연구보고서

NLL 인근 불법조업 외국어선 단속을 위한 남북 협력방안 연구

2021.  2.  .

군산대학교 일반대학원 해양경찰학과

박  종  호

목     차

Ⅰ. 개요 및 연구 필요성	4

Ⅱ. 정전협정과 북방한계선	7

Ⅲ. 서해북방한계선의 개관	16

Ⅳ. NLL의 남북한 입장 및 정치 군사적 함의	22

Ⅴ. 서해5도 주변수역과 NLL운용 현황	31

Ⅵ. 중국어선 불법조업 실태	36

Ⅶ. 한강하구의 특성과 불법조업 단속	44

Ⅷ. 한강하구의 특성과 불법조업 단속	58

참 고 자 료

Ⅰ. 북방한계선(NLL)과 해상군사분계선

- 2001년, 신왕철

Ⅱ. 서해 북방한계선(NLL)에서의 남북한 군사충돌 연구

- 2017년, 최수호

Ⅲ. 서해 북방한계선의 국제법적 문제에 관한 연구

- 2012년, 이경민

Ⅳ. 불법조업 중국어선 단속에 대한 고찰

- 2016년, 고명석

I. 개요 및 연구 필요성

○ 남북 정상회담 개최로 NLL의 긴장 완화되고, NLL에서의 중국어선 불법 조업 관련 남·북한 공동 협력이 필요한 시점이다.

○ 2018년 4월 27일 판문점 평화의집에서 열린 문재인 대통령과 김정은 국무위원장 간의 남북정상회담이 개최 되었다. 2007년 남북정상회담 이후 11년 만에 성사된 회담이다.

○ 이전의 남북정상회담이 모두 평양에서 열렸던 반면 2018년 정상회담은 처음으로 판문점 남측 ‘평화의집’에서 열렸으며, 회담 결과 '한반도의 평화와 번영, 통일을 위한 판문점 선언'이 발표되었다.

○ ‘평화, 새로운 시작'이라는 어젠다로 2018년 4월 27일 판문점 평화의집에서 문재인 대통령과 김정은 북한 국무위원장 간에 열린 남북정상회담이다.

○ 2000년 남북정상회담, 2007년 남북정상회담 이후 11년 만에 열린 남북정상회담으로, 앞서 두 차례의 남북정상회담이 모두 평양에서 열렸던 것과 달리 2018년 정상회담은 판문점 남측에서 진행됐다. 남북 정상이 군사분계선에서 조우한 것은 역사상 처음 있는 일이며, 북한 최고 지도자가 남한 땅을 밟은 것도 최초의 일이다.

○ 문재인 대통령과 김정은 북한 국무위원장은 4월 27일 남북정상회담을 마친 뒤 ‘한반도의 평화와 번영, 통일을 위한 판문점 선언'을 공동 발표했다.

○ 선언에는 이번 정상회담의 3대 핵심 의제로 꼽힌 한반도 비핵화, 항구적 평화체제 구축, 남북관계 획기적 개선이 모두 포함됐다.

○ 판문점 선언에 따르면 남과 북은 정전협정 체결 65년이 되는 2018년 종전을 선언하고 정전 협정을 평화협정으로 전환하기로 했으며, 완전한 비핵화를 통해 핵 없는 한반도를 실현한다는 공동의 목표를 확인하였다.

○ 또 항구적이고 공고한 평화체제 구축을 위해 남·북·미 3자 또는 남·북·미·중 4자 회담 개최를 적극 추진해 나가기로 했다.

○ 남북은 지상과 해상, 공중을 비롯한 모든 공간에서 군사적 긴장과 충돌의 근원이 되는 상대방에 대한 일체의 적대 행위를 전면 중지하기로 합의했으며, 5월 1일부터 군사분계선 일대에서 확성기 방송과 전단 살포를 비롯한 모든 적대적 행위를 중단하기로 했다.  또 서해 북방한계선 일대를 평화수역으로 만들어 우발적인 군사적 충돌을 방지하고 안전한 어로 활동을 보장하기 위한 실제적인 대책을 세워나가기로 하였다.

○ 남북은 남북 양측 당국자가 함께 상주하는 남북공동연락사무소를 개성 지역에 설치하기로 했으며, 남북적십자회담을 비롯해 오는 8월 15일 이산가족 및 친척상봉 행사를 진행키로 합의했다.

○ 여기에 동해선 및 경의선 철도와 도로를 연결하고 현대화해 활용하기 위한 실천적 대책도 취해 나가기로 했다.

○ 아울러 양 정상은 남북정상회담 정례화에 합의하고, 정상 간 핫라인(직통전화)을 통해 상호 소통을 강화키로 했다.

○ 특히 북한 최고지도자로는 처음으로 군사분계선을 넘어온 김정은 위원장의 남측 방문 답방 차원에서 문재인 대통령이 이번 가을 평양을 방문해 정상회담을 열기로 했다.

○ 이와 같이 남북한의 긴장이 완화되고 있는 시점에서 북한과의 관계가 지속적으로 개선되면 서해NLL등에서 조업 및 어족 보호관련 양측의 실무적 조정이 필요하고,

특히, 중국어선의 무허가 불법 조업 등에 대한 단속을 공동으로 추진할 필요가 있다

○ 이를 위해서 먼저 정전협정, NLL의 개념, 선례 연구를 확인해 보고,

○ 서해상 NLL 및 한강수역의 외국어선의 불법 조업 실태를 확인하고, 북한과의 협력방안 등에 대하여 논하기로 하겠다.

Ⅱ. 정전협정과 북방한계선(Northern Limits Line : NLL)

1. 정전협정

한국휴전협정은 그 제1조 2항과 3항의 부속지도에서 한국과 북한의 군사분계선 및 비무장지대를 명시하고 있다. 휴전으로 전쟁이 사실상 종식된 한국과 북한의 육지경계는 결국 이 군사분계선으로 되었다. 그러나 수역의 경계에 관하여 휴전협정은 아무것도 정한 바가 없다.

동해와 서해의 북한과의 경계수역에서 양측의 경계를 정하는 명확한 규정을 남겨 놓지 않은 휴전협정의 흠결로 북한수역과의 경계획정은 많은 문제를 야기하고 있다.

특히, 이러한 입법적 흠결을 기화로 1972년 북한은 서해 5도 근해에서 소위 서해 사태를 일으켰다.

그들은 휴전이후 한국이 관할해온 서해 5도 근해의 영유권을 주장해 온 것이다. 북한과의 수역경계에 있어서 심지어 한국 학자간에도 서해에서는 대향국간의 경계로, 동해에 있어서는 인접국간의 경계로 보고 해양법상의 경계획정원칙을 적용코자하는 주장이 있다.

서해북부해역에 있어서 소위 서해 5개 도서(지도 1 참조)는 한국과 북한이 대치하고 있는 한반도의 긴장된 상황 중에서 가장 예민한 지역으로 남아 있다.

서해 5개 도서 문제가 한반도에서 긴장의 요인으로 등장한 것은 지난 1973년 10월과 11월에 북한측 경비정들이 전에 없이 종전에 묵종해 오던 NLL을 월선하여 다수의 함선이 남한측 수역을 갑자기 침범하기 시작한 소위 서해사태로부터 발단된 것이다.

북한은 동년 12월 1일 군사정전회의에서 휴전협정관계 조항을 들어 서해 5도 주변해역은 북한의 관할수역이며 이들 도서자체가 휴전협정에 명기된 데로 유엔군 통제하에 있음을 인정하나, 그 주변해역을 통제하는 북한의 사전 승인을 받아서 통항해야 한다는 놀라운 주장을 하였다.

유엔군측은 즉시 이 황당한 주장을 일축하고 휴전 정정신의 준수를 요구하였으나, 동 회의의 속기록을 보면 사전 준비 없이 휴전협정 조문에 대한 특이한 해석론을 들고 나온 공산 측 주장에 유엔군측이 다소 당황했던 것 같다.

이 문제는 여러가지 측면에서 신중하게 다루어져야겠지만, 여기서 해양법적 측면의 의미를 분석한다면 다음과 같다.

우선 휴전협정 조문의 해석이 관하여 본다.

휴전협정 제2조(정화 및 정전의 구체적 조치) 제13항 B호에는, 본 휴전협

정이 효력을 발생한 후 10일 이내에 상대방의 …후방과 연안 도서 및 해면으로부터 모든 군사역량을 철거한다. …상기한 연안도서라는 용어는 본 휴

전협정이 발효시에 비록 일방이 점령하고 있을지라도 1950년 6월 24일에 상대방이 통제하고 있던 도서를 말한다. 단, 황해도와 경기도의 도계선 북쪽과 서쪽에 있는 도서 중에서 백령도, 대청도, 소청도, 연평도 및 우도의 도서들을 유엔군 총사령관의 군사통제하에 남겨두는 것을 제외한 다른 모든 도서들은 조선인민군 최고사령관과 중국인민국 사령관의 군사통제하에 둔다.

한국 서해안에 있어서 상기 경계선 이남에 있는 모든 도서들은 유엔군 총사령관의 군사통제하에 남겨 둔다 라고 규정하고 있다.

공산측 주장의 요지는 정전협정의 어느 조항에도 서해 해면에서 계선이나정전해역이라는 것이 규정되어 있지 않았으므로 황해도와 경기도의 道界線

북쪽과 서쪽의 서해 5개 도서를 포괄하는 수역은 북한통제하에 있는 수역이라는 주장이다.

생각컨대 이는 조문의 본문과 단서를 임의적으로 조합한 불합리한 해석론

에 불과하다.

동 13항 B호의 본문은 휴전협정발효 후 10일 이내에 쌍방의 모든 군사력은 상대방의 연안도서와 해면으로부터 철수해야 한다 는 것이다.

그리고 여기서 연안도서와 해면이란 단서에서 달리 제한하지 않는 한 휴전성립당시 점령하고 있더라도 한국전쟁 발발이전에 상대방이 통제하고 있던 영역을 말한다.

그러므로 이 본문대로 해석하면, 북위 38도선 이남의 서해 황해도의 연변에 있는 모든 도서 즉, 서해 5개 도서는 물론이고 마합도, 창린도, 기린도, 비엽도, 순위도 등 모든 도서에서 공산측은 철수해야만 한다.

휴전당시 문제의 서해 5개 도서를 제외한 이들 도서들은 공산 측이 장악하고 있으므로 이러한 교전당시의 상황을 존중키 위해서 단서로서 서해 5개 도서 이외의 도서에서의 철수의무를 해제한 것이다.

그러므로 조약은 본문 이외의 단서가 특히 제한하는 부분만 제한되어 해

석된다는 조문해석의 가장 기초적인 논리에 따라서 해석하면, 13항 B호 본

문의 규정에 따라서 공산 측은 한국전쟁 발발이전에 한국이 장악하고 있던

황해도 연변의 모든 연안도서와 해면으로부터 철수하되 5개 도서를 제외한마합, 창린, 기린, 비엽, 순위도 등만을 계속 통제할 수 있을 뿐이다.

물론 가장 바람직하기는 휴전협정상 육상 군사분계선을 획정한 것과 똑같이 명료하고도 구체적인 해상 군사분계선을 획정해 놓았더라면 좋았을 것이다.

이것은 확실히 한국휴전협정의 조문상 법적 흠결이라고 할 수 있다. 그러나 이러한 흠결을 기화로 불합리한 해석을 주장함은 휴전협정정신에 부합되지 못한 부당하고 불법적인 태도이다.

당시 휴전협정조문상 동서해의 해상 군사분계선 획정에 소홀히 했던 데에

는 그만한 이유가 있었다.

한국전쟁중 한반도의 육상에는 공산군과 유엔군의 진퇴의 변화가 많았으나 해상에서는 거의 개전 초기부터 휴전으로 종전되기까지 일관해서 한반도의 전 주변 해역을 유엔군이 장악하고 이를 봉쇄하고 있었다.

그러므로 교전당사자 쌍방의 군사역량의 현실적인 대치를 전제로 한 군사분계선은 적어도 해상에 있어서는 육상전선에 연결되어 생각할 수가 없었던 것이다.

휴전협정 제2조 15항에서 본 휴전협정은 적대중의 일체 해상군사역량에 적용되며 이러한 해상군사역량은 비무장지대와 상대방의 군사통제하에 있는

육지에 인접한 해역(contiguouswat er s )을 존중하며, …어떠한 종류의 봉쇄도하지 못한다 라고 규정하고 있는데, 이 조항에 의거해서 북한의 나진항으로부터 압록강 하구까지의 한반도 전 연안을 봉쇄 장악하고 있던 유엔군의 해상군사역량은 동서해에서 육상 군사분계선까지 철수 남하되어야만 했다.

휴전협정직후 이 휴전협정 제2조 15항의 정신에 따라 유엔군 총사령관은 동서해 각 연안에서 북한측으로 확장된 그 휘하의 해군세력을 남쪽으로 제한하기 위하여 동해와 서해에서 육상의 DMZ Line에 따라 해상 북방한계선

들을 설정하였다.

이것은 형식상 유엔군 총사령관 휘하의 해군세력에 대한 자기제한적 지시로 하달된 것이지만 실질적으로는 휴전협정 조문에서 명시하지 못한 부분을 그 제2조 15항의 정신에 따라 이를 이행키 위한 중요한 조치로서 행해진 것이다.

만일 휴전협정 기안자들이 조문 기술상의 신중성을 발휘하여 해상 군사경계선을 획정하려 했다면 결국 이들 획선과 일치하였을 것이다.

왜냐하면 이 경우 북한측 해상군사역량은 존재하지도 않았기 때문이다.

북한측은 유엔군 측의 이 같은 자기제한적 철수의 결과 군사적인 진공으로 된 영역을 반사적으로 통제하게 되었을 뿐이다.

해상에 있어서의 각 군사분계선이 이와 같이 일방의 철수와 타방의 반사적으로 허용된 통제의 과정을 거쳐서 형성되었다고 하더라도 휴전협정 자체의 정신으로 보면, 이는 육상 군사분계선과 똑같이 휴전협정상 교전당사자 쌍방의 군사역량의 경계선이 된 것이며, 이렇게 성립된 경계를 당사자 일방이 침해하여 월선하거나 잠식하는 등 적대행위를 범한다면 이는 휴전협정의 위반이 된다.

휴전이란 교전당사자 쌍방의 전쟁행위를 정지하기 위한 의사의 합치 및 그로 인해 발생한 적대행위의 정지상태를 의미하는 것이다.

그러므로 관습 국제법상, 당사자 일방이 휴전조약의 중대한 위반을 하였을 때 상대방은 휴전을 폐기할 권리를 가질 뿐만 아니라, 긴급한 경우에는 즉시 전투를 재개 할 수 있다.

여기서 특히 주의할 점은 이 NLL의 적법성을 주장하는 근거로서 흔히 북한이 1953년 7월 27일부터 1973년 10월까지 20년간 이를 존중하여 왔다는것을 강조하는 경우가 있다.29) 만일 이러한 주장이 국가의 영역취득에 있어서 장기적 점유(pos sesio longi t empor ies )를 요건으로 하는 소위 역사적 권원의 응고(con solidat ion )30) 이론을 차용하는 이론이라면 국제법 이론상 이는 적절하지가 않다고 본다.

서해와 동해의 북방한계선들은 그것이 설정된 그 즉시 이는 한국휴전협정

당사국간의 해상경계선으로 성립된 것이며 휴전성립 후 얼마 안되어서 북한이 이를 침범하였다고 해도(그 당시는 그럴만한 해군세력도 북한측에는 없었지만) 그것은 지금과 똑같은 휴전협정위반의 효력이 발생하였을 것이다.

서해 5도 문제는 아직도 한국안보에 있어서는 가장 예민한 문제이다.

1973년 당시 북한측이 사전에 철저히 준비한 교묘하고도 궤변적인 이론을갑자기 주장하는 바람에, 유엔군 측이나 한국 측의 반론이 논리정연하게 정리되지 못한 현상을 보인 것은 부득이하다.

그러나 이 문제의 중대성으로 볼 때 지금은 이 문제가 확연히 정리되어 있어야만 한다고 본다.

다행히 연례 한미안보회의 등에서 한국과 미국이 서해 5도 지역에서 북한측의 부당한 도발을 용납치 않겠다는 구체적 결의를 누차 분명히 하고 있는 것은 이 지역에서의 불필요한 긴장사태나 충돌을 방지하는데 크게 기여를 하고 있다고본다.

현대적 무력분쟁은 상호인식 부족이나 실수에 의해서 일어나는 경우가 있

다.

일단 무력분쟁이 일어나면 현대의 가공할 무기체계들은 그 폭력과 파괴

의 범위를 급속도로 확장시키게 되며 이러한 확장추세는 돌이킬 수 없게 된다.

그러므로 잠재적 분쟁요인을 갖는 관련 당사국들은, 특히 한국전쟁의 경우와 같이 종전후 한 세대가 지나도록 그 긴장의 불씨를 남기고 있는 경우의 쌍방 교전 당사국들은 무력분쟁을 미연에 방지하기 위하여, 이러한 상호 인식 부족이나 실수를 방지할 최소한의 장치를 가지고 있어야만 한다.

2차대전 이후에 서방국가와 동구권간에는 이러한 장치가 관습적으로 성립되어 왔다.

즉 소련은 소위 브레즈네프 독트린 등으로 동부유럽이 그들의 중점방어구역임을 누차 명시하여 왔다.

1956년 헝가리 폭동과 1968년 체코사건을 겪으면서 서방진영은 헝가리나 체코를 실질적으로 비밀 지원하는 것과 같은 모험을 회피함으로써 공산권의 중점방어구역을 하나의 기정사실로 받아들인 것을 입증하였다.

1980년 Car ter 대통령은 어느 외부세력이라도 페르샤만 지역을 독점 통제하려고 시도하는 것은 바로 미국의 중요 국가이익에 도전하는 것으로 간주할 것이며 이러한 도전은 군사력을 포함한 여하한 수단이라도 격퇴할 것 이라고 선언하였다.

그리고 1981년 10월 1일 Reagan 대통령은 Car ter 독트린에 대한 추가조항 을 발표하여 페르샤만 속에 사우디아라비아가 미국의 중점방어구역으로 포함됨을 분명히 하였다.

이와 같이 소위 중점방어구역(Cr itical Defen se Zone : CDZ)이란 국가의

안전보장상 필수 불가결한 지역으로 이에 대한 잠재적대국이 군사적 공격이나 정치 경제적 극적변화에 의한 침해 등이 절대로 용납되지 않는다는 것을 서로 상대방 적국에게 명시하여 상호 인준된 구역을 의미한다. CDZ는 미국과 소련 등 강대국뿐만이 아니라 작은 국가들도 전쟁억지 효과를 목적으로이를 설정하여 공표하고 있는 실정이다.

그러나 이러한 관행이 하나의 관습국제법 제도로 성립된 것은 아니다.

CDZ를 위한 잠재적국간의 의사소통은 극히 복잡한 성격을 띄고 있기 때문이다. 대부분의 경우 의사소통은 명시적인 것보다 묵시적인 경우가 많다. 그리고 강대국의 경우 CDZ는 타국의 국가영역을 포함하는 것이 상례이며 이러한 경우 해당구역 동맹국의 내부적정치질서와 그 약소국의 외부적 동맹관계 등이 강대국 자신의 완전한 통제하에 있지 않을 것이므로, CDZ에 대한 확보의 의사란 다분히 정치적 군사적 의미로 파악될 성질의 것이며 국제법적으로 정의될 수 있는 것은 아직아니다.

한미안보회의의 공동성명이나 한미정상회담의 성명 및 T eam Spirit의 실시 등으로 한국지역이 미국의 CDZ임이 대체로 잘 표명되어 있다고 생각된다. 그 중에 서해 5도 지역의 확보의사도 포함되어 있다.

이 경우에 이 서해 5도 지역에 관한 한국과 미국의 방위의지는 극히 구체적인 부분까지 합치되어 있어야만 한다고 생각한다.

그리고 이를 위해서 한국과 미국의 관계실무자간의 조그만 사소한 의견의 차이나 모호성- 즉, 예컨대 한국의 영해범위나 북방한계선의 성격 등에 관한 오해나 견해 차이도 극히 유해한 결과를 초래할 수 있다고 본다.

결론적으로 서해 5도 도서 주변해역에서 북한과 한국의 수역경계를 논함에 있어서 본 절에서 논한 대향국 및 인접국간 경계획정방식인 중간선 및 등거리원칙을 적용코자하는 이론은 해양법이론상 부적절하며, 명백하게 부당한 논리이다.

북한과 한국의 경계는 휴전협정만을 근거로 해야 한다고 본다.

앞으로 만일 북한과 한국이 불가침조약 등을 체결하고 상호 국가승인을 하게되는 경우가 생길지라도 육상에서는 휴전선 자체가 그 경계선이 되어야

할 것이며, 해상에서도 동서해의 북방한계선이 그 경계가 되어야할 것이다.

왜냐하면 이때야말로 역사적 권원에 의한 특수사정으로 중간선 원칙 및 등

거리원칙이 배제되어야 하기 때문이다.

Ⅲ. 서해 북방한계선(NLL)의 개관

1. 경계의 의미

1) 경계선의 의미

경계선은 NLL의 상위 개념으로, NLL의 정의와 관련해 이야기하기 전에 경계선의 의미와 한반도의 경계 및 접경지역의 특징에 대한 이해가 우선되어야할 것이다.

경계(境界, border)란, 다양한 형태로 존재하고 상이한 방식으로 규정되는 사회 집단들의 한계선을 의미하는 것으로 각각의 언어 문화권마다 다양한 형태로 존재하고 동시에 상이한 의미를 내포한다.

국제정치학에서 경계의 개념은 1918년부터 1948년까지 독일 등지에서 진행되었던 30년 전쟁과 그 전쟁을 마감한 ‘베스트팔렌조약’을 ‘경계’의 시발점으로 규정하고 있다.

이후 경계라는 개념은 17세기 들어 명확히 설정되기시작했으며 지구적 국가 체계 내에서 중대한 요소가 되었다.

그리고 경계의 개념화는 외부와 내부 혹은 민족, 인종, 종교, 언어 등으로의 구분을 가져오게 되었다.

이러한 결과는 경계가 외부 세계에 대한 통로이자 장벽, 보호이자 구속, 협력이자 경쟁의 영역이라는 모호성과 모순을 가져오는 아이러니한 개념으로 자리 잡게 되었다.

특히 국가적 경계의 경우 경계의 제도(製圖)작업에 있어 복잡한 지리적, 정치적, 사회적 조정과 중재 등이 필연적이다.

그리고 단순히 일시적일 수도 영구적일 수도 있는 그들 사이에서의 특징적 관계를 제시하고 구체화하는 작업이 된다.

그리고 경계를 제도하는데 있어 ‘선’은 경계를 시각적으로 표면화시켜준다.

이렇듯 근대화된 국제사회에서 경계는 자신을 보호 혹은 구속하는, 그리고 선은 그러한 경계를 표면화 및 구체화시켜주는 개념으로 인식되어 현재에 이르고 있다.

2) 한반도 접경지역의 의미

‘경계’의 의미와 함께 ‘접경지역(接境地域, Border Areas)’의 의미 역시 중요한 의미를 가진다.

‘접경지역’은 경계선을 중심으로 전체 사회의 특징으로 나눈 일정한 공간을 의미하는 것으로 그중 ‘접경’은 사전적 의미로 ‘경계가 서로 접함 또는 두 지역이 서로 접한 경계’을 이야기한다.

그 중 국가 간의 접경지역은 국경선에 인접한 지역으로 양국 간의 특징을 고려하여 상호 영향을 미칠 수 있는 범주 내에서 설정 및 개념화하여야 한다.

특히 분단국의 경계와 그와 인접한 접경지역은 단순한 국가 간의 경계를 넘어 특수한 상호 간의 접경지역이라는 것에서 더 중요하다고할 수 있다. 한반도의 경우 분단국의 경계에 대한 특징을 잘 보여준다.

광복 이후 남북으로 분단되고 전쟁으로 인해 군사적 대치와 경계 설정은 현재까지 고착화되었다.

이러한 분단국가의 ‘경계’와 ‘접경지역’에 대한 인식은 협력보다는 위협의 개념이 더 크다.

독일의 경우와는 다르게 전쟁이라는 큰 군사적 충돌을 격은 후에 설정된 한반도의 경계의 경우 접경지역에서의 군사적 위협은 타 분단국의 경계와 접경지역의 특징에 비해 더욱 크다고 할 수 있다.

핵실험과 미사일, 공군력 등의 발달로 공간적 접근성의 중요도가 감소하였다 하더라도 접경지역에서 군사적 위협의 현실화에는 그 개연성이 크게 작용하기 때문이다.

이러한 한반도의 ‘경계’와 ‘접경지역’은 여타 국경선이나 분단국의 경계선과 다른 특징을 지니고 있다. 특히 군사적인 측면에서 볼 때 협력의 의미보다는 군사적 대치와 위협의 의미가 더 크게 내포하고 있다고 볼수 있다.

2. NLL의 설정 및 개념정의

1) NLL의 설정

한국전쟁이 발발한 후 1년여가 지난 1951년 7월 10일 휴전을 위한 정전회담이 진행되었다.

정전회담은 2년 정도의 기간 동안 진행되었고 정전회담의 가장 큰 의제는 군사분계선 및 비무장지대 설정이었다.

지상에서의 군사분계선 설정은 초반 공산군 측이 군사분계선으로 38도선을 주장한 것에 대한 마찰이 있었지만 이후 전쟁 중의 군사 접촉선을 기준으로 군사분계선을 설정하기로 합의함에 따라 비교적 순조롭게 진행되었다.

그러나 해상에서의 군사분계선 협상은 제대로 타협을 이루지 못했을 뿐만 아니라 비교적 중요하게 다뤄지지 조차 않았다.

당시 한반도 해안의상황은 사실상 유엔군이 장악한 상황이었기 때문이다. 이에 공산군 측은 해상에서의 군사분계선 설정보다는 한반도 해상을 장악하고 있는 유엔해군의 철수에 더욱 집중하였다.

공산군 측은 지상의 군사분계선 설정에 어느 정도 타협이 이루어지자 북한 후방지역 해안에서 유엔군이 철수할 것을 주장했다. 이러한 공산군측 주장에 유엔군 측은 북한지역 해안에서의 유엔 해군병력 주둔은 정전 협정과 무관한 사항이라며 이에 대응하였다.

결국, 유엔군의 북한후방지역 해안 주둔에 관한 사항은 별도의 분과를 개최하여 논의되었다. 그결과 1952년 1월 26일 개최된 참모회의에서 “연안도서라 함은 비록 지금 어느 한편에 의해 점령되어 있지만 1950년 6월 24일에 다른 한편에 의해 통제(control)되고 있었던 도서를 의미한다.

연해(costal waters)라 함은 간조 시간에 육지로부터 3해리까지의 바다를 의미한다. 그러나 유엔군사관은 백령도⦁대청도⦁소청도⦁연평도⦁우도를 통제할 것이며 앞으로도 점령을 계속할 수 있다”는 잠정합의안이 마련되었다.

이렇듯 정전회담에서 해상 군사분계선에 관한 문제는 사실상 한반도  전 해역을 장악한 상황에서 양측 모두 유엔군의 북한후방 해안지역에서의 철수에 초점이 맞춰져 있었을 뿐, 해상 군사분계선의 설정에 관해서는 별다른 논의나 합의24)가 이루어지지 않았다.

정전회담에서 해상 군사분계선이 부재한 채 협정이 체결되었고 그로인해 당시 서해에서 유엔군 측 함정이나 남한의 민간어선들이 북한지역 연안까지 접근이 자유로운 상황이었다.

이와 같은 상황은 정전협정에서 서해 해상경계선과 관련한 사항이 제대로 이행하지 못하는 것을 의미했다.

이에 유엔군사령관 클라크(Mark W. Clark)는 정전협정을 제대로 이행 및 준수하기 위해 쌍방의 군사력을 분리시켜 적대행위와 무력충돌이 발생하지 않도록 보장하는 별도의 후속조치가 필요하게 되었고, 1953년 8월 30일 정전협정의 안정적인 유지 및 관리를 위해 유엔군 측 함정과 항공기의 해상 초계활동에 대한 북방한계의 범위를 정한 북방한계선(NLL: Northern Limit Line)을 설정하게 된 것이다.

2) NLL의 개념 정의

NLL은 유엔군사령관이 내부적으로 설정한 군사통제선으로 NLL이 정전협정에 대한 사후적 보완조치는 될 수 있으나 정전협정과는 직접적으로 관련이 없어 해상경계선으로서 그 기능을 할 수 없다는 주장과 현재 한반도가 휴전체제이기 때문에 전쟁 상태의 연장의 개념으로 NLL을 ‘전쟁 수역’의 개념 또는 정전협정 체제의 연장인 ‘군사 수역’의 개념으로 보는 것이 타당하다는 주장 혹은 서해 5도 부근 해역을 영해의 기준으로 보아야한다는 주장이 대립하고 있다.

이와 같은 개념에서의 해석 차이는 NLL을 군사분계선의 차원으로 볼것인지, 영해의 차원에서 볼 것인지의 차이에서 온다.

본 논문에서는 후자의 차원에서 NLL의 개념을 분석하였다. 그 이유는 첫째, 국내법에서 나타난 영토(영해)의 기준에서 보았을 때 영해의 기점을 소령도까지만 명시하고 있을 뿐 서해 5도 부근의 해역에 대해 구체적인 규정을 하지 않고 있다.

둘째, 영해라 함은 국가의 바다를 뜻하는 것으로 NLL부근을 영해로 본다면 그 접경지역의 상대인 북한을 국가로서 인정하게 되는 것이다.

이는 남북한 통일정책의 기본 틀이라고 할 수 있는 ‘남북기본합의서’에서 남북한 관계를 ‘나라와 나라 사이의 관계가 아닌 특수한 관계’라는 것을 부정하는 것이 된다.

그렇기 때문에 본 논문에서는 NLL을 영해의 차원에서 보기보다는 군사분계선의 차원에서 분석했다.

실제로도 NLL에서 북한군 및 남한⦁유엔군의 군함 혹은 어선의 월선과 쌍방교전 등 군사충돌은 정전협정이 체결된 직후인 1950년대부터 지속되어 왔다.

이렇듯 NLL은 그 개념과 성격에 있어 매우 불안전한 경계선인 것이다. 이와 같은 불안전성은 결국 군사충돌을 방지하기 위해 설정된 NLL을 지속적이고 고착화된 군사충돌 지역으로 만드는 계기다 되었다.

Ⅳ. NLL의 남북한 입장 및 정치·군사적 함의

1. NLL에 대한 남북한의 입장

1) 남한의 입장

남한의 일반적인 입장은 NLL은 정전협정의 이행을 위해 설정한 경계

선으로서 국제법적 해석이나 「유엔해양법협약」과 관련해서 적법한 경

계선이라는 입장이다. 특히 북한이 1970년대 이전까지는 NLL을 사실상

인정하였다고 말하고 있는데 그 근거는 다음과 같다.

먼저, 북한의 『조선중앙연감』에서 북방한계선(NLL)을 지도에 표기 했다는 것이다. 1959년 『조선중앙연감』(국내판)에서는 서해 5도 부근

에 경계선을 표기하고 있다.

이는 북한이 NLL에 대해 인정 혹은 어느 정도 인지하고 있었음을 의미한다는 것이다. 또한 남북한 간의 군사정전위원회(이하 군정위)에서도 NLL을 인정하는 발언을 했다고 이야기한다.

1963년 5월 17일, 개최된 군정위 제168차 회의에서 북한군 측이 북한 함

선은 북방한계선을 넘어간 적이 없다고 언급한 것이다.

그 외 북한이1984년 여름에 발생한 남한의 홍수 피해에 대해 북한 적십자사가 수해복구물자를 지원해 주었을 당시 수해 지원물자를 실은 북한 수송선박들이 남하하고 북상하는 과정에서 북한 측 호송군함은 NLL에서 남한 측에 인수⦁인계를 하였으며, 1993년에 실시된 한국 비행정보구역(FIR)의 변경 안에 대해서도 북한의 별도의 이의를 제기하지 않았다.

그리고 남북기본합의서에서는 쌍방이 기존에 관할해온 구역을 해상불가침구역으로 명기하고 불가침구역은 서로 관여하지 않으며 추후 상호 협의한다고 명기하였다는 것이다.

이러한 근거를 통해 남한에서는 북한이 북방한계선을 사실상 인정했음을 의미한다고 주장하고 있다.

2) 북한의 입장

북한은 정전협정 이후 NLL과 관련해 별다른 입장표명을 하지 않다가 1977년 8월 1일, NLL과는 별도로 자신들의 경제수역을 보호하고 민족적 이익과 자주권을 군사적으로 지키기 위하여 군사경계선을 설정한다고 밝혔다.

북한은 같은 날 「군사경계선 설정에 관한 조선인민군 최고사령부 보도」를 발표하였는데, 이를 통해 “군사경계선은 동해에서 영해의 기준선으로부터 50해리, 서해에서는 경계수역 경계선으로 한다”고 선포하였다.

하지만 당시 설정된 독자적인 경제수역 설정과 관련해서 북한은 직접적으로 NLL을 거론하지는 않았는데, 이는 북한이 직접적으로 NLL을 부정하는데 목적이 있었다기보다는 미국과의 관계 설정을 위해 제기한 것으로 볼 수 있다.

다시 말해, 북한이 선포한 군사경계선과 수역은 1968년, ‘푸에블로호 나포사건’과 1969년, ‘EC-121기 격추사건’을 계기로 시작된 미국과의 협상에서 보다 유리한 방향으로 이끌기 위함으로 해석할 수 있다.

이후 북한은 1999년, 제1연평해전 이후 개최된 제6~11차 유엔사-조선 인민군 장성급회담에서 북방한계선을 인정할 수 없으며 새로운 서해에서의 군사분계선을 설정하는 문제를 논의하자고 주장하였다.

또한 1999년 9월 2일, 「조선 서해 해상 군사분계선을 선포함에 대하여」라는 제목의「조선인민군 총참모부 특별보도」를 통해 서해 해상 군사분계선과 해상 군사통제수역을 선포하고 북방한계선이 무효라고 주장했다.

그리고 2000년에는 서해 5개 섬 통항질서를 선포하여 백령도⦁대청도⦁소청도를 포괄하는 수역인 제1구역과 연평도 주변수역인 제2구역, 우도 주변수역인 제3구역으로 구분하고 제1, 2구역으로 출입하는 2개의 수로를 지정하여 모든 유엔군 및 남한 측 함정과 민간선박 및 항공기들의 통항을 이

수로를 통해서만 이용할 수 있다고 선포하였다.

이와 같이 북한은 NLL과 관련해 1970년대부터 문제를 제기하고 있으며 1990년대 후반을 시작으로 2000년대에 들어 NLL을 부정하며 자신들의 해상경계선을 주장하고 있다.

이러한 북한의 NLL에 대한 문제제기는 1970년대 북미 간 대외관계와 2000년대 남북관계에 있어 협상카드로서 NLL을 활용하기 위한 것으로 볼 수 있다.

2. NLL의 정치⦁군사적 함의

1) 정치적 함의

NLL의 정치적 함의에 대해 살펴보면 첫째, 북한은 1960년대에서1970년대 그리고 1990년대 후반부터 2000년대까지의 기간 동안 대미(외) 및 대남관계와 관련해 주권문제로서 NLL 문제를 제기하고 있다.

1970년대 서해사태와 지속적인 군사충돌의 증대, 그리고 1990, 2000년대 제1, 2연평해전과 NLL의 무효 주장 및 서해 5개섬 통항질서 선포 등에서 보여 지듯이 북한은 서해 NLL에서의 비교적 큰 군사충돌 사건과 함께 NLL을 부정하는 주장을 하고 있다. 이러한 형태는 단순한 남북 간의 군사충돌 사건을 넘어 남북 간에 있어 주권문제로서의 정치적 함의를 내포하고 있음을 확인 할 수 있다.

다시 말해, NLL은 단순히 우발적으로 혹은 부득이하게 발생한 군사충돌이라기 보다는 대미(외) 및 대남관계에 있어 주요한 정치적 수단으로서 이용되었다고 할 수 있는 것이다.

둘째, NLL에서의 군사충돌을 내부적 결속의 수단으로서 이용했다는것이다. 북한은 대내외적 위기 속에서 NLL에서의 군사충돌을 대대적으로 보도하고 이를 통해 남한 혹은 미국 등 외세의 위협 속에서 내부적 결속을 강조함으로서 NLL의 군사충돌을 내부결속의 수단으로서 사용하고 있다.

또한 남한에서 역시 1960, 1970년대 NLL 등지에서 북한의 도발이 이어지고 있으며 그로 인해 미국의 군사지원과 군비증강 등 군사력 증강과 내부결속을 강조하고 있다.

이러한 서해 NLL에서의 군사충돌의 정치적 활용은 내부결속에 있어 그 정치적 함의가 있다.

2) 군사적 함의

NLL에 대한 정치적 함의와 함께 군사적 함의 또한 내포하고 있다.

NLL은 정전협정 과정에서 해상의 군사분계선 부재로 인해 모호해진 해상경계선을 보완하기 위해 설정되었으며 이후 일반적으로 통용되어 왔다.

하지만 북한의 시각에서 보았을 때, NLL은 일방적으로 설정되었으며 NLL이 남북한 간 군사충돌을 야기하고 있다고 보고 있고 또 그렇게 주장하고 있다.

또한 NLL의 국제법적 성격에서도 그 시각에 따라 해석이 명확하다고 보기 힘든 것이 사실이다.

그렇기에 NLL이 가지고 있는 군사적 함의가 보다 중요하다. 이와 관련한 NLL의 군사적 함의는 다음과 같다.

첫째, NLL은 남측의 군함이나 어선이 북한의 영해로의 월선을 방지함으로서 남북한 간의 군사충돌을 방지하는데 목적을 가지고 있다는 것과 둘째, 정전협정에서 백령도, 연평도, 소청도, 우도 등 서해 5도의 관할권이 유엔군 측에 있다는 점에서 서해 남북한 접경해역 부근에서의 현실적이고 합리적인 경계선이 NLL이라고 볼 수 있다는 것이 그것이다.

앞서 한반도 접경지역의 의미에서 이야기한 바와 같이 전쟁이라는 큰 군사충돌 이후 설정된 경계와 그 접경지역에서는 여타의 경계 및 구역과 비교해 군사충돌의 위협성이 크다.

그렇기에 군사충돌의 위협성이 큰 한반도의 경계와 접경지역에서는 군사충돌을 방지할 목적으로 설정된 NLL은 그 군사적 함의가 크다고 할 수 있는 것이다.

하지만 오히려 NLL의 군사적 함의가 앞의 군사충돌의 방지에 있다

면 현재까지의 NLL의 역할은 많이 부족한 것이 사실이다.

그렇기 때문에 군사적 측면에서도 남북기본합의서에서 명시된 ‘불가침 구역에대한 지속적인 대화와 협상’을 통해 평화적인 해결방안을 찾는 것이

중요하다.

3. 서해안 경계선과 관련된 양측 간 합의

1991년 9월 17일 남북한은 동시에 유엔에 가입하였고, 1991년 12월 13일에『남북화해․불가침․교류협력합의서(남북기본합의서)』를 채택하였으며, 1992년 9월 17일 『남북불가침 부속합의서․남북화해 부속합의서』를 채택하였다.

기본합의서 제11조에서 “남과 북의 불가침 경계선과 구역은 1953년 7월 27일자 군사정전에 관한 협정에 규정된 군사분계선과 지금까지 쌍방이 관할하여 온 구역으로 한다”라고 명시하였고, 불가침부속합의서 제10조에서도 “남과 북의 해상불가침 경계선은 앞으로 계속 협의한다. 해상불가침 구역은 해상불가침 경계선이 확정될 때까지 쌍방이 지금까지 관할하여 온 구역으로 한다”라고 규정하였다.

2004년 5월 26일 제1차 남북장성급회담이 개최되어 서해 긴장완화방안을 논의하였고 동년 6월 3일 제2차 남북장성급회담에서 우발적 무력충돌방지책에 합의하였다.

이어 6월 5일에 『남북해운합의서』및 부속합의서가 체결되었다.

4. 주요 무력충돌의 연혁

1999년 6월 15일에 제1차 연평해전이 발생하여 14분간의 치열한 교전 끝에 북한 어뢰정 1척이 침몰하고 중형 경비정 3척과 소형 경비정 2척이 파손됐다.

북측의 사상자도 20명이 넘는 것으로 알려졌지만 우리 해군의 피해는 함정 2척이 약간 손상되고 장병 9명이 경상을 입는데 그쳤다.

2002년 6월 29일 제2차 연평해전(서해교전)이 발생하여 불과 20분간 이어진 교전에서 해군 6명이 사망하고 18명이 부상하는 등 우리 측이 큰 피해를 당했다. 우리측 고속정 참수리 357호가 침몰하였다.

2009년 11월 대청해전이 발생하여 남북 해군 함정이 10일 서해 북방한계선(NLL)해상에서 교전했으나 남측 사상자는 발생하지 않았다.

2010년 3월 26일 밤 서해 백령도 인근 해역에서 해군 2함대 소속 1200t급 초계함인 천안함이 침몰해 승조원 46명이 전사하고 58명이 구조됐다. 민군 합동조사단은 5월 20일 ‘천안함은 북한 어뢰 CHT-02D에 맞아 침몰했다’고 발표했다.

2010년 11월 23일 북한군은 서해 연평도에 기습적인 포격 도발을 가했다. 6·25전쟁 이후 처음으로 한국 영토가 공격당한 사건으로 이 도발로 해병대 장병 2명이 전사하고 16명이 부상했으며, 민간인 2명이 사망했다.

5. 소결

지상의 비무장지대와 남북방한계선은 동해에서부터 서해에 이르기까

지 육지에서 설치되었다.

하지만 서부전선 특히 한강하구에서부터 서해상에 이르는 수역과 해상에서는 전쟁 중 전선이 명확히 형성되지 않아 정전협정에서 비무장지대가 제대로 설정되지 못했다.

그렇기에 앞에서 이야기한 바와 같이 유엔군사령관은 필요에 의해 별도의 NLL을 설정하였다.

NLL 설정의 의미는 휴전으로 인해 발생한 군사적 접경지역의 군사충돌을 방지하기 위한 것이었다.

하지만 오히려 군사충돌을 방지하기 위해 설치된 NLL은 아이러니하게도 군사충돌이 빈번하게 발생하는 군사적 위협지역이 되었다.

또한 NLL에 대한 남한과 북한의 해석 및 입장의 차이는 군사적 충돌 뿐 아니라 정치적 대립까지 불러오게 하는 결과를 낳았다.

또한 앞서 서술한 NLL의 정치⦁군사적 함의와 관련해 기존의 연구는 그 분석이 명확하지 못할 뿐 아니라 NLL 군사충돌에 대한 남북한의 입장 차이를 제대로 설명하지 못하고 그 차이를 오히려 극명하게 만들었다.

이는 남북관계와 관련해 가장 대립적인 문제인 NLL에 있어보다 객관적이고 남북한 양 측의 입장을 비교해볼 수 있는 분석이 필요하다는 것을 의미한다.

이렇듯 NLL 부근에서 발생하는 군사충돌은 어쩌면 NLL에 의해 촉진되었을 수 있다는 해석도 가능하게 한다.

그렇기에 본 장에서 설명한 NLL의 설정과 개념정의, 남북한의 입장, 군사⦁정치적 함의 등 NLL에 대한 개관은 앞으로 서해 5도 부근 즉, NLL에서의 군사충돌의 평화적 해결을 위한 기초적 개념정리이다.

이는 NLL 문제에 대해 단순히 NLL의 고수 혹은 NLL의 일방적 부정이 아닌 남북한 간 합의되고 남북한 통일기조의 큰 틀이 되는 남북기본합의서에 명시된 ‘불가침구역’에 관한 사항에 따라 앞으로 지속적이고 평화적인 해법 모색의중요한 기본 틀이 되어야 할 것이다.

Ⅴ. 서해 5도 주변수역과 NLL 운용현황

서해 5도의 주변수역이 남북한의 관계에서 복잡한 문제를 야기하는 것은 법규정상으로 경계선문제가 명확하지 않은데다가 전략적으로나 경제적으로 이 섬들의 주변수역이 남북한에 대하여 매우 중요하기 때문이다.

경제적으로 이 섬들의 주변 수역이 중요하다는 것은 어업상으로도 중요할 뿐 아니라 인천항이나 해주로 통하는 해상교통상으로 중요하기 때문이며 전략상으로 중요한 것은 서울의 관문인 인천 앞에 위치한다는 점과 북한의 서남부를 둘러싸고 있는 지리적 상황을 보면 자명하다.

1. 서해5도 주변수역의 현황

1) 어업현황

서해5도 주변 어장은 꽃게, 까나리, 우럭 등의 주요 어장이다.34) 서해 5도 인근에 서는 해마다 3월이 되면 꽃게잡이를 준비하기 시작하여 5월부터는 본격적인 꽃게 잡이철이 된다.

남·북한 어민들에게 꽃게는 대표적인 수입원으로 한 마리라도 더 잡으려는 어선들은 중국어선을 포함하여 매일 500~700여척이 모여든다.

지난 1999년과 2002년 해군함정 간 무력충돌 역시 꽃게잡이철에 발생하였다.

2001년에 북한은 미화 780만 달러 가치의 1,879톤의 꽃게를 중국에 수출하였고 일본에도 비슷한 양을 수출하였다.

남한의 경우 2000년에 어획량 8,736톤, 어획고 488억원이었는데, 꽃게 어장을 둘러싼 북한과의 어장경합, 중국어선의 남획으로 2001년에는 각각 4,696톤과 369억원으로 감소추세를 보였다.

2) 해상교통현황

2001년 6월 4일 해운합의서 체결을 위한 해운회담을 제기하여 2004년 2월 26일까지 4차례의 남북해운협력 실무접촉을 통해 동년 5월 28일 남북해운부속합의서가 서명되었고, 2004년 6월 5일 남북경제협력추진위원회 제9차 회의에서 남북장관급 회담 수석대표가 서명한 남북해운합의서 및 부속합의서를 교환하게 되었다.

남북해운합의서 및 부속합의서는 선박운항절차를 규정하고, 해상항로를 개설하며, 해상에서 사고시 상호협력⋅정보교환 및 기술교류 등을 규정함으로써 남북한 해상운송 및 항만분야의 발전과 상호협력을 도모하려는 것이다.

남북간에 해상교통에 있어서 2004년 8월 1일 발효한 남북해운합의서의 발효 전까지 남북이 교역할 때, 대북지원 쌀이나 비료 등 지원물자의 수송과 같은 특수한 경우를 제외하고는, 우리 국적 선박이 북한항만을 직접 기항할 수 없었다.

남북한 해운 당국자간 정식관계가 없는 상태에서 남북해운은 북측의 무역업체(국영기업)와 남측의 민간해운업체간 비공식적으로 수행되어 온 것이다.

남북은 2005년 8월 남북해운합의를 발효시킨 이후 상대방의 영해 운항을 허용해왔다.

합의서에 따라 항해하는 선박은 부속합의서에 포함된 항로대에 따라 이동한다.

항로대는 비교적 먼 바다에 그어진 외곽항로대와, 이 항로대와 항구를 잇는 입출항 항로대로 나뉜다.

주목할 만한 점은 주로 사용하는 외곽항로대의 대부분이 공해라는 것이다. 외곽 항로대 중에는 제주해협을 지나는 197해리 구간만 우리 영해라는 게 정부 측 설명이다.

그러다 2010년 정부가 천안함 사태의 대응조치로 2005년부터 발효된 남북해운합의서를 사실상 무력화시켰다.

남북해운합의서 자체는 그대로 두면서, 합의서 규정에 근거해 북한 선박의 우리 측 항로대 운항을 전면 금지키로 한 것이다.

이번 조치로 남북교역 등을 위해 남포.해주.고성.원산.흥남.청진.나진 등 7개 항에서 우리 인천, 군산, 여수, 부산, 울산, 포항, 속초 등 우리 측 7개 항을오가던 북측 선박의 운항이 금지된다.

특히 동해와 서해를 오가는 지름길인 제주해협 통항도 불허된다.

이에 따라 연간 제주해협을 통과하는 북측 선박이 연간 200척에 육박하는 가운데 제주해협 진입금지에 따른 북측의 연료비 등 추가 비용이 연 60만달러에서 100만달러에 이를 것이라는 게 전문가들의 추산이다.

우리 영해 운항 금지조치에 따라 북측 선박은 남북해운합의서 체결 이전처럼 영해(12해리) 밖 `작전구역'을 통해 운항해야 한다는 것이 통일부 측의

설명이다.

3) 군사적 현황

군사적 관점에서 서해 5도 지역은 남북한 모두에게 전술적으로 또 전략적으로 특별한 의미가 있는 지역이다.

이러한 군사적 의미의 중요성에 따라서 양측의 군사력이 이 지역에 집중 배치되어 있다. 북한은 장산곳에 해안포(구경 100mm, 사정거리 27km 해안포와, 구경 76mm, 사정거리 20km 해안포)를 거치해 놓고, 등산곳 에는 인천과 격렬비도 남방까지를 사정권에 두고 있는 실크 웜 지대함 미사일(사정거리 95km)을 두고 있다.

황해도 내륙에는 재래식 대공포와, SA-5 지대공 미사일(사정거리 250km)가 있고, 황주, 곡산 등 북한공군기지에는 MIG-19, 21 등 전투기 150여기가 상시 출격태세에 있다.

북한 해군 세력은 남포에 중심한 북한 서해함대 8전대 소속 경비정과 유도탄정 등 70여 척이 등산곳으로부터 순위도, 기린도, 사곡, 육도 등 지역에서 경비활동을 하고 있다. 한국 측 전력을 보면, 해군의 전력은, 인천 2함대 소속 고속정과 초계함, 및 해작사 지원의 호위함, 구축함 등이 북한 전력에 맞서고 있다.

공군은 서산 기지의 KF-16 전투기 부대가 북한 공군력에 대치하고 있다.

2. NLL의 운용현황

인천해양경찰서는 백령도 및 서해 5도를 비롯해 북방한계선(NLL)과 배타적 경제 수역(EEZ)을 포함한 광범위한 해상을 관할하면서 우리의 해양주권 수호하고 있다.

불법조업 중국어선은 주로 4월에서 5월까지 2달간 또 10월에서 11월까지 2달간 집중적으로 우리수역을 침범해 불법조업을 시도하고 있으며 우리해경은 나포 등 강력한 단속으로 대응하고 있다.

인천해양경찰서의 해상종합훈련은 해상기동항해술, 대테러훈련, 북방한계선(NLL)침범 불법외국어선 집단저항 대응훈련 등 특히 천안함 폭침, 연평도 포격도발 등 북한의 군사적 도발행위와 관련, 우리어선의 NLL 월선 피랍 방지, 해상수색, 인명 구조 등 서해접적해역 특성에 맞는 훈련을 집중적으로 실시한다.

Ⅵ. 중국어선 불법조업 실태

1. 중국어선 불법조업 원인과 영향

1991년 8월 한․중 수교 전에는 물론 그 이후에도 양국 간 어업협정이 없었다.

이에따라 2001년 ｢대한민국 정부와 중화인민공화국 정부 간의 어업에 관한 협정｣(이하,“한․중 어업협정”이라 한다.)이 발효되기 전까지는 중국어선의 불법조업이 빈번히 이루어졌다.

양국간 어업을 규율하는 국제규범이 없는 상태에서 중국어선은 우리 영해는 물론 영해범위가 불분명한 NLL인근수역 인근 황금어장에서 자유롭게 조업하였다(농림수산식품부, 2012: 53-54). ｢한․중 어업협정｣이 발효된 이후부터 상대국 EEZ에서 합법적조업이 보장된 반면, 무질서하게 자행되던 불법조업에 대하여 본격적인 단속도 시작되었다.

해경에서 불법 중국어선 통계를 작성하기 시작한 것도 ｢한․중 어업협정｣이 체결된 이후부터이다.

결국, 중국어선 불법조업 자체는 ｢한․중 어업협정｣체결과 관계없이 오래전부터 이루어져온 긴 역사를 가지고 있다.

중국어선 불법조업 원인은 몇 가지로 볼 수 있다(농림수산식품부, 2012: 98). 먼저, 중국의 현대화․도시화로 인한 연안바다 황폐화와 어업발전으로 인한 경쟁조업이 수산자원 고갈을 심화시켰다.

둘째, 경제성장으로 인한 수산물 소비가 급증하고 가격이 급등하였다.

셋째, 중국 내 어업이 발전하고 어선이 증가한 반면, 일정한 규모이상의 저인망 조업을 금지하고 있어 어업의 경쟁압력이 커졌다. 넷째, 중앙정부의 어업구조조정 방향과 달리 지방정부와 어업인은 어업투자를 확대하고 있으며, 타 업종 전업여건이 어려운 실정이다.

이와 같이 중국 내 어업과 관련한 여건이 단기간에 해결되기 어렵다고 볼 때, 중국어선 불법조업은 당분간 지속되리라 예측해 볼 수 있다.

중국어선 불법조업은 다양한 측면에서 우리나라에 영향을 미치고 있다.

우선, 불법조업 해역에서 어업자원 고갈에 따른 한국 어민 생계가 문제된다.

이광남․정진호(2014)의연구에 따르면, 환경훼손 등 간접 피해를 제외한 수산자원 감소량만을 계산하여 중국어선 불법조업으로 인한 손실을 약 1조 3천억 원으로 추정하고 있다.

이 중 직접적인 손실 약 920억 원 ～ 1조 9천억 원, 간접적인 손실은 약 3～6억 원에 이른다고 한다.

또한, 중국어선 불법조업은 우리나라 해양주권 문제와도 긴밀하게 연결되어 있다.

2001년 발효된 ｢한․중 어업협정｣이 비록 어업분야에 한정된 양국 간 합의사항이라 하더라도 향후 체결되는 EEZ 협상과 긴밀한 연관성이 있다.

한․중 잠정조치수역 및 내측 우리해역에 대해 얼마나 효율적으로 단속하고 기록을 남기느냐에 따라 향후 EEZ 협상을 유리하게 이끌 수 있기 때문이다.

양국이 주장하는 EEZ 해역이 차이를 보이고 이에 대한 자국의 관리여부가 향후 있을 협상테이블에서 유․불리로 작용할 수 있다.

나아가, 중국어선 불법조업은 국가 안보적 측면에서도 중요하다. 남북이 대치상태인 NLL인근수역 불법조업 단속과정에서 양측의 과도한 긴장을 촉발시킬 수 있다.

1999년 6월 1차 연평해전, 2002년 6월 2차 연평해전 모두 꽃게잡이와 관련되어 발발되었다. 2010년 11월에는 북한이 연평도에 100여발의 포격을 가해 군과 민간인 사상자가 발생하는 피해를 입기도 하였다.

2. 중국어선 불법조업 현황

우리나라 해역에서 이루어지는 중국어선 조업실태를 살펴보면 해역별로 볼 때, 목포와 제주 해역에는 대부분 산동성에 근거지를 두고 최신 장비를 갖춘 어선이 출현하며, EEZ경계에 인접하여 조업하다가 기상이 불량하거나 경비가 소홀한 틈을 타서 우리측 EEZ로 진출하여 불법조업을 한다. 반면, NLL 인근수역에서는 요녕성에 근거지로 한 낡고 작은 어선이 북한수역에 머무르다 야간이나 기상불량 시 NLL을 넘어 불법조업을 한다.

업종별로 볼 때, 조업허가 척수는 연 1,600척인데, 이 중 타망(저인망)과 유망(유자망)이 대부분을 차지하며, 보통 시기에 관계없이 연중 조업하지만 10월～익년 2월까지가 조업이 가장 활발하다.

최근 2013년〜2015년간 NLL인근수역에서 중국어선 어업활동은 지속적인 증가추세를 보이고 있다. 분기별 조업은 주업종인 꽃게가 잡히는 계절에 집중되고 있다.

2분기와 4분기에 중국어선 어업활동이 증가하고 이 시기에 우리 어선과의 조업분쟁이 심화된다.

최근 3년간 중국어선 단속건수를 보면 2013년부터 40척(‘13년)→ 25척(’14년)→ 25척(‘15년)으로 점점 감소추세를 보이고 있다. NLL인근수역에서 중국어선 어업척수는 늘어난 반면 단속건수는 줄어든 것이다.

그 이유는 2014년 4월 세월호 사고로 인하여 해양경찰청이 해체되면서 단속역량이 약화된 반면, 중국어선은 북한수역에서 NLL을 월선하여 빈번히 불법조업을 감행하고 있기 때문이다.

3. NLL인근수역에서 어업활동 제한

NLL인근수역은 서해 5도를 중심으로 하여 NLL과 인접한 수역으로서 EEZ해역에 비해 어로활동, 항행에 제한이 많다. 여기서는 특정금지구역, 어로한계선, 특정해역을 중심으로 살펴보겠다.

1) 특정금지구역

서해 5도가 있는 NLL인근수역은 북한과 인접한 특수성 때문에 상대적으로 자유롭게 어업활동이 허용되는 일반해역보다 어업활동에 제한이 많다. 먼저, ｢EEZ어업법｣ 제4조에 외국인은 특정금지구역에서는 어업활동을 하지 못하도록 규정하면서 동법 제5조에 특정금지구역이 아닌 EEZ에서 어업활동은 선박마다 허가를 받도록 규정하고 있다. 특정금지구역은 EEZ해역 중에서 어업자원의 보호 또는 어업조정을 위하여 외국인의 어업 활동을 금지하는 해역으로서 현재 동․서해 접경해역과 대한해협 부근 등 세 곳을 지정하여 운영하고 있다.

따라서 특정금지구역에서 중국어선의 어업활동이 금지되고 위반시 처벌된다.

2) 어로한계선

다음으로｢선박안전조업규칙｣에 규정된 어로한계선과 특정해역 규정에 따라 NLL인근 수역에서 어업활동이 제한된다.

어로한계선이란 동․서해 접경해역에서 우리 어선이 조업할 수 있는 북쪽 한계수역을 정하여 이를 넘지 못하도록 한 선을 말한다(｢선박안전조업규칙｣ 제3조). 어로한계선은 1960년대 우리 어선이 불법으로 북한에 왕래하는 사례가 발생하자 안보적인 목적으로 1964년 11월 어로저지선을 설정한 것이 기원이다.

1968년 11월에는 국방, 내무, 농림 3부 합동고시로 특정해역을 신설하여 어업활동을 규제하였다.

1972년 2월 ｢선박안전조업규칙｣을 새로 제정하여 상기 내용을 규정하여 오늘에 이르고 있다.

선박은 어로한계선을 넘어서 어로 또는 항해할 수 없다.

다만, 예외적으로 어로한계선 인근지역이나 도서의 어선에 대해서는 어로한계선을 월선하여 조업할 수 있도록 하고 있다

3) 특정해역

특정해역은 접경해역에서 어업 및 항해의 안전을 기하기 위하여 동서해 두 곳을 지정해 운영하는 해역을 말한다.

서해특정해역의 범위는 북위 37도선 이북과 어로한계선 이남해역 중에서 서쪽으로는 124도 이동해역, 동쪽으로는 126도 이서해역에 해당한다.

총연장 347마일 거리에 14,272㎢로서 경기도 면적의 1.4배에 달하는 면적이다.

특정해역에 출어하고자 하는 어선은 선단을 편성하고, 사전에 출어등록을 해야 하는 등 제약이 많다.(｢선박안전조업규칙｣ 제16조, 제17조).

또한, 해양수산부 장관이 정하는 어업별 조업구역 및 조업기간에 따라 어업활동을 하여야 한다. 일정해역에 대해서는 어로 또는 야간 항해가 금지된다.

이와 관련하여 ｢한․중어업협정｣ 제9조 해석상 중국어선이 특정금지수역이 아닌 특정해역 내에서 조업하는 것이 가능한 지가 문제될 수 있다.

협정 제9조에는 잠정조치수역의 이북 및 이남수역에서 별도의 합의가 없는 ｢한․중 어업협정｣체결 이전의 어업활동을 유지하도록 하고 자국법령을 상대국에 적용하지 않도록 규정하고 있다.

여기서 말하는 ‘잠정조치수역의 이북’ 수역이 특정해역 및 특정금지구역을 포함한 37도 이북수역이다.

｢EEZ어업법｣은 외국인에 대하여 특정금지구역에서 어업활동을 명시적으로 금지하고 있으므로 이에 대하여 논란의 여지가 없다. 다만, 내국인 어민에 대해 규율하는 ｢선박안전조업규칙｣상 특정해역 규정을 외국인에 적용할 수 있는 지는 의문의 여지가 있다.

4. NLL인근수역에서 중국어선 단속 근거

불법조업 중국어선에 대한 단속 근거는 여러 가지가 있다. 국제 법규로 ｢UN해양법협약｣, ｢한․중어업협정｣이 있다. 국내법적 근거로 ｢해양경비법｣, ｢영해 및 접속수역법｣,

｢EEZ법｣, ｢EEZ어업법｣, ｢수산업법｣, ｢어업자원보호법｣, ｢형법｣등이 있다.

여러 단속 근거 중에서 어로한계선, 특정금지구역 등이 설정되어 있는 NLL인근 수역에서 적용되는 법령에 대해 알아보고자 한다.

NLL인근수역에서 조업하는 불법 중국어선에 대한 단속 근거는 크게 세 가지로 나눌수 있다.

먼저 연평도, 백령도, 대청도 등 서해 5도의 12해리 영해 안쪽에서 불법으로 조업하는 경우이다.

｢영해 및 접속수역법｣은 외국선박의 영해내 어로행위를 금지하면서(동법 제5조 제2항), 위반행위에 대해 정선․나포할 수 있도록 하고 위반행위를 처벌하도록 하고 있다(동법 제6조, 제17조).

실무에서도 서해 5도 각 도서로부터 12해리 안쪽에서 불법으로 조업하다 적발된 중국어선에 대해서는 ｢EEZ어업법｣상 무허가나 특정금지구역 위반이 아닌 ｢영해 및 접속수역법｣을 우선 적용한다.

다음으로 NLL인근수역 인근이지만 서해 5도 각 도서에서 12해리 이상 떨어진 특정금지구역에서 불법으로 조업한 경우이다.｢EEZ어업법｣은 특정금지구역에서 외국인 어업활동을 전면적으로 금지하고 있는데(동법 제4조), 이 경우 동 조항을 적용하여 처벌할수 있다.

마지막으로 중국어선이 서해 5도 영해도 아니고, ｢EEZ어업법｣상 특정금지구역도 아닌 특정해역에서 불법으로 조업한 경우이다. ｢EEZ어업법｣은 EEZ에서 외국인이 어업활동을 하기 위해서는 해수부장관의 허가를 받도록 하고 있는데(동법 제4조), 이 경우 동 조항을 적용하여 처벌할 수 있다.

Ⅶ. 한강하구의 특성과 불법조업 단속

1. 한강하구 중립수역이란?

최근 한강하구 중립수역에서 무허가 중국어선이 진입하여 무단으로 어로행위를 하여크게 문제되었다.

문제된 한강하구는 서해에서 한강으로 연결되는 수로로서 북한과의

사이에 해상경계선인 NLL이 없고 관할에 대한 명확히 구분되지 않는 수역이다.

육지의MDL을 중심으로 한 비무장지대나 서해상 NLL인근수역과 비교하더라도 공간적 성격이 모호하다.

문제는 이 수역이 중립수역이기 때문에 영해나 내수면에 적용하는 국내법을 적용할 수 있는지와 적용할 수 있다면 북한쪽으로 어느 범위까지 적용할 수 있는지가 모호하다는 것이다.

수역 범위는 대체로 경기도 파주시 탄현면 만우리 인근에서 강화군 서도면 볼음도 인근까지 약 67km 구역이다.

가장 폭이 넓은 곳은 강화군 양사면 인화리 인근으로 10km이며, 가장 폭이 좁은 곳은 김포시 월곳면 용강리 일대로서 0.9km정도이다.

1953년 7월 체결된 정전협정 제1조 제5항에 따르면 해당수역은 쌍방의 민용선박 항해에 개방되나, 항행규칙은 유엔사 군사정전위원회에서 규정하도록 하고 있다.

이에 따라 군정위는 1953년 10월 3일 제22차 회의에서 8차 정전협정 후속합의서인 ｢한강하구에서의 민용선박 항행에 대한 규칙 및 관계사항｣을 비준하였다.

동 항행규칙은 ｢정전협정｣상 비무장지대에 적용되는 대부분의 규정을 이 수역에 적용하도록 하고 있으며, 유엔사 군정위 허가 없이는 군용선박, 군인, 무기․탄약을 실은 민간선박 등이 출입하지 못하도록 하고 있다.

무장하지 않은 민용선박의 경우에는 군정위에 등록을 하여야 하며, 선박의 제원․국적․등록항구 등을 명기한 등록증을 발급받아야 한다. 어떠한 선박도 야간

에는 항행하지 못하며 일몰 30분전부터 일출 30분전까지는 정박해야 한다. 또한 양측의선박은 쌍방의 경계선으로부터 100m이내는 접근 할 수 없다.

1953년 ｢정전협정｣이후 민간선박이 한강하구 중립수역에 출입한 사례도 손에 꼽을 정도로 적다.

1990년 11월～12월 자유로 건설용 골재채취선 8척이 진입하여 작업하다가

1991년 11월 철수한 적이 있으며, 1997년 1월에는 홍수로 떠내려 와 유도에서 발견된 소 1마리를 구출하는 작전이 진행되었다.

또한, 1998년 8월에는 좌초된 준설선을 구조․예인하기 위하여 예인선 2척이 진입하였고,

2005년 11월 거북선이 한강선착장에서 한강하구로 이동한 적이 있다.

국방부에 따르면 과거 민간선박이 출입한 사례에서 모두 유엔사 군정위와 북한에 통보된 상태에서 운항하였다고 한다.

2. 한강하구의 법적 성격

1) 문제의 제기

한강하구 중립수역에서 자행되는 불법조업 중국어선에 대한 법집행을 위해서는 해당수역의 해양법적 성격을 우선 규명하는 것이 필요하다. 동수역의 공간적․법적 성격에따라 불법행위를 단속할 수 있는 근거법령이 결정될 수 있다.

해양법적 성격이 규명되었다 하더라도 단속법령을 현실적으로 적용하기 위해서는 해당 수역에 대한 우리나라, 유엔사, 북한 3자간 관할권 행사 관계를 명확히 해야 한다.

먼저 한강하구가 갖는 법적 지위에 대해 살펴보겠다. 이는 한강하구의 법적 성격을 무해통항권이 인정되는 영해로 볼 것인가 또는 무해통항권이 인정되지 않는 내수로 볼 것인가의 문제이다.

영해(territorial sea)는 국가의 영토에 접속하고 있는 일정범위의 수역으로서 연안국의 주권이 미치는 국가영영의 일부를 말한다.

영해의 범위를 측정하기 위한 기준선을 영해기선이라 하며, 실제로는 모든 해양수역의경계선이 출발하는 기준이 된다.

반면, 내수(internal sea)는 영해기선의 육지 쪽 수역으로서 항만, 만, 하천, 운하 등이 해당된다.

내수는 국제법상 국가영토의 일부로 간주되기 때문에 연안국의 영토주권이 작용하는 육지영역이다.

내수에서는 외국선박의 무해통항권이 인정되지 않으며, 긴급피난 등 조난의 경우가 아닌 한 외국선박은 연안국의 허가 없이 내수로 진입할 수 없다.

한강하구를 영해 또는 내수로 볼 수 있을 것인가에 따라 단속법령이 달라지는 것은 물론이지만, 해당수역의 특수성으로 인해 이를 검토하는데 있어 어려움이 있다.

이는 두 가지 이유 때문인데, 먼저 한강하구 경계선 접근방식은 NLL로 획정된 서해상 해상분계선 접근방식과는 다르다.

NLL인근수역은 중립수역은 없지만 해상분계선이 명확한 반면, 한강하구는 정전협정 후속합의서에 의해 중립수역으로 설정되어 있으나 해상경계선은

모호한 상태이다.

또 다른 어려움은 ｢영해 및 접속수역법｣에서는 해당수역에 대하여 직

선기선을 선포하고 있지 않다는 것이다. 즉, 남북관계의 특수성으로 인하여 직선기선의 기점을 한강수역보다 훨씬 남쪽6)에 설정하고 있으며, 결국 한강하구에는 영해기점이 설정되어 있지 않아 영해와 내수를 구분할 수 있는 경계점이 없다는 데 있다.

2) 한강하구의 법적 성격(영해 여부)

그렇다면 한강하구를 우리나라 영해로 볼 수 있는 있을까? ｢영해 및 접속수역법｣은 영해의 기점을 정함에 있어 통상기선을 원칙으로 하되, 지리적 특수지역에서는 일정한 점을 연결하는 직선기선을 그을 수 있도록 하고 있다(동법 제2조).

또한, 영해기선으로부터 육지 쪽에 있는 수역은 내수로 하고 있다. 결국 통상기선 방식이든 직선기선 방식이든 영해기선의 바깥쪽에 있는 수역은 영해에 해당하고 육지 쪽에 있는 수역은 내수에 해당한다 하겠다.

그런데, ｢영해 및 접속수역법｣은 한강하구 수역에 대해서 영해기점을 정하고 있지 않다.

즉, 한강하구는 주변의 섬이 많고 섬을 따라 굴곡이 심하여 통상기선으로 영해기점을 정하기는 어렵고 직선기선으로 정할 수 있으나, ｢영해 및 접속수역법｣은 중립수역을 포함한 NLL인근수역에서 직선기선을 선포하고 있지 않다.

그렇다면 법이 영해기점과 관련하여 침묵하는 한강수역을 영해로 볼 수 있을 것인가?

다음과 같은 몇 가지 이유로 이 수역을 영해로 보기는 곤란한 점이 있다.

첫째, 한강하구를 포함한 서해 5도 수역에 대하여 남북간 특수성으로 인하여 영해 여부를 법에 명시적으로 정하지 않은 입법자의 의도를 고려해야 한다.

둘째, 영해의 범위는 외국선박에 대하여 주권적 영향을 미치는 바, 외국과의 관계에서국제적으로 인정되어야만 하는 수역이므로 명시적 규정이나 영해기점을 정하지 않은 상태에서는 신중을 기해야한다.

셋째, ｢영해 및 접속수역법 시행령｣ 별표 1에 서해 쪽 직선기선의 기점으로 정하고 있는 인천시 옹진군 소령도보다 한강하구는 육지 쪽에 들어와 있어 내수로 볼 수는 있어도 영해로 보기 어려운 면이 있다.

3) 한강하구의 법적 성격(내수 여부)

앞에서 살펴보았듯이 한강하구를 영해로 보기는 어려운 면이 있다. 그렇다면 이 수역을 중국어선에 대하여 우리나라의 절대적 주권하에 놓이게 되는 내수로 볼 수 있을 것인가?

이에 대해서는 학계나 실무에서 아직 본격적인 논의가 이루어지지 않은 상태이지만, 동 해역에서 중국어선이 불법조업을 감행하고 있는 현실에서 현장 법집행을 위해서는 검토가 긴요하다.

다만, 본 논의는 실정법에 영해기점을 명시하지 않는 상황에서 중국어선 조업지 인근 도서를 기준점으로 삼아 해당수역의 법적 성질을 검토해보는 시도일 뿐 확립된 이론이 아님을 미리 밝혀둔다.

내수가 연안국의 절대적 주권이 미치는 영토의 일부를 구성한다는 것은 앞에서 언급한 바 있지만, 여기서는 해양법적 관점에서 한강하구가 내수로 될 수 있을 지를 3가지측면에서 검토해 보려 한다.

이를 검토할 때 중국어선이 조업한 수역의 외곽도서인 말도, 볼음도, 교동도 등을 지리적 기준으로 하여 영해기점과 내수를 구분하고자 한다.

｢유엔해양법협약｣에 따르면 영해기선의 육지쪽 수역은 그 국가의 내수의 일부를 구성하며, 직선기선 안에 있는 해역은 내수제도에 의하여 규율될 수 있을 만큼 육지와 충분히밀접하게 관련되어야 한다(｢유엔해양법협약｣ 제7조 제3항, 제8조 제1항).

(1) 한강하구를 폐쇄선으로 하는 영해기점 방식

직선기선 방식으로 영해기선을 정하는 경우 강의 하구, 항만, 만(灣)입구 등에 대해서는 일반적으로 폐쇄선 방식을 적용하고 있다. 즉, 강의 하구, 만의 입구 양 끝단을 직선으로 연결하는 선을 긋고 선의 육지 쪽은 내수, 바깥쪽은 영해로 구분하는 방식이다. ｢유엔해양법협약｣에도 강이 직접 바다로 유입하는 경우, 양쪽 강둑의 저조선상의 지점을 가로질러 연결한 직선을 영해기점으로 할 수 있도록 하고(｢유엔해양법협약｣ 제9조), 만의 입구가 24해리를 넘지 않는 경우 폐쇄선을 긋고 안에 포함된 수역을 내수로 본다(｢유엔해양법협약｣ 제10조 제4항). 폐쇄선 방식을 한강하구에 적용할 경우 두 가지 형태를 고려해 볼 수 있다.

먼저 북한, 말도, 볼음도를 직선으로 잇는 선이 영해기선이 된다.

이 경우 선의 육지쪽은 내수에 해당되며 중국어선 조업지는 모두 내수에 속하게 된다. 앞의 방식이 과도하게 한강하구의 폐쇄선을 영토 바깥쪽으로 확대된것으로 해석되었다고 본다면 두 번째 형태는 북한, 교동도, 강화본도를 있는 직선이 영해기선이 될 수 있다. 이 경우에는 중국어선 조업지가 모두 내수에 해당된다고 보기는 어려울 것이다.

(2) 외곽도서 통상기점 육지 쪽을 내수로 보는 방식

통상기선 방식으로 영해기점을 정하는 경우는 우리나라 공식적인 대축적해도 상에 표시된 간조선 또는 저조선이 기준이 된다(｢유엔해양법협약｣ 제5조, ｢영해 및 접속수역법｣제2조). 이러한 통상기선 방식을 한강하구에 적용하면 말도, 볼음도, 주문도, 장봉도 등한강하구 외곽도서 간조선을 연이여 연결하고 이 선 바깥쪽은 영해에 속하고 육지 쪽수역은 내수에 속하게 될 것이다.(<그림 3> 참조).

이 경우도 중국어선 조업지는 모두 통상기선에서 육지 쪽인 우리나라 내수에 속하게 된다.

(3) 현행 직선기선을 연장하여 연결하는 방식

다음 방식으로는 도서가 많은 한강하구의 특성을 고려하여 현행법에 규정된 대로만 직선기선을 긋는 방식이다. ｢영해 및 접속수역법｣에는 한강하구를 포함한 서해 5도 해역에 대해서는 직선기선의 기점을 정하고 있지 않다. 다만, ｢영해 및 접속수역법 시행령｣

별표 1에는 한강하구에서 가장 가까운 직선기선 기점을 소령도(23번)로 정하고 있다.

서해안 북쪽 마지막 직선기선 기점인 소령도로부터 최외곽 도서를 연결하는 임의의 직선을 연결해 보자(<그림 3> 참조). 이 경우도 중국어선 조업지는 모두 직선기선의 육지쪽인 우리나라 내수에 속하게 된다.

이와 같이 영해기선을 긋는 데 있어 폐쇄선방식의 일부를 제외하고 현재 국제적으로 인정되는 어느 방식에 의하더라도 한강하구 중국어선 조업지는 우리나라 내수에 속한다.

고 하겠다. 다만, 한강하구가 학문적으로는 내수로 검토된다 할지라도 남북한 간 현실을 고려하여 단속 실무에서는 신중한 법집행이 필요하다.

4) 한강하구에 대한 관할권 검토

이제까지 한강하구 수역은 우리나라 주권이 독점적으로 미치는 내수로 인정될 수 있음을 살펴보았다.

한강하구의 법적 성격을 내수로 본다 하더라도 북한이나 유엔사와의 현실적인 관계에서 볼 때 우리나라가 완전한 관할권을 행사할 수 있을 것인가의 문제가 남는다.

한강하구는 ｢정전협정｣의 대상이라는 점에서 국내법과 함께 정전에 관한 국제법이 적용된다고 해석되어야 하며 따라서 유엔사 관할권이 전적으로 배제된다고 해석될 수는 없다.

즉, 한강하구는 ｢정전협정 후속합의서｣에 의해 규율되는 특수한 비무장지대

로서 중국어선 단속에 있어 유엔사의 관할권에 의해 제한받을 수 있다.

또한, 북한해안 100m에는 접근하지 못하는 등 북한과의 관계에서도 관할권을 제한받는 것이 현실이다.

이와 관련하여 유엔사와의 관계를 먼저 살펴보자. 해당 수역에서 유엔사가 행사하는 관할권은 휴전체제라는 특수한 상황에서 국제법상 인정되는 특수권한, 즉, 군사적 관할권에 국한한다고 해석할 수 있다.

후속합의서인 ｢한강하구에서의 민용선박 항행에 대한규칙 및 관계사항｣에도 군사적인 충돌을 예방하기 위한 항행규칙 위주로 되어 있으며,

일반적 불법사항을 규율하는 규정은 없다. 반면, 한강수역이 유엔사가 관리하는 중립수역이라 할지라도 군사적인 측면에서 중립인 것이며, 우리나라가 행사하는 일반적 국가관할권, 즉, 입법․행정․사법권은 이 수역에도 미친다고 볼 수 있다.

결국 한강하구에서 군사적 차원의 관할권은 유엔사가 행사한다 할지라도, 중국어선 불법조업이라는 평시적 행위에 대한 행정적인 관리권한은 우리나라가 가지며 우리 국내법을 적용해야 한다고 해석된다.

다음으로 북한과 관계에서 관할권의 범위는 어디까지 미치는가? 중립수역에 대해서는 유엔사의 동의하에 남북한이 합의하는 형태로 관할권을 행사할 수 있을 것이다.

2006년～2007년 ‘남북경제협력추진위원회’에서 “남과 북은 한강하구 골재채취 사업을 군사적 보장조치가 취해지는데 따라 협의 추진하기로 한다.”고 합의한 사례가 그 예이다.

그러나 남북한 관계의 경색으로 이런 합의는 실효성을 잃고 있는 실정이다. 남북한간 합의하에 관할권을 행사하지 못할 경우에는 국제법 원칙상 영해 관할에 관하여 중간선방식이 하나의 원칙으로 확립되어 있다는 점에서 중간선을 근거로 관할권 행사가 가능하다고 하겠다.

정리하면, 해당수역이 남북한의 특수성으로 인하여 관할권이 제한된다 하더라도 이는 쌍방과의 관계에서 제한적인 것이며 제3국에 대하여는 남북한 공히 완전한 관할권 행사가 가능하다 하겠다.

그리고 관할권의 범위는 합의 또는 중간선을 기준으로 행사할 수있다 하겠다.

3. 한강하구 불법 중국어선 현황 및 적용 법조

1) 한강하구 중국어선 현황

NLL인근수역과 달리 한강하구에서 중국어선 조업은 최근에 급증하였다. <표 3>에서보듯이 2014년 까지는 년 2〜3회 출현에 그치다가 2015년부터 조업이 급증하였다.

이는 NLL인근수역에서 조업이 우리 정부의 강력한 단속으로 여의치 않자 남북한 양측의 접근이 어렵고 상대적으로 어업자원이 풍부한 중립수역까지 들어오게 된 것으로 분석된다.

한강하구를 출입하는 데는 유엔사 허가가 필요하다 또한, 단속을 위해서는 해양경찰이나 군에서 단독으로 작전을 하지 못하며 유엔사를 포함하는 민정경찰을 구성해야 한다.

｢정전협정｣이후 민간선박 출입사례 자체가 거의 없을 정도다. 더구나 단속을 개시하면 중국어선은 북한쪽으로 도주하여 대기하다 다시 조업을 한다. 따라서 나포가 어려울 경우 강제퇴거하거나 재진입을 차단하는 방법으로 단속을 하고 있다.

민정경찰은 유엔사 감시하에 군과 해양경찰로 구성된다. 군은 북한과 대치 상황에서 만약을 대비하고 단속장비 외에도 개인화기나 기관총을 소지한다. 해양경찰은 평소 단속 노하우를 이용하여 단속과 채증에 주력하게 된다.

2) 불법조업 중국어선에 대한 적용 법조

한강하구의 법적 성격과 관련하여 우리나라 관할권이 미치는 내수로 볼 수 있음을검토하였다.

그렇다면 한강하구 불법조업 중국어선에 대해서는 어떠한 국내법을 적용할

수 있을 것인가? 여기서는 관련한 국내법을 살펴보고 실제 적용한 검찰의 사례도 살펴보겠다.

먼저 한강하구 불법어로에 대해서 ｢EEZ법｣이나 ｢EEZ 어업법｣을 적용할 수 없는 것이 명백해 보인다.

해당 수역은 EEZ와는 무관한 내수로서 EEZ관련법을 적용할 수 없기 때문이다.

｢영해 및 접속수역법｣ 제5조 제2항은 외국선박의 우리나라 영해내 무해통항을 인정하면서 통항중 어로행위를 금지하고 있다. 한강하구를 영해로 보는 경우는 동 조항을 적용할 수 있지만, 영해가 아닌 내수로 보는 경우에는 동 조항을 중국어선 어로행위에 적용하기는 곤란하다.

｢어업자원보호법｣ 제2조는 관할 수역내에서 어업행위를 하려는 자는 허가를 받도록 하고 있다.

그러나, 동 법은 한반도와 부속도서 전체를 관할해역으로 정하고 있고 1953

년 제정 이래 개정된 적이 없는 상징적인 법에 불과하다. 북한해역까지 관할수역으로 포함하는 사장된 법을 적용하는 것이 현실성이 떨어질 뿐 아니라 국제적으로 논란이 발생할 소지가 있다.

｢내수면어업법｣ 제6조 및 제9조는 담수나 기수에 해당하는 내수면에서 어업행위를 하고자 하는 경우 허가 등을 받도록 하고 있다. 그러나 동 법의 적용대상인 내수면은 국가 또는 지방자치단체 등이 소유하고 있거나 관리하는 내수면인 공공수면만을 말한다.

따라서 한강수역은 유엔사가 관리하는 중립수역으로서 국가 또는 지방자치단체 관리대상에 포함되지 않아 동 법 적용이 곤란하다.

｢수산업법｣ 제41조 제1항은 바다에서 어업행위를 하고자하는 자는 허가를 받도록 하고 있으며, 제66조는 무허가 어업행위를 금지하고 있다. 이에 위반할 경우 3년 이하의징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있다.

또한, 어선, 어구에 대해서는 몰수할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 한강하구 불법조업 중국어선에 대해서는 ｢수산

업법｣을 적용할 수 있으며, 더불어 안보상 중요한 내수까지 무단침입한 점을 고려하여

선박 몰수규정을 적용하여 처벌할 수 있다.

실제 2016년 5월 13일 민정경찰에 나포된 불법 중국어선 공소사례를 보면, 해경은 ｢수산업법｣만을 적용하였으나 검찰은 ｢영해 및 접속수역법｣을 추가로 적용하였다.

검찰은 이들이 중국을 떠난 지 2개월 만에 한강하구에서 잡힌 만큼 영해를 통과하면서 불법 조업을 한 것으로 보았다.

4. 관련 문제 - 한강하구 중립수역과 한․중 어업협정

한강하구 중국어선 단속과 관련하여 ｢한․중 어업협정｣에 의하여 중립수역에서 중국어선 조업행위를 처벌할 수 없다는 주장이 있을 수 있다. 즉, ｢한․중 어업협정｣ 제9조는 “양 체약 당사자 간 별도의 합의가 없는 한 현행 어업활동을 유지하며 어업에 관한 자국의 법령을 타방 체약 당사자의 국민과 어선에 대하여 적용하지 아니한다.”고 규정하고 있다.

여기에서 ｢한․중 어업협정｣ 제9조에 의하여 우리나라 영해나 EEZ로 볼 수 없는 한강하구에서 행하는 중국어선의 조업행위에 대해 대한민국 법령을 적용할 수 없다는 주장도 가능하다.

왜냐하면, 중립수역인 한강하구에서 조업행위에 대해서는 체약 당사자인 중국과 대한민국 간 별도의 합의가 없는 상태이기 때문이다.

이에 대해서는 두 가지 측면에서 접근할 수 있다.

첫째, 한강하구는 중립수역으로서 그 특성상 외국어선이 합법적으로 조업할 수 있는 수역이 아니며, 동 해역에 진입한 중국어선 자체는 대한민국으로부터 조업허가를 받지 않은 불법어선이라는 것이다.

둘째, ｢한․중 어업협정｣ 제9조는 한강하구 중립수역에 적용할 수 없다. ｢한․중 어업협정｣은 양국의 EEZ에 대해서만 적용되며(동 협정 제1조), 양해각서 상의 ‘현재 시행하고 있는 어업에 관한 법령’ 역시 EEZ에 적용되는 사항으로 한강하구에는 적용되지 않는다.

Ⅷ. 결론

서해 NLL 해상은 북한의 국지적 도발 등으로 긴장관계가 지속되면 양측관계가 긴장 되면 NLL인근의 불법조업 단속이 한계를 가지게 된다.

중국어선들은 이를 이용하여 NLL중간 수역에서 서해 꽃게 등 각종 어획물을 불법으로 포획하여 서해 수산자원의 남획이 되고 있고, 이는 남북한 어민들의 피해로 연계된다.

2018년 남북정상회담으로 남북 관계의 긴장이 급격히 완화 되었다가 핵미사일 발사 관련 다시금 긴장관계가 지속되고 있는 실정이다.

긴장관계 해소되면 북한측과 상호 협의, 조정하여 NLL에서의 중국어선의 불법 조업을 근본적으로 방지할 협의체 구성이 필요하다.

또한, 이를 계기로 한국 어민들의 조업상 안전도 보장 될 수 있을 것이다.

이를 위해서는 해수부, 외교부, 국방부를 포함한 관련 부처의 관련 연구, 지속적인 대화, 관련 법령 마련 등 사전 준비 작업이 필요할 것으로 판단된다.