훈련결과보고서

경찰조직과 경찰인력의 효율적

운용방안에 관한 연구

용 인 대 학 교

경 영 학 과

학번 : 201672030

조 민 호

2019년 12월

경찰조직과 경찰인력의 효율적

운용방안에 관한 연구

목 차

I. 서론(경찰조직의 의의와 운영상의 문제점 제기)

II. 경찰조직내 계급적체 현상의 문제점과 해결책(통솔범위의 원리+성과만족 이론)

III. 경찰조직의 기본개념

IV. 자치경찰이란?

V. 결론

I. 서론

경찰조직이란 경찰관들의 집합체로서 치안에 관한 사무를 관장하기 위한 목적으로 구성된 사회적 단위로 정의될 수 있다. 현재, 끊임없는 사회의 진보와 국민의 사적생활의 변화에 따라 국민의 치안을 맡은 경찰 또한 강압적인 법집행모델의 경찰에서 서비스경찰로 변화하는 등 변모를 꾀하고 있다. 그러나 경찰조직이 바람직한 방향으로 나아가려면 변모에 앞서 현재 경찰이 겪는 문제 그리고 실마리가 풀리지 못한 문제들의 모색이 우선시 되어야 할 것이다. 먼저 현대의 경찰조직이 앓는 계급적체 현상이 있다. 다음으로는 아직도 논쟁이 되고 있는 수사권의 문제와 자치경찰제의 도입문제가 있다. 이 외에도 박근혜정부 시절부터 경찰관을 2만명 증원하였다고 하지만 정작 일선 파출소에서는 10년 전과 비교하여 팀당 1~2명이 증원된 것에 불과한 비효율적 인사시스템의 문제 등 경찰조직에 관한 기본개념부터 자치경찰제도의 필요성 및 문제점과 결론까지 정리를 해 보았다.

II. 경찰조직내 계급적체 현상의 문제점과 해결책(성과만족 이론과 통솔범위의 원리)

우리나라 경찰계급제도는 아래 <표1>과 같이 극심한 첨탑형을 보이고 있는 것이 사실이다. 또한 <표2>를 통해 경위 이하 경찰관인 사법경찰 리가 약 92%, 경정  이하 경찰관이 약 99%를 육박하여 불균형적 계급구조를 이루고 있는 것을 알 수 있다. 일반직과 승진 소요 비교를 통해서도 알 수 있는데, 이는 일반직은 9급에서 6급까지 승진하는 데 평균 17년이 소요되는 데 비해 경찰은 순경에서 경감까지 24년이 소요되기 때문이다. 우선적으로 이러한 현상의 원인을 알아보고자 한다. 물론 다양한 배경이 있겠지만 그 중 경찰대학의 존재와 근속승진이 이에 대한 주요 원인이라 생각한다.

연간 5,000여명에 육박하는 경위들이 생겨나는데 이러한 추세에 경찰대학교의 120명은 부담스러운 숫자가 아닐 수 없다. 물론 경찰대학 졸업생들과 그 외의 간부후보생과 순경입사자의 승진경로가 다른 것은 사실이다. 그러나 본청에 근무하는 경감 이상의 경찰대학 졸업자 비율이 결과적으로 과반수가 넘는 것을 고려해보면, 비 경찰대 출신이 애초에 입직출신성향부터 그들과 다른 이유로 승진에 대한 희망을 쉽게 저버릴 수 있을 것이라 본다. 이처럼, 입직출신으로부터 정해진 계급의 한계와 그들의 사기저하가 첨탑형 계급모형을 기반한 것이라 본다.

추가적으로 최근 사회적이슈가 되고 있는 직장내 갑질과 관련하여 충격적인 사건이 있었는데 20대 초반의 경위임용예정자인 경찰대학생이 피시방에서 술에 취한 채 출동한 순경, 경장급 경찰관들에게 “내가 누군지 아느냐, 5년 뒤 내 앞에 무릎을 꿇게 해주겠다.”라고 하는 사건이 발생하는 등 계급적체 이상의 간부임용자들의 인성교육 문제도 발생하고 있다.

여기에 과도한 근속승진을 추가로 들 수 있다. 아래의 본 <표2>를 보면 2017년도에 심사와 시험에 의한 승진자보다 근속승진에 의한 승진자는 거의 두배에 육박한다. 특히 경사에서 경위 승진자의 경우 근속승진자가 총 승진자의 81%를 차지하고 있다. 이러한 근속승진은 경찰조직원들의 상기를 향상시킨다는 장점이 있지만 너무 과도한 근속승진은 “경찰 인사시스템의 근본적인 개선 없이 비간부 출신의 불만만 잠재우려는 미봉책”일 뿐이다.

<표1>

2017경찰통계연보

<표2> 2017년 기준

2017경찰통계연보

이러한 계급적체 현상이 경찰조직에 주는 해악은 사기저하 그리고 제대로 된 치안활동을 구실하지 못하게 하는 것이다. 그 중 하나로써, 조사-형사-교통사고조사 등 국민생활과 밀접한 수사분야는 경위 이상이 되어야 사법경찰관으로 직무수행이 가능하지만 경위 이상 사법경찰관의 부족으로 경사 이하 사법경찰리가 팀장 경위급 사법경찰관에게 결재를 받는 형식으로 권한을 대행하고 있는 것이 되겠다. 뿐만 아니라, 국민 접촉현장에서 같이 뛸 중간실무층이 지나치게 부족해 내실 있는 관리와 감독을 어렵게 한다. 최일선 현장 경찰관은 총기를 휴대하고 국민의 생명과 안전에 직결되는 업무를 수행하는 ''움직이는 작은 정부''라 할 수 있지만 중간관리층의 부족으로 이들에 대한 내실 있는 관리가 이뤄지지 않고 있다. 또 이 계급적체 정글 속에 살아남기 위해 법아래 감시하는 경찰관이 부정부패까지 하게 되는 것이다.

그렇다고, 앞서 말한 경찰대의 원인을 빌미로 대학이 폐지가 되어서는 안 된다. 경찰대의 존립은 경찰의 우수 인력 확보에 지대한 기여를 함에 더불어 갑작스러운 폐지는 경찰 조직에 대혼란을 주기 때문이다. 다만 대학교육과정 중 순경출신, 간부출신을 떠나서 한 조직 한 가족으로서의 인성교육을 강화하자는 의견일 뿐이다.

경위 근속승진이 결정된 지 7년여가 지난 지금 승진불만을 잠재우려던 근속승진은 또 다른 승진불만을 만들어냈기 때문에 이 또한 근본적인 극복 방안이 될 수 없다.

그렇다면 이 인사적체 현상의 극복 방안을 제시해보고자 한다. 여기에 성과만족이론과 통솔범위의 원리를 통합하여 적용하려 한다. 우선, 포터와 롤리의 성과만족이론으로 개인이 노력으로 내적 보상인 자신감과 기대감을 얻고 이를 통해 외적 보상인 계급승진을 바라는 것을 말할 수 있다. 승진의 실패는 그의 동기부여를 없애고 사기를 저하 시킬 수 있다. 통솔범위의 원리의 대표적인 학자로서 그레이쿠나스를 들 수 있는데 그는 한 상관이 효과적으로 직접 통솔할 수 있는 부하의 적정수를 6인으로 보았다. 물론, 사이먼 학자와 같이 비판론자들은 통솔 인원을 어림하는 것은 불가능하다고 말한다.

그러나, 위 <표1>과 같이 중간간부이상인 경정-치안총감의 수가 3175명이 겨우 넘고, 초급간부인 경감-경위 24669명이 육박하는 것처럼 관리하는 것은 통솔범위의 원리를 배제하고 보아도 감독하기 어려운 수치로 나온다. 그렇다면, 적어도 통솔범위의 원리를 따르려고 노력하고 실천에 옮기는 자세가 필요하지 않겠나 생각한다. 이에 따라 발생할 수 있는 계급별 업무의 혼동은 중간관리층을 점진적으로 확보함에 따라 피할 수 있을 것이다. 이는 위 계급의 확보에 따라 하위 계급자의 승진이 가능 해지기 때문에, 성과만족이론의 외적기대감에도 부응할 수 있다.

Ⅲ 경찰조직의 기본개념

제1절 경찰조직의 개념

1. 현대사회의 경찰조직

조직은 의식적인 집단목적을 달성하기 위하여 이루어진 구조적 배열이며 관리의 도구이다. 이러한 일반적인 의미의 조직의 개념은 경찰조직의 개념과 부합되며,   일맥상통한다고 할 수 있는데, 경찰조직도 하나의 거대한 조직으로 구성된 집합체라는 하나의 구성체라는 것이다. 목표면에서 국민의 생명과 재산을 보호하고 사회공공의 안녕과 질서를 유지하는 대규모의 조직체이며, 또한 국가권력의 주요 행사로서 공공의 안녕과 질서를 유지하기 위하여 의도적으로 정립된 체계화된 집합체라고 할 수 있다.  그러므로 경찰조직은 일정한 경계를 가지고 있으며, 국민에게 적합한 치안서비스를 제공하기 위하여 외부환경에 적응하는 국가적 차원의 사회집단이다. 경찰은 경찰목적을 수행하기 위해 하나의 조직으로 이루어져 있고 경찰의 목적과 사명은 경찰조직에 부과되어 있다. 경찰조직은 현행 헌법적 질서인 자유민주주의의 이념에 충실하여야 하고 현대행정의 원리인 민주성과 효율성을 갖추어야 한다.

2. 경찰조직의 특성

경찰조직은 업무의 전문성과 법규성, 계층제 구조와 실적주의로 인한 책임한계의 명확성 등을 유지하여야 하는 전형적인 관료조직이라고 할 수 있다. 그러나 국가통치기능과 국민보호기능을 수행하는 과정에서 간혹 권력의 남용과 부정부패와 연루되는 경우에는 이로 인해 비난의 대상이 되기도 하는 특수한 조직이다.

여기서 조직은 경찰의 분업과 전문화, 명령계통, 의사전달의 과정, 지휘감독의 범위, 권한과 책임의 분담, 조정과 통합의 과정으 중심으로 본 경찰조직의 구조차원의 개념으로, 경찰조직의 구조는 경찰업무수행을 돕기 위한 수단으로 경찰목적달성에 효율적으로 공헌할 수 있도록 짜여져야 한다.

조직은 일반적으로는 사회에서 목적을 가진 하나의 유기체라고 할 수 있다. 즉, 조직은 인간의지 실현의 중요한 수단이며, 인간생활전반에 걸쳐 영향을 주고 있다. 그러므로 현대사회는 조직사회라고 부르기도 한다.

그리고 조직의 목적을 수행하기 위해 조직 구성원은 분업과 협동을 해나가는 공식적인 행동체계를 가지고 있으며, 조직자체가 하나의 생명체처럼 활동하고 있다. 따라서 조직을 고정된 대상으로 인식하여서는 아니 되며, 일정한 목적을 가지고 변화하는 환경에 적응하는 인간의 협동유형으로 파악하여야 한다.

요컨대, 경찰조직은 경찰 특유의 목적을 달성하기 위하여, 경찰 구성원과 물적 자원을 결합하는 체계적인 협동방식, 그리고 자체의 생명력을 특징으로 가지고 있는 유기체로 보아야 한다.

제2절 경찰조직관리의 의미와 원리

1. 경찰조직관리의 개념

경찰조직관리는 경찰조직의 일상적, 특수적인 업무를 맡아 관할하고 처리하는 것을 의미하는 것으로 인적, 물적 설비의 이용, 보존, 개량 등을 말한다. 경찰조직은 구조적인 측면에서 계층적, 관료적으로 설계되었고, 리더십 형태는 권위적이고, 구성원들은 철저히 통제되고 있으므로 조직관리와 리더십간의 관계규명이 요구된다고 할 수 있다. 일반적으로 조직관리는 리더십을 통해서 조직의 목표를 달성하는 것을 의미한다. 현대사회에서 경찰조직관리에 있어서의 최대 관심사는 융통성 있고 민주화된 조직일수록 조직 내부와 외부의 관계가 형성된다는 것에 주안점을 두고 효율적 조직운영을 유도하는데 있다.

1) 경찰리더십

리더십이란 일정한 환경 속에서 목표를 달성하기 위하여 개인이나 집안의 활동에 영향을 미치는 과정이라고 말할 수 있다. 리더십을 행사하는 것은 계획, 조직, 통제, 지시 및 종업원 등의 요소가 관리적 과정에 포함되고 있다. 본질적으로 리더십은 관리보다 더 넓은 개념이라고 할 수 있는데, 관리란 조직목표의 달성을 주된 목적으로 하는 특수한 리더십이라고 할 수 있다. 즉, 리더십을 통해서 조직의 목표를 달성하는 것이 관리이기 때문에 관리는 리더십에 의해 이루어진다고 할 수 있다.

2) 동기부여이론

동기부여란 부하직원에게 일을 하고 싶은 욕구를 불러일으키는 것이다. 즉, 그 조직구성원이 개인욕구의 충족능력을 가지면서 조직목표의 달성을 위하여 높은 수준의 자발적 노력을 기울이는 것을 의미한다. 노력, 조직목표, 욕구를 핵심요인으로 하는 동기부여는 조직목표를 지향하고 조직목표와 모순되지 않는 높은 수준의 질과 강도를 가진 노력을 기울이며 욕구를 충족시키는 과정이다.

2. 경찰조직관리의 원리

1) 통솔범위의 원리

통솔범위라 함은 1인의 상관 또는 감독자가 직접 효과적으로 관리, 감독할 수 있는 부하의 수를 말한다. 일반적으로 조직구성원을 지휘통솔하기 위해서는 관리자와 구성원간에 혹은 구성원 개인간의 많은 의사전달 과정을 필요로 한다. 경찰관리자의 통솔범위는 부하직원의 능력과 함께 관리자의 리더십능력이 높으면 통솔범위도 넓어질 수 있다. 최근 경찰에서 등장하는 구조조정의 문제도 통솔범위와 관련된 점이 잇는데, 이는 경찰조직에 중간관리자, 즉 중간계층이 너무 많다는 것이다. 따라서 적정한 통솔범위의 인원을 운영하고 있는지 적정한 지휘통솔상태에서 업무수행이 되고 있는지를 평가해서 통솔범위를 조정하여야 한다는 과제를 안고 있다.

2) 명령통일의 원리

명령통일의 원리는 조직의 어떤 구성원도 한 사람의 직송상관으로부터만 명령을 받아야 하며, 두 사람 이상의 상관으로부터 명령을 받을 때에는 예상치 않은 부작용을 발생시킨다는 원칙이다. 명령통일은 한 사람의 상관으로부터 명령을 받아야 명령이 왜곡되지 않고 통일 된다는 것이다. 경찰의 경우 수사나 사고처리 및 방범활동에 이르기까지 거의 모든 업무수행에서 결단과 신속한 집행을 필요로 한다. 명령통일의 원리는 계층제의 원리에 포함되는 것으로서 조직 내의 혼란을 방지하고, 책임의 소재를 분명히 하고자 하는데 그 목적이 있다. 현대인은 명령에 부정적인 감정을 가지기 쉬우므로 명령통일의 원리 대신에 지휘통일의 원리가 정착되어야 할 것이다. 이 지휘통일의 원리는 의사전달이 집중되고 충분히 조정될 수 있다는 장점이 있다.

3) 부서편성의 원리

부서편성의 원리는 행정목적을 효과적으로 추구하기 위해서 합리적으로 조직의 구조를 편성하는 것을 말한다. 경찰조직의 부서 편성은 구성원들의 합리적인 조직으로 분화되지 않고서는 현실의 민생치안을 위한 치안의 확보가 어렵다. 우리나라 경찰조직은 거대하고 복잡한 과업을 수행하는 관료적 조직으로 구성되어 있다. 이러한 사황에서 경찰조직의 목표달성을 위해서는 체계 또는 모형에 따라 경찰활동과 기능을 결합시키거나 분리시키는 것이 필요하다.

3. 경찰관료제의 특성

경찰조직의 구조는 군대식조직에 가까운 관료제(bureaucray)형태를 띠고 있다. 합리성과 능률성에 의해 요소와 요소의 관계가 유지되고 상하가 복종 ․ 협동하는 조직의 존재양식으로서의 패러다임(paradigm)인 관료제에 대해서, M. Weber는 사회의 복잡화에 따라 대규모 조직의 성장에 관심을 가지고, 관료제야말로 모든 문제를 능률적으로 해결할 수 있는 수단으로 보고, 조직을 어떻게 구조화하고 상호관계를 공식화하며 복종을 정당화할 것인가의 고민을 이 관료제라는 패러다임을 사용 ․ 설명하였던 것이다.

그런데 M. Weber가 주장한 이상적인 관료제의 구조적인 특성을 보면 다음과 같다.

첫째로, 관료의 권한과 직무범위는 법규에 의해 규정된다. 관료제의 지배원리는 전통이나 개인적 자질에 의한 카리스마에 의존하는 것이 아니라, 합리적이고 민주적인 절차에 따라 제정된 법규에 의해 부여된다. 경찰조직도 조직에 관한 기본법인 경찰법에 의하여 조직의 직무범위가 정해져 있으며(제3조), 경찰작용에 관한 기본법인 경찰관직무집행법에 의하여 권한이 구체화되어 있고, 수사에 관하여는 형사소송법에서 수권하고 있다.(제196조). 그밖에도 개별 단행법에 의하여 경찰관에게 수권된 범위내에서 직무를 수행하고 있는 것이다.

둘째로 직무조직은 계층제적 구조로 되어 있다. 계층제는 상명하복의 지시 ․ 명령을 하는 자와 그 명령을 수행하는 자의 구분을 분명히 하고 있다. 경찰의 경우 직무상 경찰청에서부터 지방경찰청, 경찰서로 이어지는 계층을 이루고 있으며, 상급자와 하급자의 계급구분이 명백하여 지시 ․ 명령자와 집행자가 분명히 구분되고 있다.

상급자가 명령하면 하급자가 복종해야한다는 뜻

셋째로 직무의 수행은 서류에 의해서 이루어지며 기록은 장기간 보존된다. 문서의 형태는 전자화되고 있지만 사전 또는 사후에 결재와 기록보존의 특성은 변하지 않고 있다.

넷째로 관료는 직무수행과정에서 예정이나 증오 등의 개인적 감정에 의하지 않고 법규에 따라 임무를 수행한다.

다섯째로 모든 직무는 전문지식과 기술을 지닌 관료가 담당하며, 이들은 시험 또는 자격 등에 의해 공개적으로 채용된다. 관료들은 지속적인 교육훈련을 통해 전문화되고 구성원은 직업인으로서 일하게 된다. 경찰공무원도 능력주의에 따라 시험 또는 자격에 의하여 채용되고 있으며, 경찰대학, 경찰종합학교, 중앙경찰학교 등 각급 학교 뿐만 아니라, 수사간부연구소, 공안문제연구소 등이나, 외부의 교육기관에의 파견교육을 통하여 전문화되고 있다.

여섯째로 관료는 직무수행의 대가로 급료를 정규직으로 받고, 승진 및 퇴직금 등의 직업적 보상을 받는다.

이러한 M. Weber의 관료제의 특성 중에서 가장 큰 특성은 구조의 계층제적 측면이다. 즉, 다수의 조직구성원을 수평적으로 배열하는 것이 아니라, 수직적으로 배열하고 상위에 있는 사람이 지시 ․ 명령하고 하위에 있는 사람은 지시 ․ 명령을 집행하도록 하는 것이다. 경찰조직에서도 이러한 특성이 가장 뚜렷하게 나타나고 있다. M. Weber 이후에도 조직에 관한 연구는 계속되었고 조직구조를 연구하는 학자들에 의해서 조직편성의 원리들이 나타났다.

4. 조직편성의 원리

경찰조직의 구조를 편성하기 위해서는 어떻게 하는 것이 다수의 구성원이 효율적으로 협동하여 범죄예방과 대응을 효율적으로 할 수 있는가의 관점에서 출발하여야 한다.

그러한 바탕에서 조직편성의 원리들이 출발하는데, 그 중에서 경찰조직과 관련된 것을 살펴보면, 분업, 계층제, 통솔범위, 명령통일, 조정과 통합의 원리 등이다. 관리자로서 경찰간부는 조직편성의 원리와 실제운용에 대하여 잘 파악하고 있어야 한다.

(1) 분업 ․ 전문화의 원리

1) 의의 및 유형(방법)

분업 혹은 전문화(division of work or specialization)의 원리란 업무능률의 증진을 위하여 조직의 전체 업무를 그 종류와 성질별로 구분하여 가급적 각 조직 구성원에게 한 가지의 주된 업무만을 전담시키는 것을 말한다. 대체로 조직의 규모가 확대되고 전문화되어 갈수록 이 원리가 더 요청되며, 이 원리는 조직의 모든 계층에 적용되는 원리라고 하겠다. 무니는 업무의 기능에 따라 구성원들에게 업무를 분담시킨다는 의미에서 이 원리를 ‘기능의 원리’라고 부르고 있다.

조직의 원리에 관해 신랄한 비판을 가하고 있는 사이몬도 전문화가 업무수행뿐 아니라 의사결정의 과정에서도 합리성을 높일 수 있다고 주장하고 있기도 하다.

이러한 분업 혹은 전문화의 유형으로는 다음과 같은 것들을 들 수 있다.

① 조직에 있어서의 최고관리층의 경우에는 그들이 각각 수행하는 기능에 따라서 분업을 실현할 수 있다. 예를 들면 귤릭이 제시한 POSDCORB의 원칙에 의해 계획 ․ 조직 ․  인사 ․ 조정 ․ 보고 ․ 예산 기능에 따라 분업 ․ 전문화를 실시하는 방법이 그것이다.

② 작업현장에서는 작업 과정별로 분업화를 실현시킨다. 대부분의 제조업 분야의 사기업체의 경우가 이에 속한다.

③ 분업화는 중앙기관과 일선기관 간이나 상하기관 간의 수직적인 분업이 이루어질 수 도 있으며, 업무가 어떤 조직의 국별 ․ 부별 ․ 과별로 분담되는 수평적인 분업이 이루어질 수도 있다.

2) 장점 및 단점

조직 및 업무의 분업화 ․ 전문화는 다음과 같은 장점을 살릴 수 있다는 점에서 필요하다

① 조직 구성원들의 한 가지 일에만 전념하게 되어 업무능률을 향상시킬 수 있다는 장점을 가진다.

② 업무를 세분화시킬수록 담당자들이 업무를 습득하는 데에 걸리는 시간을 단축시킬 수 있다.

③ 한 개인이 가지는 지식과 기술 및 능력에는 한계가 있는 것이므로 특정 분야에 대한 분업 ․ 전문화는 필요하다.

④ 조직을 합리적으로 편성함에 의해 인간의 능력을 기계적으로 이용할 수 있다.

⑤ 업무 및 작업과정에 사용되는 도구 및 기계의 발달을 기하기에 유리하다 그러나 분업과 전문화는 위와 같은 장점이 있는 반면에 다음과 같은 문제점을 야기시킬 수 있다.

① 지나치게 분업화가 이루어질 경우에는 조직 구성원을 기계화함으로써 업무에 대한 흥미를 상실하게 하고 창조성이 결여된다.

② 지나친 분업화는 점점 더 전문적인 기술과 능력을 소유한 전문가에게 더욱더  의존하게 만들게 되며, 이에 따라 조직내의 각 부문간의 조정을 어렵게 만든다.

③ 업무의 지나친 세분화는 조직상 계층제의 원리로부터 제약을 받게 되어 업무의 성질에 따라서는 양자간의 조화가 문제시된다.

④ 분업의 지나친 세분화는 종합적으로 조직을 관리하는 것보다 오히려 더 많은 비용이 들 수 있다.

(2) 계층제의 원리

1) 의의 및 성격

계층제(hierachy)란 원래 카톨린(Catholic)의 교권제도에서 유래된 것으로서 공식조직을 권한과 책임 및 의무의 정도에 따라서 조직 구성원들 간에 상하의 계층이나 등급을 설정하여 각 계층 ․ 등급 간에 권한과 책임을 분배하고 명령 계통과 지휘감독 계통을 확립하는 것을 말한다. 오늘날에 있어서의 거의 대부분의 공식적 조직(많은 경우의 비공식 조직도 포함)은 이같은 계층제의 형태를 갖추고 있다. 즉 군대나 관청, 기업체 등은 물론이고 병원, 학교 및 각종 사회단체들의 대부분도 계층제를 이루고 있다. 특히 행정조직은 수평적으로는 분업화되고 수직적으로는 각 계층이 구분되어서 하나의 피라미트 형태를 이루고 있다. 계층제 조직의 상위직책을 맡은 사람은 하위직책을 맡은 사람을 지시하고 통제하지만, 하위직을 부여받은 사람은 상위직에 있는 사람에 대해 지시하고 통제할 수 없는 체계로 이루어져 있는데, 경찰과 군대조직의 편성에 핵심적인 원리로, 명령과 지시를 거의 여과 없이 수행하도록 하는데 적합한 조직원리이다.

이러한 계층제 원리에 의해 조직을 편성하고 사람을 배치한 경찰조직은 상명하복을 기본적 원리로 수용하고 있다. 그러나 이 원리는 조직의 모든 부서에 적용되는 것은 아니다 계층제적 구조를 가지고 있지만 상하계층간의 상명하복과 함께 수평적으로 움직이는 부서들도 많이 있다.

이와 같은 계층제가 갖는 특징으로는 조직의 수직적인 차원에서 적용된다는 점, 명령 일원화체제라는 점, 권한과 책임의 등급화 연쇄라는 점 및 조직목표를 직접적으로 달성해 나간다는 점 등을 들 수 있다. 따라서 계층제에 있어서는 등급의 수, 계층의 수준, 계층제와 분업과의 관계, 계층제와 통솔범위와의 관계 및 계층제와 계선 ․ 막료기관과의 관계 등이 고려되어야 한다.

2) 계층제의 방법(실현과정)

계층제는 다음과 같은 실현과정을 거쳐서 이루어진다.(D. W미애, 1953, pp89~92)

① 리더십

리더십(leadership)이란 조직관리상의 모든 활동을 지도하는 기능으로서 조직 전체에 대한 책임과 권한을 가지는 자는 이러한 리더십을 발휘하여 계층제를 실현해 나가야 한다.

② 권한의 위임

대규모 조직이 목표달성을 위하여 원활하게 운영되기 위해서는 권한과 책임이 상하간에 적절하게 배분되어야 한다. 권한과 책임의 정도는 조직에 따라 다르겠지만 각 조직의 설정에 따라 적절히 배분되어야 한다.

③ 직무의 결정

직무의 결정이란 조직의 각 기능을 조직의 각 계층에 배정하는 것을 말한다. 이렇게 함으로써 각 업무 담당자는 그 과업수행의 목적 ․ 책임 ․ 한계 등을 명확하게 인식할 수 있게 된다.

3) 계층제의 기능

-순기능

계층제를 실시함에 의해 얻어질 수 있다고 보여지는 순기능으로서는 다음과 같은 점들을 생각해 볼 수 있다.(L.d. White, 1955, pp35~36)

① 지휘 ․ 명령, 즉 내부통제 등과 같은 의사소통, 특히 상의하달의 통로가 된다.

② 권함위임의 통로가 되며, 행정책임의 한계를 분명히 할 수 있다.

③ 조직내의 갈등과 분쟁을 조정 ․ 해결함으로써 조직이 통일성과 안정성을 유지할 수 있다.

④ 행정목표의 설정과 업무를 배분하는 통로가 된다.

⑤ 지속적인 승진의 기회를 제공함으로써 조직성원의 사기를 앙양시킬 수 있다는 장점이 있다.

- 역기능

위와 같은 순기능이 있는 반면에 계층제의 실시에 따른 다음과 같은 역기능을 생각해 볼 수 있다. (Ira Shakansky, 1970, p.81)

① 조직 내에 있어서 계층 상하간의 지나친 수직관계는 조직의 경직성을 초래하고 조직 구성원의 근무의욕을 저하시키며, 동태적이고 신축성 있는 조직운영을 저해하게 된다.

② 계층의 수가 많아짐에 따라 의사전달의 왜곡을 초래하고 환경변화에 신속하게 적응하기 어렵게 만든다.

③ 계층제가 엄격하게 구성되어질 경우 조직성원의 개성과 창의성을 저해하게 되어 귀속감을 감소시킴으로써 인간관계의 형성을 방해하게 된다.

4) 계층제의 평가

① 수동적 인간형태 조장

조직규모 및 인력의 팽창으로 인하여 계층제가 팽창 ․ 심화될 경우 의사전달의  통로가 막히게 되고 계층의식이 조장됨으로써 전체적인 사기의 저하를 가져온다. 그러나 계층의 경사가 완만하고 통솔범위가 넓은 평면적 조직(flat organization)에 있어서는 피감독자의 사기를 앙양시키고 조직성원의 창의적인 활동을 촉진시키게 된다.

크리스 아지리스(Chris Argyris)는 기존의 계층제적 조직이 인간을 계층제 속에 함몰시킴으로써 의존성, 수동성 등의 미성숙한 수준으로 퇴행시킬 수 있음을 경고하고, 조직은 ‘인간의 자아실현 욕구’에 적합하도록 근본적인 개편이 요구된다고 주장한 바 있다.

② 행정조직의 경직화

계층제는 조직의 공식적 측면을 강화함으로써 업무의 능률성을 추구하는 경향이 있다. 이 때 조직의 공식적 측면만의 기능성을 강조하다 보면 조직의 경직화를 초래할 우려가 있다. 다시 말하면 계층제는 환경변화에 적응하는데 한계성을 갖는다.

행정조직의 동태화란 조직이 환경변화에 신축성 있게 적응할 수 있도록 하기 위하여 경직화된 수직적 구조의 행정조직을 변화대응능력을 가진 쇄신적인 조직으로 전환시킴으로써 문제해결 중심의 협동체제를 구성하고자 하는 것을 말한다.

(3) 통솔범위의 원리

사람이 협동을 하거나 지휘통솔하기 위해서는 많은 의사전달과 대화가 필요한데, 대화의 필요성은 지시자나 지시를 따르는 사람 모두에게 필요하다. 많은 경우에 지시나 대화는 언어를 통해 이루어진다. 관료제는 업무수행과정을 문서로 기록하고 의사소통을 하는 경우가 많지만 역시 대화는 필요하다.

또한 계층제 구조를 가진 조직의 상위직자는 지시한 내용이 지시대로 집행되고 있는지를 점검하고 지도 ․ 감독하는 활동이 필요하다. 따라서 한 사람의 관리자가 조직의 구성원을 몇 명 정도나 관리할 수 있는지가 중요한 관심사가 되어 왔다. 즉, 관리자의 통솔범위로 적정한 부하의 수는 어느 정도인가라는 문제는 관리의 효율성을 좌우하는 중요한 원리이다.

관리자의 통솔능력 한계를 벗어나게 인원을 배치하면 적정한 지휘통솔이 되지 않기 때문에, 하위자들의 지시 대기시간이 길어지고 의사소통이 되지 않아 지시자의 의도와 다르게 집행되는 문제가 생긴다.

기관장의 경우에는 소속의 모든 직원을 통솔범위내에 두어야 하므로, 기관장처럼 관리할 직원이 많은 경우에는 계층을 분리하여 바로 아래 계층에 대해서만 직접 통솔하도록 하고, 나머지 인원은 각부서의 장을 통해 통솔하는 형태로 통솔범위를 한정하여 운영하고 있다.

적정한 통솔범위는 사실 부하직원의 능력, 의욕, 경험 등에 의존하며 부하직원의 능력, 의욕, 경험 등이 높아질수록 통솔범위는 넓어질 수 있다. 그러나 무한정 확대 될 수는 없으며, 부하의 능력과 함께 관리자의 리더쉽 능력이 높으면 높을수록 통솔범위도 넓어질 수 있다. 그 뿐만 아니라 통솔범위는 그 부서의 역사, 지리적 분포, 업무의 종류 등에 의해서도 영향을 받는다. 즉, 신설 부서보다는 오래된 부서, 지리적으로 분산된 부서보다는 근접한 부서, 복잡한 업무보다는 단순한 업무의 경우에 통솔범위는 넓어질 수 있다. 그러나 통솔범위가 넓어지더라도 관리자의 능력에는 역시 한계가 있으므로, 관리자의 지휘통솔이 원활하게 이루어질 수 있는 범위내로 제한해야 한다.

한편, 직무수행의 효율성을 수시로 평가하여 효율이 낮은 원인이 관리자의 통솔범위 때문인지 판단하고 통솔범위도 조정하여야 한다. 최근 경찰에서 등장하는 구조조정의 문제도 통솔범위의 원리와 관련된 점이 있다. 즉, 중간계층이 너무 많다는 것인데 중간계층이 많다는 것은 관리자가 너무 많다는 것이다. 적정한 통솔범위의 인원을 운영하고 있는지 적정한 지휘통솔상태에서 업무를 수행하고 있는지를 평가하여 통솔범위를 조정하여야 한다.

1) 의의

통솔범위(span of control)란 한 사람의 상관 혹은 감독자가 혼자서 직접 효과적으로 통솔할 수 있는 부하의 수 또는 조직단위의 수를 가리키는 말로서 이같은 직원이나 조직단위의 수는 통솔자가 효과적으로 지휘 ․ 감독할 수 있는 수를 초과해서는 안된다는 것을 통솔범위의 원리라고 한다.

즉 한 개인이 기울일 수 있는 주의력의 범위나 능력 ․ 시간에는 한계가 있는 것이므로 통솔이 효과적일 수 있는 부하나 조직단위의 수가 정해져야 할 필요가 있는 것것이다. 이러한 통솔범위에 관해서는 여러 학자들이 의견을 제기하고 있지만 대체로 부하나 조직단위의 수가 적을수록 좋다는 것이 통설적인 견해이다.

2) 통솔범위에 관한 이론

적절한 통솔범위가 무엇인가에 관해서는 전통적인 조직이론에서부터 많은 논란이 있어온 것은 사실이다. 어윅은 어떤 상급자도 상호관련된 업무를 수행하는 부하를 5~6인 이상을 직접 감독하기는 힘들다고 하였으나, 1918년에 영국의 홀데인위원회는 내각은 소수인원으로 구성되어야 하는데, 10명이 이상적이며 12명을 초과해서는 안 된다고 하였다. 왈리스도 내각은 10~12을 초과하지 않아야 한다고 했다. 반면에 패이욜(Henri Fayol)은 5~6명을 적정선으로 해야 한다고 하였으며, 블럼도 프랑스 내각은 5명으로 구성되어야 한다고 주장하였다. 또한 상층부의 관리단계에서는 4~8명, 하층부의 관리단계에서는 8~15명이 적절하다고 하는 주장도 있다.

통솔범위에 관한 흥미 있는 이론으로서는 수학적인 근거하에 통솔범위의 도출을 시도하였던 그레이크나스의 이론을 들 수 있다. 그는 피통솔자의 수에 따라서 통솔자가 유의해야 할 관계를 다음과 같은 공식을 나타내었다.

n ( 2 /2 + n - 1 ) ( n : 피통솔자의 수)

이 식에 의하면 2인을 통솔하는 경우만 해도 통솔자는 6가지 관계에 유의해야 한다는 결론이 나온다. 따라서 부하의 수가 증가함에 따라 통솔자가 유의해야 할 관계의 수는 지수비율로 증가하게 되는데, 그레이크나스는 이같은 이유로 인해 결론적으로 감독자는 그 주의력의 한계로 볼 때 통솔에 적절한 부하 직원의 수는 6명 정도를 넘지 말아야 한다고 하였다.

3) 통솔범위의 적정화(결정요인)

귤릭은 대규모적이고 복잡 ․ 다양한 업무를 수행하거나, 장소적으로 분산되어 있는 조직에 있어서는 효과적으로 조정할 수 있는 직속부하의수는 동질적이며 통합되어 있는 조직의 그것보다 적어야 한다고 하면서, 직접 통솔범위에 영향을 주는 요소로서 기능 ․ 시간 및 공간 등을 고려해야 한다고 지적했다. 알렌은 통솔범위의 결정요인으로서 통솔자가 속한 집단의 조직이나 관리형태, 담당업무의 성질, 막료의 상황, 계선부하의 능력, 통솔자의 능력 및 명확한 정책 등을 들고 있기도 한다.

위와 같이 통솔범위에 영향을 끼치느 요소로서는 학자들마다 약간씩 다를 수 있겠으나 대체로 다음과 같은 점들을 공통적으로 생각해 볼 수 있다.

① 업무의 성질

업무가 복잡할수록 통솔범위는 작아지며, 업무가 단순하고 반복적이고 표준화된 경우에 는 통솔범위를 확대할 수 있다.

② 시간적 요소

감독자가 부하를 감독하기 위한 근무시간에는 한계가 있으므로 통솔범위는 제약받을 수밖에 없다.

③ 공간적 요소

공간적으로 분산되어 있을 경우에는 통솔범위가 작아야 하지만 집중되어 있을 경우에는 통솔범위를 확대시킬 수 있다.

④ 감독자와 부하들의 능력

감독자가 통솔틍력이 뛰어나거나 부하들이 유능하고 잘 훈련되어 있을 경우에는 통솔범위가 크질 수 있으나 그렇지 못한 경우에는 작아진다.

⑤ 의사전달의 기술

효율적이고 광범위하게 의사전달을 할 수 있을 기술이 구비되었을 경우에는 통솔범위를 확대시킬 수 있다.

⑥ 부하들의 사기와 창의성

부하직원들의 사기와 창의성을 높이기 위해서는 통솔범위를 넓히는 것이 바람직하다.

⑦ 통솔범위와 계층제

계층의 수를 늘릴 경우에는 통솔범위가 좁아지므로 감독과 통솔이 용이해지겠지만 계층이 너무 길면 의사전달이 왜곡되어질 우려가 있다. 반대로 통솔범위를 넓히게 되면 계층의 수는 적어지나 효율적인 통제가 어렵게 된다.

⑧ 막료기관과 관리정보체계

감독자를 보좌해 줄 막료가 있을 경우에는 통솔자는 복잡하고 기술적인 업무에서 벗어나 통솔에 보다 관심을 가지고 임하게 되어 그 범위를 확대시킬 수 있게 된다. 그리고 효율적인 관리정보체계가 갖추어져 있을 때에도 통솔범위를 확대시킬 수 있다.

4) 통솔범위의 과대화 현상과 비판

- 과대화 현상

위에서도 언급한 바와 같이 감독자가 자신의 능력을 과신하고 있거나, 조직운영에 있어서의 세부적인 면까지를 통솔하고자 할 경우에는 통솔범위가 지나치게 확대되는 현상을 보이기도 한다. 특히 현대에 이르러 이러한 통솔범위 과대화 현상이 심화되어가는 이유로서는 다음과 같은 점을 생각해 볼 수 있다.

① 권한비대형 또는 제국건설형의 기관장의 수가 증가하게 됨에 따라 통솔범위가 과대화된다. 다시말하면 많은 경우에 있어서 어떤 기관의 장이 되면 자신의 통솔이나 명령 ․ 권한이 미치는 범위내에 가능한 많은 수의 부하직원을 거느리고자 하는 경향이 있는데, 바로 이런 경향이 강한 기관장이 증가함에 따라 통솔범위가 점점 과대화되는 것이다.

② 각 입력단체들은 자기들의 활동과 관련된 업무를 담당할 독립된 부서나 조직이 설치되어지기를 원하는데, 이에 따라 자연히 특정 기관장이 통솔해야 할 부하지원의 수나 조직단위의 수는 증가하게 된다.

- 비판

통솔번위에 관하에 특히 행태론의 대표자인 사이몬 “통솔범위에 관한 마술적인 숫자는 아무도 모른다”고 하면서 그 허구성을 비판하였다. 즉 통솔범위의 원리는 조직을 지나치게 기계적으로 가정한 이론이며, 경험과 실제적인 면을 떠나 가공적으로 정해진 숫자이기 때문에 통솔의 범위가 인간의 적응력 ․ 창의력 ․ 지식 ․ 경험에 따라서 얼마든지 달라질 수 있다는 점을 간과하였다는 것이다.

(4) 명령통일 및 단일화의 원리

조직의 구성원간에 지시나 보고를 주고받는 과정에서 지시는 한사람만이 할 수 있고, 보고도 한 사람에게만 하여야 한다는 원칙이다. 이 원칙은 둘 이상의 사람으로부터 지시나 명령을 받는 경우 서로 모순되는 지시가 나오고, 이로 인해 집행하는 사람은 혼란을 겪에 되기 때문이다. 보고의 경우에 보고를 하나의 사람에게 한다는 의미는 지시한 사람에게 한다는 의미이다.

명령통일의 원리는 업무수행의 혼선과 혼선으로 인한 비능률을 막기 위한 것이다. 경찰의 경우에 수사나 사고처리 및 방범활동에 이르기까지 거의 모든 업무수행에서 결단과 신속한 집행을 필요로 한다. 신속한 결단과 결단내용의 지시가 한 사람에게 통합되어야 한다. 지시가 분산되고 여러 사람으로부터 지시를 받는다면, 범인을 놓친다든지 사고처리가 늦어 인명이나 재산의 피해에 신속하게 대응할 수 없게 된다.

한편, 명령통일의 원리를 너무 철저하게 지킨다면 실제 업무수행에 더 큰 지체와 혼란을 야기할 수 있다. 관리자가 사고나 다른 이유로 인해 적정한 지시를 할 수 없다면, 그 관리자로 인해 모든 업무가 마비될 수 있다. 그러므로 일반조직에서와 마찬가지로 경찰의 경우도 관리자의 사고나 여타의 이유로 인해 관리자가 적정한 지휘통솔을 할 수 없는 때에는 관리기능을 대행하는 체제를 갖추고 있다. 대리 또는 대행자를 미리 지정해두고 관리자의 유고시에는 정해진 순서에 따라 유고관리자의 임무를 하위 관리자에게 일부 맡기는 것으로, 계층제에 의해 상위직에 부여된 권한과 책임을 하위자에게 분담시킴으로써, 통솔범위의 한계를 재조정하거나 명령통일의 한계를 완화시킬 수 있는 제도이다.

따라서 경찰관리자는 대리나 위임제도를 적절하게 활용하여 계층제의 통솔범위나 명령통일의 원리를 적절하게 현실에 적용함으로써 업무의 공백이나 지휘 및 업무수행에 혼란이 없도록 하여야 한다.

1) 의의

명령통일 및 단일화(unit of commnd)의 원리란 조직체 내의 각 구성원들은 오직 한 사람의 상급자 또는 상관으로부터 지시와 명령을 받고 또 그에게만 보고해야 한다는 것을 말한다. 즉 어떤 조직체를 막론하고 최고책임자는 한 사람이어야 하는 것이며, 그 사람에게만 조직을 운영할 수 있는 권한이 부여되어야 한다는 것이다. 그렇게 함으로써 조직의 분열과 혼란을 방지하고 일사불란한 업무의 처리를 통해 효율적인 조직운영을 기할 수 있기 때문이다.

2) 효용성과 방법

명령통일에 의해 얻을 수 있는 장점(효용성)으로는 다음과 같은 점들을 들 수 있다.

① 명령통일은 지시 ․ 명령자가 명확함으로 책임의 소재를 명백하게 할 수 있다.

② 조직의 장으로 하여금 전제적인 조정이 가능하다.

③ 부하직원으로 하여금 누구에게 보고를 해야 하고 또 누구로부터 지시와 명령을 받아야 하는가를 명백히 할 수 있다.

따라서 어떤 조직에 명령통일 및 단일화의 원리를 적용함에 의해 조직 구성원들은 혼돈과 비능률과 무책임성을 극복하고, 보다 조직적이고 능률적이며 책임있는 업무수행을 할 수 있게 된다.

그러나 위와 같은 장점을 살리기 위해서는 다음과 같은 방법들이 고려 ․ 강구되어야 할 것이다.

① 최고책임자가 여러 사람의 전문가들의 영향력을 활용해야 할 필요성을 느낄 때, 하나는 공식적 권한에 기인하는 명령복종관계로, 다른 하나는 조언적인 기술감독의 형태로 하는 것이 바람직하다.

② 가능한 한 직능적인 구분을 보다 명확하게 하여 명령의 모순 발생의 개연성을 극소화시켜야 한다.

③ 전문화로 인한 이익과 명령통일의 상치점에서 발생할 수 있는 불이익을 비교 ․ 판단하여 각각의 구체적인 사정에 따라서 개별적으로 판단 ․ 결정한다.

3) 문제점과 대책

위에서와 같은 장점들이 있음에도 불구하고 이 원리는 현실적으로 비판의 대상이 되고 있는데, 그 이유는 다음과 같다.

① 오늘날 고도로 전문화된 조직에 있어서 한 사람의 활동이 대개의 경우에 여러 전문가들의 판단으로부터 영향을 받게 되므로 이같은 전문화의 원리와 명령통일 단일화의 원리를 어떻게 조정해야 하는가의 문제에 직면하게 된다.

② 대부분의 조직체에 있어서 현실적으로는 한 사람의 조직 구성원이 두 사람 이상의 상급자로부터 명령 ․ 지시를 받고 있는 경우가 많다.

이 점에 대해서도 사이몬은 명령통일을 하나의 환상으로 간주하면서, 그것은 현실적으로 존재하지도 않고, 실제 조직에서 확립될 수도 없으며, 그것을 성공적으로 이룬 정부기관을 본 행정학자는 아무도 없다고까지 비난하였다.

따라서 이와 같은 문제점을 최소화시키기 위해서는 앞에서도 언급한 바와 같이 여러 명의 전문가들의 도움이나 영향력 행사를 필요로 하는 경우에 있어서 어느 한쪽을 공식적 권한에 기인한 명령복종관계로 하고, 다른 것들은 조언적인 기술감독의 관계를 취하도록 하는 것이 바람직하다고 할 수 있다.

(5) 조정과 통합의 원리

조정의 원리란 조직체의 각 부분이 공동목적을 달성하기 위해서 행동의 통일을 이룰 수 있도록 집단적 노력을 질서정연하게 배열하는 것을 가리킨다. 즉 어떤 조직체이든 그 조직체를 구성하는 각 부분들 간의 상호연결과 조화를 통해서만 공동의 목표를 효율적으로 달성할 수 있는 것이다. 특히 현대의 대규모 조직사회에서는 조직체의 각 기능이 분업화되어 각 부분이 전체적 맥락을 상실하고 부품화될 가능성이 크기 때문에 전문화 ․ 분화된 조직을 전체적인 목표달성으로 지향할 수 있도록 조정 ․ 통제해야 할 필요가 있다.

이러한 의미에서 무니는 조정의 원리를 여러 조직원리 중 ‘제일의 원리’라고 하여 가장 중시하였다. 즉, 그는 조직체가 외부적으로 표방하는 목표는 각각 다르겠지만, 내부적으로 지향하는 목표들은 조정이라고 하였다.

또한 바너드도 조직을 존속시키는 기능을 설명함에 있어서 환경변화에 대한 적응과 조직의 내적 요소의 조정간의 균형유지는 양측면을 강조하여 조직에 있어서 조정의 중요성을 강조하였다.

분업, 계층제, 명령통일, 통솔범위의 원리는 모두가 조직의 목적을 합리적이고 효율적으로 달성하는데 있다. 즉, 조직의 구성원간에 행동양식을 정하는 것은 조직목적을 효율적으로 달성하기 위한 것이다.

이와 같은 원리들일 조직의 목적을 달성하는데 기여하기 위해서는, 각각의 원리의 중요성과 특성을 살리면서 조직의 목표에 공헌하도록 원리간의 갈등은 물론이고 서간, 계층간, 구성원간의 갈등을 조정해야 한다. 조화되지 않은 행동은 조직목적달성에 해가 될 수 있기 때문이다.

어떤 원리든지 장단점을 가지고 있고 그 장단점에 의해서 목표달성에 도움이 되기도 하고 해가 되기도 하는 것이다. 따라서 그러한 장단점간의 갈등을 조정하여야 한다는 원리가 조정과 통합의 원리이다. 갈등을 조정하고 조직의 목표를 향해 모든 원리와 활동을 통합해 가는 것을 말한다. 갈등의 원인은 크게 원리간의 갈등과 기타 원인에 의한 갈등으로 구분하여 살펴보고 조정과 통합의 전략을 이하에서 설명한다.

1) 조정의 기능

조직관리에 있어서 조정이 갖는 기능으로서는 다음과 같은 점들을 들 수 있다.

① 균형과 적시성

조정은 적절한 시기에 조직 내의 각 부문 간의 균형을 꾀하는 기능을 수행한다.

② 일관성과 통제성

조직은 조정을 통하여 각 부문이나 구성원들로 하여금 공동의 목표를 달성하기 위한 행동의 통일을 기할 수 있도록 해 주는 동시에, 각 부문 간의 목표달성 노력을 적절하게 통제하는 기능을 수행한다.

③ 협동력의 증대

조정은 서로 다른 집단적인 노력을 질서정연하게 배열함으로써 각 부문 및 구성원들 간의 협동력을 증대시켜 주는 기능을 수행한다.

2) 조정의 방법

조직 내부의 조정을 기하기 위한 방법에는 여러 가지가 있을 수 있으나, 비교적 널리 알려져 있는 조정방법으로 들 수 있는 것은 다음과 같은 것들이다.

① 목표에 의한 조정

조직의 목표를 명확히 하여 그것을 각 조직단위와 조직 구성원에게 인식시킴으로써 조정의 원활을 기할 수 있다.

② 권한과 책임한계의 명확화

각 조직성원 간의 권한과 책임의 한계를 명확히 함으로써 갈등과 대립을 방지하고 조정을 기할 수 있다.

③ 계층제에 의한 방법

이는 전통적인 조직이론에서 중시하는 조정방법으로서 상급자가 하위조직 간의 대립이나 갈등이 자발적으로 해결되지 않을 경우 직접 조정의 권한을 행사하는 방법이다.

④ 위원회 및 회의에 의한 방법

행정에 있어서 흔히 일반적으로 사용되는 방법으로서 위로는 국무회의로부터 행정 각 부의 간부회의와 같은 각종 회의와 위원회 등의 활동을 통하여 의사소통의 원활화를 기함으로서 이해관계 및 이견을 조정할 수 있다.

⑤ 조정기구의 설치

행정조정실 등과 같은 별도의 조정기구를 설치함으로써 조정기능을 전담하게 하는 방법이다.

⑥ 계획 및 환류에 의한 조정

이는 사이몬과 마아치에 의해 제시된 방버인데, 계획에 의한 조정이란 사전에 수립되어진 계획과 스케줄에 의한 조정을 가리키는 것이며, 환류에 의한 조정이란 새로운 정보의 전달에 의한 조정을 가리키는 것이다. 대체로 안정적 ․ 규칙적 상황에서는 전자가 가변적 ․ 불안정한 상황하에서는 후자가 더 바람직한 조정방법이라고 하겠다.

⑦ 아이디어에 의한 조정

이것은 귤릭에 의해 제시된 방법으로서 먼저 상호간에 목표와 가치 및 인식에 있어서 공통된 양해가 있어야 하는데 실제에 있어서는 각 구성원들을 공통적으로 만족시켜 주는 아이디어의 개발이란 그리 쉬운 일이 아니다.

⑧ 의사전달의 촉진

조직 내에 있어서의 의사전달을 개선 및 촉진시킴으로써 조정의 원활을 기할 수 있다. 즉 의사전달은 조직 구성원들 간의 상호이해를 촉진시켜 조정을 도울 수 있기 때문이다.

3) 조정의 제약성(저해요인)

조직관리에 중대한 요소인 원활한 조정을 저해하는 요인들로서는 다음과 같은 것들을 지적할 수 있다.

① 행정조직의 확대

행정조직이 확대됨에 따라 조직의 분화 및 계층수의 증가가 이루어지게 되어 조정을 더욱 어렵게 만들고 있다.

② 행정기능의 전문화

현대에 있어서의 고도의 과학기술의 발달은 각 행정부문 및 단위의 전문화 ․ 복잡화를 초래하게 되었으며, 이에 따라 부문이나 단위간 조정은 점점 더 어려워지고 있다.

③ 조직 구성원 간 이해관계의 차이

조직의 목표와 개인의 목표 및 이해관계가 다르거나 조정결과가 조직성원을 만족시킬 수 없는 경우에는 조정이 어려워지게 된다.

④ 관리자의 조정능력 부족

조직 관리자가 조정을 하는데 필요한 리더십 ․ 퍼서낼리티를 갖추지 못하고 있을 경우나 부하들이 무능하고 비협조적일 경우에 조정은 곤란을 겪게 된다.

⑤ 할거주의

조직 구성원이 자기가 속한 기관의 이익에만 관심을 가지고 다른 기관에 대해서는 배타적인 입장을 취함으로써 원활한 의사전달 및 부문 간의 수평저긴 조정이 제약될 수 있다.

4) 원리에 따른 갈등

아마도 가장 큰 갈등원인은 분업의 원리에서 나온다고 볼 수 있다. 즉, 대규모의 인력을 가진 조직이 업무를 수평적으로 분담하고 수직적으로 계층화하므로, 하나의 업무를 처리하는 데도 단절과 서로간의 무지 또는 오해를 일으키는 경우가 많다. 업무에 따라서는 하나의 부서에서 처리해도 되는 것을 분담하는 경우도 있고 지휘계층이 과다하게 많은 경우도 있다. 그런가 하면 적정한 지휘통솔이 되지 않을 정도로 과다하게 많은 인원을 관리하는 부서도 있다.

적정한 능력의 범위내에서 업무분담을 하고 상호간에 업무처리과정에 대한 의사소통이 계속되도록 하여야 하나, 경찰내부의 의사소통은 단절된 경우가 많다. 과다한 업무의 분화와 이로 인한 의사소통의 단절이 갈등의 원인이 되고 있는 것이다.

또한 분업은 전문화의 이점을 살리는 제도이다. 그런데 전문화가 진행될수록 하나의 부서에 대한 노하우와 지식은 체계화되고 심원하게 발전된다. 그런데 전문화로 인한 노하우가 부서간에 그리고 구성원간에 공유되지 않으면 부서만의 텃세나 이기주의로 변질될 수 있다.

5) 일반적 갈등의 원인

갈등의 다른 원인들로는 목표나 이해관계의 상충, 인적자원에 대한 경쟁, 물적 자원에 대한 경쟁, 가치관이나 신념의 차이, 지위나 신분이동의 불공정성, 의사전달의 왜곡, 대안 선택기준의 차이, 자기 역할의 애매성 등을 들 수 있다. 경찰조직의 경우에 특히 나타나기 쉬운 갈등은 인적자원에 대한 경쟁, 지위나 신분이동의 불공정성에 의한 것들이 많다.

6) 갈등의 조정과 통합방법

갈등은 여러 가지 불협화음을 내고 업무의 효율성을 떨어뜨리는 요인이 된다. 그러나 한편으로 갈등은 조직내부에 무엇인가 문제가 있음을 알리는 중요한 정보라고 할 수 있다. 나아가 갈등을 잘 해결하면 조직의 결속과 문제해결에도 기여하게 된다.

즉, 경찰관리자는 갈등은 무조건 나쁘다는 식의 사고방식으로 갈등을 묵살하거나 갈등을 야기하는 사람을 문제시하기보다는, 오히려 조직내에 존재하는 갈등을 잘 발굴하고 갈등을 슬기롭게 해결해 주는 리더쉽과 조정통합능력을 발휘해야 한다.

갈등을 해결하는 방법은 우선 갈등의 원인을 진단하고 갈등이 생기는 원인을 근원적으로 찾아내어 문제를 해결해주는 것이 좋을 것이다. 갈등이 세분화된 업무처리에서 나오는 것이라면, 업무처리과정을 통합한다든지 연결하는 장치나 대화채널을 확보해주는 것이 필요하다. 부서간의 갈등이 일어나고 있을 때는 더 높은 상위목표를 서로 이해하고 양보하도록 하여야 한다. 한정된 인력이나 예산을 가지고 갈등이 생기는 경우에는, 가능하면 예산과 인력을 확보하고 업무추진의 우선순위를 관리자가 정해주어야 한다.

문제를 해결해주는 것이 어려울 때에는 갈등을 완화(smoothing)하거나, 양자간의 타협을 이끌어 내거나, 또는 관리자가 갈등을 초래할 수 있는 결정을 보류 또는 회피하거나 하는 방법을 쓸 수 있다. 그리고 시간적으로 급박하거나 이해관계가 첨예할 경우 최후의 수단으로 상관의 판단과 명령에 의해 해결하는 방법을 택할 수 있다.

갈등에 관한 장기적인 대응방안으로는 조직의 구조, 보상체계, 인사 등의 문제점을 제도개선을 통해 해결하는 것이 필요하다. 또한 조직원의 행태를 협력적이고 합리적으로 변화시키는 노력도 필요하다. 조직은 특정한 목적을 가진 유기체이기 때문에 그 조직의 설계는 의사소통의 효율성, 명백한 권한과 책임의 배분, 지휘감독의 용이성 등을 고려하여 이루어진다.

즉, 조직은 권한과 책임의 배분, 지휘감독의 용이성 등을 고려하고 계층제의 원리, 명령통일의 원리, 통솔범위의 원리 전문화의 원리 그리고 조정의 원리 등을 고려하고 설계된다. 이러한 원리가 과학적이고 합리적으로 반영되어 설계된 조직기구는 궁극적으로 조직의 효과성을 제고시킨다는 것이다.

따라서 일사불란한 조직명령체계의 작동이나 행동의 통일을 강조하는 경찰조직이 과연 위에서 언급된 원리에 맞게 설계되었는지, 검토되어야 한다. 더구나 경찰의 기능이 공공의 안녕과 질서유지 이외에 국민에게 서비스하는 기능까지 포함하게 됨으로써, 조직의 현실적합성이 아주 중요하게 되었다.

한국 경찰은 제도상 모순으로 연유된 관리면의 맹점과 구조면의 불합리 및 운영면의 난맥 등 허다한 취약성을 내포하고 있다는 주장이 제기되고 있으므로 경찰조직의 분석은 실제로 중요한 의미가 있다.

5. 한국경찰 조직의 체계

우리나라의 경찰조직은 중앙의 경찰청을 중심으로 지방경찰청, 경찰서로 이어지는 상명하복의 계층제를 이루고 있으며, 같은 조직내에는 분업의 원리에 따라 기능이 구분되어 있으면서 전체 조직의 경찰 목표의 달성에 각각 기여하도록 구성되어 있다.

그러나 오늘날 직면하고 있는 국가적 환경 변화와 민주화를 위해 경찰 조직도 개혁과 구조조정의 과정에 있으며, 이러한 과정은 향후 경찰조직의 체계에까지 영향을 미칠 것이 분명하다.

1). 경찰청 체계도

6). 한국경찰의 조직상의 과제

경찰의 조직상의 이념과 관련하여, 민주성을 강조할 것이냐 효율성 또는 능률성을 강조할 것이냐는 궁극적으로 입법정책의 문제라는 점을 지적한 바 있으나, 우리 경찰이 가지고 있는 조직상의 과제는 구체적으로 다음과 같은 것을 들 수 있겠다.

첫째로 민주성과 관련하여, 주권자인 국민에 의해 통제되며 국민과 가까이 있으면서 그들에 의해 관리되고 있는가의 문제이다. 그러나 경찰조직의 민주적 통제장치라고 볼 수 있는 경찰위원회의 현실을 살펴보건대, 현행의 경찰위원회는 권한 면에 있어서나 이와 불가분의 관계에 있는 운 영면에 있어서나 미흡한 것이 사실이다. 이러한 경찰위원회에 실질적인 권한을 부여하고 운영을 정상화할 필요가 있다. 또한 자치경찰제를 실시할 것인가가 현재 경찰의 과제로 되어 있으나 이는 국가지대사를 결정하는 문제이므로 충분한 연구와 수사권 등 제도적 뒷받침이 선행되어야 한다.

둘째로 효율성 또는 능률성과 관련하여, 지나치게 많은 중간관리층의 슬림화, 3~4단계의 계층구조의 적정화, 농어촌 등 과소지역과 도시 등 과밀지역간의 획일적인 조직구조의 타당성, 집행기능과 정책입안기능의 혼재의 적합여부 등을 검토해야 할것이다.

셋째로 명령통일의 원리와 관련하여 경찰업무에 대한 외부기관의 지휘 ․ 통제 등의 극복이 문제된다. 경찰업무는 정보 ․ 보안 활동과 관련하여 국가정보원의 조정과 통제를 받도록 되어 있으며, 대간첩작전의 수행과 관련하여서는 국방부의 통제를 받는다. 또한 수사와 관련하여서는 검사의 지휘를 받도록 되어 있다. 이와 같은 업무중에는 성질상 부득이한 것도 있으나, 본질적이지 아니하고 입법정책의 문제 또는 운영 측면에서 극복되어야 할 과제도 있다.

이와같은 노력은 경찰의 민주주의 이념이나 경영주의 이념에도 부합되는 것이며, 경찰의 정체성을 확인하기 위해서도 필요하다.

제3절 효율적 경찰조직관리의 저해요인 분석

1. 조직관리적 요인분석

조직운영의 효율성을 저해하는 경찰조직 구성원의 요인으로는 관리자의 리더십의 결여와 의사소통구조의 부적절한 사용을 들 수 있다.

1) 병리적 작용의 리더십

경찰관리자의 리더십은 경찰조직의 특수한 계급조직과 권력구조로 인하여 권위적인 리더십으로 보이는 경향이 있다. 그러나 최근의 치안환경의 급속한 변화와 국민의 요구수준 향상으로 인해 과거의 권위주의적인 리더십보다는 민주적이고 보다 유연한 성질의 리더십이 요구된다.

경찰관리자는 부하직원을 관리하고 다루는데 있어서 이러한 리더십의 기술을 효율적으로 활용하는 기법을 습득해야 한다. 그리고 부하를 적극적으로 의사결정에 참여시키는 민주적인 리더십의 유형이 있는데, 이는 주요한 정책이나 문제 등을 함께 검토하도록 함으로써 문제해결과정에 부하직원이 공로를 세우도록 유도하는 인간관계에 중점을 두는 유형을 말한다. 또한 관리자가 부하직원에게 권한을 대폭 위임하여 부하가 업무수행의 목표를 확립하도록 하는 유형이며 사실상 리더십은 큰 영향을 미치지 않는 유형이 있다.

리더십의 적절한 유형은 조직이 처해 있는 상황과 부하직원의 특징과 능력 그리고 조직목표와 활동의 성질 등을 종합적으로 고려하는 복합적인 요인들에 의해 결정된다고 할 수 있다. 이러한 내용들을 볼 때, 경찰관리자는 조직구성원들의 요구와 특징들을 숙고하여 의안의 결정이나 업무수행의 방향을 지시할 수 있어야 한다는 것이다. 경찰조직은 강한 유대감을 내표하고 있는 조직이다. 따라서 관리자는 유대감의 강화를 위해 직무의 엄격성과 명확성을 강조하여 경찰조직의 특수성을 구성원들에게 강하게 인지시켜야 할 필요가 있다.

즉 경찰관리자의 리더십이란 부하직원들을 활용하여 어떤 목적을 성취하는 것과 관련된 것이다. 따라서 리더십의 핵심은 바람직한 관계를 유지하면서 빠른 시일 내에 직무를 성취하는 것이다. 성공적인 리더십을 발휘하는 경찰관리자는 인간관계에 능숙한 사람이며, 직무수행능력을 겸비한 능력 있는 관리자라는 것이다.

2) 비효율적 커뮤니케이션

커뮤니케이션, 즉 의사소통은 누구에게나 쉬운 듯하지만, 사실은 경찰조직운영의 여러 문제들 가운데 상당부분은 커뮤니케이션의 잘못으로 야기된다. 커뮤니케이션의 관한 네가지 기본원칙은 첫째, 커뮤니케이션은 지각활동이다. 이는 커뮤니케이션행위를 하는 사람은 바로 그것을 받아들이는 사람이라는 것을 의미한다. 경찰관리자가 지시하고 명령하는데, 그것을 듣는 부하가 없다면 커뮤니케이션은 없고 단지 소리만 있을 뿐이다.

둘째, 커뮤니케이션은 기대이다. 우리는 원칙적으로 우리가 지각하기를 기대하는 것만 지각하고, 보고자 하는 것만 보며, 듣고자 하는 것만 듣는다. 기대하지 않았던 것이 일어나면 적개심을 일으키거나 대체로 전혀 받아들여지지 않는다. 셋째, 커뮤니케이션은 언제나 무엇을 요구한다. 커뮤니케이션의 요구가 수신자의 가치관과 부합되지 않으면 커뮤니케이션은 이루어 질 수 없다. 넷째, 커뮤니케이션과 정보는 다른 것이며, 사실상 거의 대립관계에 있다. 그러나 이들은 상호의존 관계에 있다. 정보는 커뮤니케이션을 전제로 한다. 정보의 이용은 말할 것도 없고 정보를 입수하기 위해서라도 수신자는 커뮤니케이션의 암호를 알고 해독할 수 있어야 한다. 그것은 사전 약속된 지각이 있어야 한다는 의미이다.

결론적으로 커뮤니케이션 과정의 가장 본질적인 문제는 메시지의 의미와 내용을 수신자, 즉 부하직원에게 혹은 관리자에게 제대로 전달하기가 어렵다는 것이다. 다시 말해, 정보절달자의 권위적인 태도와 정보전달기술의 부족, 그리고 경찰조직의 특성인 냉소주의적 하위문화로 인해 정보전달자와 수진자와의 공감을 형성하는데 대한 어려움이 조직커뮤니케이션을 저해하는 요소를 작용하고 있다.

2. 경찰제도적 요인분석

1) 경찰위원회제도의 문제

경찰위원회는 경찰업무와 관련된 사항을 심의, 의결하는 결정기관으로 규정되어 있다. 하지만 국민의 치안서비스 질의 제고와 관련된 사항은 위원회의 주요 의결사항에서 배제되고 있다. 즉 경찰위원회는 국민이 느낄 수 있는 치안수요에 민감하기 보다는 경찰의 관리에 치중하고 있다는 문제가 있다는 것이다. 경찰위원회가 심의안건의 작성을 집행기관인 경찰청에 의존하고 있으며, 위원의 대부분이 비상임으로 구성되어 있다는 점에 중요한 이유가 있다.

2) 치안행정협의회의 문제

경찰법 제 16조 제 1항에는 시, 도지사 소속하에 지방행정과 치안행정의 업무협조 기타 필요한 사항을 협의, 조정하기 위하여 치안행정협의회를 두도록 규정하고 있다. 그러나 시, 도지사 소속하에 주민의 대표로서 구성되어야 할 치안행정협의회의 조직, 운영 기타 필요한 사항을 대통령령으로 정하게 함으로써 해당 자치단체의 실정에 맞게 이를 운영할 수 있는 여지를 제한하고 있다. 또한 치안행정협의회의 위원 대부분이 공무원 위조로 구성되어 있어 주민대표성이 부족하다.

3. 국가정책적 요인분석

우리나라 경찰의 조직과 사무분장권한은 경찰청, 시, 도경찰청, 경찰서간에 그 권한이 합리적으로 배분되어 있지 않아 주민과 가장 가까운 경찰관서의 장인 경찰서장이 자신의 권한과 책임으로 조정하고 처리하는 것이 가장 효율적인 권한 마저도 경찰청 또는 시도경찰청에 집중되어 있다. 우리나라의 경찰관서는 핵심적인 권한이 중앙에 집중되어 있는 체제를 유지하고 있어 기능이 효율적으로 배분되어 있지 않다는 것을 보여주고 있다. 따라서 경찰청, 시도경찰청, 경찰서의 관서별 존립의 정당성을 확보하기 위해서는 가능한 한 업무중복을 배제하고 경찰관서별 고유한 업무영역을 확보하여 전문성을 높이며, 기능분담을 명확히 해야 할 필요가 있다.

제4절 효율적 조직운영을 위한 정책대안의 제시

1. 효율적 경찰조직의 운영과 관리방안

1)경찰행정의 과학화

현대사회의 복잡, 다양한 범죄의 양상과 대규모의 경찰조직을 효율적으로 관리하고 적절히 통제하기 위해서는 전자정보화 시대에 적합한 경찰활동의 과학화가 절실히 요구된다. 특히 현대사회의 치안정세를 고려할 때, 고도화된 과학기술의 도입과 활용은 아주 당연하고 자연스러운 변화라고 할 수 있다. 그래서 경찰에서는 경찰무선의 디지털화를 비롯하여 차량번호자동판독시스템, 전자지리정보시스템, 지문자동식별시스템, 그리고 과학수사를 위한 전자장비 등을 도입, 개발하여 경찰활동의 과학화의 실현과 활용을 추진하고 있다.

경찰 내부적인 인사, 조직관리에 있어서도 조직구성원들의 인적 사항과 변동사항을 소수의 인원이 효과적으로 관리하게 됨으로써 관리자의 조직운영에도 상당한 순기능을 발휘하고 있다. 경찰조직은 경찰활동을 위한 과학장비의 보급과 더불어 중요시해야 할 문제가 있다. 그것은 경찰 개개인의 과학화이다. 구성원들이 과학적인 지식과 사고로 무장하지 않는다면 아무리 발달된 기술과 장비들이 무용지물이 될 것이다. 따라서 조직 자체의 구조편성을 통한 전문적 교육과정을 확대 실시하여 순경에서 치안총감에 이르기까지 현대사회의 전자행정에 적절히 대응하게 할 수 있는 조치가 반드시 필요하다는 것이다.

2) 혁신적 조직관리프로그램의 개발

현대조직에 있어서 인력은 비용이 아니라 자산이며 조직의 성패는 효과적인 인력 자원관리에 따라 좌우된다고 할 수 있다. 우리나라 경찰에 있어서는 현직 경찰관들이 가장 많이 제기하는 문제로서 인사의 공정성 문제가 아직도 큰 시비가 되고 있으며 직원 민주주의와 일선 직원의 권한과 자율화, 인센티브제도 등이 제대로 시행되지 않고 있다는 것이다. 우리나라 경찰의 인사제도와 관련하여 제기되는 또 하나의 중요한 문제점은 경찰청장과 지방청장의 빈번한 단기 인사로 경찰시책의 지속성과 일관성이 결여 될 뿐 아니라 전체 경찰의 인사이동이 더욱 빈번해짐으로써 경찰조직의 안정성이 미흡하다는 점이다. 그리고 경찰예산, 장비, 시설 등의 자원관리에 있어서는 경찰정책 및 기획과 연계시킨 중장기적 발전 프로그램을 수립하여 확보하고 관리하여 일관성 있게 지속적으로 유지하여야 함에도 불구하고, 아직도 이러한 종합프로그램이 결여되어 있다. 그러므로 인사 등 자원관리의 효율화를 유도하기 위해서는 쇄신의 의지를 가지고 관리자 뿐만 아니라 구성원들의 적극적인 변화의 요구와 당위성을 관철시켜 조직운영정책에 반영하려는 노력이 필요할 것이다. 또한 일선조직 및 하위직원에게 대폭적인 권한부여와 자율성부여로 실정에 맞는 적절한 재량과 결정으로 창의성을 발휘하게 함으로써, 상향식 의사소통과 적극적인 정책참여가 계속 확대되도록 해야 할 것이다.

2. 시대의 흐름에 부합하는 조직운영

우리나라 경찰조직은 생산성, 능률성을 결여하고 있다. 생산적이고 능률적인 조직은 조직의 규모가 작고 간결한 축소지향의 조직이면서도 최소의 인력과 비용으로 높은 전문성과 생산을 발휘하는 평면적이며 원형적 조직이어야 한다. 그런데 한국경찰조직을 보면 경찰청, 지방경찰청, 경찰서의 국, 과 , 계 등 기구가 방대하고 경찰청 직속기관 및 지방경찰청에 과도한 내근인력을 포용하고 있을 뿐 아니라 수평적 사고의 생산성, 능률성보다 수직적 사고의 권위적인 지휘통제에 중점을 두고 관리되고 있다. 다의적 개념의 경찰활동을 수행함으로써 고유의 치안유지 업무에 소홀할 수 있으며, 부서간의 괴리감을 조성하여 동일한 목적을 가진 집단 내에서도 조직구성원들 간의 업무상 이질감을 유발할 수 있다는 것이다.

3. 국민위주의 치안활동 전개

경찰은 국민을 위해서, 시민의 경찰로서 자리하고 있는 이상 경찰과 시민은 유기적인 관계를 유지하여야 한다. 경찰에 대한 신뢰성은 과거에는 추상적인 의식이나 형태에 미치는 요인 정도로 간주되었으나 이제는 조직의 핵심적 자산 또는 국가자산으로서 국력의 척도로까지 간주되고 있으며, 이미지는 조직활동 성과의 만사라고 할 만큼 중요시되고 있다. 따라서 최일선에서 국민과의 직접적인 접촉으로써 경찰의 이미지를 좌우하는 파출소 중심의 방범, 순찰 경찰관을 대상으로 지속적이고 정기적인 직무교육과 수준 높은 대면기법 등을 교육함으로써 대국민이미지 개선을 위한 발판을 마련하고, 다양한 서비스를 개발하여 국민 곁에서 지역사회발전을 위한 경찰의 역할을 충실히 이행하여야 한다.

제5절 경찰조직관리를 위한 본질적 개선방안

1. 조직관리자의 행동전략

관리자는 조직목적 달성을 위해 인적, 물적 자원을 잘 활용하고 조직을 발전시켜 나가는 사람을 의미한다. 경찰조직에서 뿐만 아니라 어떠한 조직에서든지 유능한 관리자는 개인적으로나 조직적으로나 사회적으로나 지위에 적합한 능력을 가진 훌륭한 관리자가 반드시 필요하다. 경찰관리자는 부하경찰의 활동이 사람의 생명과 재산에 관련된 업무를 수행하고 있고, 강제력을 동원하여 국민의 기본적 자유를 제한하는 활동을 할 수 있기 때문에 부하직원에 대해서 엄격한 통제는 물론 지도, 감독하여 경찰관으로써의 자질향상을 가져다주어야 하는 아주 막중한 임무를 수행하는 직위이다. 조직의 사기와 부하직원의 사기 고취에 있어서도 관리자의 역할이 강조되고 있는데, 첫째 업무편성에 있어서 업적에 대한 의식이 높아질 수 있도록 할 것이 요구되고, 둘째 구성원들의 능력이 최대한 발휘될 수 있도록 하는 모든 배려와 노력을 경주할 것, 셋째 업무에 대한 의욕이 고조될 수 있도록 조직내의 풍토를 조성해나갈 것 등이 요구되는데 이러한 요건들이 갖추어질 때 조직구성원의 사기고조와 직결되어 조직의 효율적 운영이 가능하게 된다는 것이다. 수많은 조직구성원들의 특성을 고려하여 동기를 부여함으로써 스스로가 임무를 능동적으로 수행할 수 있게 하는 기법들이 필요하다. 인센티브를 제공하고 부하의 의견을 적극 수용하는 자세를 보여 줌으로써 부하들의 눈에는 얼굴 없는 상관의 이미지를 벗어나 현장에서 함께 호흡할 수 있는 상급자로서의 위치를 인식시켜야 할 필요가 있다는 것이다. 아울러 부하가 가지고 있는 능력을 향상시키고 창조성을 이끌어 낼 수 있도록 하는 배려로써 적절한 직장 내 현장교육을 실시하도록 해야 한다. 이러한 요건들이 적절히 조화를 이루어 가시적인 성과를 거둠으로써 조직목표를 달성하는 밑거름이 될 수 있고 조직관리의 활성화를 기대할 수 있는 촉매제로서의 역할을 하게 된다는 것이다.

2. 효율적인 조직내 커뮤니케이션

경찰조직은 업무의 특성상 엄격한 상명하복과 위계질서가 요구되므로 조직문위기가 권위적이고 강압적이며 상하계급간의 물리적 거리감이 많은 특성을 가지고 있다. 이러한 상하구조의 괴리를 축소시키고 정보절달의 과정에서의 왜곡을 지양한다면, 자연스럽게 상호간의 신뢰가 형성되면서 조직구성원들간의 커뮤니케이션이 보다 활성화 될 수 있다는 것이다.

1) 하향적, 비공식적 커뮤니케이션의 효율적 통제

위에서 아래로의 하향적 커뮤니케이션은 경찰조직의 특성상 적절히 사용된다면 조직구성원들에게 자신의 존재 및 가치를 인식하게 하며 이들간의 고립감을 해소시키고 일체감을 갖게 할 뿐만 아니라 조직의 목표와 조직구성원의 목표를 일치시키는 데에 적절한 통로를 제공한다. 하지만 과도한 하향적 커뮤니케이션은 명령에 대한 권위를 약화시키고 업무의 우선 순위를 혼란스럽게 하여 업무수행의 목적을 올바로 달성하지 못할 수도 있으며, 조직구성원의 불만을 야기하고 긴장을 초래할 수도 있다. 한편 공식적인 커뮤니케이션과는 달리 비공식적 커뮤니케이션은 주로 개인적 친분관계에 의해 이루어지는데, 이것은 조직구성원들에게 일체감과 만족감을 주고 조직내의 갈등을 해소시키는데 기여하는 등 순기능적 측면도 있지만, 조직내 비공식 집단에서 과도하게 이루어지는 경우에는 폐쇄적이며 집단성원들 끼리의 강한 결속을 유발하고 비공식 집단의 리더에 대한 절대적 복종과 공식적 권위에 대한 불신과 도전, 비합리적 성격을 형성하여 조직관리상 심각한 문제를 발생시킬 수 있으므로 적절한 통제가 요구된다.

2) 상향적, 수평적 커뮤니케이션의 활성화

아래에서 위로의 상향적 커뮤니케이션은 조직구성원들의 업무수행과정에서나 관련된 제반활동들 중에서 발생하는 개인적 불만사항과 요구사항 등을 해소하고 하부조직구성원들의 창의적이고 역동적인 업무수행을 유도한다는 점에서 조직관리상 아주 중요한 의미를 가지고 있다. 그러나 전통적인 경찰조직의 특성상 이러한 상향적 커뮤니케이션은 사실상 어려우며 그 사용자도 희박하다고 할 수 있다. 지금까지의 이러한 커뮤니케이션 구조는 경찰조직의 효율적인 관리를 저해하는 요소로서 작용하여 왔으며 나아가서 경찰전체의 발전을 저해하는 요소로서 자리잡고 있다. 이러한 경찰발전에 지대한 영향을 끼치는 고질적 저해요소를 개선하기 위해서는 부하와 상급자간의 물리적 거리를 좁힐 수 있는 조직분위기의 형성과 상호간의 접촉방법 및 개선기회의 제공이 먼저 이루어져야 할 것이다. 그러기 위해서는 먼저 권위적이며 폐쇄적인 자세를 지양하고 동료의식을 유발하고 개방적인 태도로서 부하직원을 대함으로써 경찰조직의 특성인 피라미드 구조의 형태에서 벗어나 거리감을 좁힐 수 있는 기회를 마련해야 한다. 이와는 달리 동일한 위치에 있는 구성원들 간의 수평적 커뮤니케이션도 조직목표의 효율적 달성을 위해서는 반드시 필요하다. 진급 또는 직무성적의 나은 평가를 위해서 그리고 실적경쟁을 위한 부서간의 비협조적 태도 등은 수평적 커뮤니케이션을 저해하는 가장 큰 요소로서 작용하고 있다고 할 수 있다. 이러한 문제점을 개선하기 위해서는 먼저 실적주의에 의한 지나친 경쟁을 지양하고 보다 높은 공동된 상위목표의 제시를 통한 갈등해소로 동일지위의 구성원들의 결속력을 제고해야 한다. 이러한 상위목표의 도입방법은 공동목표의 설정으로 시작되며 이러한 공동 목표의 달성은 구성원들 간의 유기적 협력 없이는 달성될 수 없다는 사실을 주지시켜야 한다. 또한 구성원들간의 순기능적인 비공식 커뮤니케이션의 활성화를 통해 구성원들간의 상호작용을 유발하여 상호유대감 형성에 주력할 필요가 있다.

3. 조직내 임파워먼트의 효율적 실행

임파워먼트는 권한부여 또는 권능부여로 번역할 수 있다. 우리경찰의 경우에는 중앙집권적 국가경찰제도를 취하고 있지만, 최근의 경찰활동에 있어서는 지역의 치안특성과 수요에 맞는 인력배치와 민생치안을 위한 효율적 운영이 필요하게 되었다. 이를 위해서 일선경찰관의 현장중심적 업무수행과 자기책임감을 강조할 수 있는 임파워먼트가 요구되고 있다. 이는 환경변화에 적절히 대응하고 근무의욕 향상과 특히 경찰에 있어서 불확실한 근무환경에서도 리더에게만 의존하는 것이 아니라 독자적이고 창조적으로 근무할 수 있도록 재량행위가 인정되는 것이 임파워먼트이기 때문이다. 임파워먼트가 유사한 개념으로써 권한위임이 있는데, 권한위임의 경우 의사결정과 책임의 공유가 아니고 관리자의 권한을 하부에 위임하는 것이기 때문에 관리자의 권한은 그 만큼 줄어들고 위임을 받은 근무자의 권한은 증가하게 되는 방식이라고 할 수 있다. 경찰조직은 위임이 이루어지지 않는다면, 기능이 멈춰지거나 아니면 역기능이 일어날지도 모른다. 그렇게 되면 경찰청장이나 하부관리자들은 경찰조직을 효과적으로 관리하고, 범죄수사를 효과적으로 수행할 수 있을 것이다.

적절한 위임에서 이익을 볼 수 있는 네 가지 부분이 있다. 첫째, 의사결정권을 위임받은 이들은 더욱 숙련되고 헌신적인 것이 전형적이라고 할 수 있다. 때문에 우리는 더 좋으면서도 비용이 적게 드는 봉사를 할 수 있게 된다. 둘째, 경찰 조직 그 자체가 국가공무원계층과 민간계층 내에 존재하고 있는 풍부한 두뇌집단을 확보하게 된다. 셋째, 관리자로서의 업무수행상 많은 이득을 보게 될 것인데, 왜냐하면 직무수행에 확신을 갖게 될 것이고 관리자와 부하경찰관들 간에 상호신뢰성을 높여줄 것이며, 경찰관들의 직무기능과 지식을 고양시킬 수 있으며, 주인정신을 높여줄 수 있을 것이며, 그리고 질 높은 치안서비스를 제공할 목적으로 경찰관리자의 힘을 빌려 자본으로 활용할 수 있을 것이기 때문이다. 넷째, 경찰직원들은 자신의 일에 확신을 가짐으로서 믿음을 줄 수 있고 전문성을 지님으로써 자신감을 가지며, 양질의 경찰활동을 산출함으로서 이득을 볼 수 있을 것이다.

특히 경찰서비스의 질적 향상과 효율성 중대 등의 목적 달성을 위해서는 조직구성우너들에 대한 임파워먼트가 요구되며 경찰조직의 경우에는 경찰관 개개인의 내부통제가 특히 중요하다고 할 수 있다. 일선경찰관의 경우 업무수행에 있어서 개인 스스로의 재량행위가 필요한 경우가 많기 때문에 구성원 개인의 임파워먼트와 전문화는 반드시 요구되는 관리방식이라는 것이다.

IV. 자치경찰이란 ?

자치경찰이란 지방자치정부가 자치행정권을 갖고 관할지역 주민을 위한 자치경찰 서비스를 자율적으로 제공하는 자치정부의 한 집행조직이고 이것이 바로 지방자치정부의 책임 하에 경찰활동을 하는 자치경찰(Municipal police, police municipale, policizia municipale)이다.

구체적으로는 자치경찰의 기구, 인력 및 재정, 지휘체계 등이 직접적으로 (기초)자치정부에 귀속되는 경우를 의미한다. 실제 프랑스, 스페인, 이탈리아의 기초자치정부가 조직하여 운영하는 자치경찰 기구는 그 자치경찰의 인사권, 재정운영 등이 직접적으로 기초 정부의 수장인 시장에게 귀속되어 있고, 시장의 행정경찰권 하에서 지역사회의 이익을 실현하는 수단으로 사용되고 있다. 이러한 분류기준을 참고로 자치경찰과 지방경찰의 구분을 도식화 하면 다음과 같이 정리된다.

지방경찰 = 국가의 지방경찰(지방경찰청) + 자치경찰(기초) + 자치경찰(도수준) + (벨기에식) 혼합경찰(자치경찰+국가의 지방경찰)

이러한 자치경찰의 직무범위 및 권한은 주로 영미법계에서 발달한 제도로 경찰의 임무는 국민의 생명과 신체.재산, 사회공공의 안녕, 질서유지, 범죄의 예방 및 수사, 교통의 안전관리 등 이른바 일반적인 치안유지업무에 국한되어 자연히 경찰작용의 중점은 비권력적인 수단을 취하게 된다. 때문에 자치경찰제도는 민주성.분권성.중립성.자치성을 추구하는 제도라고 할 수 있다

이러한 자치경찰제도의 장점으로는

첫째, 경찰조직이 지방자치단체 규모로 편성되어 있어 지역실정 및 주변 여망에 따라 적절히 대응하고 있다.

둘째, 경찰관이 지방자치단체의 공무원이므로 치안유지에 대한 책임감이 강하고 주민에게 친절하게 대하여 지역주민도 경찰에 대한 호감을 갖게 되며 경찰업무수행에  자진하여 협조하게 된다.

셋째, 경찰간부가 지역실정에 정통하며 인사행정이 안정되어 경찰관이 잦은 인사이동으로 인한 불만을 해소하고 장기적으로 인한 불만을 해소하고 장기 근무할 수 있으며 우수한 실적을 쌓아 올릴 기회가 많아진다.

넷째, 독립된 조직운영으로서 필요한 경우 조직운영상의 개혁을 하기가 쉽다. 인접자치단체와의 경쟁심에서 개혁이 더욱 촉구되는 경우가 많다.

이와 같은 장점에도 불구하고, 자치경찰제도에는 아래와 같은 단점이 있다

첫째, 경찰이 일반 행정의 부속적인 면이 있어 대체적으로 집행력이 약하고 경찰기관간의 상호 협조가 어렵다.

둘째, 범죄수사, 교통단속에 있어서는 전국적인 광역체제를 유지해야하나 지방자치단체 수준의 독립된 경찰제도로서는 그 기능을 발휘하기가 어렵다.

셋째, 지방자치단체의 책임자가 경질되면 경찰간부도 이동이 있게 될 가능성이 크며 자치행정의 폐해가 심한 경우에는 경찰의 부패를 초래할 수 도 있다.

넷째, 지방정치인의 간섭으로 경찰 간부의 경찰 행정집행력이 미흡하게 되며 지휘 감독과 적정한 배치가 곤란하며 근무기강이 해이해 질 위험이 있다.

끝으로 지방자치단체의 규모가 작고 인력규모가 적은 경우에는 승진기회가 없어 사기가 저하되고 유능한 형사와 같은 전문가를 찾기 어렵다.

우리나라에서는 일반적으로 영국, 미국, 캐나다, 호주, 인도의 경찰제도가 자치경찰제의 유형에 속한다고 보고 있지만 내용적으로 영국은 오히려 절충형에 가깝다고 볼 수 있다.

제1절 우리나라 자치경찰제 역사

2006년 7월 대한민국 경찰 역사상 처음으로 자치경찰제가 제주도에서 실시되었다. 자치경찰은 지방자치의 고유한 이념에 따라 지방의 치안행정 역시 지방정부의 관할에 두는 것은 물론, 기존 치안질서유지 기능에 바탕을 둔 권력적 기능과 동시에 주민 친화적이며, 봉사적인 경찰의 기능을 강조하며, 주민이 필요로 하는 치안서비스를 필요로 하는 때에 제공할 수 있는 장점을 가지고 있다. 따라서 우리나라도 이러한 이념을 확대하고자 제주특별자치도에 자치경찰을 실시하게 되었으며, 이로써 제주 자치경찰은 대한민국 전체에 자치경찰제를 확대도입하기 위한 시범실시적 의미도 내포하게 되었다. 이러한 우리나라에서의 자치경찰제 도입역사를 살펴보면 참여정부 전, 후로 나눌 수 있다.

가. 참여정부 이전

참여정부가 제주특별자치도에 도입한 자치경찰제는 ‘분권과 자율’의 국정원리에 따른 지방분권의 실천의지를 충실히 적용하고, 치안에 대한 권한과 책임을 합리적으로 배분하여 국가 및 지방자치단체의 기능과 역할의 조화를 통해 분권형 선진 치안시스템을 구축하자는 의미에서 도입을 추진하였다. 말하자면 자치단체가 주민생활과 밀접한 치안서비스를 제공함으로써 자치행정의 집행력이 제고되고, 주민의 기대에 부응하는 종합행정으로 지방자치의 완성에 기여하고자 하는 것이다.

1) 정부수립시~80년대

－ 정부수립 당시부터 경찰의 정치적 중립성 및 민주성을 확보하기 위하여 자치경찰 도입을 논의하였다.

－ ’48년 : 정부수립시 미군정과 민정당국간 영미법계 경찰제도 도입 논의(국립경찰형태로 결정)

－ ’55년 : 정례 국무회의에서 경찰법안 상정(→ 심의과정에서 폐기)

－ ’60년 : 4.19혁명 이후 국회에서 경찰중립화방안 심의(→ 국회 해체에 따라 폐지)

－ ’88년 : 야 3당(통일민주당, 평화민주당, 신민주공화당) 공동명의로 경찰법안 발의(→ 3당 합당이후 여당은 경찰업무의 전문성, 막대한 예산 소요, 지휘체계의 문제 등을 이유로 중앙집권적 국가경찰 일원체제를 골자로 하는 경찰법안을 ’91. 5월 단독으로 통과).

2) 1990년 이후

－ ’90년대 지방자치가 실현되면서 지방자치 실현을 위한 제도적 장치라는 측면이 추가되어 논의가 활성화되어 왔다.

－ ’96년 : 야 2당(새정치국민회의, 자유민주연합) 공동으로 절충형 경찰법안을 발의하였다(→기간만료로 자동폐기).

－ ’98년 : .국민의 정부. 100대 정책과제의 하나로 경찰개혁을 채택하고, 새정치국민회의는 ‘자치경찰 정책기획단’을 설치하여 자치경찰 도입방안 연구하였다(→도입여건 미비 등으로 추진 보류).

3) 경찰내부에서의 논의

－ ’70년대부터 경찰 내부적으로 자치경찰 도입방안을 모색

－ 70년대 한국경찰의 방향(1972년, 치안행정기획단)

－ 자치경찰 도입의 필요성만 언급, 구체적인 방안은 미제시

－ 2000년대를 향한 경찰발전방향 연구(1985년, 치안본부) 이후부터 주로 시도단위로 자치경찰 도입을 주장 하는 안, 시도지사 소속하에 지방경찰위원회를 두고, 그 관리 하에 집행기관인 지방경찰청을 설치 . 운영하였다. 국가경찰은 국무총리 소속하에 국가치안위원회를 두고, 그 관리 하에 집행기관인 치안처를 설치, 자치경찰을 지휘 . 감독한다.

4) 국민의 정부

－ 국민의 정부. 시절인 ’98. 3월부터 .경찰제도개선기획단.을 운영하여 선진외국 제도를 비교 . 연구하고, 당정협의와 공청회를 거쳐 ’99년 8월 자치경찰 도입시안을 마련하였으나 경찰의 수사권 독립문제 등과 제반 도입여건 미비로 보류되었다.

나. 참여정부 이후

1) 추진과정

참여정부는 자치경찰 도입을 위한 전담기구를 설치 . 운영(’03. 4)하면서, 다른 한편으로 경찰청에서는 경찰혁신기획단에 .자치경찰추진팀.를 구성하고, ‘경찰혁신위’ 산하에 ‘자치경찰분과위’를 운영(’03. 4)하여 공동으로 추진하였다.

2) 법적 추진근거 마련

－ 지방분권특별법.에 자치경찰 도입을 국가의무로 규정(’04. 1)한 바 있다.

－ 즉, 지방분권특별법 제10조제3항 : “국가는 지방행정과 치안행정의 연계성을 확보하고 지역특성에 적합한 치안서비스를 제공하기 위하여 자치경찰을 도입하여야 한다.”

3) 정부안의 결정

－ 정부혁신지방분권위원회의 .자치경찰T/F.를 운영(’04. 1)하여 정책적으로 국가경찰을 중심으로 하되, 자치단체별 자치경찰을 운영하는 유럽형 형태를 채택한 바 있다. 우리의 치안현실과 분권이념 . 도입효과 . 현실적합성 . 실현가능성 등을 엄밀히 비교분석하여 우리나라 실정에 적합한 도입방안을 공동연구 설계하였다.

－ 국정과제 보고회의.를 통해 기초단위 도입방안 확정(’04. 9) : 대통령, 총리, 정부혁신지방분권위원장, 행자부장관, 경찰청장, 심대평 시도지사협의 회장, 권문용 시군구청장협의회장, 임동규 서울시의회협의회장, 열린우리당 한명숙의원 등이 참석하여 현 국가경찰시스템을 유지하면서 시 . 군 및 자치구 등 기초자치단체에 자치경찰을 두는 ‘주민생활 중심의 자치경찰 도입방안’을 합의하였다.

－ 합의안을 바탕으로 원활한 실무 추진작업을 위해 행자부에 행자부, 경찰청, 자치단체, 법제처, 기획예산처 등 관계기관이 합동으로 .자치경찰 실무추진단. 구성 . 운영(’04. 10월)하였다.

4) 정부도입안 결정 : 시군구 중심의 자치경찰법안

－ 정부입법절차를 거쳐 .자치경찰법안.을 마련하여 국회에 제출하였다(’05. 11).

－ 관계기관 의견조회(3월, 297개 기관), 당정협의(7월), 입법예고(8월), 법안공청회(9월), 법제처 심사 및 국무회의 의결(10월) 등을 거쳤다.

－ 시범실시 자치단체를 공모하여 선정한 바(’05. 10, 17개 단체) 있다.

－ 이와 별도로 유기준의원이 전국 시도지사협의회의 건의를 바탕으로, 광역기초단위 동시도입을 골자로 하는 .자치경찰법안.을 발의한 바(’05.12) 있다.

－ 정부안 및 유기준의원안 등 양 법안을 대상으로 행자위 전체회의에 상정하여 법안공청회도 가진 바 있으며(’06. 2), 이를 법안심사소위에 회부하였다.

－ 국가경찰은 자치경찰 도입에 대비하여 경찰서 관할구역 및 명칭 등을 조정하였다(’06. 3) 경찰서 관할구역과 시 . 군 . 구 기초단위 관할구역이 최대한 일치되도록 경찰서 관할구역 및 명칭 등 조정(37개 서).

제2절 자치경찰제의 도입 필요성

우리나라에서 자치경찰제의 도입에 대한필요성 논의는 크게 두 가지 측면에서  이뤄져왔다.

1) 지방행정여건의 변화

우리나라는 해방 이후 중앙집권적인 국가체제를 유지하여 왔다. 이에 따라 경찰도 창설 이래 계속 중앙집권적인 조직 운영을 해왔다. 이와 같은 중앙집권적 운영은 분단국가로 출발한 한국적 상황 하의 특수한 치안여건과 정치.사회 환경에 대처하는데 효과적이었으며 평온한 치안 질서를 유지하여 국가발전에 이바지한 것도 부인하기 힘든 사실이다. 그러나 1995년 지방자치제가 전면 실시된 이후 여러 가지 우려와 부작용에도 불구하고 지방자치제가 견실하고 지속적으로 유지되어 가면서 지방행정의 여건도 크게 변하였다. 내부적으로는 중앙정부의 지도 감독 하에 정책방향 및 그 접근방법까지 무비판적으로 수용하여 중앙정부의 지방분소로 취급되었던 지방행정이 중앙정부로부터 독립하여 독자적인 정책을 개발하고 지역주민의 편익과 복지증진을 위한 주민중심의 정책실현에 행정력을 경주하고 있다. 외부적으로는 주민들의 의식수준이 높아지고 정보의 흐름이 고급화 되면서 관리기술의 놀라운 발달로 주민들의 의견을 관철시키려는 성향이 매우 높아졌으며 단체장과 지방의회의원을 자기가 선출했기 때문에 자치행정에 대해서도 전과 다른 애정과 관심을 표하고 있다. 이와 같은 지방행정여건의 변화와 주민의식의 발달에 따라 이제 행정의 방향은 주민의 편익증진과 삶의 질 향상에 맞춰야 할 때가 되었다.

2) 중앙집권적 국가경찰체제의 한계

그동안 경찰행정은 중앙집권적 행정체제에 따라 철저한 상명하복 관계와 전국에 통일적으로 적용되는 획일성 등을 특징으로 하여 왔으며, 이 같은 제도가 그간의 정치 사회적 상황 속에서 나름대로 장점을 발휘 하여 왔으나 “주민들을 위한 경찰”이란 면에서는 많은 문제점도 지적되어 온 것이 사실이다. 따라서 이제 지방화시대를 맞아 경찰도 주민을 위한 개혁적 차원에서 자치경찰제를 도입하여야 할 필요성이 인정되고 있다. 현재의 중앙집권체제 경찰의 가장 큰 문제점은 지역특성을 무시한 획일성이라 할 수 있다. 경찰과 주민과의 관계는 물과 물고기의 관계와 같아서 주민을 떠나서는 경찰의 존재의의를 찾기 어렵다. 그러므로 경찰은 주민들의 불편사항이 무엇이며 주민들이 무엇을 원하고 있는지를 항상 관심 있게 파악하여 능동적이고 창의적인 자세로 적극적인 대처를 해야 한다. 그러나 지금까지 경찰이 유지해 온 체제는 이와 같은 주민위주의 봉사행정을 적극적으로 시행하기에는 어려운 점이 있다. 비록 우리나라의 국토가 좁고, 교통 통신의 발달로 전국이 반나절 생활권으로 이어졌다고는 하나 아직도 대도시와 시골사이에는 많은 차이가 있으며 이와 관련한 치안여건의 격차가 더 증가하기도 한다. 도시는 끊임없이 팽창하면서 대도시 특유의 사회문제를 양산하고 있고, 시골은 이와 반대로 점차 공동화 현상을 빚고 있다. 즉, 도시와 농촌 간에 분명한 치안 여건의 차이가 있으나 지금의 경찰체제는 이 점을 충분히 반영 하지 못하고 중앙경찰의 지시에 따라 획일적으로 운영되고 있다. 특히, 경찰행정의 방향은 경찰청이 위치하고 있는 수도 서울의 관점에서 결정되는 수가 많기 때문에 지역특성은 더욱 무시될 가능성이 많은 것이다. 이러한 비판에 대해서 "자치경찰제를 실시하지 않아도 그런 식으로 지역특성에 맞게 경찰운영을 하면 될 것 아닌가?"라는 반론이 제기될 수도 있다. 그러나 조직은 그 체제에 따라 운영되는 것이 속성이다. 중앙집권적인 조직을 지방분권적으로 운영하는 것은 한계가 있다.

조직에는 각 부서가 있고 이들 부서에서는 각각 그 임무와 권한에 따라 지방의 조직을 장악하여 자신들의 의도대로 운영하려 하는 것이 기본속성이다. 따라서 조직의 체제를 지방분권적으로 획기적으로 전환하여 획일성을 타파하지 않으면 진정한 주민위주의 봉사행정은 어렵다고 본다.

두 번째의 문제점은 주민을 바라보고 일해야 할 지방경찰이 자신들에 대한 권한을 가지고 있는 중앙만을 바라보며 모든 행정의 초점을 주민 보다는 중앙에 맞춘다는 것이다. 관료사회를 이끌어가는 가장 핵심 요인은 권한과 책임이다. 누가 자신들에게 권한을 부여하고 그 책임 추궁을 하느냐를 항상 의식하게 되어 있다. 따라서 중앙집권적인 경찰체제에서는 지역경찰이 지역주민보다는 중앙을 의식하면서 행정을 하게 되므로 이와 같은 체제를 지방분권적으로 개편하지 않으면 주민위주의 경찰행정을 하기 어렵다.

제3절 유럽3국의 자치경찰 기본운영틀

프랑스, 스페인, 이탈리아에서 자치경찰 기능은 오래 전부터 기초자치정부 시장에게 귀속되며 “사회질서와 안전, 시민보호, 공중위생 등을 확실히 유지할 목적으로” 예방적 수단으로써 시장이 총괄적인 행정경찰권을 갖고 도로교통, 관광보호 등에 관련되는 특별경찰행정권도 수행

한다.

자치경찰 설치의 기본조건은 국가와 지역정부가 정한 자치경찰 관련법에 근거하여 기초자치단체나 광역자치단체가 자율적으로 자체재원으로 인사권과 조직권 등을 행사하도록 조직 . 구성되는 것이 자치경찰의 기본운영체제이다. 프랑스, 스페인, 이탈리아 등 유럽 3국의 자치경찰 활동의 기본운영체계는 다음과 같은 특징을 보인다.

첫째, 자치경찰 활동은 기초자치단체의 기본임무이다.

둘째, 자치경찰법에 기초한 자치경찰 활동이다.

셋째, 사법경찰관리로서의 권한과 보조역할을 수행한다.

넷째, 자치경찰의 보조인력을 활용하는 규정을 두고 있다.

다섯째, 다양한 자치경찰에 대한 국가의 감독 제도를 두고 있다.

그리고 이들 유럽 3국의 자치경찰 관련법 체계의 존재는 바로 국가경찰과 자치경찰간 권한배분을 법적으로 명확하게 구분하고자 한 노력의 결실이다. 지역 사회 현장에서도 이러한 법 내용에 근거하여 국가경찰과 자치경찰이 상호 임무를 구분하여 수행하고 있다. 프랑스, 스페인, 이탈리아의 자치경찰은 지방공무원의 한 직군으로 일반 지방공무원과 동일한 법적 지위를 가짐. 교육훈련, 퇴직제도 등 지방공무원으로서 동일한 원칙과 법제도의 적용을 받고 있다.

예방중심으로 활동하는 자치경찰은 국가에 따라서 국가경찰과의 기능분담에 차이가 있을 수 있지만 기본적으로 자치경찰과 국가경찰과의 관계는 보충성의 원칙(Principle of subsidiarity)에 의해서 이루어진다. 광역자치단체와 기초자치단체간 경찰기능 배분관계에 있어서도 지역사회 경찰활동(Community oriented policing and problem solving policing)의 개념과 동일한 차원에서 주민에게 직접적인 경찰서비스의 경우 1차적으로 기초자치단체 경찰에게 임무를 부여하는 것이 보통이다. 이와 같이 자치경찰 활동은 합리적 기능배분 정책에 의한 치안업무 수행이 필요하기 때문에 범죄예방, 치안불안의 억제, 범죄자 진압 등에 관한 정책에 있어서 국가와 지방자치단체, 국가경찰과 자치경찰간 합리적인 사무배분에 의한 정책집행이 요구되고 있다. 또한 자치경찰 활동은 국가경찰 활동에 보충적 기능을 수행하며, 국가경찰과의 수평적, 수직적 협력관계를 갖게 된다. 동시에 자치경찰활동은 지역 거버넌스의 성격을 갖는다.

제4절 우리나라 제주특별자치도의 자치경찰제 운영실태

우리나라는 제주특별자치도의 시작과 함께 2007년 7월 1일부터 제주특별자치경찰제를 실시하게 되었다. 제주자치경찰제는 제주도에 고도의 자치권을 부여하기 위해 분권의 핵심사항인 자치경찰이 포함되어, 전국적인 도입에 앞서 제주특별자치도 추진과제로 채택된 바 있다. 이를 위하여 제주도는 주민투표를 통해 행정체제를 단일광역체제로 개편, 자치경찰법(안)을 도단위에 적용하기 위해 일부 수정된 내용을 제주특별자치도법 상에 반영하였다.

제주자치경찰은 주민생활과 밀접한 지역 방범활동 등의 사무수행을 부여받고 있다. 예를 들면, 주로 크게 4가지로써, ① 방범순찰, 안전사고 예방활동, 아동. 여성 등 사회적 약자 보호, 학교 폭력 예방, 기초질서 위반행위 단속 등 생활안전활동, ② 교통안전 및 교통소통, 주민참여 지역교통활동 지원, 교통법규 위반 행위 단속 등 지역교통활동, ③ 공공시설 및 지역행사장 등의 지역경비에 관한 사무, ④ 그리고 국가 . 공동수행사무의 경우에는 구체적인 ‘사무수행 기준과 방법’은 도지사와 지방경찰청장이 .업무협약」을 체결하여 결정하고 있다.

제주특별자치도 행정기구 설치조례 시행규칙 제16조에 근거하여 자치경찰단장은 자치총경으로 보하고, 자치경찰단에 경무팀 . 및 관광환경팀을 두고, 경무팀장 . 생활안전팀장 및 관광환경팀장은 자치경정으로 보한다.

제5절 우리나라 제주특별자치경찰제의 문제점

지금까지 살펴본 결과, 제주자치경찰은 결원인력 미채용으로 주민생활과 밀접한 지역방범활동, 공공시설 및 지역 행사장 등의 지역경비 등에 관한 업무수행에 곤란을 겪고 있다. 즉, 현행 자치경찰단장(총경), 자치경찰대장(경정 또는 경감)의 직급과 타부서의 실 . 국장의 직급차이로 대등한 업무협조가 쉽지 않은 상황이 종종 발생하고 있다. 또한 직급하향으로 자치경찰제의 직제가 ‘과’와 ‘계’의 중간인 ‘팀’체제로 조직, 편성되어 타 실국과의 형평성도 결여된 상황이다. 기본적으로 자치경찰의 인력규모는 국가경찰에 비해서 작을 뿐만 아니라 자치경위 이상의 간부 숫자도 적기 때문에 지나치게 계급을 상향하여 신규채용 또는 특별채용을 시행할 경우 점진적으로 내부승진의 기회가 줄어드는 상황이 발생할 수 있다. 국가경찰의 경우에는 경정, 경위, 순경의 계급에서 공채시험제도를 시행하고 있는 바, 자치경찰의 경우에도 자치경사, 자치순경에 한하여 공채 시험에 의하여 임용하도록 시행령에 명문으로 규정하고 있으므로(시행령 제20조) 이러한 점을 고려해서 국가경찰로부터의 특별채용에 의한 이관 정도를 제한적으로 조정할 필요가 있다.

다른 한편으로 현재 자치경찰법(안)에서는 자치경찰의 간부급(경위) 이상에 대한 공채시험제도가 명시되어 있지 않아서 우수한 자치경찰의 인력확보가 쉽지 않은 상황이다. 이러한 채용제도의 경직성으로 인하여 자치경찰의 전문능력 부족현상을 초래할 수 있을 것이므로 이에 대한 해결책을 마련할 필요가 있다. 최초 자치경찰 채용시 특사경 관련 전문지식이 있는 일반직 공무원과 관련 민간인을 특별임용 할 수 있음에도 국가경찰로부터 지원자가 많다는 이유 등으로 특별채용을 하지 못하였다. 채용 후에도 자치경찰에 특화된 교육 프로그램이 미흡했다는 이유로 업무처리의 전문적인 기술 부족을 호소하고 있다.

근무수행 방식의 문제점으로는 토 . 일요일 및 공휴일에 지역문화 축제와 대규모의 국제행사 등이 많은 제주지역의 특성상 내방객이 많은 휴일에도 일정시간 자치경찰이 활동해야 할 필요성이 제기되고 있기 때문에 이에 따른 인력확보 방안이 주요 쟁점사항이 되고 있다. 제주공항에 근무하는 자치경찰의 인원은 14명인데, 이는 총인원 대비 17%, 순찰인원 대비 24.5%로 너무 많은 인력이 배치되어 근무하고 있어서 자치경찰 인력배치가 불합리하다는 의견도 있다.

2008년 제주특별자치도 자치경찰공무원 정원은 127명으로 제주특별자치도 내 국가경찰공무원 약 1,600명을 고려하면 10분의 1도 미치지 못하는 매우 적은 인원으로 운영되고 있다. 스페인, 이탈리아 보다 자치경찰 인력이 부족한 프랑스 자치경찰도 국가경찰 인력의 15% 수준을 넘어가고 있는 상황 등을 고려해 볼 때, 대체로 현재 제주자치경찰의 인력은 상당히 부족한 실정임에는 틀림 없다. 그러나 새로운 제도의 실험이라는 중요한 의미를 지닌 제주자치경찰이 성공하기 위해서는 인원 충원 면에서 자치경찰의 정규 인력뿐만 아니라 지역사회에서 자치경찰 활동을 보좌하거나 보완하는 자치경찰 보조인력의 확보, 주민의 자율방범대 활용(영국 사례), 시민자원 봉사대와의 연계활동 등 지역사회와의 유기적인 관계 형성을 통한 협력체제를 활용하는 것 등 자치경찰제 외에도 연관된 제도들의 총체적 보완도 반드시 고려할 필요가 있다는 점을 시사하고 있다.

제6절 자치경찰제 확대 및 강화 방안

1) 자치경찰의 인력 및 기구편성 기준 개선안

자치경찰의 적정 인력 및 조직 모델을 개발하기 위해서는 먼저 지방자치단체의 규모와 자치권의 범위를 고려한 지방자치단체의 자치경찰의 인력과 기구를 판단해야 한다. 자치경찰은 지역 주민의 수, 유동인구의 수, 지역의 특성 등을 고려하여 경찰관 수를 결정하고, 인구 밀집도 및 지역 형태 등을 고려하여 조직의 형태를 구성한다. 즉, 각 자치단체가 자치경찰기구를 편성, 운영하기 위해서는 기본적으로 법령(안)에서 규정한 내용을 근거로 하여 각 자치단체의 지역적 특성을 고려해야 하기 때문에 주로 인구수, 도시화율, 행정구역상 면적, 지역의 지리적 특성 등을 중점으로 고려하여 자치경찰을 운영하는 것이 필요하다.

2) 자치경찰 조직편성의 판단기준 개선안

자치경찰 기구 조직과 관련한 편성기준으로는 기본적으로 자치단체내 설치된 기존의 조직체계를 참고하고, 국가경찰과 자치단체 내 지방공무원의 구성형태나 직급별 구성비 등을 참고하여 이를 조화시킨 방안을 도출하는 것이 필요하다. 이 경우, 자치경찰조직의 편성은 직무의 중요도, 업무량, 기관의 특성, 직무의 독립성과 연계성, 그리고 지역주민에 대한 서비스 요구수준 등을 종합적으로 고려하여 기구의 규모와 형태를 결정해야 한다.

3) 자치경찰제 운영체계 확대방안

자치경찰제 확대를 위해서는 자치경찰 활동의 목표를 설정해야 하며, 구체적으로는 지역주민의 생활안정을 도모하고, 지역내 발생할 수 있는 범죄에 대한 두려움을 제거하고, 자치단체의 활동에 대한 지역주민의 만족도 증가가 주 목표가 되어야 할 것이다. 또한 지역사회내 범죄문제의 발생을 사전에 방지하는 것 등도 목표로 하고, 경찰과 지역주민간 관계개선, 지역사회의 안전에 관한 인지도 증진에 있다. 그리고 생활안정, 방범, 교통단속 등을 주업무로 해야 한다.

나아가 문제해결 중심의 지역사회 경찰활동을 실천하도록 해야 한다. 지역사회가 안고 있는 문제들이 무엇인지 먼저 예측해서, 이러한 문제들을 예방할 수 있도록 노력한다. 자치경찰은 주변지역을 잘 알고 있을 뿐만 아니라, 그 지역에 살고 있는 주민들에 대해서도 잘 알고 있기 때문에, 지역주민들도 경찰에 대해서 잘 알도록 해야 한다. 자치경찰은 지역주민이 무엇을 해주기를 원하는지를 잘 알고 그 요구를 정확하게 들어주도록 한다.

4) 인사제도의 개선방안

현행 자치경찰 신규채용에 있어, 유럽 3국과 같은 자치경찰의 신규채용제도(즉, 보조직급의 신설 등)를 도입하여 자치경찰 보조직급을 신설하여 해당 자치경찰 결원시 우선적으로 정규직 순경시험에 응시하도록 함으로써 합격자를 자치경찰로 채용할 필요가 있다. 그리하여 이들에게 자치경찰업무를 일정기간 보조하게 하여 체득한 업무수행 기술 및 경험을 활용함으로써 자치경찰의 능력향상을 제고할 수 있다. 또한 자치경찰의 특별임용 요건을 국가경찰과 달리 지역특성에 맞는 새로운 특별임용 요건을 마련하는 것이 필요하다. 예를 들어, 특별사법경찰사무를 담당하는 자치경찰의 채용인력 609명은 특사경 업무(17종)처리 관련자격증과 경력을 가진 기존의 일반직 공무원의 자치경찰 전직 등을 거쳐 특별임용 하는 방안 등 이다.

나아가 자치경찰공무원의 특화된 교육훈련 프로그램을 개발해야 한다. 국가경찰기관에 자치경찰의 위탁교육훈련을 실시함에 있어 기존의 국가경찰 교육훈련 프로그램과 구별되는 자치경찰 공무원의 특화된 교육훈련 프로그램 개발로 전문능력 향상을 도모할 필요가 있다. 자치경찰의 전면실시에 따른 자치경찰 인력 9,315명에 대한 지속적인 교육훈련 등을 대비하여 장기적으로 자치경찰교육훈련기관을 운영함으로써 지역사회의 경찰활동에 부합되는 자치경찰의 교육훈련을 기할 수 있을 것으로 본다. 자치경찰사무는 지방행정의 법집행 지원을 주로 하고 있으므로 특사경 업무 담당공무원 또는 관련 민간전문가를 초빙하여 강사로 활용함으로써 자치경찰의 업무처리에 따른 전문지식 및 기술을 습득할 수 있다.

5) 자치경찰 보조인력 확대 및 강화 방안

교통 및 방범, 경비와 관련된 조직 및 기능을 진단하면 다음과 같은 인력을 읍면동 사무소 또는 주민자치센터에 배치하여 자치경찰의 인력으로 활용할 수 있을 것이라 생각된다. 특히 자치경찰의 주요 업무가 지역교통관리라는 점을 고려하면 현재 자치단체에서 수행하고 있는 교통, 차량, 불법주정차 관리업무 전체가 자치경찰대 소속으로 기능적으로 통합하여 교통의 계획과 집행이 일치를 통한 업무의 효율화를 기하는 것이 바람직할 것이다.

현재 기초자치단체를 비롯한 읍면동사무소에 행정보조원으로 공익요원을 배치하고 있다. 자치단체 내에 공익요원이 근무를 하고 있으나 활용도는 매우 낮은 편이다. 이를 자치경찰 보조인력을 배치함으로서 인력활용도를 제고할 수 있다. 이와 같은 방법으로 산화 경방요원의 활용, 관광지 근무 공무원 이관에 의한 인력활용도 가능하다. 나아가 유럽 선진국과 같이 유급직의 자치경찰 보조인력제를 채택하는 방안이 있다. 예를 들면, 자치경찰과 함께 활동하기에 적합한 유급직 인력을 채용하여 자치경찰업무에 관한 일정 교육을 받게 한 후 자치경찰 보조인력으로 활용 가능하다. 또는 유급 봉사자로 채용하여 일정한 교육을 수료한 사람에 한하여 채용하거나 아니면 채용 후에 일정기간 동안 교육을 수료하도록 하여 단순 봉사자가 아닌 자치경찰 전문보조인력(봉사자)으로 활동할 수 있도록 한다. 현재 자치단체의 인력확보에 관한 자치조직권과 관련하여 총액인건비제 도입의 경우 지방자치단체의 정원책정상 본청기구 이외에도 직속기관의 설치, 출장소의 설치, 동 설치, 사업소의 설치 등을 지방자치단체가 자율적으로 결정할 수 있으므로 이에 근거하여 자치단체의 인건비성 경비를 확보하여 시행이 가능하다.

제7절 자치경찰제의 필요성과 통일 후의 경찰제 방안

현재 한국은 북한과의 관계 등 국가적 특수여건을 고려하여 능률성과 전문성을 위주로 하는 중앙집권적인 국가 경찰 제도를 고수하고 있으나 이것은 경찰이 관료화되기 쉽고 지방의 특수성을 제대로 살리지 못하는 단점이 있기 때문에 여러 가지 문제점이 나타나고 있다. 문제점을 극복하고 국민의 신뢰와 협력에 의한 경찰 행정을 전개하기 위해서는 민주성과 봉사성을 동시에 추구할 수 있도록 자치 경찰 제도의 도입으로 적절한 조화를 도모하여야 한다. 자치경찰제의 당위성을 정리하자면 민생치안 확보 및 지역주민 참여, 정치적 중립성 확보가 되겠다.

경찰의 기본 기능인 주민들의 신체, 재산 그리고 생명의 안전을 위한 활동은 자치경찰제로써 경찰관 자신이 근무하는 지역의 지방정부에서 봉급을 받고 근무의무를 지게 된다면 국가경찰제로써의 경찰관보다 그 근무지에 더 깊은 애착을 느끼고 헌신, 봉사 할 것이다. 지역주민들 또한 지역에 토착된 경찰관들에게 친근함을 느껴 더 잦은 주민참여와 접촉을 유도할 수 있어 이는 지역사회와의 관계와도 직결된다고 볼 수 있다. 위의 내용이 중요한 이유는 경찰은 시민과의 상호작용에 있어서 사법제도의 주요한 대표자이기 때문이라고 볼 수 있다. 뿐만 아니라, 지역경찰관은 국가경찰관의 특성인 중앙집권체제로 인한 정치적 소용돌이의 휘말림 없이 독자적인 지휘를 확보해감으로써 그 지역의 특성에 맡는 주민의 안전보호와 민생치안에 전념할 수 있게 된다.

현재는 시범운영을 5곳(서울,세종,제주 외 시도)에서 2019년부터 시행하였고 2020년부터 전면시행을 하기로 하였으나 계속해서 연기가 되고 있으며 예견되는 문제점으로는 지자체장의 정치적성향이나 선거철에 따라서 교통 등 기초질서단속 지양하라는 지침 등 일관성 있는 공권력의 집행에 있어 문제가 발생하지 않을지 우려가 된다.

V. 결론

앞서 언급된 바와 같이 경찰조직의 미래의 바람직한 방향에 있어 무엇보다   계급적체 현상의 해결, 자치경찰제도의 도입이 우선시 되어야 할 것이다. 계급적체 현상이 해결된다면 전반적으로 개선된 업무 진행이 이루어지기 때문이다. 수사권의 독립과 자치경찰제의 도입의 경우 모두 “국민의 정부”에 해당하는 개혁방안으로  일찍이 대두되어 왔다. 그러나 경찰조직의 효과적 측면 고려에 비해 법조인과 정치인들의 경찰권의 남용에 대한 두려움이 앞서게 되어 현재까지도 이루지 못한 개혁방안으로 머무르고 있다. 여기서 경찰이 이의 해결을 통해 얻어낼 치안서비스로써의 당위성을 알아보고 더 나은 경찰조직의 미래의 방향을 설계해보고자 하였다.

경찰조직관리에 있어서 효율적인 운영의 원동력이 될 수 있는 중요요소들을 지적할 수 있다. 먼저 조직관리자 혹은 운영자의 리더십과 경찰조직의 특성인 지시와 명령의 구조, 즉 위에서 아래로의 의사전달에 있어서 명확하고 왜곡되지 않은 의사전달의 통로를 확보하는 것이 창조적이고 능동적인 경찰활동을 수행할 수 있는 기반이 된다는 것이다.

아울러 인사 등 자원관리의 효율화를 유도하기 위해서도 쇄신의 의지를 가지고 관리자뿐만 아니라 구성원들의 적극적인 변화의 요구와 당위성을 관철시켜 조직운영정책에 반영하려는 노력이 필요할 것이다. 특히 경찰조직내의 커뮤니케이션 구조는 효율적인 조직관리를 저해하는 요소로서 작용하여 왔으며 나아가서 경찰 전체의 발전을 저해하는 요소로서 자리 잡고 있다. 이처럼 경찰발전에 지대한 영향을 끼치는 고질적 저해요소를 개선하기 위해서는 부하와 상급자간의 물리적 거리를 좁힐 수 있는 조직분위기의 형성과 상호간의 접촉방법 및 개선기회의 제공이 이루어져야 한다. 구성원들간의 순기능적인 비공식 커뮤니케이션의 활성화를 통해 구성원들 간의 상호작용을 유발하여 상호유대감 형성에 주력할 필요가 있다는 것이다.

적합한 효율적 경찰조직관리 방안은 조직 내 커뮤니케이션의 활성화와 관료적 조직구조의 개선, 그리고 조직관리자의 효과적 리더십의 발휘 등으로 요약할 수 있다. 무엇보다 강조되어야 할 것은 조직구성원의 자발적 개선의지와 국가차원의 전폭적 지원이 뒷받침되어야 할 것이다.

경찰조직관리의 효율적 방안으로는 조직관리의 리더십이 중요한것 같다. 리더로서 관리자가 위에서 잘해야 부하들이 관리자를 잘 따를 수 있을 것 같다. 그리고 커뮤니케이션이 잘되어야 하는데 관리자와 부하는 어려운 관계인데 부하도 관리자에 대한 불만과 요구를 어려움 없이 이야기를 할 수 있도록 관리자가 부하를 편하게 대해주면 좋을 것 같다. 그렇게 되면 서로의 의사소통이 잘되서 조직이 더 화기애애해 지고 그 조직의 일의 성과도 좋아 질 것이다.

구체적으로는 많은 경찰관이 증원되었지만 의무경찰이 폐지가 될 예정이며 그 인원을 경찰공무원 순경채용으로 채우게 되고 경찰관기동대가 의무경찰이 하던 업무를 담당하며 집회시위관리 등 업무를 하게 되기 때문에 정작 치안의 뿌리라고 할 수 있는 지구대·파출소 지역경찰 현장에는 피부로 와닿는 인원 증원이 없기 때문에 앞으로 경찰관을 약 15만명까지 증원할 필요가 있다. 또한 지방청, 경찰서 단위의 내근근무를 현재의 50%로 감축하고 지역경찰로 인원을 현재의 2배로 증원하게 된다면 스트레스감소와 직무만족도향상이 곧 국민들에게 양질의 치안서비스를 제공하는 결과로 이어질 것이며 경찰조직과 경찰인력의 효율적 운용에 관한 기본적인 결론이다.

참 고 문 헌

I.   김충남 『한국경찰의 발전방향과 과제』 (한국공안행정학회 2005)

II.  오석홍 『조직이론』 (박영사, 1990)

III.  이윤호 『경찰학』 (박영사 2006)

IV. 최응렬 『경찰조직론』 (박영사 2013)

Ⅴ. 2017 경찰통계연보

Ⅵ. 자치경찰제 확대 및 강화 방안 - 한국지방행정연구원