제25기 고위정책과정

정책과제 최종보고서

국제적인 수산보조금 금지에 따른
수산분야 소득 안전망 확충 방안 수립 연구

2017. 11.

차  례

Ⅰ. 서론

1. 연구 배경

2. 연구 방법

Ⅱ. 수산보조금 현황

1. 국제규범상 수산보조금의 개념

2. 수산보조금 국제논의 동향

3. 국내 수산보조금 현황

4. 해외 수산보조금 현황

Ⅲ. 주요 수산보조금 금지시 영향 분석

Ⅳ. 국제개방에 대비한 소득안전망 확충 방향 수립

1. 금지예상 수산보조금 개편방향

2. 주요 수산보조금별 개편방안

3. 소득안전망 확충방안

Ⅴ. 맺음말

Ⅰ. 서론

연구 배경

WTO(세계무역기구) 등 국제사회에서는 수산자원의 남획‧고갈을 초래하는 각종 수산보조금에 대한 규제 논의가 본격화되고 있다.

2015년 9월 UN(국제연합)에서 각국 정상들은 2030년까지 지속가능개발을 위한 각 분야의 주요 행동목표에 합의한 바 있다. 그중 14번째 항목은 해양자원의 지속가능한 개발과 관련한 것으로, 이 항목의 6번째 세부목표(SDG 14.6)는 수산보조금 규율에 대한 것이다. SDG 14.4와 14.b에서는 불법·미보고·미규제 어업(IUU, Illegal‧Unreported and Unregulated fishing)의 규율과 소규모 전통방식의 어업인에 대한 내용을 다루고 있다.

정재우(2017) ｢수산보조금 규율 이번에 마련될까｣, 한국개발연구원 나라경제(2017-5월호)

특히, UN은 SDGs를 이행함에 있어 어업 관련 보조금은 수많은 어종의 급격한 감소에 영향을 미치며 국제어업과 그에 관련된 직업을 보호·보존하려는 노력을 저해하고 있음을 지적하고, 세부목표 14.6을 통해 2020년까지 과잉어획 및 남획, IUU어업을 조장하는 보조금 금지 및 신설 제한, 개발도상국 우대조치 관련 WTO 수산보조금 협상 도출을 권고하고 있는 상황이다.

https://sustainabledevelopment.un.org/sdg14(2017. 6. 27. 검색)

또한, 1972년 이래 최초로 우리나라의 연근해어업 생산량이 지난해 100만 톤을 하회하는 등 연근해 수산자원이 급격하게 감소한 상황으로, 어선감척, 자원조성 등 지속적인 노력에도 불구하고, 어업기술의 발전으로 자원수준에 비하여 과잉 어업세력을 보유하고 있는 상황이다. 1972년 66천여 척의 어선은 2016년 45천여 척으로 크게 감소하였으나, 동일 시기의 어선의 성능은 50.3만 마력에서 1천 20만 마력으로 크게 증가하였다.

해양수산부 내부자료

또한 어선의 총톤수가 지속적으로 감소함에도 불구하고, 톤수당 생산량은 증가하는 현상이 나타나는 것을 볼 때, 어선의 개별 어획능력이 증가되는 것을 알 수 있다. 이러한 원인에는 어업세력의 과잉에도 불구하고 과거 증산정책에 따라 지원된 면세유, 금융자금 이차보전 등 생산을 촉진하는 수산보조금이 다수 존재하여 어획능력 증강에 일정부분 기여한 것으로 보인다.

< 표 1 > 연근해어업 생산량 및 어선 전체 톤수

구 분	생산량(M/T)	톤수(G/T)	톤수(G/T)당 생산량
'90	1,471,810	451,272	3.3
'95	1,425,213	445,196	3.2
'00	1,189,000	397,868	3.0
'01	1,252,099	386,181	3.2
'02	1,095,812	362,163	3.0
'03	1,096,526	344,992	3.2
'04	1,076,687	330,203	3.3
'05	1,097,041	322,811	3.4
'06	1,108,815	312,580	3.5
'07	1,152,299	308,512	3.7
'08	1,284,890	281,038	4.6
'09	1,226,966	257,292	4.8
'10	1,132,536	249,695	4.5
'11	1,235,489	248,233	5.0
'12	1,091,034	254,020	4.3
'13	1,044,697	242,944	4.3
'14	1,059,173	244,367	4.3

자료: 통계청 어업생산동향 조사(생산량) 및 해양수산부 내부자료(톤수)

그러나, 향후 국제 사회의 논의 동향과 어가인구가 지속적으로 줄어들고 고령화되고 있는 국내 수산업의 상황을 고려할 때, 효율적 어업 측면에서 어획강도의 증강과 이와 관련한 보조금 지급의 필요성이 일부 인정된다.

< 표 2 > 어가 및 어가인구 변화 동향

(단위：가구, 명, %)

구 분	어 가	증감률	어가인구	증감률
'90	121,525	-	496,089	-
'95	104,480	△14.0 (5년)	347,210	△30.0 (5년)
'00	81,571	△21.9 (5년)	251,349	△27.6 (5년)
'05	79,942	△2.0 (5년)	221,132	△12.0 (5년)
'10	65,775	△17.7 (5년)	171,191	△22.6 (5년)
'11	63,251	△3.8	159,299	△6.9
'12	61,493	△2.8	153,106	△3.9
'13	60,325	△1.9	147,330	△3.8
'14	58,791	△2.5	141,344	△4.1
'15	54,793	△6.8	128,352	△9.2
'16	53,221	△2.9	125,660	△2.1

자료 : 통계청 농림어업조사, 농림어업총조사

다만, 향후 국제규범에 부합하고 지속가능한 수산업을 영위할 수 있는 수산보조금 체계로 개편이 필요하다. 앞에서 언급한 국내 수산업이 처한 상황의 타개를 위해 어업인의 소득 증대를 위한 소득안전망을 선제적 구축이 필요한 시점이 된 것이다.

특히, WTO 등 국제협정에 따라 일부 수산보조금의 금지가 예상되어, 어업인을 포함한 국민에게 큰 영향을 주는 일부 수산보조금에 대해서는 폐지, 변경 또는 대안 마련 등 다양한 방법을 통해 보완이 필요하다. 따라서, 국제개방에 대비하여 현재 수산보조금 체계의 개편방향을 준비하고, 수산보조금 금지에 따른 피해를 극복하기 위해 어업인의 새로운 소득안전망의 확충 방안을 모색할 필요성이 있다.

본 연구는 수산보조금에 대한 국제 규범상 정의, 국제 논의 동향과 국내‧외 수산보조금 현황을 조사‧비교하고, 주요 수산보조금의 금지 시 어업인이 입을 수 있는 피해를 분석한 후, 이를 통해 금지 예상 수산보조금의 개편 방향과 새로운 어업인 소득안전망 확충방안을 방안을 모색하였다.

더불어 본 연구를 통해 향후 WTO 등 국제협정에 따라 수산보조금이 금지될 경우 대응할 수 있는 다양한 대안을 선제적으로 마련하여 정책적인 시사점을 도출하고자 한다.

2. 연구 방법

본 연구는 해양수산 분야의 보조사업과 세제 감면 등 어업인 지원 사업과 관련 제도 등을 대상으로 하여 연구기관의 정책보고서, 세미나 자료, 정부의 추진계획 및 내부 행정자료, 보고서 학술논문, 수산 관련 통계자료 등의 문헌자료와 해외 주요 국가들의 사례 연구조사, 전문가 인터뷰 등을 통해 연구를 수행하였다.

우선 2장에서는 이론적 기초를 형성하기 위해 국제적으로 논의되는 수산보조금의 정의와 금지 동향, 이와 관련된 국내‧외 수산보조금의 현황 등을 개괄적으로 정리하였다. 그리고 3장에서는 관련 선행연구 등을 참고하여 국내 주요 수산보조금이 금지될 경우 피해를 분석하였으며, 4장에서는 금지 예상 수산보조금의 개편방향과 새로운 어업인 소득안전망 확충 방안을 제시하고자 하였다. 그리고 마지막 5장에서는 결론으로서 정책적 제언 및 발전방안 등을 제시하였다.

Ⅱ. 수산보조금 현황

1. 국제규범상 수산보조금의 개념

우리나라는 보조금을 국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가(｢국가재정법｣ 별표 2에 규정된 법률에 따라 설치된 기금을 관리·운용하는 자를 포함)가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금(지방자치단체에 교부하는 것과 그 밖에 법인·단체 또는 개인의 시설자금이나 운영자금으로 교부하는 것만 해당), 부담금(국제조약에 따른 부담금은 제외), 그 밖에 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 총칭하는 것으로 정의하고 있다.

｢보조금 관리에 관한 법률｣ 제2조(정의)

그러나 국제적으로 보조금에 대한 정의는 우리나라의 정의와는 다소 차이를 보이고 있는데, 국제기구에 따라 국제무역 영향, 보조금 실행방법 또는 형태, 수혜자, 보조금 목적 등 다양한 근거 또는 기준으로 보조금을 정의·분류하고 있다. 특히, WTO(세계무역기구), World Bank(세계은행), OECD(경제협력개발기구), APEC(아시아태평양경제협력체), FAO(식량농업기구), UNEP(UN환경계획) 등 국제기구에서 구분하는 보조금의 정의는 아래의 표와 같다.

European Commission, Study on the subsidies to the fisheries, aquaculture, and marketing and processing subsectors in major fishing nations beyond the EU, 2016.10.

< 표 3 > 국제기구별 수산업 보조금 정의 근거 유형

국제기구	보조금 분류 근거
WTO (1994)	수혜자, 무역에 미치는 영향
World Bank (1998)	경제적 영향, 무역에 미치는 영향
OECD (2000 &2016)	보조금이 실행되는 방법, 수혜자
APEC (2000)	보조금 실행, 지원, 규모
FAO (2002)	보조금이 실행되는 형태, 경제적 영향
UNEP (2004)	보조금의 목적

이처럼 보조금의 정의는 국제적으로 통일된 기준이 없으며, 특히, 수산보조금의 경우 앞에서 언급한 일반적인 보조금 정의에 덧붙여서 추가적으로 수산자원에 미치는 영향을 기준으로 분류하기도 하는 등 명확한 정의와 분류가 어려운 실정이다.

U. Rashid Sumaila 외, A bottom-up re-estimation of global fisheries subsidies, 2010.08.

< 표 4 > EU의 수산보조금 분류기준

구분	분야	내용
이익· 긍정 (Good Beneficial) +자원량	수산업경영 관리 지원	수산자원에 대한 관리 및 규제 활동 모니터링 등의 감시프로그램, 어족자원량 조사 및 평가, 어류서식지관리 등
	수산업 R&D	어획 및 관련 프로세스 향상, 수산 관련 과학기술적 혁신 도모 어장 모집단 조사, 해양학 연구, 사회경제적 연구, 테이터베이스 구축, 통계조사, MPA 설정 등
모호·중간 (Ugly Ambiguous) ±자원량	어업인 지원 프로그램	일시적 조업 휴어기에 있거나, 조업 불가능 시기에 어업인에 대한 경제적 지원 어업종사자들의 실업기간이 길거나 하는 등의 대체직무가 존재하지 않을 경우를 대비한 보조금 어촌커뮤니티의 대정부 의존도가 심화되어 정부의 재정부담을 가중, 효과적인 직업훈련 교육을 통해 구조적 실업 방지 효과
	어선감척 프로그램	미래를 위한 어족자원 보호를 위해 현재의 조업능력을 하향시키기 위한 방으로 고안 그러나 잔존어선의 어획강도 상승 등의 이유로 프로그램 실효성 입증되지 않음
	어촌지원 프로그램	어촌지역의 영세어민 지원 프로그램, 주로 빈곤구제·식량공급 등 중심 주로 기업체, NGO단체로부터 기금 조성·운영 실제로는 개도국의 어획능력향상에 초점을 맞추어 과잉어획을 유발하는데 일조한다는 비판 존재
어획능력 강화·부정 (Bad Capacity enhancing) -자원량	선박 및 어항건설, 현대화 지원	저리 대출 등을 통해 어선 건조 및 현대화 작업 지원 기금 등 직접적인 자금 지원 항구 및 관련 기반시설 건설 또는 현대화 작업 저가 또는 무료의 정박시설, 부두 운영
	마케팅 지원 및 물류 인프라 구축	각종 수출프로모션, 가격지원 등을 통해 시장에 직접적 개입 물류 인프라 구축, 공동경매 시설 직접투자
	해외 입어 지원 보조금	자금회적 촉진, 원양어업이전, 타 어업국 시장의 접근방안 마련 해외 어장 접근을 용이하게 하는 국가 상호간 접근에 관한 협정 포함
	조세 감면, 면세유 지원	수산분야의 직접투자 중 하나 직접적 징수 연기, 선원보험운용, 수산물 면세정책, 어선보험 등

자료: U. Rashid Sumaila 외, A bottom-up re-estimation of global fisheries subsidies, 2010.08. 번역 및 정리

따라서, 본 과제에서는 보조금에 대한 다양한 기준이 존재함에도 불구하고, 국제적으로 수산보조금의 철폐·감축과 관련한 논의가 가장 활발하게 이루어지고 있는 WTO의 보조금 정의를 중심으로 연구의 범위를 한정하고자 한다.

WTO에서는 보조금 협정을 통해 보조금을 ‘정부나 공공기관의 재정기여, 소득 및 가격지지가 존재하고, 이로 인해 혜택이 부여되거나 특정성이 있는 경우’로 정의하고 있다. 이중 ‘재정기여’를 자금의 직접·잠재적 이전, 정부 세입 포기 및 미징수, 정부의 공공재 외 상품 및 서비스 제공‧구매, 정부의 자금 지원 또는 관련 행위의 민간위임·위탁 등의 경우로, ‘특정성’을: 보조금 대상을 특정 기업·산업(군)으로 명백하게 한정하는 경우로 정의하여, 국내의 보조금 정의와 비교할 때 세제감면 등이 포함된 넓은 범위임을 알 수 있다.

WTO, AGREEMENT ON SUBSIDIES AND COUNTERVAILING MEASURES

이영은(2009), 보조금 협정상 특정성 규정에 관한 연구, 고려대학교 석사학위 논문

2. 수산보조금 국제논의 동향

21세기에 접어들면서 각종 국제기구, 과학자 및 환경보호단체 등에서 세계 수산자원의 많은 부분이 남획, 고갈상태에 도달했다는 주장과 함께, 연료비 보조 등 주요 수산보조금이 세계적인 수산자원 감소 현상의 주요한 원인이라는 주장이 제기되었다.

이러한 분위기와 함께 2001년 WTO/DDA(도하개발아젠다)에서 수산보조금 규제에 대한 논의가 최초로 이루어졌다. 특히, 과거 WTO에서  수산보조금이 일반보조금과 구분되지 않고 협상이 이루어지던 반면, DDA 출범과 함께 일반 보조금과 다른 별도의 규범그룹에서 논의하도록 변화되었다.

DDA 협상그룹(7) : 규범, 농업, 비농산물시장접근(NAMA), 서비스, 환경, 지적재산권, 무역원활화

이에 따라, DDA 출범 이후 수차례의 수산보조금 논의가 진행되었으며, 2007년 11월 WTO 규범협상그룹 수산보조금 의장 제안서(이하 ‘의장초안’)을 발표하였다. 의장초안의 주요 내용을 살펴보면 수산보조금을 금지(Prohibition)와 금지 예외(General Exception)로 나누고, 개발도상국에 대한 특별대우, 협정 유예기간, 분쟁해결 절차 등을 규정하였으며, 구체적인 내용은 아래의 표와 같다.

그러나, 의장초안의 발표 이후, 우리나라를 비롯하여 미국, 일본, FFG, EU,  ACP, LDC, 중남미 6개국 등 수산분야 주요 국가 및 그룹에서 각자의 입장을 밝힌 제안서를 제출하고 있으며, 올해 12월 아르헨티나에서 열릴 제 11차 WTO각료회의에서 규율을 마련하고자 각 국의 활발한 논의가 진행되고 있다.

수산보조금 제한 입장의 국가 지칭 비공식 용어, 미국·브라질·호주·뉴질랜드·아르헨티나·칠레·페루·에콰도르·필리핀·아이슬란드 등(조영진, 「국제경제법연구 제10권 제2호」, WTO 수산보조금 협상에 대한 고찰, 2012.11.)

African, Caribbean and Pacific의 약자로, 피지, 가봉, 앙골라 등 79개국이 참여

The Least Developed Countries의 약자로, 앙골라, 방글라데시 등 최빈개도국 48개국이 참여

페루, 아르헨티나, 콜롬비아, 코스타리카, 파나마, 우루과이

< 표 5 > WTO/DDA 수산보조금 의장초안 주요 내용

□ 금지 보조금(Prohibition)

∘ 어선 및 서비스선 취득, 건조, 수리, 개조, 현대화 및 조선소 시설 등

∘ 어선의 제3국 이전

∘ 입어료

∘ 면허수수료, 연료, 미끼, 인건비, 사회적 비용, 보험, 어구, 항내 가공활동 등
운영비용

∘ 항구 등 기반시설 및 항구 인근 가공시설

∘ IUU(불법, 미보고, 미규제) 어업

∘ 소득 보전, 해면어획물 가격 보전 지원

□ 금지 예외(General Exception)

∘ 어선 및 선원 안전 개선

∘ 감척 사업

∘ 특별한 어업기술 어구 및 환경적 악영향을 줄이기 위한 기술 도입

∘ 지속가능한 자원의 이용과 수산 관리제도 이행에 따른 비용

∘ 어선원 재교육 및 관계없는 직업으로 전환 훈련비, 어업인 조기퇴직 및
영구 이직 지원

□ 기 타

∘ 입어료, 기반시설, 소득보전 등 개도국 특별 대우 혜택 부여

∘ 금지예외(허용) 및 개도국 특별대우 혜택을 받고자 하는 회원국은 어업관리계획을
유지하고, 관련 보조금을 위원회에 통보하고 감시, 모든 회원국은 어업관리계획
관련 문의처를 설치

∘ 유예기간 : 발효후 선진국 2년, 개도국 4년, 최빈개도국 10년

특히, 2016년에는 중남미 6개국(16.11), ACP(16.11) 및 EU(16.10)에서 수산보조금에 대한 각 그룹의 입장을 담은 제안서를 제출하였으며, 2017년에는 인도네시아(17.6), 뉴질랜드·아이슬란드·파키스탄(17.5)이 제안서를 제출하였다. WTO 의장초안에도 불구하고 다양한 입장 차이가 발생하는 원인으로는 국가 및 그룹별로 자국의 어업 환경, 산업 발달 정도 등의 차이에 따른 것으로 추정된다.

< 표 6 > 최근 WTO 국가 및 그룹별 수산보조금 제안서 주요내용

구분	제출	주요내용
인도 네시아	’17.06	어선 현대화·수리·개선 목적의 보조금 금지 어선·어업활동 관련 고정·가변 운영비용 보조금 금지 IUU어업 및 편의치적 어선 보조금 금지 과잉어획 및 과잉어획능력에 기여하는 자본·운영 보조금 금지 각국 EEZ 내 저개발 자원 어획 및 RFMO 등에서 관리가 이루어지고 있는 경우 어선건조·수리·현대화, 어구 구입·개조, 유류·미끼·얼음 등 보조금 허용 소규모, 영세어업 예외
중남미 6개국	`17.05	자연재해 복구 보조금 금지대상 제외 선박의 국적과 상관없이 보조금 지급국 기준으로 규율 적용 과잉어획 어종 부정적 영향 어획 보조금 금지(개도국, LDC 유예기간 부여) RFMO 쿼터 충족을 제외한 자국 관할수역 외 어획 보조금 금지 소규모 전통어업 예외 / 보조금 통보(개도국 및 LDC 유예)
뉴질랜드‧아이슬란드‧파키스탄	`17.04	과잉어획, 과잉어획능력, IUU 보조금 금지 남획 또는 자원평가가 이루지지 않은 수산자원 어획활동 보조금 금지 공해 및 타 국가 관할 수역 어획활동 보조금 금지 신규보조금 도입 및 유예기간 이후 보조금 유지 금지 보조금 통보(LDC 유예)
LDC	’16.12.	대규모 산업형 어획 보조금 규제 과잉어획‧과잉능력‧IUU 보조금 금지 LDC국가에 대한 폭넓은 우대
중남미 6개국	’16.11.	과잉어획‧과잉능력‧IUU 보조금 금지 무역원활화협정(TFA) 접근(일관된 규율, 선진-개도국 금지시기 차별) 보조금 통보 투명성 강화
ACP 그룹	’16.11.	수산보조금 단독 논의(여타 협상의제와 구분) 금지 보조금(과잉어획‧IUU), 금지고려가능 보조금(과잉능력) 대규모 산업형, 공해‧타국EEZ 어획보조금 규제 폭넓은 개도국 우대(최빈개도국에 적용 제외 등)
EU	’16.10.	과잉능력‧IUU 보조금 금지(과잉어획‧면세유‧양식‧재해복구보조금 제외) 보조금 통보의 투명성 개도국 우대(생계형 어업, 어업자원관리 시 적용제외 등)
Fish Friends 6개국 미국, 뉴질랜드, 페루, 우루과이, 아르헨티나, 노르웨이	`15.06.	금지대상 보조금 명확화(과잉어획/불법어업 관여 보조금) 적절·효과적인 S&DT(금지 보조금에 우대조항 적용 부적절) 경과 규정(현 보조 프로그램은 新 규율에 합치) 과잉어획에 기여하는 신규 보조금 도입 및 기존 보조금의 확대·연장 금지 투명성·모니터링 / 수산보조금 개혁

출처 : 각국 WTO 수산보조금 제안서
(https://www.wto.org/english/tratop_e/rulesneg_e/fish_e/fish_e.htm, 2017. 6. 1. 검색)

또한, 2015년 10월 타결된 TPP(환태평양경제동반자협정) 협상의 경우, 과거 미국의 주도로 이루어지다가 도널드 트럼프 미국 대통령의 취임과 함께 추진되고 있지 못하는 상황이다. 그러나, 과거 우리나라가 참여 의사를 밝혔던 만큼 지속적으로 협정 동향을 살펴보는 것과 동시에 TPP 협상이 재추진될 경우 쟁점화될 수 있는 수산보조금 금지 규정에 대한 근본적인 대응책을 고민할 필요가 있다.

TPP 협정의 환경 관련 통상규범에는 불법어업과 과잉어획 상태에 있는 어종을 포획하는 어업에 대한 보조금 지급 금지 규정을 포함하고 있다. 구체적으로 내용을 살펴보면, 첫째, 과잉어획상태 어족에 대한 어획(Fishing) 행위에 부정적 영향을 미치는 보조금(제20.16.5조제a항)과 둘째, 국제법 및 지역 수산관리기구의 규정 및 절차에 따라 IUU 선박리스트에 게재된 선박에 교부되는 보조금(제20.16.5조제b항)의 2가지 유형의 금지보조금에 관한 규정을 제시하고 있다.

특히, 환경 챕터에서 ‘과잉어획상태’를 특정 어족의 자원수준이 최대 지속가능 생산량 (Maximum sustainable yield: MSY)이나 최선의 과학적 증거에 따른 참고수준 (Alternative reference points)으로 회복하기 위해 어획 사망률을 제한할 필요가 있을 만큼 낮은 상태일 것으로 규정하고 있다. 일부 수산자원의 경우 상당한 감소가 이루어지고 있는  우리나라의 실태를 고려하면 해당 규정으로 인해, 상당한 수산보조금이 금지될 가능성을 배제할 수 없는 상황이다. 다만, 위에서 언급된  ‘과잉어획상태’에 대한 불명확성으로 인해 보조금의 금지 대상과 범위를 명확하게 특정하기 어려운 상황이기도 하다.

3. 국내 수산보조금 현황

앞에서 언급한 바와 같이 국내 수산보조금을 WTO 기준에 따라 분류할 경우, 크게 수산분야의 정부 투입 예산과 어업용 유류 및 기자재 등 수산분야에 대한 특정성을 가진 면세혜택 금액으로 나눌 수 있다. 먼저, 2016년 해양수산부 총 예산은 48,778억 원이며, 이 중 수산보조금에 해당하는 예산은 91개 사업, 18,500억 원 규모로, 총 예산 대비 37.9%에 해당하는 수준이다. 아울러, 2016년 어업용 유류에 대한 면세 혜택액은 6,939억 원으로, 정부 예산을 포함한 전체 수산보조금은 2조 5,439억 원을 상회하는 수준으로 조사되었다.

수산보조금은 2016년 해양수산부 수산·어촌부문 총 예산 20,321억 원 중 행정운영·인건비 및 각종 기본경비 등 수산분야 보조사업과는 관련 없는 예산과 면세유 지원금을 제외한 금액(해양수산부 내부 행정자료)

해양수산부 내부 행정자료

전체 수산보조금의 큰 비중을 차지하고 있는 주요 수산보조금을 살펴보면, 어업용 유류에 대한 면세혜택(6,939억 원), 국가어항(2,137억 원), 수산금융자금 이차보전(745억 원) 등이 있다. 먼저, 어업용 유류의 경우 ｢조세특례제한법｣에 따라 면세 혜택을 적용받고 있으며, 경유, 휘발유 등 유종별로 과세액과 과세 범위가 달라 감면 세액 또한 다른 상황이다.

｢조세특례제한법｣ 제106조의2(농업·임업·어업용 및 연안여객선박용 석유류에 대한 부가가치세 등의 감면 등)

< 표 7 > 어업용 석유류 유종별 면세 내용(2014년 개정세율 적용, 원/L)

제품	유류세				판매 부과금	부가세	비고
	교통세	개별소비세	교육세	주행세
보통휘발유	529.00	-	교통세의 15% (56.25원)	교통세의 26% (97.50원)	-	10%	•교통세 = 교통·에너지·환경세 •일반적으로 석유수입 관세는 수입가격의 3%, 석유수입 부과금은 16원/리터(변동 가능)
고급휘발유	529.00	-			36.00
경유	375.00	-			-
등유	-	63.00	개별소비세의 15%	-	-
일반프로판 (원/kg)	-	14.00	-	-	-
일반부탄 (원/kg)	-	275.00	개별소비세의 15%	-	62.28
자동차용부탄	-	160.60		-	36.37
중유	-	17.00		-	-

출처 :  석유공사, Opinet, 2017. 7.3 검색
(http://www.opinet.co.kr/user/oftvat/getOftvatSelect.do)
일반적인 어선에서는 대부분이 경유와 휘발유를 사용하고 있으며, 소수의 어선에서 중유를 사용하고 있다. 이들의 감면 세액은 경유의 경우 리터당 576.13원, 휘발유의 경우 리터당 820.48원, 중유는 리터당 21.51원으로 조사되었다. 어업의 종류별로 면세유 사용량을 구분할 경우 규모가 큰 근해어업의 면세유 사용량이 높고, 규모가 작은 연안어업의 면세유 사용량이 낮은 것으로 확인되었다.

｢수산업법｣ 제41조(허가어업)에 따라 총톤수 10톤 이상 또는 대통령령으로 정하는 10톤 미만의 동력어선을 사용하는 자는 어선 또는 어구마다 해양수산부장관의 허가를 받아야 한다.

｢수산업법｣ 제41조(허가어업)에 따라 총톤수 10톤 미만 및 근해어업‧구획어업 외의 어업을 하려는 자는 어선 또는 어구마다 시‧도지사의 허가를 받아야 한다.

< 표 8 > 업종별 톤당 면세유 사용량 (2016년, 단위 : 리터)

구분	유종별 공급량			어업별 공급량
	고유황경유	저유황경유	휘발유
근해어업	4,353.56	113.26	-	4,549.54
연안어업	1,694.51	684.79	512.99	2,921.25
어선어업 총합계	6,048.07	798.05	512.99	7,470.79

자료: 해양수산부 및 수협중앙회 내부 자료

두 번째로, 국가어항 등 어항 및 어업기반 시설 지원 사업에 대해 살펴보면, 2017년 기준으로 어업기반정비, 국가어항 건설과 재해대비 보강, 어항 운영 등을 위해 약 4천억 원에 해당하는 예산을 투입하고 있다. 다만, 어업기반정비 사업에는 지방어항(지자체 관리 어항) 건설과 같은 사회기반시설 건설 외에도 인공어초와 종묘방류와 같은 자원회복 지원 사업이 포함되어 사업의 성격이 혼재되어 있음을 알 수 있다.

< 표 9 > 어항 및 어업기반 시설 지원 사업 현황 (2017년)

사업명	예산(백만 원)	내용
어업기반정비 (제주포함)	147,947	지방어항 및 어선인양기 설치, 부잔교건설, 인공어초, 종묘 등
국가어항 (제주포함)	204,505	국가어항 신규 건설 및 정비, 재해대비 보강, 특화어항개발 등
국가어항관리	39,023	국가어항 기초조사•안전점검•유지보수, 어항관리선 신조•운영
소계	391,475

마지막으로, 수산금융자금 이차보전 사업은 어업인 등의 대출자금 이자 차액의 보전을 위해 지원하는 사업이다. 예산액은 2017년 기준 791억 원이나, 내역사업을 포함한 전체 사업규모(대출액)는 3조에 해당하여 어업인에게 매우 큰 영향을 미치고 있는 사업이라고 할 수 있다.

< 표 10 > 수산금융자금 이차보전 주요내용

사 업 명		사업기간	사업규모	지원조건	시행주체
▪ 수산금융자금이차보전		‘88~계속		조달금리 : 공공 3.380%, 수발 4.123, 신용 3.95, 상호 5.03	수협 중앙회
- 영어자금		‘88∼계속	21,100억 원	2.5～3.0% 또는 변동 1년(1년씩 2회 연장)
- 신고, 마을, 종묘생산어업		‘16∼계속	1,100억 원	2.0% 또는 변동
- 피해복구자금		‘79∼계속	평잔839억 원 (신규 94억 원)	1.5%, 15년(5년 거치 10년 분할)
- 어가부채경감대책자금
	· 부채경감자금 이차보전 (경영회생자금)	‘99∼계속	평잔 614억 원 (신규 100억 원)	1.0∼5.0%, 3∼20년 (경영회생 1%, 10년)
	· 조기상환인센티브	‘99∼계속	조기상환규모 6억 원	약정기일보다 조기상환 시 납입이자의 40%감면
- 원양어업경영자금		‘92∼계속	2,372억 원	3.0%, 1년(1년씩 2회 연장)
- 환경친화형배합사료자금		‘08∼계속	770억 원	1.0%, 1,3년(어업별)
- 후계어업인육성자금		‘09∼계속	1,200억 원	2.0%, 10년(3년 거치 7년 분할)
- 귀어귀촌정착지원자금		‘09∼계속	500억 원	2.0%, 15년(5년 거치 10년 분할)
- 양식시설현대화자금		‘12∼계속	600억 원	1.0%, 10년(3년 거치 7년 분할)
- 수산물수매지원자금		‘14∼계속	677억 원	3.0~4.0%, 1년
자료: 해양수산부 내부자료

이와 더불어, 앞에서 언급한 국내 수산보조금의 규모에는 약 5천억 원으로 추정되는 지방자치단체의 수산보조금과 약 4천억 원으로 추정되는 수산기자재에 대한 면세 혜택액(부가가치세)이 제외된 것으로, 해당 금액을 포함할 경우 국내 수산보조금의 규모는 약 3조 4천억 원을 넘을 것으로 추정된다.

엄선희 등(2015) 「수산기자재산업 실태조사 및 육성방안 연구」, 해양수산부

이러한 국내 수산보조금 중에서 현재 관련 협정이 체결되지 않았고, WTO 회원국 및 그룹 간 이견이 있는 상황에서 국제규범에 따라 금지가 예상되는 보조금의 종류와 규모를 구분하는 것은 매우 어려운 상황이다. 다만, WTO 의장초안(’07)에 따르면 면세유를 포함한 금지 예상 보조금은 약 1.7조원 수준으로 상당 부분의 금지가 예상되며, EU제안서(’16)에 따르면 면세유를 제외한 약 4.5천억 원 수준의 금지가 예상되는 등 기준에 따라 금지 예상 보조금의 종류와 규모가 크게 차이가 날 것으로 생각한다. 하지만, 의장초안 등 협정문에 대한 전문가마다 해석이 다른 상황으로 이러한 금지 예상 보조금의 종류에 대해서는 견해 차이가 있을 수 있다.

< 표 11 > WTO/DDA 의장초안 및 EU제안서 상 국내 금지예상 보조금 현황

구 분	사업명	WTO의장초안(’07)	EU제안서(’16)
합 계 (’16년 기준, 억원)		1조 7329억	4540.7억
어선 및 장비 지원	1. 원양어선 현대화사업	117	117
	2. 연근해노후 어선현대화	9.3	9.3
	3. 고효율어선유류비절감장비 지원	72.7	72.7
	4. 수산장비구입지원	33	-
운영비 지원	5. 연근해 어업용 면세유	6,938.9	-
	6. 수산금융자금 이차보전	745.1	745.1
	7. 영어자금	510	510
	8. 어선원 및 어선보험	1,126.5	1126.5
	9. 어업인 안전보험	19.6	19.6
어항 등 기반시설	10. 어업기반정비(제주 포함)	1,668.1	-
	11. 국가어항(제주 포함)	2,136.8	-
	12. 국가어항관리	264	-
소득보전	13. 피해보전직불금	30	30
	14. 조건불리지역수산직불제	78.5	78.5
가격지지	15. 수산물 수매지원	869	869
	16. 비축사업	930	930
제3국 이전	-
입어료 지원	-
IUU 어업	-
수출지원	17. 수산물해외시장개척	248.8	-
	18. 우수수산물지원(융자)	1,532	-

그럼에도 불구하고, 세부 기준은 다를 수 있지만 불법 어업(IUU, Illegal·Unreported·Unregulated fishing)에 대한 보조금 철폐 원칙에 반대하는 국가는 현재까지 명목상으로 존재하지 않는 상황이며, 과잉어획을 예방하자는 국제적 공감대로 인하여 어획 관련 보조금 또한  유사한 상황으로 논의될 가능성이 높다.

정재우(2017) ｢수산보조금 규율 이번에 마련될까｣, 한국개발연구원 나라경제(2017-5월호)

따라서, WTO 수산보조금 협정이 체결될 경우 금지 대상 보조금의 종류와 규모는 당초 예상과 다를 수 있겠지만, 위의 표에 제시된 보조금의 일부는 금지 대상에 해당되어 우리 수산업계에 상당한 피해와 막대한 파급효과을 미칠 것으로 보인다.

4. 해외 수산보조금 현황

외국의 많은 국가들도 각국의 수산업 유지 및 발전을 위해 다양한 종류의 수산보조금을 지급하고 있다. 다만, WTO, OECD 등 여러 국제기구에서는 각국의 수산보조금에 대한 정보를 통보하도록 권고하고 있으나, 이에 대한 정확한 정보를 얻기는 어려운 상황이다. 따라서, 수산보조금의 대한 정보를 얻을 수 있는 국가 중에서 규모가 큰 EU, 우리나라와 유사한 형태의 수산보조금을 운영하는 일본을 중심으로 각국의 수산보조금 현황을 살펴보도록 하겠다.

먼저, EU는 다양한 회원국으로 구성되어 있는 만큼 세계에서 수산보조금 규모가 가장 큰 국가 중 하나로, 2009년 기준 수산보조금 예산액이 총 9억 5천만 유로, 실제 보조금에 사용된 금액이 5억 6천만 유로 규모로 집계된 바 있다. 특히, EU의 수산부분 보조금 총 예산은 전체 EU 예산 대비 0.5%에 불과하지만, EU GDP (109억 유로) 중 어업이 차지하는 비중이 0.1 %에 불과한 것과 비교하면 상당히 높은 편에 속한다고 할 수 있다.

European Union, 2012, 2007, Ortega Cerda, 2011, European Commission, accessed 2011, Oceana, 2011.

특히, 2000년~2013년, EU 회원국별 수산보조금 사용 현황을 살펴보면 상당수의 보조금이 과잉어획을 유발하는 부정적(Bad) 보조금으로 조사되었다. 총 450여 건의 수산보조금 중 65%(Bad 30%, 1,521,694,849유로 / Ugly 35%, 1,738,873,404유로)에 해당하는 보조금이 부정적이거나 모호한 보조금으로 분류되었으며, 단 1%만이 수산자원에 직접적으로 도움이 되는 긍정적(Good) 보조금인 것으로 나타났다.

U. Rashid Sumaila 외, A bottom-up re-estimation of global fisheries subsidies, 2010.08.의 보조금 분류 기준(Good‧Beneficial / Ugly‧Ambiguous / Bad‧Capacity enhancing)을 사용

EU 회원국 중에서도, 스페인은 수산보조금의 약 50%를 부정적 보조금으로 사용하고 있는데, 과잉 어획능력을 유발하는 신규 어선 건조 및 어선 현대화 사업과 수산물 가공·마케팅 사업 비중이 높은 것으로 나타났다.

< 표 12 > 주요국별 수산보조금 지급 비율(2000~2013)

구분	이익·긍정 (Good Beneficial)	어획능력 강화·부정 (Bad Capacity enhancing)	모호·중간 (Ugly Ambiguous)	기타 (Undefined)
스페인	0%	48%	23%	29%
이탈리아	0.3%	8%	62%	29.7%
아일랜드	0%	38%	54%	28%
프랑스	1%	29%	28%	-

자료 : Oceana: European Fisheries Subsidies, 2013 – State Aid Payments by Member State

< 표 13 > 주요국별 수산보조금 현황(2000~2013)

구분	수산보조금 규모 (백만 유로)	주요내용
스페인	1,991	어선 건조 및 현대화 (480만 유로) 수산 제품 홍보활동 및 수산 제품 공정 (300만 유로) 인도양의 참치 어선을 해적선 등으로부터 보호 (5백만 유로)
이탈리아	662	보조금의 1/3이 금어기에 사용
아일랜드	303	보조금의 1/3이 어선감축부문에 할당
프랑스	663	어선건조보조금과 같은 EU법에서 금지보조금을 원거리 지역(outermost regions) 특별 예외규정을 이용하여, 우회적으로 4천만 유로를 보조금을 어선조업능력 향상을 위해 지출

자료 : Oceana: European Fisheries Subsidies, 2013 – State Aid Payments by Member State

일본의 경우에는 OECD 국가 가운데 가장 많은 규모의 수산보조금을 운영하는 것으로 나타났다. OECD 통계에 의하면 일본 수산청의 어획 부문 수산보조금 규모는 2016년 기준 2조 3272억 원으로 나타났으며, 지원 내역 중 일반 서비스 보조금이 97.3%로 상당 부분을 차지하고 있다.

이 중에서, 어업용 유류의 경우 면세혜택을 유지하고 있었으나, 2012년 세제 개정에 따라 기존 특례가 폐지되고 지구온난화 대책세의 도입으로 어업인의 세제감면 규모룰 감축할 예정이었으나, 동일본 대지진 및 엔화 약세 등의 시장 변화에 따라 어업인의 세제감면 혜택을 2018년 3월까지 연장하기로 하였다. 이와 더불어, 2013년에 실시된 어업용 유류 긴급대책으로 인해 연료가격이 일정 기준 이상으로 상승할 경우 정부가 보조하는 지원 사업을 수행하고 있다.

1리터당 95엔을 초과하는 연료비의 ¾을 정부가 부담

아울러, 수산관련 금융자금 이차보전, 국가어항 정비사업 등 우리와 유사한 수산보조금을 지급하고 있는 것으로 조사되었다.

남종오 등 (2016.9), ｢시장개방에 대응한 효율적인 수산자원 관리방안 연구｣, 해양수산부

앞서 살펴본 EU, 일본 외에도 많은 국가에서 수산보조금을 지급하고 있는 것으로 조사되었다. 특히, 어업용 유류에 대한 면세제도는 EU의 다수 국가, 미국, 중국, 인도네시아 등에서도 운영되고 있으며, 수산업이 국가 산업의 주요 비중을 차지하는 인도네시아의 경우에는 다양한 종류의 수산보조금 지급하고 있는 것으로 나타났다.

< 표 14 > 주요국별 수산보조금 지원 현황

구분	EU	미국	일본	중국	호주	뉴질랜드	캐나다	인도네시아
면세유	○	○	○	○	Ⅹ	Ⅹ	Ⅹ	○
어항 등 기반시설	○	Ⅹ	○	○	Ⅹ	Ⅹ	Ⅹ	○
수매비축	○	Ⅹ	○	-	Ⅹ	Ⅹ	Ⅹ	○
수산금융	○	○	○	○	Ⅹ	Ⅹ	Ⅹ	○
보험	Ⅹ	Ⅹ	○	○	Ⅹ	Ⅹ	Ⅹ	○
어선 건조 및 장비 지원	○	○	○	○	Ⅹ	Ⅹ	○	○

자료: (EU) European Union, 2012, 2007, Ortega Cerda, 2011, European Commission, accessed 2011, Oceana, 2011.
(미국) Sumaila et al, Global fisheries subsidies: An updated estimate. Marine Policy., 2016
(일본) MAFF (1995-2014) Monthly Statistics of Agriculture Forestry and Fisheries
(중국) Tabitha Grace Mallory, Fisheries subsidies in China: Quantitative and qualitative assessment of policy coherence and effectiveness, Marine Policy, 2016.
(호주) OECD Review of Fisheries: Country Statistics 2015
(뉴질랜드) OECD Review of Fisheries: Country Statistics 2015
(캐나다) OECD Review of Fisheries: Country Statistics 2015
(인도네시아) A. Ghofar et al, Selected Indonesian Fisheries Subsidies Quantitative and Qualitative Assessment of Policy Coherence and Effectiveness, The Nature Conservancy - Coral Triangle Center, 2008.

< 표 15 > 주요국별 면세유 제도

구분	내 용
미국	□ Off-Highway용 석유류에 대한 소비세 면제 ◦ 미국의 유류세는 고속도로 건설 기금(Highway Trust Fund) 재원으로 사용되며, 사용자 부담 원칙에 의하여 농․어업용을 포함한 Off-Highway용 석유류(휘발유 제외)에는 연방과 일부 주에서 소비세(Excise Tax)를 면세
뉴질랜드	□ 승용차의 중량-거리에 따른 면허판매 ◦ 승용차의 중량과 엑셀에 따라 정해진 면허를 사도록 하는 방법으로 정부는 면허 판매를 통해 세수를 올림 ◦ 이 방법에 따를 경우 어선 사용자는 면허를 구입해야할 의무가 없으므로 자동적으로 면세혜택 향유
일본	□ 관세는 경감, 지방세인 경유거래세, 국세인 석탄석유세 는 모두 면제 ◦ 경유거래세는 도로신설 및 유지관리 비용 충당하기 위해 설정된 세금으로 해당사업이 도로사용과 직접관련이 없는 경우에 한정하여 면제(지방세법 제700조 6) - 도로를 주행하지 않는 농림업용 기계 및 어선에 사용하는 경우 - TPP협상타결 후 동일본대지진 관련 재해복구 보조금의 경우 그대로 유지되고 금지의 대상이 아니라고 일본 측에서는 판단(일본 일간수산경제신문 보도) ◦ 석유석탄세는 석유대책마련 및 이산화탄소 배출 억제를 위해서 과세되나, 유가상승으로 인한 농수산업계지원을 위해서 수입 A중유에 대해서는 면세조치(조세특별조치법 제90조 4)를 국산 A중유에 대해서는 환급 조치(동법 제90조 6) 잠정 실시(2014년에 2년간 더 연장실시) ◦ 휘발유세는 도로신설 및 유지보수를 위해 부과되고 있으나, 휘발유세의 경우 감면대상의 폭이 넓고 감면시 수속이 복잡하여 감면대신, 농림어업용 휘발유세 재원으로 농업용 도로 신설 및 유지보수 등 정비사업 실시 □ 면세유의 범위와 면세용도 - 농업용: 곡작 농업, 과수원농업, 축산농업 양잠농업에 사용되는 기계 및 기구의 동력연료, 건조기, 보일러 및 중유연소기 연소용 연료 - 임업용: 육림업, 숯제조업, 목탄제조업 등 에 사용되는 기계 및 기구의 동력연료와 보일러 연료용 연료 - 어업용: 포경업, 내수면어업, 해면양식업, 내수면양식업 등에 사용되는 동력어선의 동력 및 보조연료, 어로에 직접 사용하는 육상권상기 및 환수용 동력기의 동력연료와 화력건조기 보일러의 연료
호주	□ 호주는 유류세제개혁법(FTRB: Fuel Tax Reform Bill 2006)에 의하여 사업의 종류에 관계없이(항공연료 제외) 사업목적의 모든 유류에 대해서 물품세(석유, 경유 모두 38.143cent/liter) 공제 ◦ ’12.7.1 전면실시 목적으로 ‘06.7.1부터 단계적으로 유류세 개편
캐나다	□ 정부지원이 필요한 특정 열위산업(주로 농․어업, 임업, 광업용, 수렵업 등) 석유류에 대하여 연방물품세가 환급되고 있으며, 주물품세 역시 1차 산업에서 사용되는 석유류에 대해서는 대부분의 주에서 환급

앞에서 살펴본 바와 같이, 각 국가나 그룹마다 처한 수산업의 상황이 상이하므로 동일한 기준을 가지고 수산보조금을 비교할 수는 없다. 예를 들어, 어업용 유류의 경우에도 우리나라의 소비자 가격(경유 1,498원, 2010년 기준)과 미국의 소비자 가격(경유 901원, 2010년 기준)이 매우 큰 차이를 나타내는 등 각국의 수산 환경이 상이하다. 다만, 우리나라와 비교되는 몇 가지 중요한 특징을 언급하면 다음과 같다.

먼저, 어업조정 등에 소요되는 기금의 재원으로 어업인에게 어업이용에 대한 면허‧허가세 또는 자원 이용료를 징수하여 충당하는 특징을 가진 나라가 있었다.

또한, 국가별로 다양한 정책자금을 지급하고 있으나, 자금 지원의 대상과 방법 등이 상이하여 WTO 등 국제기구에서 정책자금의 필요성에 대한 각국의 입장이 첨예하게 대립할 것으로 예상한다.

마지막으로, 우리나라는 어업인구의 고령화가 급속하게 진행되고 있어 어업에 종사하는 인구가 매년 감소하고 있는 상황으로 우리나라와 유사한 상황에 처해있는 일본과 같은 국가가 있는 반면, 젊은 층이 많은 최빈개도국과 성숙기에 접어들어 기업화가 진행되는 선진국 등과의 수산업 발전 정도의 차이가 매우 상이한 실정으로 단순한 비교와 보조금 금지 협상의 일률적인 적용이 어렵다.

< 표 16 > 연령별 어가인구 변화

구분		'00	'05	'10	'11	'12	'13	'14	'15	'16
어가수(천가구)		81.6	79.9	65.8	63.3	61.5	60.3	58.8	54.8	53.2
어가인구 (천명)	계	251	221	171	159	153	147	141	128	126
	15세 미만	33	24	17	13	12	11	10	9	9
	15~29세	48	31	19	16	14	12	10	10	10
	30~59세	118	103	78	71	66	63	58	53	49
	60세 이상	52	63	57	59	61	61	63	56	58

자료 : 통계청 농림어업조사‧농림어업총조사

Ⅲ. 주요 수산보조금 금지 시 영향 분석

면세유, 어업경영자금 이차보전 등 주요 수산보조금이 WTO 등 국제협정에 따라 금지될 경우 개별 어업인의 경영 악화, 수산물 생산 감소 등 수산분야에 상당한 피해가 예상된다.

먼저, 어업용 유류의 면세혜택이 금지될 경우, 연근해어업의 어업비용이 크게 증가하고, 어업이익이 큰 폭으로 감소하는 것으로 조사되었다. 2011년 이광남 등의 연구에 따르면 연안어업의 경우 어업용 유류에 대한 면세혜택 금지 시에는 평균 어업 수익률이 30.0%에서 4.7%로 약 0.84배가 하락하는 것으로 분석되었으며, 수지비율은 약 0.26배가 증가하는 것으로 나타났으며, 근해어업의 경우 평균 어업 수익률이 약 13.0%에서 –3.4%로 16.4%p 하락과 함께 적자 전환하는 것으로 조사되어 어업 경영에 큰 문제점이 발생할 것으로 예상하였다.

이광남 등(2011), ｢WTO DDA 협상 타결 대비 수산보조금 개편방안 연구｣, 농림수산식품부

5년이 지난 후 수행된 2016년 남종오 등의 연구에 따르면, 연안어업의 경우 어업 이익률이 31.8%에서 25.1%로 6.7%p 하락하는 것으로 나타났으며, 근해어업의 경우 어업 이익률이 11.1%에서 –3.8%로 14.9%p 하락과 함께 적자 전환하는 것으로 조사되었다.

남종오 등(2016), ｢국제여건 변화에 대비한 연근해어업의 영향분석 및 대응방안 마련｣, 해양수산부

연구에 따라 다소 차이가 있음에도 불구하고, 유사한 어업 수익의 감소 추세를 나타내고 있어 면세혜택의 금지시 어업비용 상승에 따른 채산성 악화가 예상된다. 이에 따라 전체적으로 면세유 철폐 시 연근해어업 중심으로 폐업, 조업 축소 등 어업 경영의 위축이 예상되는데, 연근해어업 생산이 국내 수산물 생산에서 차지하는 비중이 크기 때문에(생산액 기준 50%) 보조금 철폐 시 수산물 공급 부족에 따른 가격 상승이 예상되며, 부수적으로 국민 경제와 국민 식생활에 부정적인 영향을 미칠 것으로 예상된다.

특히, 2017년 수행된 엄선희 등의 연구에서는 주요 수산보조금이 금지될 경우 우리나라 전체적으로 발생하는 계량적인 피해 규모를 산출한 바 있다.

엄선희 등(2017), ｢TPP 및 WTO/DDA 대응 수산보조금 체계 개편방안｣, 해양수산부

면세유의 경우, 면세유의 유무 시 순수익율 차이, 어업생산액 감소분, 생산유발액 감소분, 부가가치 유발액 감소분을 계산하여 피해규모를 산출한 결과, 연근해어업과 원양어업의 총 피해규모는 연간 339,158백만 원에서 1,171,151백만 원으로 추정되었다.

그러나, 실제로 면세유가 폐지될 경우 순수익이 적자가 되는 어업의 경우 출어 자체를 포기할 수 있고, 그에 따라 어업생산 피해가 더욱 크게 발생할 수 있다. 다만, 조업을 포기하는 어업의 정도를 예측하기는 어려운 측면이 있어, 실제로 면세유가 금지될 경우 일부 업종의 조업 포기로 인한 추가적인 피해가 발생할 것으로 예상된다.

수산금융자금 이차보전사업의 경우, 이차보전사업이 폐지될 경우 순수익률의 차이, 어업생산액 감소분, 생산유발액 감소분, 부가가치 유발액 감소분을 계산하여 피해규모를 산출한 결과, 연근해어업의 총 피해규모는 연간 5,961백만 원에서 20,549백만 원으로 추정되었다. 또한 원양어업의 경우에는 연간 1,593백만 원에서 5,973백만 원으로 산정되었다.

어선원 및 어선보험의 경우, 보험료 지원사업이 폐지될 경우 순수익률의 차이, 어업생산액 감소분 등을 계산하여 피해규모를 산출한 결과, 연근해어업의 총 피해규모는 연간 6,721백만 원에서 19,349백만 원으로 산정되었다.

2015년 예산을 보조금의 기준 금액으로 적용할 때 이처럼 주요 수산보조금이 폐지될 경우, 직접피해와 생산유발 및 부가가치 유발 감소 등 전체 피해규모는 최소 3,923억 원에서 최대 1조 7,017억 원으로 추정되었다.

< 표 17 > 주요 보조금별 금지시 연간 피해규모

사업명	피해규모
	최소	최대
합 계 (’15년 기준, 백만원)	392,345	1,701,681
• 원양어선 현대화사업	197	739
• 연근해노후 어선현대화	10	36
• 연근해 어업용 면세유	339,158	1,171,151
• 경영자금 지원	7,856	27,548
• 어선원 및 어선보험	6,721	19,349
• 국가어항	5,289	449,744
• 피해보전직불금	4,442
• 조건불리지역수산직불제	7,846
• 수산물 수매‧비축	20,826

자료 : 엄선희 등(2017), ｢TPP 및 WTO/DDA 대응 수산보조금 체계 개편방안｣, 해양수산부

다만, 국가어항의 보조금 폐지에 따른 피해규모 산정 시에는 보조금이 폐지될 경우의 순수익률 대신에 B/C(Benefit/Cost. 비용 대비 편익) 분석에 따른 감소분을 적용한 것으로, 어업인에게 안전한 생산기반을 제공하나 수익을 창출하기 어려운 구조임을 감안할 때 피해규모가 실제보다 작게 산출된 것을 고려할 필요가 있다.

또한, 이광남 등의 상기 연구에 따르면, 선박 건‧개조 지원 사업이 금지될 경우 어선의 노령화 비율이 25.9%에서 32.4%로 증가되고, 어항 시설 지원이 금지될 경우 어항개발로 인한 다양한 수산업 영향이 감소할 것으로 예상하고 있다.

< 표 18 > 어항개발의 수산업 영향

구분		효과
직접효과	시장가치효과	어업인 소득상승 효과(어가↑, 비용↓) 어업인 노동환경 개선 효과 기상재해로 인한 어선피해 감소 / 관광 수입 증대 시설사용료 수입 / 어항배후지 개발수입
	비시장가치효과	신선 수산물 섭취효과(소비자 효용 증대) 정주효과 개선 / 경관개선 효과 관광객의 효용증대 효과
프랑스		소득파급 효과 / 고용유발 효과

자료 : 이광남 등, ｢WTO DDA 협상 타결 대비 수산보조금 개편방안 연구｣, 농림수산식품부

Ⅳ. 국제개방에 대비한 소득안전망 확충 방향

1. 금지예상 수산보조금 개편방향

먼저, 수산보조금 체계 개편은 국제 규범에 부합하기 위해 수산보조금의 특정성 및 재정적 부담을 완화하고 경제적 혜택을 경감시키면서 국내의 지속가능한 수산업 실현을 기본 방향으로 설정해야 한다. 이러한 맥락에서, 본 연구의 목표는 현행 보조금별로 목적과 기능을 분석하고, 그에 부합하는 대체수단을 개발하여, 현재의 수산보조금 변경, 축소, 폐지 시에도 어업인의 피해를 최소화 할 수 있도록 대안을 마련하는 것이라 볼 수 있다.

다만, 현재에서는 어떠한 보조금이 금지대상이 될지 예측이 어려운 상황으로, 앞에서 언급한 바와 같이 수산보조금의 허용, 금지 등에 대한 여부는 가장 광범위하게 금지대상을 설정하고 있는 WTO 수산보조금 의장초안(2007)을 기준으로 금지대상을 예상하고 대안을 마련하는 것이 협상이 완료되기 전까지 준비를 하는 데 있어 가장 효과적이라고 사료된다.

수산보조금의 개편 방법은 금지대상이 될 것으로 예상되는 보조금에 대해 보조금이 어업인·수산업·국민에게 미치는 전반적인 영향을 살펴 지속 가능 여부를 결정하는 것이 우선이다.

이후 보조금이 국제적인 금지에도 불구하고 지속이 필요한 경우에는, ‘금지대상’이 되지 않도록 금지보조금에 해당하는 요건에서 배제되도록 사업 내용을 허용보조금으로 전환하거나, 국가 보조금이 아닌 다른 방식으로 어업인에게 지원될 수 있도록 사업 방식이나 추진 체계를 전환하는 방식을 고려할 수 있다.

예를 들어, 노후어선 현대화 사업과 같은 보조사업은 어획강도  증가와도 관련성이 높고, 수혜 대상이 일부(대형선망어업)에 한정되고 있어 어업 전반에 미치는 영향도 크지 않다고 할 수 있다. 따라서, 이러한 보조사업의 경우 자원관리형 어선 보급사업과 같이 사업내용을 개편하여 추진할 필요가 있다.

또한, 면세유와 같이 보조금이 금지될 경우 사회‧경제적 피해가 막대한 보조금은 계속적인 지원을 위해 사업 추진주체를 정부에서 민간으로 전환하여 국가 보조금 요건에서 벗어나게 하거나, 자원관리를 이행하는 어업인에게 선별적으로 지원될 수 있도록 전환하여 허용 보조금으로 규정될 수 있도록 개편하는 방안을 고민해야 한다.

다음으로 수산보조금의 개편 추진 시기는 WTO 협정 체결 시기를 기준으로 단기와 중장기로 나누어 단계별 개편 방안을 추진할 필요가 있다.

먼저, 단기적(협정 체결 이후부터 유예기간까지의 시기)으로 추진하는 보조금 개편 방향은 현재의 보조금 체계를 유지하면서 보조금의 운영 형태 변경을 추진한다. 이 과정에서 향후 해당 보조금의 폐지에 대해 어업인의 순응도를 높이고, 대체 프로그램을 개발하는 것으로 정책 방향을 설정할 필요가 있다.

단⋅중기적(협정 체결 유예기간까지)으로는 예외조항인 자원관리형 보조, 어업인 안전⋅복지 환경보조, 재해 복구, R&D 등의 사업을 개발하여 기존 사업을 대체하는 방안을 검토해야 한다.

중장기(협정 체결 유예기간 이후)에 추진되는 보조금 개편 방향은 보조금 금지시 어업인의 피해가 클 것으로 예상되는 보조사업 폐지와 이를 대체하는 신규 지원사업을 추진하도록 한다.

이 과정에서 보조사업에 대한 정부의 재정 기여도 약화와 자원관리에 어업인 참여를 확대시킬 수 있는 프로그램을 개발하여, 금지보조금 대상에서 제외되나 현실적으로 기존 사업을 대체할 수 있는 사업으로 전환을 추진한다.

또한 수산보조금 개편에 따른 세제개편 및 민간 운영지원 사업의 확대를 위한 법령 등 관련 제도를 보완하도록 한다.

2. 주요 수산보조금별 개편방안

앞에서 피해를 분석했던 것처럼, 면세유, 어업경영자금 이차보전 등 주요 수산보조금이 WTO 등 국제협정에 따라 금지될 경우 개별 어업인의 경영 악화, 수산물 생산 감소 등 수산분야에 상당한 피해가 예상된다. 따라서, 면세유, 어업경영자금 이차보전 등 주요 보조금에 대한 개편방안을 선제적으로 마련하여 협정 체결에 대비할 필요가 있다.

다만, 국가 재정 상황, 실현 가능성 등 다양한 측면을 고려할 때 향후 제시할 정책적 대안을 모두 추진하기에는 다소 어려움이 있다. 따라서, 정책적 우선순위를 설정할 필요가 있으며, 그 기준으로는 ① 어업인 피해 최소화, ② 수산자원의 지속 이용 가능성 제고, ③ 국가 재정의 추가 부담 최소화 등에 대한 고려가 필요하다. 이러한 기준을 고려하여 아래에서 제시된 선택적 대안의 경우 우선순위를 설정하였다.

① 면세유

어업용 유류에 대한 세제감면 혜택이 금지대상이 될 경우, 앞에서 언급했던 바와 마찬가지로 어업인에게 막대한 피해를 가져올 것으로 예상되며, 일부 업종의 조업 포기, 도산 등 직접적인 피해와 함께 수산물 생산액 감소, 물가 상승 등을 부가적인 피해가 발생할 것으로 우려된다.

이러한 부작용을 최소화하기 위해 면세유 금지에 대한 대안 마련이 필요한데, 유종에 따라 적용되는 현재의 과세 방식을 고려할 때 바다에서 사용되는 유류의 경우 차별적인 과세가 될 수 있도록 전환하여 과세 부담액을 줄이는 세제 개편, 연료비 절감을 위한 기술 개발, 민간단체에서 어업인의 유류비용을 지원하는 사업의 신설, 우수 자원관리 어업인에 대한 인센티브 지원 등 다양한 대안을 생각해 볼 수 있다.

먼저, 어업인에게만 지원된다는 수산보조금의 특정성을 피하기 위한 방안으로 단기적으로 면세 대상 범위를 확대하고, 휘발유 및 경유에 대한 감세, 일부 목적세의 폐지 등을 통해 과세액을 최대한 감소시키는 방안이 필요하다.

예를 들어, 미국의 경우와 마찬가지로 어업인이 사용하는 유류에 한정하지 않고 해상에서 사용되는 모든 유류에 대하여 교통 관련 세금을 면제하는 방법을 고려해 볼 수 있다. 다만, 우리나라의 경우 어업용 유류에 붙은 세금 중에서 가장 비중이 높은 교통·에너지·환경세의 경우, 어업은 에너지 및 자원 관련 사업과 환경의 보전과 개선을 위한 사업과 관련이 있고, 항만의 원활한 확충과 효율적인 관리·운영을 위한 사업과도 관련이 있으므로, 교통·에너지·환경세를 완전 면제하는 것은 과세의 목적상 타당하지 않을 수 있다.

도로를 사용하지 않는 모터연료(농기계, 선박, 항공기 등)에 대하여 소비세 등을 면제(’14년 약 1,678억 원)

그러나 교통·에너지·환경세를 통한 전입액을 살펴보면, 교통시설특별회계의 항만계정에 배분되는 비율이 도로계정에 비하여 낮다는 점을 고려하여 이에 비례한 세금을 과세하여 에너지·환경세로 부과할 필요가 있다. 교통·에너지·환경세가 감소할 경우 이와 함께 연동되는 교육세(교통·에너지·환경세의 15%), 주행세(교통·에너지·환경세의 26%)가 함께 감소하게 되어, 어업용 유류에 과세를 최소화하여 어업인 피해를 경감할 수 있을 것이다.

다음으로는 상승한 연료비용을 절감시키기 위해 과학기술 개발을 중장기적으로 추진할 필요가 있다. 면세유 폐지에 대응한 연료절감 장치개발, 신·재생 에너지 개발 등을 추진하여 현재 석유류 연료를 줄여나갈 수 있는 R&D 사업을 수행해야 한다. 아울러 장기적으로 현재 석유류 연료를 대체할 수 있는 새로운 대체에너지 개발을 위해 신·재생에너지 개발 사업이 필요하다.

또한, 어업용 유류 면세혜택을 대체할 수 있는 어업용 유류 지원 사업 등에 민간에서 추진하는 ‘민간 자율형 유류가격 보전사업’ 방식을 도입하는 방안을 고려해 볼 수 있다.

다만, 민간사업을 추진하기 위해서는 매년 유류가격을 보전할 수 있는 천문학적 규모의 재원이 필요한데, 민간에서 해당 재원을 마련하는 것은 현실적으로 어려움이 있다. 따라서, 현실가능성을 제고하기 위해 현재와 같이 면세액에 해당하는 금액을 지원하는 방식(정액 면세방식)에서 일정 가격 이상으로 유류가격이 상승할 때에만 제한적으로 지원하는 방식(기준액과의 차액 지원)으로 전환하여 어업경영의 안전성과 예측가능성을 제고할 수 있도록 한다.

민간단체의 재원은 단기적으로 협정 체결 이후 유예기간까지 세금 감면 규모에 상응하는 정부 예산을 투입하여 기금 형태로 조성하고, 장기적으로는 어업인의 자발적인 기부나 기금 출연을 통해 자발적 운영을 유도한다. 이 경우 장기적으로 볼 때 자율적인 기금 조성과 운영을 위해 위판액 공제, 유류비용 공제 등의 다양한 방식의 수입원을 검토할 필요가 있다.

< 그림 1 > 기존 면세제도와 민간 유류가격 보전사업(안)과의 비교

< 어업용 유류 면세 제도 >		< 민간 유류가격 보전사업 >

아울러, 자원관리 이행에 따른 보조금은 WTO의 허용보조금으로 전환될 가능성이 있으므로 자원관리 이행지원 보조금으로의 전환을 검토할 필요가 있다. ‘어업인 인증제’와 ‘유류 쿠폰제’를 도입하여 성실한 어획보고, 자원회복 기여, 일정기간 IUU에 해당하지 않는 모범 어업인 등을 대상으로 소득보전 성격의 인센티브를 제공하는 방안이 대안이 될 수 있을 것이다.

우수 어업인 인증제과 함께 유류 쿠폰제를 도입하여 면세유 폐지로 인한 우수 어업인의 경영 손실의 일정 부분을 유류 쿠폰으로 보전하여 자원회복과 면세혜택 유지의 2가지 효과를 기대할 수 있다.

중장기적으로는 우수어업인 인증제 및 유류 쿠폰제 시행을 위해서 우수어업인 인증제에 대한 개념, 대상, 인정 기준, 인정 절차, 검정 방법, 지원 방안, 환류 체계 및 감사 등의 제도 마련이 필요하다.

다만, 위에서 언급했던 모든 대안들은 추가적인 재정 부담이 발생하게 되므로 현실적인 측면을 고려할 때 모두 병행하여 추진하는 것은 어려울 것이다. 따라서, 추가적인 재정 부담이 적은 세제개편과 기술개발은 동시에 추진하되, 민간 유류가격 보전사업과 우수어업인 인증제를 통한 인센티브 제공의 경우 선택적으로 추진할 필요가 있다.

2가지 대안에 대한 심도있는 재정적 검토가 필요할 것으로 생각하나, 현실적인 측면을 고려할 때 면세유에 대한 세제 감면액에 상응하는 신규 대체사업으로 추진할 필요성이 있다. 따라서, 2가지 대안이 면세 혜택 금액과 유사한 재정 부담이 발생한다고 가정할 때, 수산자원의 지속가능성을 제고하는 우수어업인 인증제를 우선적으로 추진하는 것이 바람직할 것으로 사료된다.

② 수산금융자금 이차보전

수산금융자금 이차보전사업이 금지될 경우, 어업인은 경영상 필요에 의해 대출한 자금의 금리 인상에 따른 어업인 부담이 예상된다. 단기적으로 사업 명칭 및 범위 변경을 통해 특정성을 해소하고, 어업인에 대한 별도 신용등급 적용 등을 통한 대출금리를 인하하는 방안을 고려할 필요가 있다. 아울러, 면세유에 대한 대체사업과 같이 정부에서 민간단체로 사업 시행주체를 전환하는 방안을 생각해 볼 수 있다.

먼저, 단기적으로 수산금융자금 이차보전사업의 사업 목적 및 명칭 변경을 추진한다. 구체적으로 영어자금 등과 같이 명칭에서부터 금지예상보조금으로 판단되는 이차보전 사업에 대해 가능한 허용보조금적 성향의 사업 목적과 명칭으로 변경하여 특정성에서 벗어날 필요가 있다. 예를 들어, 영어자금, 부채경감대책자금, 원양어업경영자금은 ‘해양산업 경영안정 자금’으로 명칭을 변경하여 단기적으로 사업을 유지하도록 한다.

다만, ‘해양산업 경영안정 자금’으로 사업 명칭을 변화시킬 경우, 사업 내용도 어업인에 대한 자금 지원에서 해양산업 종사자에 대한 자금 지원으로 수혜대상과 범위를 확대시켜 어업인 지원이라는 특정성을 해소시킬 필요가 있다. 그러나, 해양산업 종사자를 포함할 경우 농어업과 같은 취약산업에 대한 지원이라는 기존 사업 목적에 배치되고, 추가 재정이 필요하다는 부담이 존재하여 추진 과정에서 많은 제약이 있을 것으로 사료된다.

두 번째로, 중장기적으로 ‘어업인 금리우대 상품 개발’ 또는 ‘어업인의 신용 등급별 차등 금리 적용’의 도입을 추진한다. 어업인은 일반 국민에 비해 소득의 불안정성, 어선‧양식시설 등 담보 내용 등에서 차이를 보일 수밖에 없다.

따라서 어업인에 대한 차별적인 신용평가 시스템을 만들어 어업인 항상 소득에 기반을 둔 신용평가체계를 도입하여 현재의 시중금리 수준보다 낮은 어업인 별도 금리를 적용할 수 있는 체계를 갖출 필요가 있다. 또한 어선 및 자산 등을 담보로 주택 역모기지론과 같은 여신상품 개발을 추진하여 시중금리 수준보다 낮은 별도 금리 상품을 도입할 필요가 있다.

다만, 어업인의 항상 소득에 기반한 신용평가체계를 도입할 경우 어업인의 소득별로 차등적인 신용 적용이 불가피할 것으로 예상되며, 일부 어업인의 경우에는 높은 금리 또는 대출이 어려운 상황으로 이어질 수 있어 이러한 부작용에 대해 보완할 수 있는 추가적인 대안 마련이 필요하다.

세 번째로, 어업경영자금 이차보전사업을 대체할 수 있도록 민간에서 주도하는 ‘민간 자율적 경영자금 지원 사업’의 도입을 고려해 볼 수 있다. 앞에서 언급하였던 면세유 개편 방안 중 ‘민간 자율적 유류가격 보전사업’과 마찬가지로 민간단체에서 일정 규모의 어업인을 대상으로 이차보전 지원사업을 수행하도록 한다.

민간단체의 재원은 단기적으로 협정 체결 이후 유예기간까지 사업 폐지 규모에 상응하는 정부 예산을 투입하여 기금 형태로 조성하고, 장기적으로는 어업인의 자발적인 기부나 기금 출연을 통해 자발적 운영을 유도한다. 이 경우 원활한 기금 조성을 위해 위판액 공제, 유류비용 공제 등의 다양한 방식을 검토할 필요가 있다.

마지막으로, 앞에서 언급하였던 면세유 개편 방안 중 ‘어업인 인증제’와 ‘유류 쿠폰제’를 도입과 마찬가지로 성실한 어획보고, 자원회복 기여, 일정기간 IUU에 해당하지 않는 모범 어업인 등을 대상으로 소득보전 성격의 금융자금 대출 시 이자차액 보전 등 인센티브를 제공하는 방안을 추진하도록 한다. 이를 통해 우수 어업인에 대한 경영  안정과 자원회복의 2가지 효과를 기대할 수 있다.

다만, 위에서 언급했던 모든 대안들은 추가적인 재정 부담이 발생하게 되므로 현실적인 측면을 고려할 때 모두 병행하여 추진하는 것은 어려울 것이다. 따라서, ‘어업인 금리우대 상품 개발’ 또는 ‘어업인의 신용 등급별 차등 금리 적용’의 도입과 같이 기반 연구를 통해 정책 추진의 가능성을 검증할 필요가 있는 사업은 병행하여 추진하되, 추가적인 재정 부담이 발생하는 ‘해양산업 경영안정 자금’으로 사업을 전환하거나 ‘민간 자율적 경영자금 지원 사업’과 우수어업인 인증제를 통한 인센티브 제공은 선택적으로 추진할 필요가 있다.

3가지 대안에 대한 심도있는 재정적 검토가 필요할 것으로 생각하나, ‘해양산업 경영안정 자금’의 경우는 현재보다 수혜대상과 범위가 확대되어 추가적인 재정 부담이 발생하여 추진하는 데 현실적인 어려움이 있을 것으로 사료된다.

‘민간 자율적 경영자금 지원 사업’과 우수어업인 인증제를 통한 인센티브 제공은 현실적인 측면을 고려할 때 현재의 이차보전사업 예산 규모에 상응하는 대체사업으로 추진할 필요성이 있다. 따라서, 후자의 2가지 대안이 현재 이차보전사업의 예산규모와 유사한 재정 부담이 발생하는 점을 고려할 때, 수산자원의 지속가능성을 제고하는 우수어업인 인증제를 우선적으로 추진하는 것이 바람직할 것으로 보인다.

③ 어선 현대화 지원

원양어선과 연근해어선에 지원되고 있는 노후어선 현대화사업의 경우, 조업 효율성을 제고하여 어업경영에 직접적인 도움을 주고 오래된 어선에서 발생하는 안전사고를 예방하는 등 여러 가지 장점이 있으나, 어획강도 증가와 관련성이 높고 사업 대상이 일부에 한정되는 부작용을 가지고 있어 사업 지속에 대해서는 신중한 검토가 필요하다. 이러한 부작용을 최소화하기 위해 연근해 및 원양어업의 노후어선 현대화 사업 자체는 대대적인 개편이 필요한데, 그 방법으로 자원관리·안전·환경 친화·선원 복지형 어선 보급이나 R&D 실증화 사업으로 내용을 전환하는 방안이 있다.

이를 위해, 향후 단순 어선 신조를 위한 금융자금 지원은 배제하고, 선단의 전체 척수를 줄여 유류 소비량을 감소시는 환경 친화형 R&D를 추진하여, 어선 설계·시제선 건조·시험조업·평가 및 환류 과정을 포괄한 연구개발 과정에 어업인이 참여할 수 있도록 한다. R&D에 참여한 어업인은 해당 과정에서 건조된 시제선을 활용토록 하여 인센티브를 제공할 수 있도록 하는 방안을 고려할 수 있다.

또한, 이러한 R&D 대상으로는 환경 친화형 어선 개발 외에도 선원 안전 및 복지 여건 개선이나 과잉어획을 방지하는 자원관리형 어선 개발 등을 대상으로 할 경우 금지 보조금 요건에서 제외될 가능성이 높은 상황이다.

④ 어업인·어선·어선원 보험료 지원

어업인·어선·어선원이 어업을 영위하는 과정에서 입는 재해 관련 손해보상을 위해 가입하는 보험에 대한 지원의 경우, 어업 여건 개선, 경영 안정 및 어업인 복지 등 다양한 측면의 순기능으로 인하여 사업의 지속이 필요하다. 다만, 어업 경영에 대한 지원은 WTO / DDA 의장안에 따라 금지될 가능성이 높으나, 어선과 어선원의 안전 개선과 재해 예방을 위한 목적의 보험료 지원은 허용 보조금에 포함될 가능성이 있으므로, 이러한 점을 고려하여 개편안을 마련할 필요가 있다.

이를 위해, 기존의 ‘어선원 및 어선보험’, ‘어업인 안전보험’, ‘어업 재해보험’의 3가지 보조사업으로 ‘어업 재해보험’으로 통합할 필요가 있다. 다만, 사업 형태의 전환만으로는 금지 대상에서 제외되기 어려운 측면이 있으므로, 향후 사업 내용과 범위 등을 안전·재해와 연계하여 재해 발생률이 높은 어업에 대한 선별적 지원 등으로 제한하는 방안을 고려할 필요가 있다.

또한, 앞에서 언급하였던 면세유 개편 방안 중 ‘민간 자율적 유류가격 보전사업’과 ‘어업인 인증제’와 ‘유류 쿠폰제’ 도입과 마찬가지로 민간기금 조성을 통한 자율적 보험료 지원, 자원관리 우수 어업인에 대한 선별적 지원 등의 다양한 방식을 검토할 필요가 있다.

사업의 통폐합을 통해 보조금 요건에서 제외되는 방식의 경우, 재해 발생률이 높은 어업에 대한 기준을 마련하여 수혜대상을 제한하여 특정성 완화를 통해 개편하는 것에 대한 현실적인 어려움이 있음에도 불구하고, 재정 부담이 완화되고, 법령 제·개정 등의 어려운 절차가 없이도 추진이 가능하다는 장점으로 인하여 금지 대상이 될 경우 우선적으로 추진할 수 있는 대안으로 사료된다.

아울러, 앞에서 언급된 바와 같이‘민간 자율적 경영자금 지원 사업’과 우수어업인 인증제를 통한 인센티브 제공은 현실적인 측면을 고려할 때 현재의 예산 규모에 상응하는 대체사업으로 추진할 필요성이 있다. 따라서, 후자의 2가지 대안이 현재 유사한 재정 부담이 발생하는 점을 고려할 때, 수산자원의 지속가능성을 제고하는 우수어업인 인증제를 우선적으로 추진하는 것이 바람직할 것으로 생각한다.

⑤ 기타

이외에도 수매·비축사업, 수산 직불금, 어항 건설 등의 다양한 보조금의 금지 가능성이 존재하며, 앞에서 언급하지 않은 수산보조금도 논의 과정에 따라 금지가 될 가능성이 있다. 그러나, 모든 보조금에 대한 대안을 제시하는 것은 현실적인 어려움이 있어, 일반적인 보조금 금지에 따른 대안 마련 원칙을 설정하는 것이 필요하다.

만약, WTO 등에 따라 국제적으로 금지되는 보조금이 규정될 경우, 앞에서 언급한 바와 같이 금지대상 보조금에 대해 어업인·수산업·국민에게 미치는 전반적인 영향을 살펴 지속 가능 여부를 결정하는 것이 우선이다.

이후 보조금이 국제적인 금지에도 불구하고 지속이 필요한 경우에는, ‘금지대상’이 되지 않도록 금지보조금에 해당하는 요건에서 배제되도록 사업 내용을 허용보조금(자원관리·안전·환경 친화·선원 복지형 등)으로 전환하거나, 국가 보조금이 아닌 다른 방식으로 어업인에게 지원될 수 있도록 사업 방식이나 추진 체계를 전환(민간기금 조성․운영 등)하는 방식으로 추진해야 한다.

3. 소득안전망 확충방안

앞에서 언급했던 주요 보조금 폐지 시 주요 대안 중에서 추진체계를 민간으로 전환하여 민간주도형 어업인 지원사업을 추진하는 방안과 자원관리 우수 인증제도를 도입·운영하여 자원관리 실적이 우수한 어업인에게 기존과 유사한 인센티브를 제공하는 방안이 실현 가능성, 지원 지속성 등을 고려할 때 핵심적인 대안이라 할 수 있다. 다만, 이러한 대안에 대해서는 세제 개편, 재정 부담 등 사회적인 공감대 형성이 선행되어야 하고, 세부 이행을 위한 심화 연구가 필요할 것으로 사료된다.

① 자원관리 우수 인증제도 도입·운영

국제적인 수산보조금 금지에 대응하기 위해서는 지속할 필요성이 있는 금지 보조금을 허용 보조금으로 전환할 필요가 있다. 이를 위한 대표적인 방식으로 허용 보조금으로 규정될 가능성이 높은 자원관리·안전·환경 친화·선원 복지형 보조금의 성격으로 사업 내용을 전환하는 방안을 고려할 수 있다.

이를 위해, 현행 불특정 다수의 어업인에게 지원되던 보조금을 자원관리 실적이 우수한 어업인에게 지원하도록 수혜대상을 제한하여 지원하는 방안을 추진할 필요가 있다.

일본의 경우에는 '어업경영기반 강화 금융지원사업‘, '어업 경영 개선 촉진 자금’ 등 금융지원(신용보증, 무이자 대출 등) 사업의 보조대상을 ‘인증어업자’로 명시하여 지원하고 있다. 이 경우 ‘인증어업자’는 각 사업의 신청(계획 작성 및 제출) → 평가 → 선발 절차를 거쳐 최종 채택된 어업인을 뜻하는 것으로, 자원관리 등의 실적이 우수한 어업인을 대상으로 선정하여 지원하고 있다.

어업경영개선 및 재건정비에 관한 특별 조치법 제4조 1항(일본)

이처럼 우리나라의 경우에도 어업인의 자율적 자원관리를 유도하기 위해 향후에는 자원관리 실적이 우수한 어업인 등으로 지원 대상을 제한하는 방안을 벤치마킹할 필요가 있다.

먼저, 일정 기간 자원관리 이행 실적이 우수한 어업인을 선정하여 우수 인증을 부여할 수 있도록 인증체계를 운영한다. 이 과정에서 인증심사 및 인센티브 지원 등의 사무를 수행할 인증기관을 운영하고, 민·관 합동 인증위원회를 구성하여 주요사항을 심의‧의결할 수 있도록 체계를 구축해야 할 것이다.

불법어업 유무, 조업상황 보고 이행 여부, 자율관리어업•TAC•봉사활동 참여 실적 등

다음으로, 자원관리 우수 인증을 받은 어업인에 대해서는 면세유, 금융자금 및 보험료 지원과 같은 기존의 혜택에 상응하는 유류비·경영자금·보험료 지원을 실시하도록 한다. 이 과정에서 인증 어업인은 인증기관에서 유류 사용금액, 대출이자 납부금 등을 제출하고, 지원금을 사후 신청하는 구조로 운영할 수 있다.

② 민간 자율적 어업인 지원 사업 추진

또한, 국제적인 수산보조금 금지에 대응하기 위해서는 지속할 필요성이 있는 금지 보조금에 대해 보조금이 아닌 방식으로 계속 지원하는 방안을 모색할 필요가 있다. 이를 위한 대표적인 방안으로 정부나 관련 공공기관에서 어업인을 지원하는 방식에서 민간단체가 자율적으로 지원사업을 추진하는 방식으로 전환하는 것을 고려할 수 있다.

이를 구체화하기 위해, 민간에서 각종 지원사업을 자율적으로 운영할 수 있도록 일정 기간 동안 정부 출연을 통해 기금의 초기 재원을 조성할 필요가 있다. 기금의 재원은 단기적으로 면세유 등 보조금 사업 폐지와 세수 확보에 따른 재정수입 부분과 기금 사업에 필요한 예산 등을 고려하여 마련한다. 예를 들어 면세유 폐지에 따른 세수의 증가분과 이차보전 사업 폐지에 따른 재정 부담 경감분 등을 기금의 재원으로 활용할 수 있으며, 보조금 폐지에 따른 어업 경영난 등 어업인 피해규모와 영향을 미치는 기간 등을 분석하여 이를 근거로 기금의 소요 규모를 추정해야 한다.

장기적으로는 어업인의 자발적인 기부나 기금 출연을 통해 자발적 운영을 유도한다. 이 경우 계속적인 기금 운영을 위해 위판액 공제, 유류 비용 공제 등의 다양한 방식의 수입원을 발굴할 수 있다.

일본의 경우 TPP(환태평양경제동반자협정) 가입에 대비하여 금지 수산보조금 대응을 위해 민간 기금화를 통해 수산 경쟁력 강화 사업을 신규로 추진하고 있는 것으로 알려져 있다.

일본 농림수산성, 農林水産分野におけるＴＰＰ対策,  2015.11.25.(http://www.maff.go.jp/j/kanbo/tpp/pdf/katu_ryoku_honbu.pdf)
2016년 수산업경쟁력강화 긴급사업 : 연간 255억 엔(円) 투입 (수출확대긴급대책지원, 시설정비, 에너지절감 어업용기기 도입 등)

< 표 19 >  일본의 TPP 대응 조성 기금 현황

기금명칭	기금사업명칭	기금조성 법인	기금조성연도	분야
산지파워업 사업 기금	산지파워업 사업	공익재단법인 일본특산농산물협회	2015	농림 수산
축산·낙농 수익력 강화 종합 대책 기금	축산·낙농 수익력 강화 종합 대책 기금 사업	공익사단법인 중앙 축산회	2015	농림 축산
담당자 경영 발전 지원 기금	담당자 경영 발전 지원 금융 대책사업	공익재단법인 농림 수산 장기 금융 협회	2015	농림 수산
합판·제재 생산성 강화 기금	합판·제재 생산성 강화 대책사업	공익사단법인 국토 녹화 추진 기구	2015	임업
수산업 경쟁력 강화 기금	수산업 경쟁력 강화 긴급 사업	특정비영리활동법인 수산업·어촌 활성화 추진 기구	2015	수산

자료: 일본 농림수산성 2016년(헤세이 28년도) 기금시트
(http://www.maff.go.jp/j/budget/review/h28/28kikin_saisyu.html, 2017.03.06.검색)

민간주도형 어업인 지원사업의 경우, 기존의 면세유, 수산금융자금 이차보전 등 수산보조금 금지 시 어업인에 미치는 영향이 큰 주요 보조사업을 대체할 수 있는 사업을 추진하되, 향후 기금 규모 등을 종합적으로 고려하여 필요시 자원관리 이행지원 사업 등을 추가하는 방안을 검토해야 한다.

아울러, 단기적으로 기금의 운영을 위해 기금의 조성‧운용 근거 등에 대한 법적 근거를 마련하고, 기금을 운영하기 위한 재단 등 민간단체를 지정하는 방안도 연구해야 한다.

③ 수산직불금 강화

WTO 협정에서 금지보조금에 포함되지 않을 가능성이 높은 수산자원환경개선, 관광지원 등 어업 외 소득에 대한 간접적 지원을 강화하여 기존의 어업경영 비용 증가에 의한 피해를 상쇄시킬 필요가 있다고 판단된다. 이를 위해 수산업․어촌의 다원적 기능 확보, 지속가능한 수산자원의 유지 등 수산업․어촌 분야의 잠재 역량 확충을 위한 직접지불제 도입 및 추진방안에 대한 면밀한 검토가 필요하다.

먼저, 휴어 직불금(직접지불제)와 같은 수산자원 관리와 관련한 직불금 제도의 도입을 검토할 수 있다. 이광남 등의 선행연구에서는 자원회복을 유도하기 위해 일정 기간 중 특정 어종에 대한 어업활동을 금지하도록 하고, 이로 인한 어업인의 소득 감소분에 대해서는 직불금을 통해 보전하는 방안을 고려할 필요가 있음이 제기되었다. 아울러, 문재인정부의 공약과 국정과제에서도 휴어 직접지불제의 도입이 제기된 바 있다.

이광남 등(2011), ｢WTO DDA 협상 타결 대비 수산보조금 개편방안 연구｣, 농림수산식품부

휴어 직접지불제의 추진은 휴어로 인한 자원회복 혹은 치어남획 예방 등의 효과가 가장 큰 어종을 중심으로 추진하되, 산란어미 또는 치어, 미성어 등이 산란이나 성장이전에 포획되는 것을 예방하기 위해 어종을 선택하여 추진하는 등 효과적인 자원관리를 위해 시행방안의 심도있는 검토가 후속적으로 추진되어야 한다.

휴어 직불금의 지급기준은 휴어제 실시로 어업인이 포기해야 하는 소득에 대해 일정 부분의 직접 지원(중앙 및 지방정부, 어업인 단체 등이 분담) 형태로 추진이 필요하다. 이는 WTO 수산보조금 규율 적용 시 허용보조금으로 분류 가능하다는 장점이 있다.

두 번째로, 어선어업의 휴어 직불금과 마찬가지로 양식어업의 어장휴식 직불금(직접지불제)을 도입할 필요가 있다. WTO 등의 국제기구에서는 과잉어획과 관련성이 낮은 양식어업에 대해서는 수산보조금 금지대상에서 제외될 가능성이 높다. 그럼에도 불구하고, 수산분야 소득 안전망 확충이라는 본 과제의 목표에 따라 양식어업의 어장휴식 직불금을 도입을 병행 검토하였다.

양식어장 휴식 직불금은 어장을 일정 기간 또는 휴식년제를 도입하여 어업인의 동일 기간 소득을 보전하여 어업인 피해 지원, 생산력 증대 및 바다환경 개선 효과를 얻을 수 있을 것이다. 어장휴식 직접지불제의 추진은 단기적으로 사업 관리‧감독이 용이한 품종을 대상으로 소규모 구역 단위로 추진하고, 장기적으로는 어장환경평가 등 별도의 관리체계에 따라 추진할 필요가 있다.

마지막으로, 친환경어업 직불금(직접지불제)를 도입하여 친환경어구 및 친환경어업을 실시하는 어업인에 대한 인센티브를 지원할 필요가 있다. 본 사업은 해양환경오염 저감 및 환경 친화적인 어업 육성을 도모하는 것으로 이는 WTO 등의 국제기구에서는 어구 등 기자재에 대한 지원 금지 문제를 극복할 수 있는 대안으로 활용할 수 있을 것이다.

④ 자원관리 체계 강화

국제기구에서 추구하는 어획강도 증가를 막고, 어업인의 소득을 증대시키기 위해서는 근본적으로 우리나라의 수산자원을 지속적으로 생산할 수 있게 관리하는 것이 가장 중요하다. 이를 실현하기 위해 수산 보조사업을 생산촉진형에서 자원관리형으로 전환하고, 자원관리 체계를 보완‧강화할 필요성이 있다.

또한, WTO 의장초안(’07)에서 제시된 바와 같이 과잉어획된 어종에 영향을 주는 보조금이 금지되는 상황에서, 과잉어획된 어종을 판단하는 기준에 대해서는 자원조사 및 평가가 이루어질 것이다.

특히, FAO에서는 ‘책임있는 수산업 규범’에서 자원평가가 되지 않은 어종은 예방적 접근법(precautionary approach) 원칙에 따라 과잉어획 상태로 추정해야 한다고 주장한 바도 있다. 따라서, 수산보조금 금지 협상이 이루어질 경우에는 결국 자원조사 및 평가에 따라 해당 국가의 자원상황에 대한 판단이 이루어져야 할 것이다.

< 표 20 > WTO 의장초안(’07) 중 과잉어획 영향 보조금 금지 관련 규정

I.2 In addition to the prohibitions listed in paragraph 1, any subsidy referred to in paragraphs 1 and 2 of Article 1 the benefits of which are conferred on any fishing vessel or fishing activity affecting fish stocks that are in an unequivocally overfished condition shall be prohibited.

(번역) I.2 제1항에 열거된 금지사항과 더불어, 제1조 제1항 및 제2항에 언급된 명백하게 과잉어획된 어종에 영향을 주는 어떤 어선이나 어획활동에 주어지는 모든 보조금 혜택은 금지된다.

보조금 금지 상황에 대비하기 위해 먼저 자원평가, TAC(총허용어획량) 제도 확대 등 수산자원관리 역량을 강화할 필요성이 있다. 현재 과잉어획상태 판단을 위해 수행되고 있는 자원평가의 경우 전체 110개 어종 중 45개 어종에만 실시하고 있어, 앞에서 언급한 FAO 예방적 접근법 원칙에 적용되지 않도록 더 많은 대상으로 확대가 필요한 상황이다.

< 표 21 > 우리나라와 일본의 자원평가 비교

우리나라 ’16년 자원평가 결과	일본 ’15년 자원평가 결과
‧ (자원수준) 낮음 14, 중간 24, 높음 7 ‧ (자원동향) 감소 10, 평형 29, 증가 6	‧ 52종 84계군에 대한 평가결과, 고위 17, 중위 26, 저위 41계군으로 파악

자료 : 해양수산부 내부자료

또한, 제도적으로 현재 11개 어종, 13개 업종에 적용되고 있는 TAC 제도를 단계적으로 확대(어종, 업종)하고, 현재 선진국에 비해 부족한 자원조사 인프라(인력, 선박 등)의 확충이 필요하다.

< 표 22 > 선진국 대비 조사선 및 조사인력 현황 비교(‘16년 기준)

구 분	한국	일본	미국
톤 급	885톤, 999톤	100톤 ∼ 3000톤	900∼2,500톤
조사척수	2척	22척	13척
조사방법	<샘플조사> 30마일 단위 조사	<전수조사> 10마일 단위 조사	<전수조사> 10마일 단위 조사
조사인력	6명	102명	508명

자료 : 해양수산부 내부자료

TAC 제도는 1984년 제3차 국제해양법 협약이 발효되고 1996년 우리나라도 동 협약을 비준함에 따라 국제해양법 협약 제61조 및 제62조에 따라 우리나라의 배타적경제수역에 대하여 TAC를 산정하지 않을 수 없게 되었다.

이종근(2014), ITQ의 도입을 위한 제도적 정비방안 연구

이에 따라 1999년 2개 어업 4개 어종에 대하여 TAC를 시범적으로 실시한 이래 점진적으로 확대하여 2017년 현재 13개 어업 11개 어종(고등어, 전갱이, 도루묵, 참홍어, 오징어, 붉은대게, 대게, 꽃게, 개조개, 키조개, 제주소라)에 대하여 실시하고 있다. 우리나라의 연근해에서 상업적으로 중요한 어종은 대략 250종이고, 46여개 종류의 어업이 있는 것을 고려하면, 전체어획량의 약 30%에 대하여 TAC를 실시하고 있다.

TAC를 산정하기 위해 국립수산과학원의 어획동향과 자원평가 결과에 사회·경제적인 요인, 어업인 의견 등을 종합적으로 고려한다. 산정 자료는 수산자원관리법 제12조 제4항에 따라 어업자들이 제출하는 어업활동·어획실적에 관한 자료, 수산물의 운반실적 등에 관한 자료, 동조 제1항에 따라 수산자원조사원의 조사 자료, 수산자원조사선이 실시하는 표본조사 자료 등인데, 최대지속적생산(MSY)을 유지하기 위한 어획량을 초과하지 않아야 한다. 따라서, TAC 산출을 위해서는 상당한 수준의 자원조사와 관련한 인력과 선박을 포함한 인프라가 필요하다.

특히, 이상고 등의 연구에 따르면 현재 우리나라 연근해어업의 자원관리는 어업허가 제도라는 투입규제와 TAC 제도라는 산출규제의 방식을 병행하고 있다. 그러나 TAC 제도가 아직 일부 어업과 어종만을 대상으로 시행되고 있어 시행 및 운영 경험 면에서 많이 부족한 측면을 지적하고 있다.

이상고 등(2012), ｢ITQ 어업자원관리제도 도입 연구용역｣, 농림수산식품부

다만, 붉은대게의 성공사례를 통해 TAC 제도 확대의 가능성을 검토할 수 있다. 이상고 등의 연구에 따르면, 우리나라의 붉은대게의 어획량은 1999년 22,366톤에서 지속적으로 감소하여 2002년에는 9,166톤까지 떨어졌으나 그 이후 점차 회복추세를 보여 2010년 30,749톤, 2011년에는 32,520톤을 기록하였다.

붉은대게는 TAC 제도 시행 이전에는 체장도 적을 뿐만 아니라, 자원량도 감소하여 어획량이 많지 않았다. 붉은대게를 어획하는 어업은 근해통발, 연안통발, 근해자망, 연안자망 등이 있는데 그 중에서 근해통발이 전체 어획량 중 98~99%의 압도적 비중을 차지하고 있다. 붉은대게 어업의 TAC는 1999년 시범실시 때부터 도입되었다. 붉은대게의 주요 산지인 경북과 강원의 연도별 붉은대게 TAC 지역별 할당량을 보면 경북이 50% 이상을 차지하고 있다.

TAC 시범실시 기간에는 약 40,000톤이던 TAC가 2003년에 22,000톤, 2005년 21,000톤으로 감소했다가 증가하기 시작하여 2010년 30,000톤, 2012년 38,000톤으로 늘어났다. 물론 TAC 제도의 운영만으로 자원량이 증가했다고 단언하기는 어려울 것이나, TAC 제도의 운영을 통해 상당한 자원증가 효과를 얻은 것으로 추정된다.

아울러, 앞에서 언급한 바와 마찬가지로 자원관리형 보조사업인 휴어직불금, 어장휴식 직불금 등을 새롭게 확충하여 어업인의 소득보전과 지속가능한 어업기반 조성을 병행할 수 있는 보조사업으로 전환이 필요하다.

< 표 23 > 보조금 체계 개편 방안 요약

구분	현행 보조금	개편 보조금(개편 방식)	개편방식 및 내용
운영비	어업용 유류 면세혜택 (세제 감면)	세제 개편	어업용 유류의 과세 체계 개편
		R&D	에너지 절감 기술, 대체 에너지 개발
		민간 자율적 유류비용 지원	민간기금 조성을 통한 유류비 지원
		우수 자원관리 인증제 도입	자원관리 실적 우수 어업인에 대한 일정 규모의 유류비 선별 지원
	수산금융자금 이차보전 (대출금리 차액 지원)	해양산업 경영안정 자금	사업 수혜범위 확대(어업인 → 해양산업 종사자)
		어업인 신용평가체계 구축 및 금리우대 상품 개발	어업인 항상 소득에 기반한 신용 평가로 일반과 차별되는 우대 금리상품을 개발
		민간 자율적 경영자금 지원	민간기금 조성을 통한 경영자금 보조 실시
		우수 자원관리 인증제 도입	자원관리 실적 우수 어업인에 대한 일정 규모의 경영자금 선별 지원
시설비	연근해 노후어선 현대화	R&D	자원관리‧안전‧환경친화‧선원복지형 어선 개발 및 참여 어업인에 대한 시제선 활용 지원
	원양어선 현대화
보험	어선원 및 어선보험 어업인 안전보험 어업재해 보험	어업재해 보험	보험 사업을 재해보험으로 통폐합하고, 재해 발생률이 높은 경우 선별적 보험료 지원
		민간 자율적 보험료 지원	민간기금 조성을 통한 보험료 보조 실시
		우수 자원관리 인증제 도입	자원관리 실적 우수 어업인에 대한 일정 규모의 보험료 선별 지원
기타	수산물 수매지원 비축사업 어업기반 정비 국가어항 및 어항관리	사업내용 전환(자원관리‧안전‧환경친화‧선원복지형 보조금)
		추진체계 전환(정부→민간)
소득 안전망 확충 방안	-	우수 자원관리 인증제 도입	자원관리 실적 우수 어업인에 대한 유류비, 경영자금 등 지원
	-	민간 자율적 어업인 지원사업	민간기금 조성을 통한 유류비, 경영자금 등 지원
	-	추가 직불금 신설	휴어직불금, 어장휴식직불금, 친환경직불금 등 신설
	자원관리 체계 운영	자원관리 체계 강화	자원관리 제도 개편, 조사 인프라 강화

Ⅴ. 맺음말

WTO 등에서 논의되는 수산보조금 협상은 이전에 개최된 각료회의에서 논의된 것처럼 앞으로 반년도 남지 않은 기간 내에 수많은 쟁점이 해소되어 모든 국가가 만족할 만한 합의점에 도달하는 것은 사실상 어려운 일일 것이다. 그러나 한편으로는 다자무역체제 역사상 최초로 수산물 및 수산업과 관련된 규범이 마련될 가능성이 있어서 이에 대해 사전에 대비해야 할 필요성이 있다.

앞에서 살펴본 바와 같이, 해외의 주요 국가들에서도 금지가 예상되는 많은 수산보조금을 보유하거나 운영하고 있으며, 각 국가가 처해있는 수산업을 둘러싼 환경의 차이도 큰 것으로 나타났다. 따라서, 수산보조금 협정이 어떻게 진행될 것인지, 그리고 우리 수산업에 미치는 영향을 예단할 수는 없다. 다만, 국제적인 논의 흐름과 향후 우리나라의 수산업이 추구해 나아갈 방향을 종합적으로 고려하였을 때, 몇 가지 시사점을 제시할 수 있을 것이다.

먼저, 과거와 다르게 수산보조금 체계는 수산자원을 고려한 지속적인 어업을 고려한 보조 형태로 변화해야 할 것이다. 과거의 식량 생산 중심의 수산업 보조사업에서 자원관리 중심의 보조사업으로 전환되어야 하며, 이를 뒷받침하는 관계 법령과 제도의 보완과 인프라 확충도 병행되어야 할 것이다.

그러나, 이러한 보조사업의 개편만으로는 수산업의 지속성을 제고하는데 한계가 있다. 이제는 이 과정에서 어업인의 자발적 노력과 이에 걸맞는 어업인에 대한 소득안전망이 담보되어야 할 것이다.

엘리노어 오스트롬 등은 수산자원과 같은 공유재의 가장 합리적인 관리방안은 정부 주도의 관리가 아닌 사용자가 함께 이루어가는 관리임을 주장하였듯이, 지속가능한 수산업을 위해서는 어업인의 소득안전망 구축을 통해 안정적으로 어업인이 생활해나갈 수 있는 환경을 조성하는 것이 가장 중요할 것이다.

엘리노어 오스트롬, ｢공유의 비극을 넘어｣, 2010

다만, 장기적 관점에서는 어업인의 절대적인 소득안전망이 아닌 어업을 영위하는 데 있어 필수적인 요소들에 대해 초점을 맞출 필요가 있으며, 본 연구에서는 다루지 않았으나 사회안전망에 대한 포괄적이고도 장기적인 전망을 갖춘 준비가 병행되어야 한다. 이러한 관점 아래에서 정부 주도로 하되 수협 등 생산자단체들과 지속적인 공감대를 형성해 나가면서 수산보조금의 개편과 새로운 소득안전망 구축을 추진하고 현행 제도를 정비할 필요가 있다.

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