실종사건 대응 및 수사체계의 문제점 및 개선방안

서울지방경찰청 수사과장

총경 김 성 종

실종사건 대응 및 수사체계의 문제점 및 개선방안

	< 목 차 >
Ⅰ. 서 론 Ⅱ. 현행 실종사건 대응체제 1. 현행 실종사건 관련 근거 법률 2. 실종사건 대응체제 변화 연혁(경찰청 중심) Ⅲ. 실종사건 대응체계의 문제점 1. 관련 법규상 문제점 2. 경찰 대응체계상 문제점 (언론보도 중심) Ⅳ. 실종사건대응체제 개선 방안 1. 실종사건 발생현황 및 현행 대응방식 2. 외국의 실종대응사례 3. 문제점별 개선방안 Ⅴ. 실종자발견을 위한 관련 법제의 개선방안 1. 지자체 CCTV 관제센터 정보시스템 연계 근거 명시 2. 지자체 CCTV 관제센터 운영 법적근거 마련 3. 사전등록 지문 정보 목적외 이용 허용사유 구체화 4. 실종자 발견을 위한 수색·수사절차 법률상 명시 5. 실종자 발견을 위한 개인영상정보 요청 근거 마련 6. 웨어러블 디바이스 개인영상정보 처리 근거 마련 Ⅵ. 맺음말

Ⅰ. 서  론

‘실종(失踪)’은 통상 사람이 어디론가 사라져서 찾을 수 없게 되는 것을 가리키는 말이다. 비슷한 의미로 ‘행방불명’이라는 말이 있다. 두가지 의미가 있는데 하나는 사람이 납치, 가출 등의 이유로 자의적 혹은 타의적으로 사라지게 된 것을 의미하고 다른 하나는 재난사고 등으로 생사 여부를 확인하지 못했다는 뜻으로 쓰이는데 사실상 시신 수습을 아직 하지 못한 상태를 돌려 말하는 수준으로 사용되는 것으로 이해된다.

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본 연구에서는 이중 후자로 사용되는 경우를 제외하고 전자의 의미로 가출이나 납치 등을 범죄와 관련되어 경찰에서 수색이나 수사를 통해 발견 또는 사건 해결을 해야 하고, 보건 당국에서 예방대책을 마련해야 하는 국가적 의무를 발생시키는 실종의 의미로 한정에서 사용하기로 한다.

현행「실종아동등의보호및지원에관한법률」에서도 “실종아동 등”이란 약취(略取)·유인(誘引) 또는 유기(遺棄)되거나 사고를 당하거나 가출하거나 길을 잃는 등의 사유로 보호자로부터 이탈(離脫)된 아동 등을 말한다 고 규정하고 있어 실종의 의미를 전자와 같은 의미로 규정하고 있다.

이런 실종자에 대한 예방 및 보호대책을 마련하여 실행하고, 실종자를 발견하거나 범죄의 피해를 입었을 경우 수사를 통해 사건을 해결하는 등의 일련의 법률 및 국가기관의 과정을 ‘실종사건 대응체제’라고 규정하기로 한다.

실종과 관련된 아동이나 여성에 대한 범죄가 발생하여 큰 사회 이슈화되거나 사회가 발전하는 과정에서 안전에 대한 국민들의 국가에 대한 요구수준이 높아지는 과정에서 국회와 보건당국, 경찰에서 이에 대응하기 위해 실종사건과 관련된 법규를 제정하기도 하고, 지속적으로 실종관련 대응체제를 보완 또는 개선해 왔지만 현재까지도 제대로 완성된 대응체제를 갖추었다고 사회적으로 높이 평가받지는 못하는 실정이다.

특히, 실종사건 발생시 초기 대응 및 해결에 가장 중요한 역할을 수행하는 경찰의 경우 국민의 요구의 강화, 내부적인 실종사건 대응 패러다임의 전환 등의 이유로 실종사건 대응 방식 및 주 업무부서가 변화하였는데 이과정에서 오히려 실종사건 대응과정에서 문제점이 발생하기도 하였다

아래에서는 현재의 실종사건 대응체제와 변화과정을 살펴 보면서 실종사건 대응상의 문제점을 파악하고 이에 대한 개선방안을 모색해 보도록 하겠다.

Ⅱ. 현행 실종사건 대응체계

1. 실종사건 예방 및 대응 관련 근거 법률

현재 실종자 예방 및 발견에 관한 기본 법률로는 ｢실종아동 등의 보호 및 지원에 관한 법률｣이 있다. 그리고 실종자 발견을 위한 개인정보 처리의 법적 근거로서 적용될 수 있는 법률로는 ｢위치정보의 보호 및 이용 등에 관한 법률｣ 등이 있다.

가. 실종아동등의 보호 및 지원에 관한 법률

<제정이유>

2005. 5. 31. 제정되어 동년 12. 1. 시행된 위 법률의 제정이유를 보면 “매년 평균 3천여명의 실종아동과 장애실종자가 발생하고, 실종아동 등의 귀가가 장기화되는 경우 가정의 해체 등 심각한 문제가 초래되므로 아동 등의 실종으로 인한 본인 및 그 가족의 신체적·정신적·경제적 고통을 제거하고, 가정해체에 따른 사회적·국가적 손실을 방지하기 위하여 아동 등의 실종예방과 실종아동 등의 복귀 및 복귀 후 지원 등을 위하여 국가 차원에서 체계적이고 효율적인 실종아동 관련 시스템을 마련하려는 것”이라고 밝히고 있다.

<실종아동등의 개념 정의>

동법에서는 ‘실종아동등’의 개념에 “약취(略取)·유인(誘引) 또는 유기(遺棄)되거나 사고를 당하거나 가출하거나 길을 잃는 등의 사유로 인하여 보호자로부터 이탈(離脫)된 아동등”이며,

‘아동등’이란 ① 실종 당시 18세 미만인 아동, ② ｢장애인복지법｣제2조의 장애인 중 지적장애인, 자폐성장애인 또는 정신장애인, ③ ｢치매관리법｣제2조제2호의 치매환자에 해당하는 사람을 말한다(동법 제2조 제1호).

2005년 제정 당시 실종아동을 14세 미만의 아동으로 규정, 2013년 개정 시 18세 미만의 아동으로 확장

경찰청 예규(제533호)인 ｢실종아동등 및 가출인 업무처리 규칙｣ 에서는 여기 실종아동등을 ‘찾는실종아동등’, ‘보호실종아동등’, ‘장기실종아동등’으로 분류하고 있고 여기에 ‘가출인’도 포함하고 있다(동 규칙 제2조).

동 규칙에 따르면, 찾는실종아동등은 “보호자가 찾고 있는 실종아동등”을 의미하고, 보호실종아동등은 “보호자가 확인되지 않아 경찰관이 보호하고 있는 실종아동등”을 의미하며, 장기실종 아동등은 “보호자로부터 신고를 접수한 지 48시간이 경과한 후에도 발견되지 않은 찾는실종아동등”을 의미한다(동 규칙 제2조 제3호, 제4호, 제5호).

그리고 가출인은 “신고 당시 보호자로부터 이탈된 18세 이상의 사람”을 말한다(동 규칙 제2조 제6호).

<소관부처 및 부처별의 역할>

보건복지부장관은 실종아동등의 발생예방, 조속한 발견·복귀와 복귀 후 사회 적응을 위하여 실종아동등을 위한 정책 수립 및 시행, 실종아동등과 관련한 실태조사 및 연구, 실종아동등의 발생예방을 위한 연구·교육 및 홍보, 정보연계시스템 및 데이터베이스의 구축·운영 등을 시행하여야 하고(동법 제3조 제1항),

경찰청장은 실종아동 등의 조속한 발견과 복귀를 위해 실종아동등에 대한 신고체계의 구축 및 운영, 실종아동등의 발견을 위한 수색 및 수사, 유전자검사대상물의 채취 등을 시행하여야 한다(동법 제3조 제2항).

실종아동등에 관한 국가의 책무수행은 아동정책조정위원회에 의해 종합적으로 조정된다(동법 제3조 제3항).

<정보연계시스템 구축·운영 및 개인위치정보등 제공>

경찰청장은 사회복지업무 관련 정보시스템과 연계하여 해당 정보시스템이 보유한 실종아동등의 신상정보의 내용을 활용할 수 있다(동법 제8조의2 제2항).

경찰관서의 장은 실종아동등(범죄로 인한 경우를 제외)의 조속한 발견을 위하여 필요한 때에는 관련자에게 실종아동등의 위치 확인에 필요한 개인위치정보와 인터넷주소 및 통신사실확인자료의 제공을 요청할수 있으며, 해당 정보를 요청받은 자는 ｢통신비밀보호법｣ 제3조에도 불구하고 정당한 사유가 없으면 이에 따라야 한다(동법 제9조 제2항).

개인위치정보등의 제공을 요청받은 자는 동의 없이 개인위치정보등을 수집할 수 있으며, 실종아동등의 동의가 없음을 이유로 이러한 요청을 거부할 수 없다(동법 제9조 제3항).

경찰관서와 경찰관서에 종사하거나 종사하였던 자는 개인위치정보등을 실종아동등을 찾기 위한 목적 외의 용도로 이용할 수 없으며, 목적을 달성하였을때에는 지체 없이 파기하여야 한다(동법 제9조 제4항).

<지문 및 얼굴 등에 관한 정보 사전등록제도>

경찰청장은 실종아동등의 조속한 발견과 복귀를 위하여 아동등의 보호자가 신청하는 경우 아동등의 지문 및 얼굴 등에 관한 정보(이하 “지문·얼굴등정보”)를 정보시스템에 등록하고 보호자에게 사전신고증을 발급할 수 있다(동법 제7조의2 제1항).

경찰청장은 신청에 따라 지문·얼굴등정보를 등록한 후 해당 신청서(서면으로 신청한 경우로 한정)는 지체 없이 파기하여야 하고(동법 제7조의2 제2항), 등록된 정보를 데이터베이스로 구축ㆍ운영할 수 있다(동법 제7조의2 제3항).

경찰청장은 보호시설의 입소자 중 보호자가 확인되지 아니한 아동등으로부터 서면동의를 받아 지문·얼굴등정보를 등록·관리할 수 있고, 해당 아동등이 미성년자나 심신상실자 또는 심신미약자인 때에는 본인 외에 법정대리인의 동의를 받아야 한다(동법 제7조의3 제1항).

해당 정보는 ‘정당한 사유 없이’ 실종아동등을 찾기 위한 목적 외로 이용할 수 없다(동법 제7조의4).

‘정당한 사유 없이’라는 요건이 구체적인 판단기준이 무엇인지 불분명하다는 이유로 사전등록지문등정보의 목적 외 이용은 원칙적으로 금지하되 이에 대한 예외적인 허용 사유를 구체화하고 명확하게 규정할 필요가 있다는 주장이 있다 (김강한·권금보,“실종자 발견을 위한 개인정보 처리관련 법제도의 개선방안 검토”, 2018,「아주법학」 제13권 제4호 19면)

<실종아동등의 수색·수사 등>

실종아동등의 수색 또는 수사의 실시에 관련하여, 경찰관서의 장은 실종아동등의 발생신고를 접수하면 지체 없이 수색 또는 수사의 실시 여부를 결정하여야 하고(동법제9조 제1항), 경찰청장이나 지방자치단체의 장은 실종아동등의 발견을 위하여 필요하면 관계인에 대하여 필요한 보고 또는 자료제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계 장소에 출입하여 관계인이나 아동등에 대하여 필요한 조사 또는 질문을 하게 할 수 있다(동법 제10조 제1항).

경찰청장은 실종아동등의 조속한 발견과 복귀를 위하여 실종아동등의 공개 수색ㆍ수사 체계를 구축ㆍ운영할 수 있으며(동법 제9조의2 제1항), 공개 수색ㆍ수사를 위하여 실종아동등의 보호자의 동의를 받아 ｢정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률｣제2조 제1항 제1호 및 제2호에 따른 정보통신망 또는 정보통신서비스 및 ｢방송법｣제2조 제1호에 따른 방송 등을 이용하여 실종아동등과 관련된 정보를 공개할 수 있다(동법 제9조의2 제2항).

<유전자검사 실시 등>

경찰청장은 실종아동등의 발견을 위하여 보호시설의 입소자나 정신의료기관의 입원환자 중 보호자가 확인되지 아니한 아동등, 실종아동을 찾고자 하는 가족, 그 밖에 보호시설의 입소자였던 무연고아동 중 어느 하나에 해당하는 자로부터 유전자검사대상물(이하 ‘검사대상물’이라 함)을 채취할 수 있고(동법 제11조 제1항), 국립과학수사연구원은 유전자검사를 실시하고 그 결과를 데이터베이스로 구축·운영할 수 있다(동법 제11조 제2항).

실종아동등을 발견하기 위한 목적 외의 용도로 검사대상물을 채취하거나 유전자검사를 실시하거나 유전정보를 이용할 수 없고(동법 제12조 제1항), 검사대상물의 채취, 유전자검사 또는 유전정보관리에 종사하고 있거나 종사하였던 사람은 채취한 검사대상물 또는 유전정보를 외부로 유출하면 안된다(동법 제12조 제2항).

<관계 기관의 협조 요청>

보건복지부장관이나 경찰청장은 실종아동등의 조속한 발견·복귀와 복귀 후 지원을 위하여 관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장에게 필요한 협조를 요청할 수 있으며, 협조요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 이에 따라야 할 의무가 있다(동법 제16조).

나. 위치정보의 보호 및 이용 등에 관한 법률(이하 ‘위치정보법’)

위치정보법에 의하면, 경찰관서(경찰청·지방경찰청·경찰서)는 위치정보사업자에게 실종아동등의 생명·신체를 보호하기 위하여 보호자가 실종아동등에 대한 긴급구조를 요청한 경우 실종아동등의 개인위치정보의 제공을 요청할 수 있다(동법 제29조 제2항 제3호).

이러한 요청을 받은 위치정보사업자는 해당 개인위치정보주체의 동의 없이 개인위치정보를 수집할 수 있으며, 개인위치정보주체의 동의가 없음을 이유로 경찰관서의 요청을 거부하여서는 안 된다(동법 제29조 제5항).

경찰관서 및 위치정보사업자는 실종아동등의 개인위치정보를 요청하거나 제공하는 경우 원칙적으로 그 사실을 해당 개인위치

정보주체에게 즉시 통보하여야 하고(동법 제29조 제6항), 그 즉시 통보가 개인위치정보주체의 생명·신체에 대한 뚜렷한 위험을 초래할 우려가 있는 경우에는 그 사유가 소멸한 후 지체 없이 통보하여야 한다(동법 제29조 제6항).

과거에는 긴급상황이 112에 신고되었을지라도 경찰이 독자적으로 개인위치정보를 이용하여 출동할 수 있는 법적 근거가 없었지만 2012년에 위치정보법이 개정됨에 따라 긴급상황 발생 시 경찰이 개인위치정보를 이용하여 출동할 수 있는 법적 근거가 마련되었다.

김강한·권금보,“실종자 발견을 위한 개인정보 처리관련 법제도의 개선방안 검토”, 2018,「아주법학」 제13권 제4호 23면

경찰은 실종아동등의 생명·신체를 보호하기 위하여 보호자가 실종아동등에 대한 긴급구조를 요청한 경우 실종아동등의 개인위치정보의 제공을 위치정보사업자에게 요청할 수 있게 되었다(위치정보법 제29조 제2항 제3호).

보호자가 긴급구조를 요청할 경우에 수사기관은 영장 또는 법원의 허가 없이도 위치정보사업자에게 실종아동등의 개인위치정보의 제공을 요청할 수 있다.

※ 경찰 등의 위치정보 조회 관련 사항

경찰청, 「112 신고접수 지령 매뉴얼」

<112와 119 법적요건 비교>

소방과 경찰은 모두 이동통신사의 결과를 통보받는 방식으로  위치정보조회상의 기술적 차이는 없음. 법적 측면에서 소방은 ‘2촌 이내 친족’이 경찰은 친족여부 관계 없이 ‘본인, 목격자 동의, 제3자의 의사확인’등의 요건이 필요

<통신수사와 위치정보조회 차이>

구 분	통 신 수 사	위 치 정 보 조 회
관련근거	통신비밀보호법 제13조	위치정보보호및이용등의관한법률 제29조
요 건	수사, 형집행을 위해 필요한 경우	112, 119를 통해 긴급구조 요청 접수된 경우
조회대상	대상자가 통신한 기지국 주소	대상자가 현재 위치 기지국, GPS 등 위치정보
절 차	법원 허가, 긴급한 경우 사후허가	신고 접수시스템 연계 위치정보 요청, 정보수신
소요시간	약 30분 내외(FAX 전송 등)	수초 이내

<상황별 위치정보 조회가능 여부>

상황별 구분	내 용	가능 여부
범죄피해자 (요구조자)	납치·감급, 강도, 성폭력 등 신체·생명을 위협하는 범죄피해를 입거나 예상	가능
치매환자, 지적 장애인, 실종아동	보호자의 보호 없이는 정상적인 생활이 불가능한 자로서 현재 보호상태를 이탈 생명·신체에 대한 위험이 예상	가능
자살기도	자살 암시 유서 발견, 음성·문자 등 타인 발송 경우	가능
조난	자연재해로 인하거나 산중·해상 등 자연적 환경에 적절한 보호수단이 없이 방치, 생명·신체에 대한 위험 예상	의사확인 후 가능
단순가출, 행방불명, 연락두절	보호자의 보호상태를 이탈하기는 하였으나, 생명·신체에 대한 위험을 추저할 특별한 징후를 발견치 못한 경우	추가 단서 확인시까지 위치정보조회 곤란

2. 실종사건 대응체제 변화 연혁 - 경찰청 중심

가. 실종아동등의 보호 및 지원에 관한 법률 제정전

2005년 실종아동등의 보호 및 지원에 관한 법률(이하 ‘실종아동법’이 제정되기 이전에는 경찰청 내에서 실종이라는 용어가 업무에 공식적으로 사용되지 않았었다. 실종 이란 용어 대신 ‘가출’과 ‘행불’(행방불명)이란 용어를 사용하며 소재를 알 수 없게 된 사람들 중 가출인 신고된 자들을 ‘가출인’으로, 가출사건 중 형사기능과 생활안전기능(당시 ‘방범’기능)에서 경찰서 형사과장 주관 합심을 거쳐 범죄관련 의심점이 있는 사건(사람)에 대해 ‘행불사건’(행불자)으로 구분하였다.

당시에는 현행 ‘실종아동법’에서 구분하고 있는 아동, 장애인, 치매환자에 대한 세부적인 대응이 없이 단순 가출인과 범죄관련 의심점이 있는 행불사건으로 구분하여 대응하였다.

사실상 가출인은 자료관리 정도의 수준이었고 주요범죄와 관련해서는 행불이란 개념보다 납치의심, 미귀가 등의 실무적인 개념으로 구분하여 중요사건 위주의 관리를 하였다

나. 실종아동법 제정 이후 형사기능 실종팀 강화이전(06년∼11년)

실종아동법 제정 이후 형사기능에는 실종팀(일부서는 실종담당)이 신설되고, 경찰청에는 생활안전국 산하 여성청소년과가 신설되면서 실종업무를 함께 담당하게 되었다.

당시 실종사건이 발생할 경우 대응체제를 보면 아동·여성에 대한 실종사건과 일반 실종(가출)을 구분하여 대응하는 등 아동과 여성에 대한 실종에 대한 관심이 업무에 반영되게 된 것을 알 수 있다

아동과 여성에 대한 실종신고가 접수되면 지구대, 형사기능 실종팀(실종 담당), 강력당직이 함께 판단하여 즉시 수사착수 범죄 관련성이 있다고 판단되는 경우 형사기능에서 실종자 소재확인 및 범인을 검거하는 체제 즉 수사를 개시하게 되어 있었으며 필요시 수사전담반 또는 수사본부를 운영토록 되어 있고 수사에 착수하였지만 범죄관련성이 없다고 확인된 경우는 여성청소년 기능에서 단순 가출인으로 관리하였다.

일반 실종(가출)사건의 경우 여성청소년계에서 접수하여 24시간 내에 경찰서 형사과장 주관 합심을 거쳐 범죄관련성이 있다고 판단되는 경우 형사기능에서 즉시 수사에 착수하고(필요시 전담반 및 수사본부 운영), 범죄관련성이 없다고 판단된 경우는 여청청소년 기능에서 가출인으로 관리(사실상 기록만 관리)하는 체제로 변화하였다.

이 시기에 의미 있는 점은 아동이나 여성과 관련된 실종사건의 경우 초기 대응이 중요하다는 인식이 법적근거 마련하는 계기가 됨과 동시에 경찰청 차원의 별도 대응 기능이 편성되었다는 점이다.0

<당시 대응방식 체계도>

다. 형사기능 중심 실종대응 강화시기∼여청기능 중심 변화시(2011년∼2014년)

이 시기는 경찰의 실종사건에 대응하는 패러다임이 변화한 시기라고 할 수 있다. 당시까지 단순히 여론의 질타를 면하기 위한 소극적인 측면에서 실종사건 대응을 해 온 점에 반해 실종자 가족의 심정을 고려하여 형사기능에서의 빠른 수사착수와 생활안전(지역경찰) 및 필요시 경찰기동대 인원까지 활용한 광범위한 대규모 인원이 투입된 수색을 통해 실종자의 생존과 조기 발견을 우선 과제로 삼는 방식으로 대응시스템을 전환하였던 시기다

실종업무가 경찰의 부가적인 업무가 아니라 가장 본연의 업무중에 하나로 재인식하게 된 시기로 이전 실종팀과 여청기능으로 이원화되어 있어 실종자 가족들의 불편초래 및 기능간 갈등요소가 있었고, 24시간내에 개최하게 되어 있던 합심과정이 초동수사 지연으로 이어질 수 있고 실종자의 경우 범죄와 관련성 없더라도 초기 수사기법과 병행한 신속한 수색이 실종자 발견에 중요한 점을 고려한 대응방식이었다.

이 시기는 모든 실종(가출)사건이 접수되면 최초 신고접수자(또는 출동자 - 주로 지구대 파출소 소속 지역경찰)가 경찰서 형사과장과 생활안전과장(야간 등 상황실장)에게 보고하고 지구대장이 경찰서장에게 발생보고를 하는 등 경찰서 실종수사팀, 여성청소년계, 지역경찰, 강력팀(필요시 경찰서 타격대)이 동시에 현장으로 출동하여 주간에는 해당 경찰서 형사과장(야간·휴일 상황실장)이 범죄혐의 유무를 즉시 판단하도록 초기 대응체제를 강화하고

실종자 수색과 관련해서도 단순히 인원만 많이 투입한 무분별한 수색방식을 택하는 것이 아니라 추적에 능한 형사기능에서 형사과장 지휘하에 신속히 CCTV확인, 휴대폰 위치추적 등을 실시하여 수색장소 및 방향등에 대한 객관적 자료를 제시함과 동시에 생활안전과장을 중심으로 수색방법, 수색 장비, 구조기관 활용방안, 수색약도, 전단지 제작, 엠버 경보 등을 전담하는 공동대응하도록 되어 있었다.

이를 위해서 일부 경찰서에서만 편성되어 있는 형사기능의 실종팀이 거의 전 경찰서로 확대되었고, 실종사건에 대한 24시간 신고접수를 위해 모든 실종사건의 접수가 형사기능의 실종팀으로 일원화하였다.

특히, 이 시기에는 아동이나 여성관련 실종사건 뿐 아니라 장애인(정신지체, 발달장애, 정신장애), 자살기도(암시)자, 치매환자에 대한 조기 수색 등 대응의 필요성이 부각되었던 시기로 당시 많은 경찰력이 동원되어 수색할 대상으로 ‘자살의심자, 장애인(정신지체, 발달장애, 정신장애), 치매환자, 미아, 조난자, 주취자, 환각물질 흡입자 등 즉시 구조치 않으면 실종자의 생명이나 신체의 위험요인이 증가하거나 수색이 지체될 경우 발견 또는 구조가 어려운 경우를 대상으로 하고 있다.

이런 조치를 거치고 발견되지 않았으나 실종자의 생활반응(신용카드 사용, 가족과의 전화 통화 등)이 있고 범죄의심점이 없는 경우 가출인에 준해 여성청소년 기능에서 가출인으로 관리하는 체제였다.

또한, 신고접수 단계에서부터 종결시까지 단계별로 실종자 가족에 대한 통지(문자알림)를 하도록 되어 있었다. 개인적으로는 경찰의 실종사건에 대한 대응체제가 가장 강력하였던 시기였던 것으로 생각된다.

참고로, 당시 형사기능의 실종팀 소속 경찰관들은 주로 범죄피의자를 검거하는 업무만 평생 취급하다 실종자 발견 후 가족들의 감사하는 반응을 직접 접하게 되자 업무량이 많은 것에 비해 직무만족도가 상당히 높은 것으로 나타났다. 실제 실종팀에서 어릴 때 헤어졌던 가족을 DNA 분석까지 활용하여 찾아주는 사례가 언론에 보도 되기도 하였다.

2012. 12. 19.자 문화일보 기사. “46년만의 가족 상봉 경찰‘실종가족 찾기’통해 어머니 찾은 김순금 씨” 등

<당시 대응방식 체계도>

라. 현행 여청기능 중심 실종사건 대응체제(2015년 이후)

2014년 4월 경남 김해에서 여고생이 관할 떠넘기기 및 부실한 초동수사로 사망하여 암매장된 사건이 발생하자 실종사건 대응에 대해 경찰청에서는 대책을 마련하기로 하고, 실종사건 관련 업무를 형사기능에서 담당할지 여성청소년 기능에서 담당할 지에 대한 단일화 방안을 논의하게 되었다.

형사기능에서는 여성청소년 기능에서는 수사역량이 형사기능에 비해 부족하고, 실종자 발견률 및 만족도가 높은 서울지방경찰청과 경기지방경찰청의 사례를 보아 사후 단순 실종관리를 담당하는 인원만 보강하여 형사기능에서 담당하는 게 적절하다는 의견을 제시하였고,

여성청소년 기능에서는 원래 실종사건이 여성청소년 기능의 고유업무이며 실종원인이 성폭력, 가정폭력, 학교폭력 등에 기인하는 경우가 많아 사후관리까지 함께 할 수 있는 여성청소년 기능에서 통합함을 주장하였다.

서로 업무를 미루는 행태가 아닌 양 기능에서 서로 업무를 하겠다는 특이한 업무조정 끝에 여성청소년 기능으로 실종관련 업무가 일원화되었고, 2015년을 기점으로 전국 대부분 경찰서에 실종업무를 비롯한 성폭력수사, 가정폭력사건 수사, 소년범 수사, 신상등록관리를 담당하는 여청수사팀이 신설되어 실종업무를 담당하게 된다.

여성청소년 기능을 중심으로 실종사건 접수 처리를 하게 된 이후 실종사건 전담 인력부족, 경찰서 여성청소년 과장과 실종업무 담당 경찰관의 수사경험 부족으로 인한 실종사건에 대한 범죄관련 가능성 대한 초기 판단 및 수사지휘 또는 수사역량 부족으로 인한 문제점이 대두되기 시작하였다.

2016년 발생한 안양 동안구 20대 여성 살해사건이나 충남 서천 부친 살해·유기 사건 등에서 CCTV분석을 늦게 시작한다거나 생활반응 확인에만 치중하다 증거인멸의 기회를 제공하는 등 초동수사 미흡사례가 이어지다 2017년 서울에서까지 유명한 ’이영학 사건‘으로 인한 경찰의 초동대처 미흡이 도마 위에 오르게 된다.

이영학 사건 : 2017년 9월30일 서울 중랑구 자신의 집에서 이영학은 딸 친구 A양에게 수면제를 먹이고 추행한 뒤 이튿날 A양을 목 졸라 살해함(무기징역이 확정). 당시 피해자 A양의 어머니는 딸이 집에 들어오지 않자 112에 실종신고를 했다. 112상황실은 서울 중랑경찰서 여성청소년수사팀과 망우지구대에 출동지령을 내렸으나 중랑서 여청팀 소속 경찰들은 출동하지 않았고  망우지구대도 A양의 최종 목격자인 이영학의 딸을 조사하지 않아 초동대처가 미흡에 대한 사회적 비난이 일었음

이영학 사건을 계기로 수색·수사 착수 후 4∼6시간내 여성청소년과장과 형사과장이 합동심사위원회를 개최하여 확보된 자료 및 정보공유, 수사방향 등을 재설정하고, 24시간 경과시까지 발견하지 못한 경우 2차 합심, 48시간 경과시 경찰서장 주관으로 실종수사조정위원회를 개최하여 수사 주관기능(여성청소년 또는 형사)결정 및 수사방향 역할 재설정 수색 지속여부 및 기간을 결정하도록 제도를 보강하였다.

Ⅲ. 실종사건 대응체계의 문제점

1. 관련 법규상 문제점

「실종아동등의 보호 및 지원에 관한 법률」에 ‘실종아동등’의 범위에 일반성인은 포함되지 않는다.

일반 성인의 실종에 대한 법률규정이 마련되어 있지 않기 때문에 성인의 실종에 대해 대응 초기에 수색 혹은 수사 등을 신속하게 수행할 수 있는 법적 근거가 없어 「실종아동등의 보호 및 지원에 관한 법률」의 보호를 받는 아동 등에 비해, 일반 성인인 경우에는 실종 의심 단계에서 휴대폰등을 이용한 위치추적이 제한되고 따라서 효과적인 소재발견을 어렵게 하고 있다

실종자에 대한 범죄피해가 의심되거나 실종자 자살의 징후가 확인되는 경우에나 위치추적 등이 가능하다는 점에서 문제점이 있다고 볼 수 있다.

물론, 일반성인 실종자의 경우에도 무한정 위치추적 등이 허용되게끔 법률이 개정하는 문제는 이에 따르는 인권침해, 개인정보보호 등의 문제로 큰 발발에 부딪히게 될 가능성이 크다.

하지만, 이에 대한 부작용의 가능성을 배제할 수 있는 방향으로 허위신고나 위치추적 자료를 통보받는 경찰 등에서 오남용에 대한 처벌법규를 규정하고 위치정보자료 요청에 있어서 절차적 조항을 규정하는 방향으로 법률을 개정한다면. 근거 법률의 미비로 인한 실종자 발견, 구조의 어려움을 감안할 때 조기 발견 수단을 부여함으로써 실종자의 생명과 신체를 보호하기 용이한 측면이 있는 점에 대해서는 부인할 수 없다.

경찰 등 정부기관에서의 휴대폰 위치정보, CCTV정보 등 개인정보를 수집하는 것과 관련 CCTV관제센터 등을 처음 도입하였을 때 개인 사생활 침해 우려와 관련하여 많은 반대의견이 있었지만 실제적으로 활용해 본 결과 개인의 사생활 침해사례는 거의 나타나지 않았고, 범죄의 예방이나 범인의 검거 등에 큰 효과를 거두어 전국 각 지자체에 확대 시행되었고, 현재는 오히려 지역 주민들이 안전과 재산을 보호하기 위해 지자체 등에 CCTV설치를 적극적으로 요청하는 입장으로 전환되었다.

휴대폰 위치정보 조회의 경우에도 현재 경찰 등 기관에서 실종자나 범죄 피해자의 발견을 위한 목적 외에 사용되는 경우는 거의 찾아볼 수 없고 112 등 시스템 상 이런 자료를 축적하지 않도록 되어 있어 신고목적 이외에 활용될 가능성은 거의 없다는 국민적 신뢰를 먼저 대국민 홍보 등을 통해 확보할 필요성에 대해서도 강조하고 싶다.

2. 경찰의 대응체계상 문제점 (언론보도 중심)

경찰에서 실종사건을 처리하는 과정에서 문제점이 있는 지에 대해서는 경찰 조직 내에서 평가를 하는 것은 제대로 된 시각으로 평가를 내리기가 사실상 어렵다고 판단이다.

국민의 시각에서 객관적으로 평가를 해야 하는 데 사회 구조상 국민의 여론을 대변하는(주도하는) 언론기관의 보도 등을 통해 경찰의 실종사건 처리과정의 문제점을 확인하는 것이 나름의 객관성을 담보한다고 할 수 있다는 입장에서 그동안 언론에서 경찰의 실종사건 대응과 관련하여 주로 지적되어 온 문제점을 아래에서 내용별로 살펴보기로 하겠다

가. 실종사건 대응의 신속성

언론 보도를 분석해 보면 실종대응의 신속성에 있어 가장 많은 문제점을 드러낸 부분이‘초동수사 미흡’과‘부실수사’로 나타났다. 총체적 부실수사, 부진한 초동수사, 기능내에서 또는 기능간 인수인계가 부적절하거나 지연, 지체 또는 허위보고,  실종신고에 대한 소극적인 대응이 지적되었고 이런 문제점이 실종사건을 신속하게 대응하지 못하는 원인이라고 보고 있다.

이영림·이권철,“실종 대응체계 개선방안에 관한 연구:언론기사분석을 중심으로”,2020,디지털융복합연구 제18권 제4호 94면

사례) 전 남편을 살해한 뒤 유기한 혐의로 구속기소된 ‘고유정 사건’ 부실수사 논란과 관련해 경찰이 초동 수사에 미흡한 점이 있었다는 자체 조사 결과 경찰이 전 남편 강씨의 실종 신고를 접수한 뒤 초동조치 과정에서 범행 장소인 펜션 현장 확인 및 주변 수색이 지연된 것으로 확인됐다. (2019.08.07.자 보도)

나. 대응단계별 전문성

대응단계별 전문성과 관련 실종대응과 관련된 전문성이 부족하다는 지적이 많았다. 전문성이 부족하기 때문에 실종사건에서의 경중을 구분하기가 어렵고 초동대응도 미흡해진다는 것이다. 실종전담팀이 부족한 것도 문제이고 실종전담요원이 기존의 업무를 함께 담당하는 구조로 업무가 과중되어 전문성을 갖추기 힘들다고 지적하고 있다

위 논문. 94∼95면

사례) 경찰은 2015년 실종수사 업무를 형사과에서 여성청소년과로 옮기면서 전담팀을 줄였다. (2017.10.13. 보도),

실종사건과 관련해 경찰에 전문성이 없기 때문에 사건의 경중을 구분하지 못하는 것이다. (2017.10.18. 보도),

경찰행정학과 교수는“실종사건은 자칫 살인 등 강력사건으로 이어질 수 있어 발생 초기 정밀한 대응이 필수적이다”면서

“경찰을 증원하거나 경찰 업무를 재조정하는 논의가 필요하다”고 조언했다. (2019.11.14)

다. 실종 대응의 체계성

실종 대응 체계성과 관련된 내용 중 실종사건을 수사하는 과정에서 체계적이지 못하다는 내용이 가장 많이 지적. 수사체계성이 부족한 이유로는 신고 접수 시 보고체계에서의 문제뿐만 아니라 부서 간 공조와 협력대응이 부족하기 때문으로 보고 있다.

따라서 부서간 공조와 협력대응이 부족하다는 내용이 다음으로 많이 지적되었고 그 원인이 인력 부족이라는 내용 또한 지적되었다. 이런 비판과 함께 관련 법령의 부적절성과 법령개선 필요에 대한 요구가 있었다

앞의 논문. 95면

사례) 초기대응 실패 배경에는 비효율적 조직개편, 전문성 부족이 있다.(2017.10.13.보도)

각 부서 간 공조 체계를 강화하기 위해 수사 착수 후 4~6시간내에 합동심의위원회를 개최하고 계속 실종자를 찾지 못하면 2차 합동심의위 및 실종수사조정위를 연다. (2017.10.23.보도)

라. 실종정책

실종에 관련된 정책 개선의 요구와 관련 실종대응 시스템을 점검하고 개선해야 한다며, 아동실종을 막기 위해서는 신속한 대응시스템을 갖춰야 하고 지문, 사진 등의 정보를 경찰 실종자 관리 시스템에 사전 등록해 신속하게 발견할 수 있도록 해야 한다고 지적하고 있다. 아동 실종 예방을 위해 장기결석 학생들에 대한 교사의 의무신고 방안을 마련해야 한다고 한다

앞의 논문. 95면

사례)“실종신고 접수 당시 112상황실에서‘생명·신체에대한 위험 임박’을 뜻하는 코드1 지령이 내려왔으나 적절한 조치가 되지 않았다”,“신고에 대한 콜백시스템을 다시 점검해야 한다”고 촉구. (2017.10.17.보도),

전문가들은 아동의 실종을 막기 위해서 사후대처 보다 예방이 중요, 조기 발견하지 못하면 장기 실종(48시간 이상)으로 이어질 수 있으므로 신속한 대응시스템을 갖춰야 한다고 강조.ᆢ  (2016.05.25.보도)

마. 지역사회연계 협력

특히 아동의 실종의 주요 원인이 되는 아동학대, 성폭력, 가정폭력, 학교폭력 등 실종으로 이어질 수 있는 사건의 예방이 중요하고 예방을 위한  학교와 지역사회 전체의 연계 및 협력의 필요성을 주장하고 있다.

앞의 논문. 95면

사례) 지난달 아버지로부터 학대당하다 탈출한 인천 초등학생, 지난 15일 훼손된 주검으로 발견된 부천 초등학생이 각각 2년과 4년씩 ‘원인 미상 장기결석 초등학생’으로 학교와 지역사회로부터 방치돼 있었던 것으로 확인됐다. (2016.01.17.보도)

Ⅳ. 실종사건 대응체계 개선방안

1. 실종사건 발생현황 및 현행 대응방식

가. 실종사건 발생현황

2013년 실종아동등의 연령이 14세 미만에서 18세 미만으로 상향조정되면서 통계 산정의 기준이 바뀌어 이후 자료를 기준으로 비교해 보면 실종 아동등의 발생은 소폭 감소하는 추세이고, 지적장애자나 치매질환자의 실종 빈도는 증가하고 있는 추세이며, 일반 성인의 가출신고 또한 증가하고 있는 현상을 보여주고 있다.

<연도별 실종발생 및 해제현황>

경찰청 통계

<단위 명>

구분	계	실종아동	지적장애·치매질환	가출신고
2013년	19,168	4,579	4,072	10,517
2014년	19,540	4,201	4,122	11,217
2015년	19,103	3,569	4,289	11,245
2016년	21,715	3,738	4,656	13,321
2017년	21,169	3,674	4,764	12,731
2018년	22,463	3,826	4,848	13,789

실종자 조기 발견을 위해 112 지령실의 실종 대응 체계를 강화하는 등 경찰 내 종합적인 대응방식을 강화한 결과 실종자 발견 시간은 점차 감소하고 있는 추세이나, 문제는 범죄 피해가 없는 단순 실종이 아닌 실종자의 생명·신체에 직접적인 위험을 발생하는 범죄와 관련된 경우의 대응체제가 문제라고 할 수 있고 그 문제점과 개선방안은 아래에서 살펴보기로 한다.

<코드 판단기준 및 출동요소 조정(2017년)〉

경찰청「실종사건 매뉴얼」. 2017년

코드 구분

위 험 군

대 상 자

출 동 요 소

코드조정

CODE 0

고위험군

생명‧신체에 대한 위험이 임박한 자

·총력대응

-

CODE 1

A

CODE 1-A

18세미만 아동 ‧ 성인여성

·여청수사

· 형사

·지역경찰

이동이 어려운 유아

귀가연락 후 소재불명

⇨	CODE 0	상향

B

중위험군

CODE 1-B

장애인 ‧ 치매환자

·여청수사

·지역경찰

이동이 어려운 대상자

날씨·지병 등 요인 고려

⇨	CODE 1-A	상향

CODE 2

저위험군

CODE 2

성인 남성

·지역경찰

·여청수사 전화 후

확인·수사

협박 등 위험요인 있을 때

⇨	CODE 1-A	상향

2. 외국의 실종대응 사례

구 분	내 용
미 국	· 실종 관리체계는 州별로 상이하나 대체로 긴급·비긴급으로 구분하여 대응 ※ 캘리포니아州 : 실종을 유형에 따라 9개로 구분 / 워싱턴D.C : 급박한 실종과 급박하지 않은 실종 2가지로 구분 대응 · 특히 18세 미만 아동이 실종되었을 경우 ‘잠재적인 유괴범죄’로 간주, 연방경찰(FBI)이 즉시 수사에 가담 ※ 민간단체인 ｢전국 실종 및 학대아동센터(NCMEC)｣ 등과 협력하여 단순 실종아동 뿐만 아니라 가출 아동에 대한 지원도 병행
일 본	·실무상 ‘실종’이라는 개념을 사용하지 않으나, 위험도에 따라 ‘단순 행방불명자’와 ‘특이행방불명자*’로 구분 대응 * 특이행방불명자 : 살인․유괴 등 범죄와 관련성 있는 행방불명자 ·범죄관련성 없는 단순가출·행방불명자는 경찰청 생활안전국, 도도부현 생활안전부에서 담당하고, 경찰서의 경우 주관부서 지정 없이 全 기능에서 외근 활동을 통해 행방불명자 발견에 주력 ·범죄관련성이 있을 경우에는 형사국(부)에서 담당 ※ 최근 5년간 약취 유인 등에 대한 검거율이 90% 이상이고, 1년에 발생하는 사건이 각 도도부현으로 나눌 경우 4∼5건에 불과하여 별도 실종사건 전담부서 미설치
호 주	·실종자가 직면할 수 있는 위험의 정도 고려한 위험평가 절차 개발 ※ 위험평가에는 실종상황에 관한 정보, 실종자의 평소와 다른 생활 패턴 등 실종자의 평상시 생활정보 등을 포함 ·실종에 대한 위험을 ‘상·중·하’로 정하여 실종자에 대한 수색이나 수사에 대한 우선 순위 결정
캐나다	·실종과 가출의 구분이 없고, 최초 신고 접수한 경찰관과 상급자(Incident Manager)가 실종자 연령·병력·실종時 주변 환경 등 고려하여 판단 ·실종자 수색은 위험도 등에 따라 3단계로 구분하여 대응하되, 1 ∼ 3단계 수색으로 실종자를 발견하지 못하면 해당署 수사과로 실종사건 인계, 실종자가 최종적으로 목격된 장소 관할署 수사과에서 책임수사 ※ 2·3단계에서의 수사는 사건관리시스템(Incident Manage System)에 의해 실시

3. 문제점별 개선방안

가. 실종사건 대응 신속성 확보

현재 경찰의 실종사건 신고접수는 대부분 112신고 또는 실종자 주거지 또는 실종지 인근 지구대·파출소로 접수되어 여성청소년계에서 주관하고 있다. 앞에서도 언급했지만 실종자에 대한 112신고 대응방식을 강화함으로써 실종자 발견에 대한 부분은 상당히 개선이 되고 있다.

여성청소년 기능의 CCTV분석 등 수사역량의 부족으로 인해 초기 수사나 수색방향 등을 결정하는 부분에 있어 여전히 아쉬운 점이 있는 것이 사실이고, 이런 초기 판단 문제로 인해 앞에서 위 대응체계상 언론의 비난을 받은 발생 초기의 소극적인 대응에 대한 우려는 여전히 남아 있고, 현 체제 하에서는 개선의 여지 조차 거의 없는 실상이다. 아래 전문성 강화방안과 함께 살펴보기로 한다

나. 실종사건 대응단계별 전문성 문제

2017년도 경찰청에서 자체적으로 실종업무와 관련된 경찰관들을 대상으로 실시한 설문(여성청소년 기능 1,221명, 형사 5,682명 대상)결과에 따르면 실종사건과 관련한 전문성을 강화하고 실종사건의 특성상 초기 판단자료를 기초로 한 즉각적인 대응과 적절한 상황판단이 필요하다는 의견과 함께 전담팀이 필요하다는 의견이 대다수(여성청소년 86%, 형사 82%)를 차지하고 있다. 특히, 인력증원이 없더라도 실종수사 전담팀이 필요하다고 답변한 경우가 여성청소년  40%, 형사 58%를 차지할 만큼 인력증원이 없이 업무가 증가할 우려가 있음에도 불구하고 실종전담팀의 필요성을 느끼고 있었다

※ 참고로 ‘실종수사현장에서 가장 필요로 하는 개선사항이 무엇인가’질문에는 제도(57%), 예산(26%), 장비(18%)순으로 개선이 필요하며 구체적으로는 실종과 가출인의 위험성 판단기준 등 업무한계 규정이 필요하고, 수사비 증액, 차량지원, 특진 등 사기진작책, 현장수색의 강력한 법적근거가 필요하다는 의견이었다.

앞서 서술한 경찰청의 실종사건 대응체제 변화 연혁에도 언급했듯이 2015년을 기점으로 실종사건 주무 기능이 형사기능에서 여성청소년 기능으로 이관되면서 특히 범죄와 관련된 실종사건의 경우 대응능력이 저하되어 언론으로부터도 많은 질타를 받았다는 점을 언급했다.

여성청소년기능과 형사기능은 태생적으로 수사능력에서 차이를 보일 수 밖에 없다. 실종사건과 관련된 범죄사건 또한 범인을 추적(CCTV추적, 통신수사, 사이버 추적기법 등)하고 검거하는 통상의 수사기법이 다르지 않고, 살인사건의 예를 놓고 볼 때 통상의 살인사건의 경우는 이미 발생한 살인사건에 대해 범인을 추적하는 것임에 비해 실종사건과 관련된 살인사건의 경우 초동대처와 신속한 추적을 통해 실종자가 살인의 피해를 입기 전에 범인을 검거할 수 있는 가능성, 즉 실종자를 생존 상태로 확보할 수 있는 가능성 때문에 실종사건 발생 초기에 관련 추적자료 확보 및 적절한 판단이 훨씬 높은 강도로 요구된다고 할 수 있다.

실무적으로 실종의 형태로 신고되기도 하고, 또는 납치의심 등의 형태로 신고되는 경우도 있는데 어떤 경우이던 신고 당시까지 실종자의 생존가능성이 높아 인질강도 등에 준하는 높은 수준의 수사역량과 은밀하고도 신속한 대응이 요구된다는 점을 감안하면 실종전담팀의 전문성의 문제는 시스템 입력 등의 단순한 점이 아니라 수사경력을 갖춘 소위 수사전문가로서의 전문성이 요구된다고 할 수 있다.

현재 제기되고 있는 실종사건 대응의 신속성 문제 또한 이런 전문성을 담보로 한 추적기법의 활용 등에 따라 어느 정도 해소될 수 있다고 본다.

또한, 이런 실종전담팀의 소속 또한 전문적인 수사역량이 부족한 경찰서 여성청소년 과장 직속으로 두기보다는 업무특성상 형사과장 직속 부서로 편제함이 타당하다. 초기 수집된 자료를 토대로 수사방향을 결정할 때 수사부서 지휘관의 판단은 매우 중요한 요소 중에 하나이기 때문이다.

따라서, 경찰청에서 이런 점을 감안해서 여성청소년 기능으로부터 다시 형사기능으로 실종업무 주관을 이관할 필요성이 있다.

물론 단순 실종자 수색에 있어 동원되는 많은 경찰관 인력에 대한 문제에 대해서는 현행 112지령을 통해 지역경찰이 계속 수행하며 형사기능은 오히려 강력사건의 위험성이 있는 경우 강력팀이 실종팀과 함께 출동하는 경우를 제외하고 통상의 실종사건에 대해서는 전문성을 갖춘 형사과 소속의 실종팀으로 하여금 전담토록 하면 큰 부담은 발생하지 않을 것으로 판단된다.

단지 자치경찰의 시행에 따라 지역경찰 인력의 대부분이 자치제경찰로 넘어감에 따라 실종자 수색에 대한 자치제 경찰에 임무를 부여하고 국가경찰(실종팀 등)과의 협조의무(필요시 국가경찰의 지시에 따를 의무)를 명백히 규정할 필요가 있다.

실종팀의 구성 또한 24시간 실질적인 대응체제가 가능하도록 인원을 충분히 편성하여야 한다. 실종팀장 아래 최소 3교대 3인 이상 근무가 가능하도록 인력을 충원하여야 실효를 거둘 수 있다고 판단되는데 최근 강력사건의 발생이 사회분위기의 변화, 검거율의 향상, 추적기법의 진화 등의 이유로 아래 통계에서 보는 바와 같이 지속적인 감소추세를 보이고 있다.

※ 2013년∼2018년간 강력사건 발생건수

경찰청 사이트(police.go.kr) - 정보공개 – 공공데이터 – 경찰범죄통계 – 주요지표범죄의 발생추세

<살인범죄>

연 도	2014	2015	2016	2017	2018
발생건수	914	929	914	825	797

<강도범죄>

연 도	2014	2015	2016	2017	2018
발생건수	1,586	1,446	1,149	967	821

<절도범죄>

연 도	2014	2015	2016	2017	2018
발생건수	266,222	245,853	203,037	183,757	176,809

<폭력범죄>

연 도	2014	2015	2016	2017	2018
발생건수	290,073	305,947	309,394	293,086	287,611

앞으로도 특별한 사정이 없는 한 이런 추세는 이어질 것으로 보이고 이런 점을 감안하여 형사 인력의 재조정의 필요성도 제기되는데 실종전담팀의 구성 또한 이런 인력재조정을 통해 기존 수사역량이 있는 수사관(형사)들을 실종팀으로 배치하는 것이 바람직하다고 판단된다.

이런 문제가 해결되면 실종대응이 체계적이지 못하고 전문적이지 못하다는 비난을 해소할 가능성이 크다

다. 실종사건 관련 지역사회 연계협력

실종자 발견이나 예방과 관련하여 미취학 아동이나 장기결석 아동의 경우 학교 등 교육기관에서 범죄관련성에 가능성을 염두에 두고 경찰청과 긴밀히 협조할 필요성이 있다. 현재도 상호간 업무협조를 하고 있으나 미취학 아동의 경우 최초 초등학교 소집에 불응하는 경우, 장기결석 아동이 발생할 경우 교육기관에서 우선 소재확인 후 그 소재가 불명인 때는 경찰에 신고해야할 의무를 법규범에 신설해서 의무화해야 할 필요성이 있고,

실종자 수색에 있어 많은 인력이 필요한데 경찰력으로는 늘상 그렇듯 부족할 수 밖에 없다. 지자체를 비롯 자율방법대 등 경찰 유관단체를 필요시 적극 활용할 필요가 있는데 문제는 이에 소요되는 예산이 필요하다는 점이다. 실종 관련 업무 협조를 위해 자발적인 봉사를 기대하기 보다 실종자 수색에 동원되는 시간에 따라 최소 경비를 지급할 필요가 있으며 이에 대한 예산을 적극 반영할 필요가 있다.

아울러, 실종자 수색과 관련하여 실종아동법과 경찰관직무집행법상 규정이 있으나 해당 법률에 명시된 수색 대상인 관계인의 의미와 관계장소의 범위가 모호하고 상당히 제한적으로 해석되는 경향이 있어 이를 보완하여 실종자 수색이 효율성을 갖출 수 있도록 법규정을 개정하거나 해석자료를 마련할 필요가 있다.

실종아동법 제10조 제1항(출입·조사등) :“경찰청장이나 지방자치단체의장은 실종아동등의 발견을 위하여 필요하면 관계인에 대하여 필요한 보고 또는 자료제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계자에 출입하여 관계인이나 아동등에 대하여 필요한 조사 또는 질문을 하게 할 수 있다”

경찰관직무집행법 제7조(위험방지를 위한 출입) 제1항 :“... 위해가 임박한 때에는 그 위해를 방지하거나 피해자를 구조하기 위하여 부득이하다고 인정될 때 ... 다른 사람의 ... 출입할 수 있다”

또한, 치매환자의 경우 배회탐지기 부착의무화, 아동의 경우 3세 이상 의무적 지문등록제 등 시행할 필요성도 있다고 판단된다.

Ⅴ. 실종자 발견을 위한 관련 법제의 개선방안

1. 지자체 CCTV 통합관제센터 정보시스템과의 연계 근거 명시

현행 실종아동법 제8조의2에 따르면, 경찰청장은 실종아동 등에 대한 신속한 신고 및 발견 체계를 갖추기 위한 정보시스템을 구축·운영하고, 실종아동등의 조속한 발견을 위해 제8조 제1항에 따라 구축·운영 중인 정보연계시스템을 ｢사회복지사업법｣ 제6조의2 제2항에 따라 구축ㆍ운영하는 사회복지업무 관련 정보시스템과 연계하여 해당 정보시스템이 보유한 실종아동등의 신상정보의 내용을 활용할 수 있도록 하고 있다.

한편, 경찰청장이 동법 제8조 제1항에 따라 구축·운영 중인 정보연계시스템과 지방자치단체가 운영하는 CCTV 통합관제센터의 정보시스템과 연계하여 지방자치단체의 CCTV 통합관제센터에서 처리되는 실종아동등의 개인영상정보를 활용하게 된다면 실종아동등을 조속히 발견하는 데 매우 효과적일 것이라 예상된다.

그러나 실종아동등의 발견을 위하여 경찰이 지방자치단체 CCTV 통합관제센터에서 처리되는 개인영상정보를 활용하는 것은 공권력에 의하여 이루어지는 개인정보의 조사, 제공, 공유 등에 해당하므로, 이는 개인정보자지결정권을 제한하는 조치라 할 수 있다.

헌법 제37조 제2항에서 기본권의 제한은 반드시 법률로써 하도록 규정하고 있는데, 이는 적어도 그 제한의 본질적인 사항에 관한 것만큼은 법률에 명시적인 근거가 있어야 한다는 원칙을 규정한 것으로 이해된다. 이러한 법률유보의 원칙은 오늘날 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구까지 내포하는 것으로 이해하여야 한다.

이에 따르면, 지방자치단체 CCTV 통합관제센터의 정보시스템과 실종아동등의 보호 및 지원에 관한 법률 제8조의 2(실종아동등 신고ㆍ발견을 위한 정보시스템의 구축ㆍ운영)의 연계를 위해서는 반드시 그에 대한 법률의 명시적 수권이 있어야 하며, 이에 대한 법적 근거가 있다 하더라도 그 법률의 내용은 명확성의 원칙이 전제되어야 한다.

그런데 다양한 목적으로 개별 CCTV에 의해 촬영된 개인영상정보를 CCTV 통합관제센터로 모아서 실종아동등 발견의 목적으로 경찰이 활용할 경우, 이는 개인정보호법상 개인영상정보의 목적 외 이용 내지 제3자 제공에 해당한다.

이러한 목적 외 이용 또는 제3자 제공은 그에 대해 정보주체가 동의하지 않는 이상 개인영상정보의 수집과는 또 다른 형태의 개인정보자기결정권 제한이 될 수 있다.

이러한 점에서 경찰청의 정보시스템을 지방자치단체가 운영하는 CCTV 통합관제센터의 정보시스템과 연계하여 활용할 수 있도록 하는 명시적 수권 조항을 실종아동법 제8조의 2에서 신설할 필요가 있다.

2. 지자체에 의한 CCTV 통합관제센터 운영의 법적 근거 마련 등

개인정보보호법 제25조에서는 누구든지 예외적인 사항에 해당하는 경우를 제외하고는 공개된 장소에 영상정보처리기기의 설치·운영을 금지하고 있는 등의 내용으로 영상정보처리기기의 설치 및 운영 제한에 관한 규정을 두고 있다. 그럼에도 경찰, 지방자치단체 등 여러 공공기관 및 여러 부서들이 다양한 목적을 위해 운영하고 있는 CCTV를 효율적으로 한 곳에 통합하여 이를 관제하는 통합관제센터를 두고 있다.

하지만 현행 개인정보보호법, 기타 관련 법률에는 이러한 CCTV 통합관제센터의 설치·운영에 관한 근거를 두고 있지 않은 상태이다.

독일 연방헌법재판소는 1983년의 인구조사판결에서 국가권력이 정보통일체로서 단일화되는 것은 용납되지 않는다는 “정보상의 권력분립”(informationelle Gewaltenteilung)의 원칙을 확립한 바 있다.

BVerfGE 65, 1 (69)

이는 국가행정조직이 다른 목적으로 개인정보를 이용할 소지가 있는 개별 행정부서들에 의한 정보접근이 차단되도록 구성되어야 할 것을 요청하는 의미를 가지는 것으로 이해되고 있다.

우리나라 헌법 제37조 제2항에 의하더라도 개인정보자기결정권의 제한이 정당화되려면 꼭 필요한 경우에 최소한도로 개인정보의 수집, 이용, 제공 등이 이루어져야 한다. 즉 개인정보가 특정된 목적을 위해 수집된 경우 다른 기관에서 다른 목적을 위해 수집된 개인정보와 통합되지 않고 분리된 상태로 유지하는 것이 과잉금지원칙에 부합된다.

이러한 점에서 특정된 목적을 위해 수집된 개인정보는 가능한 한 다른 기관에서 다른 목적을 위해 수집된 개인정보와 통합되지 않고 분리된 상태로 유지해야 할 것이 요구된다.

이에 따라, 어떤 공공기관이 보유하고 있는 개인정보를 임의적으로 데이터베이스에 통합·구축하거나 다른 기관에 제공한다든가 자동검색시스템을 통해 공동으로 활용한다든가 하는 것은 원칙적으로 금지된다고 할 것이다.

따라서 방범용 CCTV 설치·운영이 법적으로 허용된다고 하더라도, 이를 지방자치단체가 운영하는 통합관제센터에서 통합적으로 관리하는 것은 이른바 정보분리의 원칙에 대한 예외를 인정하는 것이 된다.

개별적으로 운영되는 방범용 CCTV로부터 개인영상정보를 지방자치단체의 CCTV 통합관제센터로 모아서 통합적으로 관리할 경우 개인영상정보를 오·남용이나 유출의 위험성이 더 높아질 수 있다. 그럼에도 영상정보주체의 의사에 상관없이 개인영상정보의 통합적 관리가 이루어질 수 있도록 한다면 개인정보자기결정권에 대한 중대한 제한을 초래하게 된다.

이러한 점에서 법률상 개인영상정보의 통합 관리에 대한 근거가 있어야 하고, 이러한 근거는 포괄적 수권조항이 아니라 개별적이고 구체적인 수권조항을 통해 뒷받침되어야 한다.

다른 한편으로, 여러 공공기관에서 각자의 목적으로 운영하는 방범용 CCTV로부터 개인영상정보가 지방자치단체의 CCTV 통합관제센터로 전송되어 다양한 행정목적으로 활용될 있도록 하는 것은 개인영상정보의 목적 외 이용 내지 제3자 제공에 해당한다.

통합관제센터에 다양한 목적의 개인영상정보가 집결되는 과정은 개인정보자기결정권에 대한 또 다른 제한의 형태로 이해될 수 있는바, 지방자치단체에 의한 CCTV 통합관제센터 운영을 위해서는 법률상 구체적 수권 조항이 있어야 할 것이다.

지방자치단체가 CCTV 통합관제센터를 설치·운영할 경우 그 통합관제 대상범위·범위·요건을 구체화하고 지방자치단체 직원, 경찰, 모니터요원 등 센터 근무자 특정과 법적 지위에 관하여 명확히 규정할 필요가 있다.

이를 통해 지방자치단체가 개인영상정보의 보호와 영상정보처리기기의 안전한 관리를 위한 조건을 갖춘 상태에서 영상정보 통합관제센터를 운영할 수 있도록 하여야 한다.

행정안전부는 ‘개인영상정보의 보호 등에 관한 법률’의 제정을 추진하면서 여기에 지방자치단체에 의한 CCTV 통합관제센터 운영의 법적 근거를 마련하고 있다.

그런데 개인정보보호의 일반법인 ｢개인정보 보호법｣에서 CCTV 관련 규정을 두고 있는 이상, 그와 별도의 법률을 또 다시 만들어서 영상정보처리기기의 운영에 대해 규율할 경우 개인정보보호 관련 입법체계의 혼란을 야기할 우려가 있다.

이러한 점에서 지방자치단체에 의한 CCTV 통합관제센터의 운영에 대한 법적 근거 및 이용 조건 등은 ｢개인정보 보호법｣에서 명시적인 조항을 두는 것이 바람직하다.

3. 사전등록 지문등정보의 목적 외 이용 허용사유 구체화 및 명확화

현행 실종아동법은 누구든지 정당한 사유 없이 지문등정보를 실종아동등을 찾기 위한 목적 외로 이용하는 것을 금지하고 있다(제7조의4).

이에 따르면 실종아동등을 찾기 위한 목적이 아닌 다른 목적을 위해 지문등정보를 이용하는 것도 “정당한 사유”가 있으면 가능하게 되는데, “정당한 사유”에 대한 구체적인 판단기준이 불분명하여 민감성을 갖는 지문등정보가 자의적으로 활용될 여지가 있다.

또한 지문등정보를 다른 목적으로 제3자에게 제공하는 것도 목적 외의 이용에 해당하여 금지되는지 불명확하여 논란의 소지가 있다.

개인정보자기결정권의 제한은 그것을 허용하는 법률적 근거가 있다 하더라도, 그에 관한 법률의 내용이 명확하게 규정되어 있어야만 하며(명확성의 원칙), 이러한 요청은 개인정보의 수집 및 처리에 대한 규범명확성의 원칙으로 구체화된다.

이 원칙에 부합하려면 개인이 어떠한 구체적인 목적을 위해 자신의 개인정보가 필요한 지에 대하여 해당 법률조항 등을 통해 명확히 인식할 수 있어야 하고, 개인정보 처리의 목적은 각 영역별로 법률에 명확히 규정되어 있어야 한다.

규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면, 법적 안정성과 예측가능성을 확보될 수 없게 되고 법집행 당국에 의한 자의적 집행을 가능하게 되어 기본권의 실효적 보장은 기대할 수 없을 것이기 때문이다.

정당한 사유 없이 지문등정보를 목적 외로 이용한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처해질 수 있다(동법 제18조 제1의2호).

이처럼 “정당한 사유 없이”라는 문구를 형사 처벌의 구성요건으로 규정하고 있는 것은 죄형법정주의에서 요구하는 명확성의 원칙에도 위배될 소지가 크다.

실종아동법 제7조의 2에서는 18세 미만 아동, 지적·자폐성·정신장애인, 치매환자의 실종에 대비하여 지문과 얼굴 등에 관한 정보를 경찰청의 정보시스템에 미리 등록할 수 있도록 하고 있다.

이는 실종 사건 발생 시 사전등록된 지문등정보를 활용하여 실종아동등을 신속하게 찾아주기 위한 제도이다. 그런데 사전등록된 지문등정보에는 아동등의 지문이나 얼굴 사진은 물론, 흉터, 점, 문신, 질병, 신체장애 등과 같은 민감한 개인정보도 포함되기 때문에, 공권력이 이를 활용하는 것은 실종아동등의 신속한 발견과 복귀라는 원래의 목적으로만 허용되어야 한다.

한편 지문등정보를 실종아동등을 찾기 위한 목적 외로 이용하는 것을 금지하는 취지에는 다른 목적을 위해 제3자에게 제공하는 것도 허용하지 않겠다는 뜻이 담겨 있다고 볼 수 있다.

이러한 점에서 지문등정보의 목적 외 이용뿐만 아니라 목적 외 제3자 제공까지 금지됨을 명시할 필요가 있다고 본다.

만일 정보주체의 의사와 무관하게 원래의 목적과 다른 용도로 그것을 활용해야 할 부득이한 사정이 있다면, 법률에서 명시적으로 규정한 예외적인 경우에 한하여 지문등 정보의 목적 외의 이용과 제3자 제공이 허용되어야 할 것이다.

그러한 예외는 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 없음을 전제로 인정되어야 하며, 그러한 예외사유는 실종아동법의 해당 조항에서 개인정보보호법 제18조 제2항에 준하여 보다 구체적이고 명확하게 규정하는 것이 타당하다고 생각한다.

다만, 지문등정보의 민감성을 고려할 때 일반적인 개인정보의 경우에 비하여 상대적으로 엄격한 요건을 설정하는 것이 바람직하다.

4. 실종자 발견을 위한 수색·수사 절차의 법률상 명시

현행 실종아동법에 따르면, 경찰관서의 장은 실종아동등의 조속한 발견을 위하여 필요한 때에는 개인위치정보사업자 등에게 실종아동등의 개인위치정보등의 제공을 요청할 수 있고, 경찰관서의 장의 요청을 받은 자는 정당한 사유가 없으면 이에 따르도록 하고 있다(제9조 제2항).

그런데 동법 제9조 제5항에서는 “실종아동등의 발견을 위한 수색 또는 수사에 필요한 사항”을 행정안전부령에서 정하도록 규정하고 있고, 이에 따라 ｢실종아동등의 발견 및 유전자검사 등에 관한 규칙｣(행정안전부령 제55호) 제7조에서 이에 대해 구체적인 규정을 두고 있다.

실종아동등의 발견 및 유전자검사 등에 관한 규칙 제7조(수색 및 수사)

① 경찰관서의 장은 실종아동등에 대한 신고를 접수하였을 때에는 즉시 소속 경찰공무원을 현장에 출동시켜 주변을 수색하는 등 실종아동등을 발견하기 위한 조치를 하여야 한다. 다만, 접수 당시 아동등이 약취(略取)ㆍ유인(誘引) 등 범죄로 인하여 실종되었다고 인정되는 경우에는 즉시 수사를 시작하여야 한다.

② 경찰관서의 장은 제1항에 따른 수색 등에도 불구하고 실종아동등을 발견하지 못한 경우에는 지체 없이 범죄 관련성을 판단하여 범죄 관련성이 인정되면 즉시 수사를 시작하고, 단순한 실종으로 인정되면 즉시 실종아동등을 발견하기 위한 추적을 시작하는 등 실종아동등의 조속한 발견을 위한 조치를 하여야 한다.

경찰관서의 장이 실종아동등의 발견을 위해 수색 또는 수사를 할 경우 정보주체의 의사와 무관하게 실종아동등의 개인정보를 처리(수집, 이용, 제공, 공유 등)하는 과정이 수반될 수밖에 없으므로, 이러한 경찰의 활동은 실종아동등 본인과 그 관련자들의 개인정보자기결정권을 제한하는 것이 된다.

그리고 실종아동등의 발견을 위하여 수색 또는 수사에 필요한 사항들은 그 정보주체들의 개인정보자기결정권 행사에 있어서 매우 중요한 의미를 가진 본질적 사항에 해당한다고 볼 수 있다.

그럼에도 불구하고 실종아동등의 발견을 위한 수색 또는 수사에 필요한 사항을 법률이 아닌 행정안전부령에서 정하도록 하고 있는 것은, 기본권의 실현에 있어 본질적 사항만큼은 반드시 국회가 제정한 법률로 규정해야 한다는 이른바 법률유보의 원칙에 어긋날 소지가 크다고 볼 수 있다.

이러한 점에서 실종아동등의 발견 및 유전자검사 등에 관한 규칙 제7조에서 규정하고 있는 내용들은 실종아동법에 직접 규정하는 것이 적정하다

5. 실종자 발견을 위한 개인영상정보 요청의 근거 마련

경찰관서의 장이 실종아동등의 조속한 발견을 위하여 필요한 경우 개인위치정보 이외에도 실종아동등의 신원 확인에 필요한 개인영상정보의 제공을 요청할 수 있는 명시적 근거 조항을 둘 필요가 있다.

또한 주요 공공시설·장소에 설치된 CCTV와 다른 법령

에서 설치가 의무화되어 있는 CCTV의 관리주체에게 실종아동등의 조속한 발견을 위해 촬영된 개인영상정보의 제공을 요청할 수 있도록 할 필요가 있다.

백화점이나 아파트단지 내 주차장이나 승강기 등과 같이 민간에서 설치·운영하는 CCTV상에 촬영된 개인영상정보를 경찰이 긴급하게 활용할 수 있도록 할 경우 실종아동을 조기 발견할 수 있는 기회가 확대될 것이다.

이러한 측면에서 개인정보 보호법 제25조에 따른 영상정보처리기기의 설치·운영자에 대해서도 개인영상정보의 제공을 요청할 수 있도록 하여야 한다.

단, 경찰이 민간에서 운영하는 수많은 CCTV의 개인영상정보를 무분별하게 활용할 수 있게 될 경우 정보인권의 침해에 대한 우려가 제기될 수 있으므로, 이 경우에는 실종아동등의 행적을 파악할 수 있다고 판단할 상당한 이유가 있는 경우에 한해서 그 제공 요청을 허용하는 것이 바람직하다.

이에 따라 실종자 발견을 위한 수색 및 수사의 절차에 관한 내용을 법률에 명시하고, 경찰관서의 장의 개인영상정보 제공 요청에 관한 법적 근거를 마련하여야 할 것이다.

6. 웨어러블 디바이스에 의한 실종아동등 개인영상정보 처리 근거

영상정보처리기술이 고도화됨에 따라 영상정보처리기기의 설치·운영 또한 크게 증가하면서 개인영상정보의 오용·남용 및 사생활 침해 등에 대한 우려도 증가하고 있다.

이에 따라, 영상정보처리기기를 고정형 영상촬영기기 및 이동형 영상촬영기기 등으로 구분하여 해당 기기를 설치하거나 개인영상정보를 촬영할 수 있는 구체적 근거를 관련 법률에 마련할 필요가 있다.

이는 웨어러블 디바이스 이용한 실종아동등 신상정보 연계 활용의 법률상의 명시적 근거를 마련한다는 의미도 가질 수 있다.

이동형 영상촬영기기의 활용에 대한 법적 근거를 어느 법률에 둘 것인가와 관련하여서는, 개인정보보호의 일반법으로서 CCTV 관련 규정을 두고 있는 개인정보보호법에서 그 근거를 마련하는 것이 바람직하다고 본다.

이상으로 실종관련 법적으로 보완하여야 할 사안을 정리하였다. 법적 근거는 정당한 공적인 활동을 하는데 기본인 만큼 가능한 구체적으로 보완되는 것이 타당하다.

Ⅵ. 맺음말

실종사건에 대한 국민적 관심은 사회가 발전하고 국민의 인권의식이 성장함에 따라 실종사건에 대해 과거 부모가, 자식이, 가족이 찾아야 하는 것이라는 입장에서 국가가 해결해야 하는 국가적 책무로 국민들이 받아들이고 있는 그야말로 인식의 전환이 이루어지고 있다.

과거 장기미제실종자 가족들과의 만남에서 10년 이상 딸의 생사를 확인하지 못하고 있는 실종 아동의 아버지가 “차라리 딸이 죽었으면 이렇게 힘들지 않았을 것 같다, 살아 있을 수 있는데 어떻게 포기하겠느냐”며 이야기 하는 것을 들었는데 다른 장기미제 실종자의 가족들도 마찬가지 입장이었다.

실종문제를 예방하기 위한 노력도 기울여야 하지만 실종사건이 발생했을 경우 경찰이 강력사건에 준하여 대응할 수 있는 체제를 갖추는 것이 필요하다고 생각된다.

이런 심각한 인식속에 실종사건에 대해 제대로 대응할 수 있도록 경찰청에서 과감한 개편을 통해 실종사건의 대응체제를 개혁하고 이에 대한 지속적인 조직 유지를 위해 노력해 줄 것을 기대해 본다.