원자력손해배상관련 현황확인 및 사례분석 연구

원자력손해배상관련 현황확인 및 사례분석 연구

원자력안전위원회

배종근

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The Institute for Unification Education

2019 제14기 통일정책지도자과정 정책연구과제

목 차

제1장. 서 론	6

제1절. 연구의 배경과 필요성	6

제2절. 연구의 범위	6

제2장. 국내 원자력손해배상제도 현황	7

제1절. 일반 현황	7

제2절. 제도 개요	12

제3장. 일본 원자력손해배상제도 현황	23

제1절. 일본 원자력손해배상제도	32

제4장. 후쿠시마 제일원전 손해배상 현황	32

제1절. 사고발생 및 복구 현황

제2절. 손해배상 조치 현황 및 향후 50

제5장. 국내 원자력손해배상제도 실효성 대책	44

표 목차

<표-1> 책임룰의 상호비교	7

<표-2> 원자력사고의 재해평가	10

<표-3> 배상조치액과 보상계약액	18

<표-4> 현행 원자력손해배상제도의 개요	21

<표-5> 일본 배상조치액의 변화	26

제1장. 서 론

제1절. 연구의 배경과 필요성

원자력발전소에서 만일의 사고가 발생할 경우 환경오염 범위의 광역성, 피해의 대규모성 내지 거액성, 인적손해의 특수성 (피해가 장기간에 걸쳐 나타는 등)과 입증의 곤란성 등의 특성을 가지고 있기 때문에 일반 불법행위법 원리에 의한 해결로는 피해자의 합리적 구제에 미치지 못할 우려가 크기 때문에 원자력손해배상제도가 필요하게 된다.

다른 한편 원자력사업 자체의 공공성을 고려하고, 가능성은 적지만 사고 발생의 경우 재앙적인 결과를 가져 올 수도 있다는 점에서, 대규모사고의 경우에 대비한 재정적인 위험분산이나 국가의 후견적 지원 등을 통하여 원자력사업의 건전한 발전을 조장하기 위하여 특별 제도가 필요하게 된다.

따라서 원자력손해배상제도는 원자력손해배상법 제1조에서 규정하듯 피해자의 보호를 두텁게 함과 동시에 원자력산업의 건전한 발전을 도모함을 그 목적으로 한다.

원자력 손해배상법 제1조(목적) : 이 법은 원저로의 운전등으로 인하여 발생한 원자력손해의 배상에 관한 사항을 규정함으로써 피해자를 보호하고 원자력사업의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다.

국내 원자력사업자는 원자력 손해배상법령에 따라 사업을 개시하기 전 원자력손해를 배상하기 위하여 원자력손해배상 책임보험계약 및 보상계약을 체결하여야만 원자로의 운전등을 할 수 있다.  일본 후쿠시마 제일원자력발전소 사고의 예에서와 같이 원자력발전소의 경우 사고 발생확률은 낮지만 일단 발생하면 장기적인 복구기간, 광역적 피해발생, 천문학적인 피해보상액 등이 필요함을 알 수 있다.  현행 원자력손해배상제도 현황을 확인하여 만약에 국내원전에서 사고 발생시 배상조치액의 적절성에 대한 검토와 개선방안 마련이 필요하다.

제2절. 연구의 범위

원자력사업자 중 만약의 사고 발생시 심각성 등을 고려하여 원자력발전소에 대하여만 국내 원자력손해배상제도에 국한하고 일본 후쿠시마원전 사고시 원자력손해배상제도 사례를 분석하여 개선방안 등을 모색하고자 한다.

제2장. 국내 원자력손해배상제도 현황

제1절. 일반 현황

1950년대 세계 각국은 원전을 개발하였으나, 원자력사고의 특성으로 인해 기기 공급자들이 기기 공급을 기피하게 되어 원자력의 평화적 이용이 불가능하게 되었다.  원자력시설을 운영하는 과정에서 일어날 수 있는 원자력사고는 그 가능성은 극히 낮지만 만약에 사고가 발생할 경우, 그 피해의 거 또는 대규모성, 환경오염 범위의 광역성, 인과관계 입증의 곤란성, 인적 손해가 매우 늦게 나타나는 등의 특성을 가지고 있기 때문에 민법 등으로는 효율적으로 대처하지 못할 가능성이 있다.  따라서, 대부분의 원자력국은 원자력 사고로부터 기기공급자 및 피해자 보호를 위하여 민사배상제도와는 다른 특별법인 원자력손해배상 제도를 마련하게 되었으며, 우리나라의 경우 고리원전 1호기 착공전인 1969년도에 원자력손해배상제도를 도입하게 되었다.

1. 원자력손해배상제도의 일반적 특징

(1) 기본원칙

[ 표-1 ] 책임룰의 상호비교

구분		과실책임	무과실책임
주의수준	가해자	효율적	효율적
	피해자	효율적	비효율적
활동수준	가해자	비효율적	효율적
	피해자	효율적	비효율적
사법비용		소송건수 적다 소송비용 많다	소송건수 많다 소송비용 적다

둘째, 과실의 판단기준이 주의수준만일 경우에 가해자가 이를 준수하면, 배상책임이 없으므로 오히려 활동수준이 증대하기 쉽다. 리스크가 적어도 손해가 막대한 활동이나 가해자만의 행위로 사고가 발생하는 경우에는 무과실책임이 활동수준을 규제할 수 있다. 현재 활동수준이 과실판단기준으로서 반영되지 않은 이유는, 가)판단기준을 결정할 때, 활동수준의 증가에 따른 가해자의 편익 측정이 곤란하고, 나)주의수준이 사고당시의 지식을 요구하는데 비해서, 활동수준은 과거의 활동수준까지 고려해야 하므로 막대한 비용과 시간이 들기 때문이다.

셋째, 무과실책임의 경우, 승소할 가능성 때문에 발생하는 다수의 무임승차자(Free-Rider)문제 때문에 소송건수가 대폭적으로 증가하는 단점이 있는 한편, 과실증명 부담이 없으므로 소송비용이 적게 드는 장점도 있다. 그러나, 무과실책임이 적용되어도, 원자력사고와 피해의 인과관계는 피해자가 입증해야 하는 난점이 있다. 따라서, 원자력손해의 경우, 피해자가 사고발생과 손해의 인과관계를 입증하는데 필요한 비용 및 많은 피해자의 소송건수에 따른 비용 때문에 소송비용은 막대해진다. 따라서 양 책임룰의 효율성을 판단하려면 사고별 경험적 데이터 없이는 단정적인 결론을 내릴 수가 없는 실정이다. 그러나, 사고방지 가능성을 고려하면, 주의수준과 활동수준을 최적화하고 장기적인 기술개발을 촉진시킨다는 점에서 무과실책임이 과실책임보다 효과적이라 하지 않을 수 없다. 덧붙이면 피해자의 기여과실을 인정하는 무과실책임의 경우에는, 가해자의 사고회피비용이 피해자보다 적음에도 불구하고 오히려 피해자의 부담이 더 커지게 된다.

2) 배상책임의 집중

원자력손해가 발생할 경우, 자재공급 및 역무(役務)를 제공한 관련기업의 배상책임은 면책으로 하고, 원자력사업자에게만 모든 배상책임(법적책임)을 지게 하는 원칙이다. 원자력산업의 특유의 원칙으로서 다른 산업의 손해배상제도에서는 찾아 볼 수 없다. 원자력 상업화 초기에 거대한 원자력손해의 배상책임 때문에 원자력산업에 참가하기를 꺼려하는 관련기업들의 참가를 촉구하기 위해 PA법이 도입한 규정이다. 책임집중원칙은 배상책임자의 명확화로 피해자의 신속한 구제에 기여하며, 관련기업들의 보험구입에 따른 원자력책임보험의 누적화 및 중복화를 방지하는 기능도 가지고 있다. 결과적으로 보험료 부담의 저하는 원자력이용의 비용도 절감시키며, 대량의 보험계약 체결로 발생하는 인수능력의 한계(부족)문제 또한 피해갈 수 있다. 단, 미국 PA법만은 법적책임이 아니라, 이른바 □경제적 책임□을 규정하고 있는데, 결과적으로 배상책임은 원자력사업자에 집중되므로 타국의 원배법과 동등한 효과를 가지고 있다.

한편 국내 원배법의 경우, 제3자 및 관련기업의 고의 또는 중대한 과실로 발생한 원자력손해에 대해서는 원자력사업자가 구상권을 행사할 수 있으며, 관련기업과의 특약에 따라 구상할 수 있다.  다른 한편, 유럽에서 오스트리아만이 사업자의 책임집중원칙을 배제하고 있다(1999년의 원배법제3조~제11조)．또 인도의 원배법도, 서면의 계약이외에도 재료 및 장치의 □공급자□에 대한 배상금의 전부 또는 일부의 회수가 가능한 폭넓은 구상권을 인정하고 있다(2010년의 원배법제17조). 약 60년에 걸친 원자력산업의 발전에 따라 불법행위에 관한 일반원칙으로 회귀하는 움직임도 있는 만큼, 책임집중원칙의 폐지에 대한 검토가 필요해 보이지만, 이 경우 피해자는 누구에게 배상청구를 해야하는지가 불명확하게 되는 단점이 남는다.

제3자에 관한 규정에 대해서는 향후 검토가 불가피하다. 왜냐하면, 방사성물질 수송중의 교통사고로 원자력손해가 일어났을 때, 제3자의 배상능력에는 한계가 있는 만큼 실효성 여부가 의문시되기 때문이다.

3) 배상조치의 강제

원자력사업자는 사업개시이전에 반드시 피해자 구제를 위한 일정의 손해배상액(배상조치액)을 확보할 의무를 가진다. 즉, 가해자의 파산 및 배상능력 부족 때문에 피해자가 불이익을 입는 리스크를 방지하고, 피해자에 대한 배상을 확실하게 하는 보호기능을 법적으로 강제하고 있다. 배상조치액의 확보장치로서, 민간보험회사(원자력보험풀)의 원자력배상책임보험계약(이하, ‘책임보험’으로 약칭)과 정부의 원자력손해배상보상계약(이하, ‘보상계약’으로 약칭)의 체결 또는 공탁이 있다. 책임보험의 경우, 원자력사업자는 막대한 배상의 경제적 부담을 피하는 측면에서 공탁이 아니라 책임보험계약을 선호하고 있다. 왜냐하면, 원자력사업자에게는 내부 유보같은 성격의 공탁보다 소액의 경상적인 보험료만 지출하는 책임보험을 이용하는 것이 경제적으로 더 효율적이기 때문이다.

후쿠시마사고후, 제일원전6기의 책임보험을 인수하는 곳이 없어 도쿄전력은 책임보험대신에 JPY1,200억의 현금을 공탁하지 않을 수 없었다.

한편 보상계약법은 한국과 일본에만 존재하는 제도로서, 민간의 책임보험이 인수하지 않는 원자력손해를 정부가 보상료 수입으로 인수하는 일종의 보험형식이다. 보상계약법에 규정한 원자력손해(정상운전에 의한 원자력손해, 사고발생  10년후의 배상청구, 환경회복 조치비용과 환경손상으로 인한 경제적이익 상실)의 폭넓은 보상을 민간의 책임보험료보다 낮은 보상료 수입으로 담보하고 있다.

4) 정부의 조치

상업화 초기 미국 및 일본이 원배법 제정당시에 실시한 중대사고의 예상피해 시뮬레이션에서 드러난 대로, 원자력손해가 원자력사업자의 사전적인 배상조치액을 훨씬 초과한다는 점은 체르노빌사고 및 후쿠시마사고에서도 명백히 증명되었다(표-2). 가령 원자력사업자의 책임한도가 무한이더라도, 사업자의 배상자원(사업자산 및 배상조치액)이 한정되어 있으므로, 피해자 구제를 위한 적절한 보상을 위해서는 국가의 원조가 불가결하다. 덧붙이면, 일본정부는 원자력산업회의가 실시한 사고피해 시뮬레이션 결과의 존재를 계속해서 부정해 왔다. 결과가 정식으로 공표된 것은 약 40년후인 1999년이었다.

정부는 원조를 위해 국회의결을 거쳐 가해자인 원자력사업자에게 저리융자, 보조금, 금융알선 등의 조치를 취하지만, 한정된 정부예산으로 실시하는 만큼 완전한 배상을 기대하기는 어렵다. 후쿠시마사고의 경우, 배상조치액을 넘어서는 배상액에 대해 사업자의 변제를 조건으로 정부가 우선 지원하고, 도쿄전력과 다른 원자력사업자가 공동부담(거출)하여 정부의 지원금을 상환하는 방식을 취하고 있다.

[ 표-2 ] 원자력사고의 재해평가

보고서(년)	원자로 (MWt)	사고 확률(년)	사망자(명)	장애자(명)	재산손해
WASH-740 (1957)	500	-	조기(급성) 3,400	조기 43,000	약21조원
일본원자력 산업회의(1960)	500	-	조기 540	조기 2,900	약37조원
WASH-740 개정판(1964~65)	500	-	4,500	70,000	-
WASH-1400 최종판(1975)	3,200	1/106 ~ 1/109	조기 3,300 장기 54,800	조기 45,000 장기 248,000	약42조원

주 1) 명목금액으로 환율은 JPY300/USD이다.(KRW976.61/JPY 적용)

2) 미국의 회계감사원(GAO)의 보고서(1986년 7월 16일)은 재산손해를 USD6,700만~150억으로 추산하면서, 기상조건에 따라서는 10배의 손해도 예상했다.

3) WASH-740보다 적은 피해액을 예상하고 1965년에 개정이 시도되었지만, 예상보다 높은 피해액 때문에 1974년 11월의 뉴욕타임즈가 폭로할 때까지 추정결과가 은폐되어 있었다.

출전) 木原正雄編『21世紀への原子力』法律文化社, 1986년, p.70；小出裕章「原子炉安全性研究とその波 紋」『公害研究』제7권제2호, 1977년 10월, 48쪽.

제2절. 제도 개요

1. 일반 현황

국내의 원자력손해배상제도 즉 원배법은 원자력사고의 피해액에 대한 시뮬레이션의 실시도 없이, 일본의 원배법을 인용하는 형태로 1969년에 제정되었다. 1975년에 제정된 보상계약법도 마찬가지였다. 이후, 국제적 상황(사고발생 및 국제협약)과 민간보험의 인수능력 증가와 같은 외생변수에 따라, 특히 원자력발전사업자의 최저배상조치액을 중심으로 한 불규칙적인 개정을 수차례 실행해 왔다. 이 가운데, 주요한 개정으로서 원배법의 1)1975년 개정, 2) 2001년 개정, 3)시행령의 2014년 개정, 4)보상계약법 시행령의 2014년 개정 등, 이 주목할 가치가 있다.

(1) 현행 원자력손해배상제도의 주요내용

1) 원배법의 목적(제1조)

피해자 구제를 위한 손해배상제도임에도 불구하고, 피해자 구제와 원자력사업의 건전한 발전에 기여한다는 ‘이중목적’을 두고 있다. 후자의 목적은 미국의 PA법 제정당시, 원자력산업의 발전을 위해 관련기업의 참가를 촉진하기 위한 조치였지만, 현재는 미국․일본․한국을 제외한 다른 국가의 원배법은 물론 국내의 다른 손해배상제도에서도 찾아 볼 수 없다.

예를 들면, 영국과 프랑스는 파리협약의 목적을 인용하여, 피해자 구제와 원자력생산 및 이용의 보장으로 하는 한편, 독일은 2002년 개정으로 목적에서 원자력연구개발이용의 촉진을 삭제하였다. 현재 미국․일본․한국 3국만이 목적에 제정당시의 사업자 보호규정을 유지하고 있는 만큼, 향후에는 국내의 다른 손해배상제도와의 정합성을 반영한, 국내 원배법 목적의 재검토가 요구된다.

2) 원자력손해의 구체화(제2조2항)

체르노빌사고 이후, 원자력손해에 관한 국제배상협약의 대폭적인 신설 및 변경이 이어진다. 특히 장기적이고 광범위한 방사능 피해를 반영한 지구 규모의 배상협약 충실화를 위해, 후술하는 Joint Protocol(1988년), 개정 비엔나협약(1997년) 및 보충기금협약(1997년)이 채택되었다. 국내에서도 개정 비엔나협약의 가입을 전제로, 2001년 원배법을 개정하여 원자력손해의 구체화를 실시하였다. 특히, 환경회복 조치비용과 환경손상으로 인한 경제적이익 상실을 원자력손해의 정의에 새로이 포함시켰다. 그러나, 원자력보험풀이 우발적인 사고피해를 담보하는 보험특성과 지속적 환경손해와는 정합성이 없다는 이유로 환경손해의 인수를 거부하는 자세를 고수하였다. 이에 따라, 정부는 보상계약법 시행령 개정(2014년)으로 환경손해를 책임보험계약에서 보상계약의 담보사항으로 변경하였다.

3) 무과실책임 및 책임집중(제3조)

원자력사업자의 배상책임과 책임집중이 규정되어 있으며, 원자력사업자의 면책사항으로서 국가간의 무력충돌, 적대행위, 내란, 반란으로 인한 원자력사고를 들고 있다. 2001년 개정전에는 일본 원배법의 영향으로 ‘심대한 자연재해(천재지변)’에 기인하는 원자력사고도 사업자의 면책조항에 포함되어 있었다. 체르노빌사고이후 천연재해에도 견딜 수 있도록 원자력시설의 안전성 향상을 강력히 촉구하는 경향에 따라, 개정 비엔나협약이 심대한 천연재해를 사업자의 면책범위에서 제외한 것을 국내법이 반영하여 사업자 책임으로 변경하였다.

4) 배상책임 한도(제3조 2항)

2001년 개정전에는 원자력사업자의 배상책임은 상한이 없는 무한책임이었으나, 개정후 SDR3억(약 4726억 원)을 상한으로 하는 ‘유한책임’으로 변경되었다. 단, 원자력손해가 원자력사업자의 고의에 발생한 경우에는 무한책임으로 하고 있다. 개정 비엔나협약의 제7조1항에는 가맹국이 국내법으로 배상조치액을 최저 SDR3억 이상으로 설정하면, 무한책임도 설정할 있게 되어 있다.

5) 구상권(제4조)

제3자의 고의 또는 중대한 과실에 대해 구상권을 행사할 수 있다. 그러나 제3조의 원자력사업자의 책임집중 때문에 자재 및 기기 제공자에게도 고의 및 중대한 과실이 있을 때에만 구상권을 행사할 수 있도록 엄격히 제한하고 있다. 그리고 특약이 있을 때는 그 특약에 따른다.

6) 손해배상조치의무(제5조)

원자력사업자는 운전개시전에 반드시 사전적인 배상조치를 확보해야 한다. 그 확보수단으로서 민간의 원자력보험풀의 책임보험과 보상계약의 동시체결 또는 공탁이 있다. 공탁의 경우, 배상조치액인 SDR3억에 상당하는 현금 또는 ‘자본시장과 금융투자법에 관한　법률’의 국채증권 또는 지방채증권을 이용할 수 있다(원배법 시행령 제4조).

7) 배상조치액(제6조)

원자력사업의 종류, 취급 방사성물질 및 사고의 예상결과를 고려하여 대통령령(시행령)으로 SDR3억보다 적은 배상금액(배상조치액)을 정한다. 즉 열출력 1만Kw 이상의 원자로(발전용)가동사업에 적용되는 SDR3억이 최고로, 핵연료의 변환․가공(연구용) 등의 1천만 원처럼, 사업내용에 따라 배상조치액이 1천만 원, 2천만 원, 2억 원, 10억 원, 60억 원, SDR3억(약 4726억 원)의 6가지로 구분되어 있다(원배법 시행령 별표). 그리고 사고발생에 따른 손해보상으로 배상조치액이 부족할 경우, 원자력안전위원회가 일정 기한 내에 배상조치액을 충족시키도록 명령할 수 있다.

그런데, 2001년 개정에서는 유한책임의 한도 상한을 SDR3억으로 하면서도, 대통령령에 의한 경감조치를 이용하여, 배상조치액의 최고액을 종전의 90억 원에서 500억 원으로 올렸을 뿐이다. 2014년의 시행령 개정으로 최고 SDR3억으로 인상되어 현재에 이르고 있다. 한편 개정 비엔나협약 및 보충기금협약에서는 가맹국이 어떠한 경우에도 최저 SDR500만(약 78.8억 원)의 배상조치액을 확보하도록 강제하고 있지만, 현행의 원배법은 1987년 개정이후 30여 년이 지났지만 최저 금액은 여전히 1천만원에 머물러 있다.

8) 책임보험계약(제7조)

책임보험계약의 설명과 계약조건에 관한 원자력안전위원회의 승인을 규정하고 있다.

9) 손해배상청구권의 우선(제8조)

피해자의 우선적인 청구 권리와 책임보험금의 성격을 규정하고 있다.

10) 보상계약(제9조)

보상계약의 역할을 설명하고 있다. 즉 보상계약이 원자력보험풀의 책임보험이 인수하지 않는 원자력손해를 보전하는 정부와의 계약임을 밝히고 있다.

11) 보상청구권의 우선(제10조), 공탁(제11조), 공탁의 반환(제12조), 공탁의 반환(제13조), 설명생략

12) 소멸시효(제13조2항)

원자력손해배상의 청구권 행사 기간은, 피해자 또는 그 법정대리인이 손해배상책임을 지는 자를 안 날로부터 3년간 이내, 그리고 원자력사고 발생일로부터 제척기간을 10년으로 하고 있다. 단, 인적피해에 관해서는 원자력사고의 발생일로부터 30년 이내로 규정하고 있다.

종래의 원배법에서는 민법의 소멸시효 3년 및 제척기간 10년이 적용되고 있었으나(민법 제766조1항과 2항), 2001년 개정으로 개정 비엔나협약에 맞추어 원자력손해를 물적피해와 인적피해로 분류하고, 만발성 피해를 고려하여 후자를 30년 이내로 연장하였다. 그러나 현행 민법의 제척기간 10년과 후쿠시마사고처럼 사고수습기간이 소멸시효 3년을 넘을 경우, 또는 손해배상심의회의 분쟁의 조정이 장기화될 경우에는 현행 원배법의 소멸시효 3년도 정합성을 상실하게 된다. 향후 원배법뿐만 아니라 민법(채권법)의 개정을 통해 소멸시효 정지조항을 반영하는 방안에 대한 검토가 불가결하다.

13) 정부의 조치(제14조)

원자력손해의 피해액이 원자력사업자가 확보한 배상조치액을 초과할 경우, 정부가 ‘국회의 의결’을 거쳐 정부예산으로 원자력사업자를 원조할 수 있다(1항). 그리고, 원자력사업자의 면책사유에 해당하는 전쟁 및 내란으로 인한 원자력손해 발생시에는 정부가 피해자 구제를 위한 필요조치를 한다(2항). 그러나 1, 2항의 경우, 임의적 개념으로 의무적인 조치가 아니다. 또 한정된 정부예산 내의 지원이므로 피해자의 구제가 적절히(완전배상) 이루어지지 않는 경우가 발생할 수 있다. 향후, 정부의 원조와 정부의 조치를 분류하고 그 내용을 구체화할 필요가 있다.

14) 원자력손해배상심의회(제15조)

원자력손해의 배상에 관한 분쟁을 조정하기 위해 원자력안전위원회에 심의회를 둘 수 있다. 현재 심의회 구성 및 운영에 관한 상세규정을 시행령에 두고 있다. 덧붙이면, 향후 손해지침의 작성권한이 필요하며 법적 구속력 여부에 관한 검토 또한 불가결하다.

15) 보고 및 검사(제16조), 관계 부처와의 협의(제17조), 설명생략

16) 적용배제(제18조)

국가가 원자력사업을 할 경우, 사전적인 배상조치의 확보(제5조)~소멸시효(제13조)의 적용이 배제된다.

17) 벌칙(제19조), 과태료(제20조), 양벌규정(제21조), 국회 보고(제22조), 설명생략

(2) 원자력손해배상제도의 주요 개정사항

1969년 원배법 제정 이후 17회의 개정이 있었지만, 주로 1)면책조항, 2)원자력사업자의 배상책임한도, 3)배상조치액, 4)원자력손해의 구체화, 5)보상계약법의 담보사고의 변화 등이 주된 내용이었다. 미․일의 원배법이 한시법(限時法) 으로서 정기적으로 개정을 거듭한 점과는 달리, 국내의 원자력손해배상제도는 해외의 원자력사고, 국제배상협약, 책임보험의 인수능력의 증가 등과 같은 외부요인에 따라 극히 한정된 개정에 그쳤다. 일부 주요 개정의 내용은 다음과 같다.

1) 1974년 4월의 원배법 개정

가)원자력사업자의 배상조치액이 제정시의 15억 원에서 30억 원으로 증액, 나)구상권 행사의 경우, ‘사업자간의 특약’을 인정, 다)핵분열물질 운반 시에 일어난 원자력손해의 배상책임자를 수취인에서 ‘발송인’으로 변경, 라)면책사유의 천재․지변을 ‘이례적으로 심대한’ 천재지변으로 변경, 마)면책사유에 ‘전쟁 또는 이에 준하는 사변’을 추가, 바)원자력사업자의 배상책임의 집중원칙의 삽입, 사)정부 원조 시 ‘국회의 의결’을 거치도록 명시, 아)원자력손해배상보상계약법의 제정(1975년)이 이루어졌다.

2) 1986년 5월의 원배법 개정

원자력사업자의 배상조치액을 종전의 30억 원에서 90억 원으로 증액했다.

3) 2001년 1월의 원배법 개정

개정 비엔나협약 가입을 염두에 둔 원배법의 대폭적인 개정이 있었으며, 현행 제도의 기본을 이루고 있다. 가)원자력손해의 구체화로서 ‘환경회복 조치비용과 환경손상으로 인한 경제적이익 상실’의 추가, 나)면책사유를 ‘국가간의 무력충돌, 적대행위, 내란 또는 반란’으로 축소, 다)원자력사업자의 배상책임한도를 종전의 무한책임에서 상한 SDR3억으로 하는 ‘유한책임’으로 변경, 단, 원자력사업자의 고의에 의한 손해에는 ‘무한책임’의 적용, 라) 소멸시효를 물적피해(10년)와 인적피해(30년)으로 분리, 마)시행령의 배상조치액의 상한을 종래의 90억 원에서 500억 원으로 증액, 바)1공장 또는 1사업소라는 ‘부지(Site)주의’ 개념에서 ‘1원자력사고당’의 배상조치액으로 변경, 등이 실시되었다. 개정 전의 원자력보험풀의 책임보험계약과 정부와의 보상계약은, 동일 부지 내에 복수 원자로가 있어도 배상조치액이 가장 높은 1기의 계약만으로 손해배상조치 의무를 다한 것으로 인정하는 부지주의를 원칙으로 하고 있었다. 즉 부지주의는 동일 부지내의 복수 원자로에서 동시사고가 일어나지 않는다는 안전신화를 내세워, 사업자의 보험료․보상료의 부담을 경감하는 기능을 해왔다.

(3) 원배법 시행령과 개정

2014년 12월 시행령 개정으로, 가)현행 원자력사업자의 배상조치액의 상한이 책임한도인 SDR3억으로 증액되고, 나)동일부지(사업소)의 발전용원자로의 손해배상조치 단위를 최대 6기까지로 하고, 그 이상은 별도의 손해배상조치를 취하도록 변경되었다(별표아래의 단서조항). 후쿠시마사고 후 시행령 개정으로 겨우 6기로 한정되었지만, 미국에서는 동일부지에 3기 이상의 원자로를 두지 않는다. 시행령에는 원자력사업의 종류에 따라 다양한 소액의 배상조치액(특례액)을 규정한 원배법 3조관련 별표가 있다(표-3).

[ 표-3 ] 배상조치액과 보상계약액

구 분	배상조치액
1. 열출력 1만Kw이상의 원자로 운전 가. 발전용 원자로 나. 연구용 원자로	SDR3억 60억원
2. 열출력 100Kw이상 ~ 1만Kw미만의 원자로 운전	10억원
3. 열출력 1Kw이상~100Kw미만의 원자로 운전	2억원
4. 열출력 1Kw미만의 원자로 운전	2천만원
5. 변환사업 가. 상업용 나. 연구용 등	2천만원 1천만원
6. 가공사업 가. 상업용 나. 연구용 등	2천만원 1천만원
7. 사용후핵연료 처리 가. 상업용 나. 연구용 등	20억원 10억원
8. 핵연료물질의 사용	2천만원
9. 핵연료물질 또는 그에 오염된 것의 운반․저장	2천만원
10. 사용후핵연료의 운반	2억원
11. 외국원자력선 운항자	2억원
12. 폐기시설 등의 건설․운영허가를 받은 자 가. 저장시설 나. 처리시설 다. 사용후 핵연료 중간저장 및 처분시설	2천만원 2억원 20억원

(4) 보상계약법과 개정

정부가 일종의 재보험형식으로 민간의 원자력손해를 보상하는 보상계약은, 미국의 PA법 도입시(1957년)에 민간보험회사의 인수능력 부족을 보완하기 위해 도입되었다. 1957년당시, PA법에서 강제하는 원자력사업자의 배상책임한도(유한책임)은 USD5억6000만(유한책임)이었지만, 원자력보험풀의 책임보험의 인수능력이 USD6000만에 불과하여 나머지 USD5억을 정부와의 ‘보상계약’으로 보완하는 방식이 취해졌다. 덧붙이면, 미국의 보상계약은 원자력보험의 인수능력 증가와 사업자의 공동보험(소급부과방식)의 도입으로 인해 1982년 그 역할이 종료되었다.

한편, 일본은 지진, 쓰나미, 분화(화산폭발)같은 자연재해가 많아, 민간의 책임보험이 자연재해에 의한 원자력손해를 담보할 수 없다. 이런 특수한 사정 때문에, 정부의 보상계약으로 이를 인수하는 방식을 도입하지 않을 수 없었다. 원전소유 국가들의 원자력보험풀은 원자력손해로 인한 거대한 피해발생에 따른 리스크를 분산하기 위해, 해외의 원자력보험풀 상호 간에 일정부분(금액)을 재보험(출재 및 수재)하고 있다. 그러나 해외 원자력보험풀이 일본의 자연재해 특히 지진 발생가능성을 우려하여 재보험 인수(수재)를 거부했기 때문에, 원자력보험풀의 인수금액을 보완하는 성격의 미국과는 달리, 특정 원인의 원자력손해를 담보하는 특이한 보상계약법을 도입하지 않을 수 없었다.

다른 한편, 국내는 자연재해가 적다는 해외보험풀의 인식 때문에 재보험이 가능하여, 지진·해일·홍수·폭풍우 등에 기인한 손해를 담보하는 ‘풍수해 특별약관’의 체결을 통해 원자력보험풀의 책임보험이 이를 인수하고 있었다. 그런데도 2014년 12월의 ‘보상계약법 시행령’ 개정 이전까지, 보상계약법에 풍수해담보가 남아 있는 이질적인 상태가 계속되고 있었다. 시행령 개정으로 환경회복 조치비용과 환경손상으로 인한 경제적이익 상실이 보상계약법에 추가되는 대신, 사업자 부책으로 변경된 풍수해는 종래의 특별약관이 아니라 □일반약관‘으로서 책임보험이 인수하고 있다.

이와 같이, 보상계약은 책임보험계약과 동일한 배상조치액임에도 불구하고, 담보하는 원자력손해의 범위는 책임보험보다 넓다. 게다가 보상계약료는 1사고당 SDR3억×보상요율(1만분의 20, 0.002)의 SDR60만(약 9.5억 원)으로서, 2018년의 한수원 5개부지의 보상료(약 47.3억 원)은 책임보험료 약 SDR930만(약 146.5억 원)의 약 3분의 1에 불과하다. 현재의 보상료율(0.002)도 1975년 이후 지속되어 온 보상료율 0.0005(1만분의 5)을 처음 변경한 것이다. 2001년 원배법 개정으로 환경손해 등의 추가로 원자력손해의 정의가 확대되면서, 배상조치액 및 보상계약액의 증액에 관한 논의도 있었지만, 보상료율의 인상이 실질적으로 정해진 것은 2014년 12월의 시행령 개정 때로, 후쿠시마사고 이후 일본이 보상료율을 높인 점이 반영된 것으로 추측된다.

현행의 보상계약법은 가)정상운전에 따른 원자력손해, 나)피해자가 부득이한 사유로 책임보험의 배상청구를 할 수 없었던 손해로서, 사고발생 10년후의 배상청구, 다)환경회복 조치비용과 환경손상으로 인한 경제적이익 상실 의 3가지를 담보한다(표-4).

[ 표-4 ] 현행 원자력손해배상제도의 개요

배상주체	정부(국)	보상계약	책임보험
보전사유	국가간의 무력충돌, 적대행위, 내란, 반란	․ 정상운전에 따른 손해 ․ 사고발생 10년후의 청구 ․ 환경회복 조치비용과 환경손상으로 인한 경제적 이익 상실	정부의 보상계약의 담보대상이 아닌 모든 손해
원자력사업자	면책	․ 원자력사업자의 배상책임 ․ 배상조치액을 넘을 경우, 정부의 원조

주) 정부의 원조와 조치는 의무적 사항이 아니라, 국회의 의결을 거쳐야 한다.

출처 : 통일부 통계관련 홈페이지

제3절. 일본 원자력손해배상제도 현황

1) 원배법의 개요

일본은 핵연료 및 원전 도입 시, 외국(미국과 영국)이 인도후에 원자력사고의 배상책임으로부터 공급자의 면책을 요구받아, 국내 원자력손해배상제도를 갖추게 되었다. 현재 폐로작업 중인 일본 최초의 원전(토카이제일원전)을 영국으로부터 도입하였는데, 1957년 12월 하순 영국이 미국보다 먼저 영․일원자력협정에서 면책조항의 삽입을 요구하였다. 1957년 10월 영국의 윈스케일(Windscale)원전에서 발생한 부지외의 방사능 누출사고(INES 레벨 5로 평가)의 피해를 반영한 요구로 짐작된다. 최초에 강력히 거부반응을 보였던 일본 정부도, 1959년 4월 ‘원자로 등 규제법(1957년 6월 제정)’ 제23조(원자로설치의 허가조건)에 원자력사업자의 손해배상조치를 추가하는 개정을 실시하였다. 이 개정안의 심의과정에서 손해배상조치의 구체화를 위한 부대결의(附帶決議)가 첨부되었다. 즉, 책임소재의 명확화, 안전성에 관한 자료공개, 국제적 규모의 보험풀의 설치를 위한 노력,이라는 내용을 담은 부대결의였다. 이에 따라, 1960년 원자력보험풀을 설립하고, 1961년 원배법과 보상계약법으로 구성된 원자력손해 배상제도를 제정하였다.

1956년 11월, 미국이 실험로의 핵연료로 제공한 농축도 약 20%의 우라늄(2kg)의 인도후에 발생한 사고책임을 면책으로 하는 세목(細目)협정이 체결된다.

日本原子力産業会議『原子力年鑑(1960年版）』1961년, 186쪽.

일본은 원자폭탄 투하에 따른 피폭을 경험한 국민의 수용성을 고려하여, 최초부터 원자력사업자의 배상책임한도를 무한으로 설정하였다. 그리고, 해외 원자력손해배상제도의 기본 원칙인 가)무과실책임주의, 나)배상책임의 집중, 다)배상조치의 강제, 라)원자력사업자의 배상조치액을 초과하는 피해액 및 면책사유에 대해, 정부의 원조(제16조) 및 조치(제17조)를  규정한 ‘정부의 조치’를 두었다. 다만 일본법은 ‘필요한 조치를 강구하도록 한다’로 규정하고 있는 것에 국내법제14조(정부의 조치)제2항에서는 ‘필요한 조치를 하여야 한다’로 규정하고 있어 일본법보다 의무적 실시의 성격이 강하다.
한편, 원자력손해의 예상피해액에 관해서 미국의 시뮬레이션(WASH-740)을 적용한 일본원자력산업회의 시뮬레이션에서 나온 상정피해액이 JPY3조 7300억으로, 1960년 당시 일본의 정부예산 JPY1.7조의 2배를 초과하였다(표-2). 그러나, 당시 일본보험풀(20개사)의 순(正味)자본 JPY300억의 2.5%인 JPY7.5억과 해외재보험의 JPY42.5억을 더한 총 JPY50억을 원자력사업자의 배상조치액으로 결정하였다. 특히, 원자력보험풀의 일반적인 면책사유인, 정상운전의 손해와 사고발생 10년 후의 청구를 정부가 보험형식으로 담보하는 보상계약법을 제정했지만, 풍수해(지진, 쓰나미, 분화)의 인수가 우선적으로 고려되었다. 해외재보험시장이 자연재해 다발국인 일본의 지진에 대한 재보험(수재)을 거부하였기 때문이다. 이례적으로 거대한 천재지변 또는 사회적 동란에 의한 사고를 원자력사업자의 면책으로 하였다.

그리고 원배법은 10년의 한시법으로서, 외국 원자력선(민간선)의 기항 요청, TMI 및 체르노빌사고, 원자력선(무쓰)의 진수와 고장, 재처리의 민영화, 방사성폐기물처분사업의 신설, 후쿠시마사고, CSC 체결 등과 같은 국내외의 상황을 반영하는 등 정기적으로 개정을 실시했다. 특히, 국내외의 원자력사고 영향에 따른 배상조치액의 대폭인상이 두드러진다. 덧붙이면, 국내의 원자력손해배상제도는 제정당시, 일본의 것을 전역(全譯)하는 형태로 인용한 것인데, 심지어 보상계약법의 보상료율까지 동일한 상태였다. 이 때문에, 2001년 국내법의 대폭적인 개정에도 불구하고, 기본적 구조는 일본 제도와 유사한 상태가 계속되고 있다.

2) 개정

배상조치액이 JPY50억(1961년)에서 JPY60억(1971년), JPY100억(1979년), JPY300억(1989년), JPY600억(1999년), JPY1200억(2009년)으로 약 10년간격으로 증액되어 왔다. 제정 당시 원자력보험풀의 인수능력을 기준으로 예정되어있던 JPY100억의 배상조치액이 JPY50억으로 축소된 것은 손해보험회사들의 자본금 및 자본감정 적립금회계의 5% 정도를 기준으로 했기 때문이다.

小柳春一郎『原子力損害賠償制度の成立と展開』日本評論社, 2015년, 57쪽.

a) 1971년과 1979년의 개정

제정 후 10년의 정기적 개정으로 배상조치액을 JPY60억으로 소폭 증액하였는데, 외국원자력선의 경우에는 유한의 JPY360억으로 하였다. 그리고, 원자력사업자의 구상권 행사조건이었던 제3자의 과실을 삭제하여, 고의만으로 한정하였다. 1979년 개정에서는 종업원의 피해를 원배법의 적용대상으로 포함하면서, 노동자재해 보상제도(노재)의 보험급부와 손해배상과의 조정을 실시하도록 하였다. 즉 일차적으로 노재보험을 적용하고, 이를 초과하는 손해에 대해서는 원배법을 적용하는 방식이다. 덧붙이면, TMI사고 발생에도 불구하고, 일본정부는 격납용기 밖으로의 방사능 누출을 부인하는 사고 범위의 과소평가와 함께, 일본의 운전기술로는 TMI같은 사고가 일어나지 않는다는 ‘안전신화’를 앞세워, 배상조치액의 대폭적인 증액조치를 시행하지 않았다.

b) 1986년과 1989년의 개정

1986년에는 원배법과 보상계약법 시행령을 개정하여 일부사업의 특례적인 소액 배상조치액의 증액과 함께, 폐기물 관리(저준위방사성폐기물)를 추가하였다. 1989년에는 핵연료의 가공․사용에 관한 배상조치액(JPY2억)을 Pu(JPY60억)와 그 밖(JPY10억)으로 증액․분리하였다.

c) 1999년의 개정-JCO임계사고

일본에서 원배법이 실제로 적용된 최초의 원자력사고인 JCO임계사고(1999년 9월 30일)의 발생전인 5월에 원배법의 개정이 있었다. 이 사고로 일본원자력보험풀은 당시의 배상조치액 JPY10억을 피보험자인 JCO에 지급하였다.

JCO사고의 영향은 동년 12월의 시행령 개정에 대폭 반영되었다. 1989년의 개정에서 도입된 가공․사용에 관한 원자력사업의 경우, 농축도 5% 이상(JPY120억)과 5% 미만(JPY20억)의 우라늄취급으로 나누고, 고준위방사성폐기물인 유리고화체가공(JPY120억)의 배상조치액을 대폭적으로 증액하였다. 배상조치액의 상한(JPY300억)이 JPY600억으로 2배 증액된 것에 비해 JPY10억이었던 농축우라늄의 가공사업이 2구분되면서, 농축도 5%이상은 2배인 JPY20억이 아니라, 12배인 JPY120억으로 급증하였다(표-10). 한편, 전력회사가 사용후핵연료의 배출자 책임을 회피할 수 있도록, 원자력등규제법의 개정(1999년 6월)을 반영하여, 발전소 부지 밖의 중간저장시설을 허가하는 개정이 이루어졌다. 그러나 이미 1998년부터 일부 전력회사(간사이전력과 일본원자력발전회사)는 입지지자체(후쿠이현)으로부터 중간저장(2006년 착공~2010년 건설)에 관한 양해를 얻어 약 10개소의 입지조사를 하고 있었다.

[ 표-5 ] 일본 배상조치액의 변화 (단위：JPY억)

	년도	1962	1971	1980	1986	1990	2000	2008	2010~
운전	1만Kwt초	50	60	100	100	300	600	600	1200
	폐로조치 부지내	-							240
	폐로조치 부지외	-							40
	100Kwt초~ 1만Kwt이하	5	10	20	20	60	120	120	240
	100Kwt이하	1	1	2	2	10	20	20	40
	1Kwt이하	0.1	71년부터 폐지하고 위의 100Kwt이하에 포함
가공	농축도 5%미만	-	1	2	2	10※	20	20	40
	Pu					60	120	120	240
	농축도 5%이상					10※
재처리		-	60	100	100	300	600	600	1200
사용	농축도 5%미만	-	1	2	2	10※	20	20	40
	Pu					60	120	120	240
	농축도 5%이상					10※
SF의 저장		-					120	120	240
매설	저준위	-			2	10	20	20	40
	유리고화체							120	240
관리	저준위(TRU포함)	-			2	10	20	20	40
	유리고화체				20	60	120	120	240

주) JCO임계사고 발생당시에는, 농축도 5%이상 및 5%미만의 2구분이 없었다.

d) 2009년의 개정-폐로조치의 반영

배상조치액의 상한(JPY600억)을 2배인 JPY1200억(약 1조 1172억원)으로 증액하였다. 그리고, JCO임계사고의 보상사례에 비추어, 원자력손해배상 분쟁심사회의 사무에 ‘(배상)지침의 책정’을 새로이 추가하였으며 보상계약사무의 일부를 손해보험회사에 위탁할 수 있도록 하였다. 한편, 폐로조치에 따른 부지 내․외의 핵연료물질의 운반 및 저장 등에 관한 상대적 리스크를 반영하여, 배상조치액을 저감하는 조치를 도입했다. 즉 폐로조치로서 사용후핵연료를 노심에서 추출하여 부지 내에 운반․저장․폐기하는 경우와, 사용후핵연료를 부지 밖으로 반출한 경우, 각각 JPY240억(부지 내), JPY40(부지 외)이라는 원전의 JPY1,200억의 배상조치액이 설정되었다(표-10). 한편, 원전의 사고리스크가 저감되었다는 명목으로, 1961년 이후 처음으로 보상계약법의 보상료율을 5/10000(상업용)에서 3/10000으로 40% 낮추었다.

e) 후쿠시마사고 이후

2012년 보상계약법 시행령의 개정으로, 보상계약의 보상료율 3/10000(연구용 1.5/10000)을 열출력 1만Kw초의 발전용 원자로에 한해 약 7배인 20/10000으로 인상했지만, 다른 원자력사업은 보험시장의 평가 및 계약실정 등을 고려하여, 이전의 보상료율인 3/10000(연구용 1.5/10000)을 유지하였다.

2014년 원배법 개정으로 보충기금협약(이하, CSC)의 체결을 준비하기 위해 가)피해자의 중과실이 있을 경우, 배상액 산정에 반영한다. 나)구상권의 제한, 보상계약 및 책임보험계약의 해제 제한 등이 추가되었다. 덧붙이면, 2015년 1월 일본이 CSC의 가맹국이 됨으로서, 같은 해 4월에 발효조건을 충족한 CSC가 발효되었다. 더불어, 일본정부는 CSC의 분담금 발생에 대비하여 관련사업자에게 일정액을 보조하는 법률도 도입했다. 한편, 일찍부터 미국으로부터 CSC의 체결을  요청받은 일본은 2001년부터 체결 여부를 논의하였지만, 일본의 배상조치액이 CSC보다 높고, 주변국가(한국, 중국 등)들이 CSC를 체결하지 않은 상태라는 점을 들어 조속한 CSC체결을 거부하고 있었다. 그러나 이는 일본내의 사고를 상정한 분석이 아리라, 원자력 안전신화에 젖어 내린 결정이었다. 실제적인 거부 이유는 한국 또는 중국의 원자력사고만을 상정해 CSC의 재판관할권과 준거법 규정에 따라 한․중의 재판소에서 일본국민이 입은 손해가 해결되는 것을 꺼렸기 때문이다. 즉 CSC 체결로 한국 또는 중국의 재판소가 소액의 배상액을 판결할 경우, 일본 국민이 일본내 소송보다도 불이익을 받을 수 있다는 점을 우려하였던 것이다.

「原子力損害の補完的な補償に関する条約の実施に伴う原子力損害賠償資金の補助などに関する法令」

그러나, 후쿠시마사고 후에 일본 정부는 CSC 체결에 적극적으로 움직였다. 왜냐하면, 가)사고수습과정에 참가하고 있는 외국인 작업원들이 향후 자국에서 피폭 배상소송을 제소하는 것을 회피할 수 있으며, 나)사고수습을 위한 기기 및 부품을 제공한 미국 및 프랑스 기업들이 수습과정에서 발생할 수 있는 원자력손해의 배상책임을 면제하도록 요구하고 있었고, 다)사고 당시 후쿠시마주변에거주하고 있었던 외국인들이 자국에서 도쿄전력들을 상대로 배상소송을 제기하는 것을 회피할 수 있었기 때문이다. 특히 미국은 불법행위법에서 ‘징벌적 배상’도 채택하고 있는 만큼, 패소할 경우에 막대한 경제적 부담이 발생한다. 또 외국에서 소송을 진행하기 때문에 국내보다 많은 시간과 사법비용(변호사 비용 등) 등이 발생한다. 일본은 CSC 체결을 통해 재판관할권을 확보하여, 이런 문제점들을 사전에 차단하고자 했던 것이다(그림-3).

[ 그림-3 ] 일본의 손해배상체제

무한책임	정부의 원조(국회의결) 사업자 자산		사업자 면책 천재지변, 사회적 동란
무한책임	상호부조제도
약 JPY1650억	CSC 보충기금(SDR3억≒JPY450억)
JPY1200억	민간보험 등	보상계약법

그런데, 일본의 우려는 현실화이 되었다. 후쿠시마사고 직후 쓰나미 및 지진의 피해자를 지원하는 작전(Operation Tomodachi)에 참가했던 미국 해군의 퇴역자들 중에서 사망 및 발병자가 다수 발생했다. 2012년 12월 26일 퇴역군인 8명이 지원작업 중의 방사능 피폭을 사망․발병원인으로 주장하여, 미국의 캘리포니아 주 센디에고 연방지방재판소에 일본 정부와 도쿄전력을 피고로 한 배상책임소송을 제기하였다. 이후, 외국 정부를 제외한다는 연방지재의 지적으로 일본 정부는 피고에서 제외되었고, 2014년 8월 21일 223명으로 증가한 원고단은 제조물책임법의 개념을 도입하여 피고로서 당초의 도쿄전력에 후쿠시마원전에 관계한 미․일의 관련 기업(GE, EBASCO, 토시바, 히타치)을 추가하였다. 청구내용은 일반적 손해배상(USD1000만), 징벌적 배상(USD3000만), 의료기금(USD1억)의 총 USD1.4억(약 1,500억원)을 요구하는 소송이었다. 하지만 관할재판권을 둘러 싼 양측의 대립으로, 2017년 6월 11일에 연방공소(控訴)재판소가 미국 내 재판소의 심리(審理)를 인정하기까지 약 4년이나 걸렸다. 덧붙이면, 후쿠시마사고는 CSC 체결 이전의 일로서, 발생 시의 법을 적용하는□ ‘불소급(不遡及)원칙’때문에 CSC의 재판관할권 등의 규정이 적용되지 않는다.

田井中雅人・エィミ・スジモト『漂流するトモダチ：アメリカの被ばく裁判』朝日新聞出版, 2018년, 187~191쪽；현재는 2개소의 제소로 청구비용(의료기금 USD50억)도 늘어나 있는 상태인데, 2018년 1월에 1심에서 원고의 소송기각이 있었다(毎日新聞, 2018년 1월 11일자).

비엔나조약법조약 제 28조. 단, 피해자(국)가 제소하기 전에 CSC를 체결하면 상대국과의 교섭으로 재판관할권을 일본으로 할 수 있다는 설명도 있다.

다른 한편, 원자력손해배상지원기구법의 부대결의(2011년)에 삽입되어 있는 1년 후 원배법의 근본적인 수정방침에 따라, 일본 정부는 약 3년에 걸친 개정작업을 거쳤지만, 현행법의 배상조치액(JPY1200억) 인상에 대한 일본 원자력보험풀의 신중한 태도 때문에, 2018년 6월 현재 개정법의 국회제출이 지연되고 있는 상황이다.

『毎日新聞』2018년 2월 2일자

f) 보상계약법

원배법 제정 당시, 일본 대장성(大藏省)은 다른 산업과의 형평성을 고려하여, 원자력손해의 모든 배상책임에 대한 국가보상의 도입논의에 강력하게 반대하였다. 그러나 원자력산업의 발전을 꾀하기 위해, 보험풀의 배상조치액이 JPY50억 이하일 경우에 대비하는 보상계약의 도입을 대안으로 제시하였다. 이 보상계약의 보상료는 일반적인 보험료(부보액×사고확률×안전계수)와는 달리, 당시 사고확률이 불명확한 원자력산업의 특성을 고려해 보상료율(상업로 5/10000, 연구로 2.5/10000)은 원자력보험의 보험료(JPY830만)의 70%를 순(正味)보험료(JPY581만)로 하고, 이를 원자력보험의 부보액(JPY5억) 및 안전계수(1.5)로 나눈 것으로 사고확률을 얻었다(JPY581만/5억×1/1.5＝0.0077). 즉 통상의 오(誤)조작에 따른 손해발생 가능성을 77/10000으로 본 것이다. 손해발생가능성(77/10000)에다 가)지진 또는 분화에 의한 보상손실, 나)만발성 손해에 의한 보상손실, 다)정상운전에 의한 보상손실, 의 발생가능성을 반영하여 보상료율을 산출했다.

가)의 경우, 칸토우(關東)대지진정도의 거대 지진 발생확률은 약 100년에 1회라 하고, 이런 지진발생시 오조작의 확률을 통상 상태의 2배로 가정했다. 즉 77/10000×1/100×2＝1.54/10000이다. 나)의 경우, 히로시마(廣島)원폭조사에 의한 피폭 시 손해와 만발성 손해의 비율을 근거로 184/10000로 하고, 여기에 사고확률인 77/10000을 곱한 1.42/10000으로 하였다. 다)의 경우, 1.54/10000에 1.42/10000을 더한 2.96/10000으로 하여, 이에 안전계수(1.5)를 곱하고 국가의 사무비 0.57을 더한 5.01/10000(2.96×1.5＋0.57＝5.01)을 근거로 상업로의 보상료율 5/10000을 결정하였던 것이다.

小柳春一郎, 전게서, 198쪽.

참고로, 국내에서는 보상계약법의 제정이후, 발전용 원자로 5/10000, 연구용 원자로 2.5/10000의 보상료율을 이용해 왔지만, 2014년의 시행령 개정에서 보상계약이 환경회복 조치비용과 환경손상으로 인한 경제적이익 상실을 담보하게 되어, 각각 20/10000, 10/10000으로 상향 조정된 상태이다. 일본이 2008년까지 5/10000였던 상업로의 보상료율을 후쿠시마사고 후 3/10000에서 20/10000으로 대폭 올린 것을 반영한 것으로 짐작된다.

제4장. 후쿠시마제일원전 손해배상 현황

제1절. 사고발생 및 복구 현황

1) 사고발생과 수습 현황

2011년 3월 11일 일본 동북지방에서 발생한 규모 9의 지진과 쓰나미의 발생으로, 다음날인 12일부터 후쿠시마현의 후쿠시마제일원전(비등경수로 6기)에서 원자로 3기(1,2,3호기)의 파손 및 3차례(1, 2, 4호기)의 수소폭발이 일어났다. 지진영향으로 송전탑이 붕괴되면서 외부전원이 절단되고, 쓰나미에 의한 부지 내 비상용디젤발전기 등이 침수되면서 원자로의 냉각기능이 상실된 것이 주 원인이다.

2호기의 경우는 격납용기가 손상된 것으로 추측되나, 건물 상부가 파괴된 1, 3, 4호기와는 달리 건물벽면의 압력방지패널이 파괴되어 대규모의 수소폭발로서는 인정되지 않는다. 그러나 후쿠시마 사고로 외부로 방출된 방사능 농도 및 양에서 실질적으로 2호기의 영향이 가장 높다.

후쿠시마사고는 광범위한 지역의 방사성 오염과 함께, 자주피난을 포함하여 주민 약 15만명이 피난하는 사태를 가져 왔다. 피난과정에서 피난계획의 미비(未備)로 많은 인적 피해가 발생했다. 예를 들면 구급차의 부족으로 다리를 굽힐 수 없는 노약자들을 이불 또는 담요로 둘둘 말아 버스 좌석 사이에 ‘세운 채’ 이송하고, 또 고령자들을 학교 강당 또는 체육관의 차가운 바닥에 수용하는 등의 대처 때문에 14명이 사망하였다. 피난한 65세 이상의 고령자는 1~2주일 동안 평균 7회씩 200~300㎞를 이동했는데, 피난(이동) 및 피난생활에 따른 피로·스트레스·운동부족·의료부실 등 때문에 노인 요양시설들의 연간 사망자(재해관련사)가 사고 전보다 약 2.4배나 증가하였다. 재해관련사는 재해발생 및 피난 등에 따른 건강악화로 사망한 자의 가족이 재해조위금을 신청하여, 시정촌이 재해와 사망의 인과관계를 인정하여 결정된다. 쓰나미 희생자가 이와테현과 미야기현보다 훨씬 적었음에도 불구하고, 재해관련사의 희생자는 후쿠시마현(2,202명)이 이와테현(464명)과 미야기현(926명)보다 많다는 점에서 원전사고의 장기화에 따른 악영향을 엿볼 수 있다.

일본어로는□진재(震災)관련사□이다.

일본부흥청(2017년 9월 31일 현재)

http://www.reconstruction.go.jp/topics/main-cat2/sub-cat2-6/20171226_kanrenshi.pdf

JCO임계사고후(1980년 6월)에 마련된 원자력 방재지침의 비상계획구역(EPZ)은 반경 ‘8~10㎞’였지만, 체르노빌사고의 10~20%의 방사능 대기방출에도 불구하고 후쿠시마사고의 강제피난지역은 북서 40㎞의 지역에 이르렀고, 연 20mSv 이상의 오염지역(Hotspot)이 약 60㎞ 지점에서 발견되는 등 종래의 비상계획구역인 최대 10㎞를 훨씬 넘어섰다. 이 때문에 사고 후 일본 정부는 비상계획구역(UPZ)을 30㎞로 확대하였고, 게다가 지자체의 판단에 따라 더 넓은 구역을 전제한 피난계획의 수립도 허용하였다. 덧붙이면, 최근 국내원전의 입지지자체가 비상계획구역을 종전의 반경 8~10㎞에서 30㎞로 확대했다. 당시 일본에서 유일하게 반경 10㎞내에 현(도)청 소재지가 포함되는 시마네(島根)원전을 고려하여, 현청 소재지를 제외하려는 목적에서 8㎞를 도입하였던 것이다.

한편, 후쿠시마의 발생후 약 7년이 지났지만, 4호기의 사용후핵연료를 지상으로 옮긴 것 이외의 근본적인 사고수습은 이렇다 할 진전조차 없는 답보상태에서 시행착오만을 거듭하고 있다. 도쿄전력은 2019년에 용융연료 추출을 최초로 개시할 원전 선정과 추출방법의 결정, 2020년에 오염처리수의 전면적인 해결, 2023년에 1, 2호기의 사용후핵연료의 반출 개시, 2040~50년 무렵에 폐로작업을 완료하는 작업계획을 세우고 있다.
그러나 원전건물 내부의 상황조사도, 고방사능에 의한 기기(카메라 및 로봇) 고장으로 인해 사고원전의 원자로 훼손 및 큰 덩치의 용융연료의 위치만 겨우 확인한 실정이다. 즉, 용융연료의 추출에 불가결한 정보인 연료의 위치․양․성상(性狀)의 확인 및 추출방법조차 아직 미확정인 상황이다. 추출방법도 격납용기에 물을 채워 방사능을 낮춘 후, 위쪽에서 용융연료를 추출하는 ‘관수(冠水)공법’과, 부분적으로 물을 채운 후 격납용기의 벽을 통해 추출하는 ‘기중(氣中)공법’이 논의되고 있으나, 아직 확정된 것은 없는 상태이다.

사고 직후보다는 대폭 줄었지만, 방사성 물질의 대기 방출은 계속되고 있으며, 원자로 내의 녹은 핵연료(Debris)의 붕괴열을 식히기 위해 주입된 냉각수가 방사성 오염수로 바뀐 상태에서 지하 배관 등을 통해 해양오염을 초래하고 있다. 현재 원자로 4기를 둘러싼 둘레 약 1.5km․깊이 30m의 얼음벽(동토 차수벽)으로 오염수의 차폐를 시도하고 있으나, 오염수 배출만이 조금 줄어든 상태로서 부지 내에는 세슘(Cs) 등을 제거한 방사성 오염수의 저장탱크가 1000기 정도로 약 1백만 톤 저장되어 있다. 계속 늘어나는 처리 오염수(삼중수소 포함)의 해양배출 논의가 있지만, 주변 어업조합의 반대로 아직 해결된지 않은 상태이다. 현재 동토 차수벽 및 해안가의 지하수를 뽑는 Sub-drain 등을 운영하고 있지만, 오염수는 지하수맥을 통해 해양으로 계속 흘러 들어 가고 있는 상황이다.

한편 사고원전으로부터 북서방향 약 50km에 미치는 광대한 오염지역의 방사능 제거(이하, 제염)작업이 실시되었지만, 현대 과학기술의 제염효과는 겨우 10~20%정도다. 바람 및 비 등의 자연현상과, 방사성물질의 반감기 등에 제염효과를 기대하는 상황이다. 더구나, 삼림의 제염범위는 민가에서 20m 이내로 제한되어, 후쿠시마현의 약 70%를 차지하는 삼림지역의 제염은 방치되어 있다. 이 때문에, 바람 방향이나 비와 같은 기상 변화로 제염한 지역의 방사능이 다시 높아지는 상황도 빈번하게 나타나고 있다. 즉, 오염지역의 방사능을 일반인의 허용기준치인 1mSv이내로 낮춘다는 일본정부의 장기계획은 실현 불가능이라고 할 수 있다.

연간 20mSv 이상의 방사능 오염지역 즉 Hot spot가 있는 범위를 가리키며, 기준치 1mSv을 넘는 오염지역은 동북지방의 여러 현에 미치는 훨씬 넓은 지역에 이르고 있다.

2014년부터 후쿠시마현 12개 시정촌(市町村)가운데, 9개의 시정촌이 피난지시를 전부 또는 일부 해제했지만, 2018년 7월말 현재 가장 방사능이 높은 귀환곤란지역을 포함한 6개 시정촌은 피난지시가 해제되지 않은 상태이다. 게다가 피난지시가 해제된 지역의 주민 귀환율은 평균 15.3%에 불과하며, 고령자들이 주로 귀환하고 있어 지자체의 지속가능성이 우려된다. 12개 시정촌가운데 인구가 가장 많은 나미에마찌(浪江町)는 2017년 3월 피난지시를 해제하였으나 대상주민 14,909명 중 3.3%인 490명 만이 귀환했다. 한편 일본 정부는 귀환곤란지역의 5개 구역에 국비를 들여 집중적으로 오염을 제거하고 인프라를 정비하는 등 ‘부흥거점’을 마련하는 사업을 실시 중이다. 5년후 피난지시를 해제하는 것이 목표다. 그러나 오염지역의 방사능을 일반인의 허용기준치인 1mSv이내로 낮춘다는 일본 정부의 장기 계획이 곤란한 만큼, 지역사회를 떠맡을 젊은 세대의 귀환을 기대할 수 없는 상황이다.

6구역중 1구역은 주민이 주거이전을 하였으므로 제외

제2절. 원자력손해배상 조치현황 및 향후계획

1. 정상 및 저품질 석유제품

사고 직후인 2011년 3월말부터 피난주민들의 피해보상에 대한 원배법의 적용논의가 시작되었다. 특히 일본 원배법 제3조제2항의 단서(但書)조항에 근거한 ‘사업자의 면책’ 조항을 둘러싸고 일본정부와 도쿄전력의 치열한 논쟁이 전개되었다. 후쿠시마사고의 원인인 쓰나미를 발생시킨 지진이, 사업자의 면책이 적용되는 “이상(異常)이라 할 정도로 거대한 천재지변”에 해당하는지의 여부를 둘러싼 논쟁이었다.

후쿠시마사고 원인을 조사한 4개 단체(민간, 도쿄전력, 정부, 국회)중에서, 사고원인을 쓰나미로 주장하는 3단체와는 달리, 국회조사위원회의 보고서만이 1호기의 폭발원인을 ‘지진’으로 들고 있다.

도쿄전력은 사고원인이 불가항력적인 거대 지진인 만큼, 제3조제2항 단서조항을 적용, 즉 사업자의 면책사유로 보아 국가보상의 적용을 주장하였다. 왜냐하면 원배법을 제정할 당시, 주무부처인 과학기술청 장관이었던 나카소네(中曽根康宏)가 원배법의 제정과정의 국회답변(1960년 5월 18일)에서 단서조항인 천재지변의 정의(定義)에 대해 “칸토우(関東)대지진 3배 이상의 규모를 가리킨다”고 답변한 적이 있기 때문이다. 따라서, 후쿠시마사고를 초래한 지진(M9.0)는 칸토우대지진(M7.9로 추정)의 약 45배의 규모에 달하므로, 제3조제2항 단서조항의 적용으로 사업자 면책이 된다는 논리이다. 당사자인 도쿄전력뿐만 아니라, 10개 전력회사로 구성된 이익단체인 ‘전기사업연합회’ 및 ‘일본경제단체연합회’(경단련）등의 경제계도 사업자 면책의 적용을 강력하게 요구하였다.

당시의 원자력정책과장도, 좌담회에서 3배 이상을 제시했다(西野方庸「原子力損害賠償制度の正體」『安全センター情報』제382호, 1961년, 13~14쪽.

진원지에서의 규모이므로 거리의 영향을 받는다. 후쿠시마사고를 가져 온 지진의 진원지는 약 200km 떨어진 곳이었던 것에 비해, 칸토우대지진의 진원지는 80km 떨어진 곳이었다.

그러나 당시 여당이었던 민주당 정부는, 후쿠시마사고의 지진이 불가항력적 규모가 아니라는 해석을 내렸다. 심지어, 규모의 비교기준이 불명확한 상태임에도 불구하고, 특정지역에 미치는 지진의 크기인 진도 및 지진 가속도의 크기(단위, Gal)를 기준으로 내세워 토쿄전력의 사업자 면책요구에 반박하였다. 즉, M9.0규모의 지진은 이미 인류가 여러 차례 경험했으며, 후쿠시마원전지역의 진도 6강(强)의 지진도 칸토우대지진과도 그다지 차이가 없는데, 일본국내에서도 이미 여러 번 있었다는 주장이다. 즉 도쿄전력의 주장과는 달리, 이번 지진은 일본의 역사상 전례가 없는 “이상(異常)이라 할 정도로 거대한 천재지변”에 해당하지 않는다는 이유로 사업자 면책을 부정한 것이다. 게다가, 후쿠시마원전지역의 지진 가속도 550Gal도 칸토우대지진의 300~400Gal (추정치)에 비해 3배 이상이 아니라고 주장하였다. 단서조항의 사업자 면책이 적용될 경우, 배상책임자를 특정할 수 없게 되는 현행법의 한계도 드러났고, 재정적자의 증대를 우려한 재무성도 공적자금의 투입을 강력하게 반대하고 있는 상황이었다. 일본 정부는 운석의 낙하같은 사례가 제３조제２항 단서조항에 해당된다고 설명하였다.

진도는 일본 10구분과 한국 12구분이므로, 같은 숫자라도 진도등급이 약간 다르다.

科學技術廳原子力局『原子力損害賠償制度』通商産業硏究社, 1991년, 55쪽.

단, 상정범위내의 사고로 제한할 경우, 정부의 안전심사 및 지침같은 행정의 부작위가 문제가 될 수 있다. 이 측면에서 국가배상법의 적용에 관한 논쟁도 있다(卯辰昇「原子力損害賠償違法における責任集中原則と國家補償」『損害保險硏究』제74권제1호, 2012년, 126~139쪽; 日本辯護士連合會『原發事故․損害賠償マニュアル』日本加除出版, 2011년, 31~34쪽).

高橋康文『原子力損害賠償支援機構法』商事法務, 2012년, 21~26쪽.

한편, 도쿄전력이 피해보상으로 채무초과 상태에 빠져도 공적자금의 지원이 아니라, ‘회사갱생(更生)법’을 적용하여 법적정리에 맡겨야 한다는 주장도 많았다. 왜냐하면, 민간기업인 도쿄전력을 공적자금으로 존속시켜야 할 특별한 이유가 없으며, 실질적으로 파산상태의 도쿄전력을 구제하는 행위는 시장의 경쟁원칙에도 위반한다는 것이다. 특히, 경영책임을 져야 마땅한 개인 및 금융기관 등 주주와 채권자의 부담이 없어진다는 불공정성이 강조되었다. 왜냐하면 파산수속 중에는 주주의 권리는 없어지며, 채권자의 채권삭감도 일반적이기 때문이다. 그러나 금융기관을 중심으로 한 경제계는, 법적정리를 하면 회사채(전력채)의 비중이 높은 사채(社債)시장이 혼란스러워지며, 특히 거액의 융자금 및 전력채를 보유하는 금융기관의 불안정은 일본경제의 근간을 위협하는 요인이 될 수 있다는 반론을 펼쳤다. 특히 원자력확대의 주요 재원이었던 전력채는 전기사업법제37조에서 ‘우선변제권(辨濟權)’으로 인정되므로, 갱생계획에서 사고 피해자의 배상청구권보다도 변제순위가 앞선다. 즉, 회사갱생법이 적용되어도, 피해자의 배상청구권은 법적으로 실효성이 없다는 점이 강조되었다.

2011년 3월말 당시의 순자산 JPY1.6조와 보상계약금 JPY1,200억으로는 사고 피해액을 전부 보상할 수 없는 상태였다.

遠藤典子『原子力損害賠償制度の硏究』岩波書店, 2013년, 169쪽; 久保壽彦,「原子力損害賠償制度の課題」『立命館經濟學』제60권제4호, 2011년, 508~512쪽.

日向健「原子力損害の賠償に關する法律と原子力基本法, 及び, 核廢棄物處理場について」『經營學情報學論集』제19호, 2013년, 46쪽.

遠藤典子, 전게서, 174~177쪽.

결국, 2011년 5월 30일 도쿄전력은 원배법에 근거한 보상실시의 준지작업을 진행하고 있다는 문서와 함께, 정부에 보상계약금(JPY1,200억)을 신청하였다. 일본정부도 사고원인을 책임보험의 면책사유인 지진 및 쓰나미로 판단하여, 이를 담보하는 보상계약금으로 제1원전분의 JPY1,200억(2011년 11월)과 제2원전분의 약 JPY689억(2015년 3월), 총 약 JPY1,889억을 도쿄전력에 지급하였다. 동시에, 도쿄전력이 원배법제16조에 규정된 정부의 지원을 요청함에 따라 도쿄전력의 배상책임을 둘러 싼 법적 논쟁이 일단락되었다. 덧붙이면, 오염제거비용을 주로 담보하는 재산보험도 지진 및 쓰나미에 의한 손해를 면책으로 하고 있었고, 사고당시 후쿠시마제일원전은 일본원자력보험풀과 보험료에 관한 이견으로 책임보험계약이 체결되어 있지 않은 상태였다.
이후, 당시의 민주당 정권은 원배법제16조에 근거하여 피해자 구제를 위해 도쿄전력을 지원하는 방침을 택하였다. 2011년 5월에 일본정부는 배상시스템에 관한 정부안을 결정하고, 의회의 수정을 거쳐, 피해자에 대한 국가의 가불제도를 규정한 ‘원자력사고긴급조치법(2011년 8월)’과 원자력손해배상지원기구법(2011년 8월)’을 공포‧시행하였다. 후자에 근거하여 9월 12일, 원전 및 재처리시설 등의 원자력시설을 가진 전력회사 등의 11개 원자력사업자와 정부가 각각 JPY70억씩 공동출자하여, 도쿄전력을 간접적으로 지원하는 ‘원자력손해 배상지원기구(이하, 배상지원기구)□가 발족되었다. 배상지원기구는 도쿄전력의 가해자 책임을 묻기보다는 ‘피해자 구제’와 기존의 ‘전력공급체제의 유지’의 병행을 꾀하는 성격의 조직이다. 배상지원기구는 8월 중순에 분쟁심사회가 발표한 ‘배상의 중간지침’을 반영하면서도, 도쿄전력을 절대로 채무초과, 즉 파산상태에 빠뜨리지 않는 것을 설립의 전제조건으로 하고 있는 셈이다.

2011년 10월 24일의 청구후 30일이내인 11월 22일에 지불되었다. 보상계약금은 적립금에 의한 지불이 아니므로 정부예산의 책정이 필요하다.

有林浩二「原子力損害賠償支援機構法の制定と槪要」『ジュリスト』제1433호, 2011년, 33~38쪽.

원전이 없는 오키나와전력을 제외한 9개 전력회사와, 전력회사 등의 공동자회사인 일본원자력발전(전력도매전문)과 우라늄농축․재처리공장․방사성폐기물저장시설을 소유하는 일본원연(原燃)까지의 총 11개사이다.

즉, 도쿄전력을 ‘직접 구제’하는 지원시스템이 아니라, 정부와 11개 원자력사업자의 공동출자로 설립한 배상지원기구가 도쿄전력의 지원요청을 심사․지원하는 ‘간접적’인 지원시스템을 도입한 것이다. 지원에 따른 정부부담의 증대를 꺼려하는 재무성의 반대, 그리고 가해자 구제라는 국민의 비판을 고려한 지원시스템이지만‚ 원자력추진파의 경제산업성 및 국회의원들은 도쿄전력에 대한 직접적인 재정지원을 계속 주장해 왔다.

한편 2012년 12월 자민당은 정권을 탈환하자마자‚ 2013년도 예산에 원자로의 폐로기술개발에만 한정된 보조금을 신설하였다. 그리고 2013년 9월 방사성 오염수의 정화설비(ALPs)와 동토(凍土)차수벽의 건설을 위한 JPY684억의 재정투입을 결정하여‚ 예비비 및 추경예산에 최초로 산입했다. 그리고 12월 20일 일본정부는 피해지역의 조속한 부흥을 촉구하는 ‘후쿠시마재생 가속화방침’을 결정하였다. 즉, ‘배상․제염․제염물의 중간저장시설․폐로․오염수 대책’ 등의 비용이 최소 JPY11조의 규모에 달할 것으로 예상되나, 도쿄전력의 능력만으로는 부흥의 가속화를 기대할 수 없으므로, 정부가 ‘직접’ 전면에 나설 수밖에 없다는 것이다. 후쿠시마재생 가속화방침은 제염과 배상을 위한 정부 지원금의 증액, 오염수대책의 일부 부담, 피난주민의 조기(早期)귀향을 촉진하는 교부금의 도입 등을 주요 골자로 하고 있다. 바꾸어 말하면, 후쿠시마사고와 같은 대규모 원전사고가 발생할 경우, 광범위한 피해지역, 다양한 종류 및 거액의 피해발생, 방사능의 지속성 등과 같은 문제가 발생하는 원자력사고의 특징 때문에, 현행의 원자력손해 배상제도로는 원상회복이라는 목적을 도저히 달성할 수 없다는 점이 명백해 진 셈이다.

[ 그림-1 ] 원자력손해배상․폐로등지원기구의 기본구조

2011년 당시, 일본 정부가 구상한 지원 구조는 다음과 같다. 지원기구에 JPY5조의 교부국채를 교부한 후, 이 금액 내에서 도쿄전력의 요청에 따라 지원기구가 정부에 교부국채의 상환을 요구하여, 도쿄전력의 배상비용을 지원하는 것이다(그림-1). 이 교부국채는 통상의 국채와는 달리 무이자로, 배상지원기구의 상환요구가 있을 때마다 정부가 금융기관으로부터 차입금으로서 빌려 지원한다. 교부국채는 시중의 약속어음과 유사한 형태인데, 교부국채는 정부의 차입금(국채잔고)에는 포함되지 않는다. 한편, 도쿄전력을 포함한 11개 원자력사업자가 공동책임의 차원에서 매년 원자력설비용량에 따라 정해지는   ‘일반부담금’과, 도쿄전력에만 적용되는 ‘특별부담금’을 납부, 배상지원기구를 통해 지원금을 정부에 상환하고 있다(표-5) 그리고, 전력회사의 원자로 등에 관련된 사업규모와 내용을 고려하여 결정하는 일반부담금은 전기요금에 포함시켜 회수할 수 있지만, 도쿄전력만의 특별부담금은 사업이익에서 납부하므로 전기요금에 전가(轉嫁)할 수 없다.

2011년의 추경예산으로 JPY2조(2차)와 JPY3조(3차)의 예산조치로 확보한 금액이다.

차입금의 이자는 국민 부담(세금)으로, 2013년11월말 현재 JPY100억정도가 투입되었다. .

특별부담금의 납부는 흑자가 날 때까지 일시적으로 보류되어 있다.

폐로등지원기구의 홈페이지(http://www.ndf.go.jp/gyomu/gyoumu_gaiyou.html)

[ 표-5 ] 일반부담금과 특별부담금 (단위：JPY억)

	2011년	2012년	2013년	2014년	2015년	2016년
일반부담금	815	약 1,008	1,630	1,630	1,630	1,630
특별부담금	0	0	271※	600	700	1,100

주) JPY500억으로 인상되었다.

그리고 배상지원기구는 교부국채뿐만 아니라, 정부보증으로 JPY4조까지의 융자를 금융기관으로부터 받을 수 있다. 2012년 7월 31일, 도쿄전력의 제염‧배상비용 등의 증가로 인한 재무초과를 막기 위해 배상지원기구는 JPY1조의 출자로 도쿄전력의 의결권이 있는 우선주(優先株)A와, 의결권이 없으나 장래에 A로 전환할 수 있는 우선주B를 확보하였다. 현재, 우선주A만으로 의결권의 50.11%를 차지하여, 도쿄전력은 실질적으로 국유화된 상태이다. 그리고 배상지원기구는 우선주B까지 포함하면, M&A 및 조직개편 등도 가능한 의결권의 75.84％를 잠재적으로 확보한 상태이다. 일본정부는 배상지원기구를 통해 도쿄전력의 적극적인 개혁을 촉구하였는 바, 도쿄전력은 2016년에 지주회사 및 발전․송배전․소매의 3개 회사로 개편되었고, 2014년 4월에는 오염수․폐로(廢爐) 전담 조직의 사내분사화(分社化)도 결정되었다.

日本經濟新聞「東電國有化が完了 原賠機構, 1兆円出資」2012.7.31

2014년 6월 배상지원기구법의 일부개정으로, 배상지원기구가 ‘원자력손해배상․폐로등지원기구(이하, 배상지원기구)’로 변경되었다. 폐로를 지원하는 기술개발 및 연구 등도 업무에 포함되며 폐로부문과 배상부문으로 구성되어 있다. 도쿄전력은 배상지원기구에 오염수 제거 및 폐로관련 등의 개발연구를 위탁할 수 있으며, 기구는 도쿄전력에 폐로의 전문기술적 조언․지원․권고를 한다.

도쿄전력의 사후처리비용가 계속 증가함에 따라, 2013년 12월 18일 일본 정부는 배상지원기구의 교부국채의 상한을 당초의 JPY5조(2011년)에서 JPY９조(2014년, JPY4조), JPY13.5조(2017년, JPY4.5조)로 증액하였다(표-6). 게다가 제염물 중간저장시설 건설․운영비를 정부가 부담하기로 하고, 약 10년 후 도쿄전력의 주가가 오르면 확보주식의 판매이익(약 JPY2조억)을 제염비용에 투입한다는 방침도 정했다. 즉, 일본정부는 도쿄전력의 가해자 책임을 철저히 추궁하지 않은 채, 공적자금을 투입해 본격적으로 사고처리에 나선 것이다(표-7). 덧붙이면, 일본 회계감사원은 현재의 JPY13.5조의 회수에는 최장 34년이 걸릴 것으로 계산했다.

読売新聞オンライン(2018년 3월 23일)

http://www.yomiuri.co.jp/feature/TO000303/20180323-OYT1T50109.html

[ 표-6 ] 후쿠시마사고의 대책비용 (2016년 12월현재)

	정부 (당초)	경제산업성 (2016.12)	일본경제연구센터
			오염수 전량처리3)	오염수 해양방출
폐로․오염수	JPY2.0조	JPY8조	JPY32조1)	JPY11조
배 상	JPY5.4조	JPY7.9조	JPY8조	JPY8.3조4)
제 염	JPY2.5조	JPY1.6조	JPY30조2)	JPY30조
중간저장	JPY1.1조	JPY4조
합 계	JPY11조	JPY21.5조	JPY70조	JPY49.3조

주 1) 1~3호기의 모든 폐기물을 방사성폐기물로 간주하여 계산

2) 제염(오염토)의 최종처분비용(JPY30조)은 LLW취급비용으로 환산

3) 오염수의 전기화학 처리비용으로 JPY20조

4) 방출시의 어민에의 보상금 JPY3000억추가

[ 표-7 ] 대책비용의 부담주체(JPY21.5조) (2016년 12월현재)

	도쿄전력	다른 전력	신 전력	일본 정부
폐로․오염수	JPY2.0조 →JPY8.0조	-	-	연구개발지원 2016년말까지JPY0.2조
배 상	2.7조 →JPY3.9조	2.7조 →JPY3.7조	JPY0.24조	-
제 염	JPY2.5조 →JPY4.0조	-	-	주식 매각익
중간저장	-	-	-	JPY1.1조→JPY1.6조
합 계	JPY7.2조 →JPY15.9조	JPY2.7조 →JPY3.7조	JPY0.24조	JPY1.1조→JPY1.6조

주) 다른 전력은 원전소유의 전력회사, 신 전력은 전력판매업자이다.

다른 한편, 원배법 제18조에 따라 2011년4월 분쟁심사회가 설치되어, 당사자들의 자주적 해결의 참고기준으로서 ‘보상지침’을 책정했다. 4월말의 제1차 지침을 시작으로 8월의 중간지침, 그리고 부정기적으로 추가안(追補)을 발표했다. 그러나 보상지침이 모든 피해를 충분히 반영하지 못하는 만큼, 피해액의 산정 및 적용범위 등을 둘러싸고 분쟁이 일어나고 있다. 특히, 분쟁심사회의 보상지침이 보상범위에 관한 최저 기준안에 지나지 않는데도 불구하고, 도쿄전력은 마치 보상의 최고기준처럼 자의적으로 적용하였기 때문이다. 게다가, 도쿄전력은 지침외의 기준도 마음대로 정해, 보상의 한정, 방대한 증명자료의 요구, 신청자료의 심사 거부 등을 둘러 싼 분쟁이 끊이지 않고 있다.

JCO임계사고의 교훈을 반영하는 취지에서, 2009년의 원배법 개정에 지침 책정이 임무로 추가되었다.

足立格․石川貴敎「原子力損害の範囲判定等に關する中間指針の解說」『ビジネス法務』제11권제12호,  2011년, 26~29쪽.

除本理史『原發賠償を問う』岩波書店, 2013년, 11~26쪽.

이 때문에, 2011년 9월 1일 분쟁위원회의 하부조직으로서, 당사자간의 중재를 담당하는 ‘원자력손해배상 분쟁해결센터’(Alternative Dispute Resolution, ADR센터)의 사무소가 후쿠시마현(群山市)과 토쿄도(都)에 복수 설치되어, 피해자로부터 손해배상에 대한 이의제기의 접수를 개시하였다. ADR센터의 업무는 도쿄전력의 보상기준에 불복하는 피해자와 도쿄전력의 화해교섭을 중재하여 분쟁을 해결하는 것을 목적으로 한다. 즉, 민사소송에 따른 시간 및 비용의 부담을 경감하기 위해 당사자 간의 화해에 의한 해결(시담)을 유도한다. 2018년 4월 13일 현재 신청건수 23,608중 21,910건이 종료되었는데, 내역을 보면 전부화해 17,883건, 신청취소 2,291건, 기간종료 1,735건, 각하 1건이다.

原子力損害賠償紛爭解決センター, 文部科學省,

(http://www.mext.go.jp/a_menu/genshi_baisho/jiko_baisho/detail/1329118.htm)

한편, 주민들은 집단소송 약 40건을 포함한 약 390건의 소송을 제기하였는데, 이미 보상의 증액 및 위자료 지불 등에 관한 주민 승소사례가 늘고 있는 만큼, 배상금액도 계속 늘어날 것으로 전망된다. 그리고 쓰나미 피해에 따른 배상책임문제를 도쿄전력 및 국가의 배상책임을 함께 묻는 5건 소송중 4건에서 국가의 배상책임을 인정하는 1심 판결이 나왔다.

다른 한편, 후쿠시마사고처럼 사고수습이 곤란한 상황일 경우, 손해배상책임자를 안 날로부터 3년 이내의 시효는 피해자 구제와의 정합성을 상실한다. 즉, 장기간의 피난생활 중에 발생하는 손해의 산정이 곤란한 점, 또 각각 다른 성질 및 정도의 손해가 동시에 발생하여 배상청구에 시간이 걸리는 점, 등의 문제 때문에 피해자의 청구권행사에 지장이 생길 수 있다. 이 때문에, 일본은 2013년 12월 11일 ‘청구권의 소멸시효특례법(原賠時効特例法)’을 도입하여, 손해 및 가해자를 안 날로부터의 3년이라는 기한을 10년으로, 그리고 제척기간 20년의 기산점을 ‘불법행위의 때부터’에서 ‘손해가 발생한 때부터’로 변경하였다. 이후 원자력손해배상법의 특례와 민법의 정합성, 즉 원자력배상만의 특례법이 아니라 일반 민법의 규정을 적용하는 것이 타당하다는 의도에서 2017년 5월에 특례법의 변경내용을 반영한 ‘민법의 일부를 개정하는 법률’을 도입하였고 이는  2020년 4월부터 시행된다. 단, 개정민법에서는 종래의 제척기간 20년이 ‘시효기간’으로 명시되어 있어, ‘불법행위의 때부터’라는 기간제한(20년)에 대해 ‘시효의 중단 및 정지(개정후, 완성유예 및 갱신)’가 인정된다. 덧붙이면, 생명 또는 신체를 해하는 불법행위에 의한 손해배상청구권의 소멸시기도 종래의 3년간에서 5년간으로 변경되었다.
한편, 2013년 6월5일에는 ‘원배ADR시효중단특별법’을 도입하여, 원자력손해분쟁해결센터에서 화해중재도중에 시효가 되었을 경우에도 중재중단의 통지를 받은 날로부터 1개월이내에 재판에 호소하면, 시효에 걸리지 않게끔 했다(시효의 중단).

東日本大震災における原子力発電所の事故により生じた原子力損害に係わる早期かつ確実な賠償を実現 するための措置及び当該原子力損害に係わる請求権の消滅時効等の特例に関する法律(平成25年法律第97号).

改正民法第724条

개정민법 제151조에서 협의를 하는 취지의 합의가 서면으로 되었을 경우, 시효의 완성유예를 인정하나, 화해중재기관에서 협의중에 반드시 합의를 얻는다는 보장이 없다. 따라서, 개정민법 제724조가 요구되었던 것이다.

東日本大震災に係る原子力損害賠償紛争についての原子力損害賠償紛争審査会による和解仲介手続の利 用に係る時効の中断の特例に関する法律(平成25年法律第32号).

제5장 국내 원자력손해배상 개선방향

국내 원자력손해배상제도는 제정 이후, 해외의 원자력사고 및 국제배상협약의 동향 등에 따라, 배상조치액의 증액을 중심으로 몇 차례의 개정을 거쳐 현재에 이르고 있다. 특히 2001년에 국제배상협약인 개정비엔나협약 가입을 염두에 두고 국내법을 대폭적으로 개정했지만, 실제로 발생한 중대사고의 피해액과 동떨어진 배상조치액, 원자력사업자와 국가의 배상책임구분이 불명확한 점,  등의 여러 문제점을 내포하고 있다.

특히 해외 원전에서 발생한 중대사고의 피해액(배상금액)을 고려하면, 국내 원전의 주변지역은 사고발생 국가보다 ‘인구밀도 및 산업집적도가 더 높은 만큼’ 사고발생 시에는 해외사례보다 훨씬 높은 피해발생이 예상된다. 또한 중국의 급격한 원전건설 및 향후 북한의 원전건설을 고려하면, 중대사고로 월경피해가 발생할 경우 원자력사업자는 물론, 관련기기․부품 등의 수출에 따른 관련업자, 국가책임 여부 등의 문제가 발생할 수 있다. 따라서 현행 원자력손해배상제도가 제반 문제점에 대처하면서, 신속하고 충분한 피해자 구제와 원자력사업의 안전성 향상에도 기여할 수 있도록 배상제도의 개정작업이 불가피한 상황이다.

이 장에서는, 원자력시설의 중대사고에 대한 현행 원자력손해배상제도의 한계를 극복하면서, 현행 국제배상협약 특히 국제보충기금협약(이하, CSC) 체결까지 상정한 국내제도의 기본적 개정과제를 살펴보면, 1)원배법 목적의 수정, 2)사업자의 무한책임으로 변경, 3)보상계약법의 폐지, 4)보상조치액의 증액, 5)손해배상기금의 신설, 의 5가지이다.

(1) 사업자의 책임한도의 변경→무한책임으로 회귀

각국의 원배법은 원전사고에 대비하여 원자력사업자의 배상책임한도를 무한 또는 유한으로 하는 한편, 배상책임을 확실히 이행할 수 있도록 원자력사업을 개시하기 전에 일정액의 배상조치를 사전적으로 확보할 것을 법적으로 강제하고 있다. 현행 원배법은 개정비엔나협약의 체결을 고려한 2001년 개정을 통해, 사업자의 배상책임한도를 종래의 무한책임에서 SDR3억을 상한으로 하는 유한책임으로 변경했다.

독일과 스위스가 충분한 피해자 구제와 안전성 향상을 촉진시키기 위해 종래의 유한책임에서 무한책임으로 변경한 것과는 반대로, 무한책임에서 유한책임으로 변경한 사례는 세계에서 한국이 유일하다.

한편 민간사업자가 원자력사업을 맡은 이상, 민간사업자가 스스로 관리할 수 있는 범위를 넘는 배상부담을 지지 않음으로서 ‘사업의 예견가능성’을 제공한다는 측면에서 유한책임이 주장될 수도 있을 것이다. 그러나 실제 피해액보다 적은 배상조치액의 설정 및 정부가 국회의 의결을 거쳐 원조하는 규정(원배법 제14조제1항)도 있는 만큼, 무한책임으로 사업자가 경영파탄에 이른다는 가정은 극단적인 주장이라 하지 않을 수 없다. 사업자의 유한책임은 원자력산업의 도입 초기에 관련기업의 참가를 촉진하려는 목적에서 도입되었지만, 원자력리스크의 경우 ‘대수의 법칙’을 이용하지 못하는 결함을 보완하는 방식으로 보험회사의 참가를 촉진시키려는 정책적 판단도 반영된 것이다.

그러나 사업자의 유한책임은 사업자 자산의 한계 및 보험회사의 인수능력 부족 때문에 원자력 중대사고의 예상피해액에 훨씬 미치지 않는 실정이다. 따라서 사업자의 유한책임은 중대사고 시에 국가의 원조(세금) 또는 전기요금으로 전가하는 형태로 추가적인 국민 부담을 강요하는 한편, 사업자의 사전적인 안전성 향상노력의 저감 즉 도덕적 해이(Moral Hazard)를 조장하여 오히려 사고리스크를 높인다.

또, 사업자(사업자)의 배상책임을 유한으로 한정하는 경우 국가의 원조)가 없으면 피해자의 배상청구권이 제한되므로, 다음과 같은 4가지 법적 문제가 발생한다. 1)피해액이 유한책임의 배상조치액을 넘을 경우 피해자의 손해배상청구권을 정책목적 때문에 제한하는 것이 헌법상 허용되는가의 문제이다. 즉 헌법에서 보장한 ‘재산권 보호’에 반하는 것인 아닌가? 2)민법(私法)의 일반원칙인 무한책임(완전 보상)과의 정합성 결여이다. 독일과 스위스는 원자력손해라도 사법의 일반원칙을 적용하여, 원자력사업의 보호․육성보다는 피해자 구제를 중시하는 관점에서 종래의 유한책임을 무한책임으로 변경하였던 것이다. 3)한정된 배상조치액의 적정배분은 기술적 문제이다. 하지만 다수의 피해자가 발생하는 경우 일정액의 배상자금에 대한 ‘선착순 획득’ 문제가 발생할 수 있는데, 과연 공평한 배분이라고 할 수 있는가? 이런 사례는 파산 등의 집단적 채무정리절차에서도 찾아볼 수 있다. 4)현행 원배법은 사업자의 고의(故意)에 의한 원자력사고에만 무한책임을 규정하고 있으나, 사업자(사업자)가 고의여부에 관한 항변권을 행사하면 사법의 판단이 나올 때까지의 시간적 소모로 신속한 피해자 구제에 지장을 가져온다.

한편 유한책임 하에서 국가보상을 주장할 수도 있을 것이다. 즉 1)국가가 원자력사업을 허가한 이상, 국가도 법률적으로 보상책임을 면할 수 없다. 2)국가는 공공의 안전과 이익을 확보할 책무가 있다. 3)국가 에너지 정책으로 원자력개발이용의 촉진을 꾀하고 있다. 4)해외 국가보상체제의 동향 등을 고려하여 국가보상의 정당성을 주장할 수 있다. 예를 들어 미국은 PA법 제정 당시 특정 산업의 사고를 국가가 일부 보상하는 방식을 도입했지만, 이는 민간보험의 인수능력을 보완하는 방식에 불과했다. 현재는 민간보험의 인수능력이 증가했고 사업자 간의 상호부조제도의 도입으로 이 보상방식은 유명무실한 상태이다. 또 캐나다의 국가보상의 재원도 사업자의 소급적인 분담금이며, 독일의 일반회계에 의한 국가보상도 원자력손해의 월경피해와 같은 특수한 경우에 한정되어 있다.

일본이 원배법을 제정할 당시 국가보상에 관한 논의가 있었지만, 민간기업의 활동을 국가가 보증하는 것은 부적절하다는 대장성(大藏省, 현 재무성)의 반대로, 1959년 심의회 답신에 있었던 국가보상이 □국가의 원조(제16조)□로 변경된 바가 있다. 한국도 일본사례를 인용하여, 사업자의 자산을 초과하는 피해액에 한해서만 국가의 원조를 규정하고 있을 뿐이다. 다만 현행 원배법 제14조의 ‘정부의 조치’에서 규정한 원조 및 지원의 개념도, 어디까지나 ‘임의적’ 의미인 만큼 ‘구체적’인 논의가 요구된다. 그러나 이런 논의도 국가의 원자력정책에 관한 구체화가 전제조건이 된다.

다른 한편, 사업자의 무한책임제는 충분한 피해자 보호 및 사업자의 자주적인 안전성 향상을 촉구하는 기능을 가진다. 또 피해자의 완전배상이 확실하게 시행된다는 점을 예견하므로, 원자력 추진에 관한 입지지역 주민 등에 대한 사회수용성을 높이는데도 기여한다. 현행법은 사업자의 책임한도를 2001년 개정 전의 무한책임으로 회귀하는 것이 바람직하다. 더불어 국회의 의결을 거쳐 사업자에 대한 국가의 원조도, 국민의 조세부담에 의한 원조인 만큼 사전적으로 원인자(소비자)부담원칙을 충분히 반영한 원배법의 개정이 우선되어야 한다.

단 국가재원도 한정되어 있으므로 반드시 피해의 완전배상을 보장하는 것은 아니다. 중대사고의 발생 시 국가는 피해자 구제와 피해지역의 부흥대책까지 실시해야 하는 등 다양한 재정수요가 발생하는 만큼 완전배상을 기대하기 어렵다. 마찬가지로 원자력사업자의 배상책임한도가 무한일지라도 사업자의 자산이 한정되어 있는 만큼 실제로 완전배상이 가능한지의 여부와는 별개의 문제이다.

덧붙이면, 민법의 특례법인 제조물책임법도 무과실책임을 두고 있으나, 제조자의 배상책임은 무한책임을 유지하고 있다. 왜냐하면 모든 제조물에 대응하는 통일적인 책임한도액을 설정하는 게 불가능하고, 유한책임에서 배상자력(資力)의 부족으로 피해자가 배상을 받지 못한 경우에는 과실책임주의에 근거한 소송이 되는 등의 문제가 발생하기 때문이다. 동일한 민법의 특례법인데도 불구하고, 원배법이 굳이 원자력사업자만을 유한책임으로 우대하는 합리적 이유를 찾기 어렵다. 원자력기술의 도입후 약 50년이 지난 만큼 원자력사업자는 자기책임으로 사업을 추진할 의무가 있으며, 자기책임을 강화하기 위해서도 사업자의 무한책임이 불가결하다.

제5장 결론 및 시사점

국내 원배법 및 일본의 사례 분석을 통해, 국내 현행법과의 정합성을 검증하여 향후의 개정과제를 파악하였다. 즉, 원배법(1969년)과 보상계약법(1975년)으로 구성된 국내의 원자력손해배상제도는, 제정이후 해외상황의 변화에 따라 몇 차례 개정 작업을 거쳤다. 하지만, 원자력사업자의 이익을 우선적으로 고려한 수동적이고 자의적으로 이루어진 법 개정이었다. 이 때문에 현실적 상황과는 괴리가 있는 유한책임으로의 변경되었고, 특례적인 소액 배상조치액 규정 등이 약 30년간이나 유지되고 있는 등 원자력손해상제도의 유효성을 심각하게 훼손하고 있는 사항들을 확인할 수 있었다. 그러나 해외의 원배법 개정 사례에서 보듯 원자력 이용의 선진국들은 원자력사업자에 대한 면책사유의 축소 및 배제를 통한 사업자의 배상책임 확대 추세이다.

사업자의 배상자금력을 확대하는 손해배상기금의 신설을 검토하였다. 왜냐하면, 후쿠시마사고의 피해배상과정을 실례(實例)로 하여 국내 현행법의 실효성을 재검토한 결과, 일본보다 인구밀도 및 산업집적도 등이 훨씬 높은 국내사정을 감안할 경우 현행의 SDR3억이라는 사업자의 책임한도액(유한책임)은 국민의 신뢰를 얻기 어렵기 때문이다. 즉 현행 손해배상제도의 배상조치액으로는 피해자의 신속하고 충분한 구제에 대한 실효성을 보장하지 못할 뿐 아니라, 사업자의 유한책임제는 오히려 사고발생을 조장할 가능성조차 가지고 있다. 또한, 특정산업을 약 50년간에 걸쳐 국가가 보조금 형식을 통해 배상책임을 보완하는 보상계약법의 존재, 특례적인 소액 배상조치액, 사업자의 보호를 내세운 법의 목적 등과 같은 문제점은, 피해자 구제라는 손해배상제도의 목적 달성을 위해 개선이 필요하다.

한편 원배법을 개정할 때 안전기준․규제․감독 등의 행정적 개입을 보완하는 역할로서, 사업자의 자주적 안전성 향상노력을 촉구하는 인센티브를 가진 제도설계가 효율적이다. 왜냐하면 첨단산업인 원전의 경우 정부가 안전의 규제․감독을 실시하지만, 산업기술의 발전에 따른 정보입수 및 지속적인 감시가 곤란하기 때문이다. 또 원자력사고의 피해는 공간적 및 시간적 범위가 광대하고, 또 불가역적 피해를 가져 오는 만큼 사전적인 ‘예방원칙’이 엄격하게 적용된 제도로 전환해야 한다. 거대한 사회적 비용의 최소화를 위해, 행정의 규제․감독뿐만 아니라, 손해배상제도 등의 모든 대책이 실현 가능성을 입증해야 한다. 이와 같이 중대사고에 따른 파멸적인 피해를 사전적으로 방지하는 것은, 어떠한 경제적 합리성보다 우선되어야 한다. 피해의 거대성은 단지 경제적 계산만이 아니라, 사회적, 문화적, 심리적 요소까지 종합하여 평가해야 하기 때문이다. 원자력손해는 규모와 내용(시간, 다양성, 인과관계 입증)에서 일반사고와는 비교할 수 없는 특수성을 가진다. 리스크 사회를 앞세운 경제적 관점에서 원자력이용의 편익과 비용만을 비교하는 것은, 원자력 추진을 위한 맹목적이고 단편적인 논리일 뿐이다.

유효한 제도설계로서, 가)사업자의 배상조치액을 보험풀의 인수능력까지 증액하여야 한다. 나)후쿠시마사고 등의 사례에서도 볼 수 있듯이, 가)보험풀의 인수능력(배상조치액)도 실제의 피해액과는 동떨어진 소액에 불과하다. 이를 보완하는 자금적 조치를 확보할 수 있도록, 현행 원배법 개정을 통한 종속방식으로서 사업자의 분담금을 적립하는 손해배상기금을 신속하게 도입하는 게 바람직하다. 이 방식은 사업자의 경상적 지출로 거대한 원자력손해를 사전적으로 대비하는 만큼 원자력사업의 적절한 운영을 보장하므로 사업의 건전한 발전에도 기여하게 될 것이다. 기금의 도입으로 현행의 원자력손해배상제도보다 신속하고 적절한 피해자 구제가 가능하게 된다.

다른 한편 배상조치액의 증가 및 배상기금의 신설로 전기요금의 부분적인 인상 또는 사업자의 예견가능성 저하 등에 대한 우려가 발생할 수 있다. 그러나 소비자들도 안전이 결코 무료로 제공되는 것이 아닌 점을 인식할 필요가 있다. 그동안 정부의 간접적인 지원방식 때문에 과소평가되었던 숨은 비용의 반영이며, 신속하고 적절한 피해자 구제를 위한 비용의 평준화 방식이 채택되었을 뿐이다. 원전수출까지 할 정도로 사업규모와 경쟁력을 갖춘 원자력산업을 정부가 계속 지원하는 방식은, 시장의 경쟁원칙을 외면하는 행위로 산업구조의 왜곡을 더욱 확대시키고, 오히려 사고발생을 조장하는 위험성조차 있다.

원자력산업의 지속성을 고려하더라도, 사업자가 사고배상책임을 포함한 모든 경영책임을 지는 성숙된 자세를 보여야 할 때이다. 게다가 사회의 안전 확보야말로 기업 활동의 지속적 발전을 보장한다. 또한 현행 제도에서 사업자의 책임집중 원칙을 규정하고 있지만, 결코 정부의 정책선택에 따른 책임을 면책으로 하는 취지는 아닐 것이다. 즉 사업자의 민사책임을 우선하면서도, 정부도 피해자 보호를 위해 정부의 책임 및 역할을 분명하게 할 책무가 있다.