제16기 통일정책지도자과정

정책연구과제 보고서

국제비핵화 사례 분석을 통한 북핵문제 해결방안 연구 2021.12
	국방부	박종인

목 차

제1장. 서 론	1

제1절. 연구의 목적	1

제2절. 연구방법 및 범위	3

제2장. 북핵문제 경과 및 주요쟁점	6

제1절. 북핵문제 진행 경과	6

1. 북한의 핵개발 시도

2. 제1차 북핵위기와 북미 협상

3. 제2차 북핵위기와 6자회담

4. 남북 및 북미 정상회담

5. 북한의 핵능력 고도화

제2절. 비핵화에 대한 북미의 입장과 쟁점	23

1. 북한의 입장

2. 미국의 입장

제3장. 국제비핵화 사례 분석	29

제1절. 비핵화 성공 사례	29

1. 남아프리카공화국

2. 우크라이나

3. 리비아

제2절. 비핵화 실패 사례	41

1. 인도

2. 파키스탄

제3절. 미완의 부분비핵화 사례: 이란	47

제4장. 북핵문제 해결방안	50

제1절. 6자회담의 경험과 교훈	50

제2절. 국제비핵화 사례의 교훈	53

제3절. 북핵문제 해결 및 한반도 비핵화 방안	55

제5장. 결 론	61

참고문헌	66

표 목차

<표 2-1>  6자회담 경과	11

<표 2-2>  9.19 공동성명 주요내용	12

<표 2-3>  2.13합의 주요내용	14

<표 2-4>  10.3합의 주요내용	16

<표 2-5>  판문점선언 주요내용	17

<표 3-1>  리비아 비핵화의 단계별 조치내용과 보상	38

<표 4-1>  한반도 비핵화 로드맵(일괄타결안)	60

제1장. 서 론

제1절. 연구의 목적

북핵 문제는 1990년대 1차 북핵 위기 발발 이후 40여년이 지난 현재까지 해결되지 못하고 있다. 그동안 북핵 문제 해결을 위해 남북한 간, 북미 간, 6자회담 등 여러 채널로 협상을 진행했었다. 이를 통해 남·북한 간의 한반도 비핵화공동선언(1991.12.31), 북미 간 제네바 기본합의(1994.10.21), 6자회담의 9.19 공동성명(2005.9.19.), 2.13합의(2007.2.13.) 및 10.3합의(2007.10.3.), 북미 싱가포르선언(2018.6.12.) 등 비핵화를 위한 많은 합의가 있었다. 그러나 이러한 합의는 당사자 간의 불신과 비협조로 제대로 이행되지 못하고 있다.

이렇게 합의와 불이행 및 파기가 반복되는 사이 핵개발 시간을 번 북한은 2006년 10월 9일 제1차 핵실험을 시작으로 2017년 9월 3일까지 모두 여섯 차례에 걸쳐 핵실험을 감행하였다. 여러 차례의 핵실험을 통해 북한은 핵무기의 소형화, 경량화, 다종화, 정밀화를 이루었다고 주장하고 있다. 심지어 북한은 2016년 1월 6일 제4차 핵실험에서는 수소탄을 시험했다고 주장하고 있다. 기존 핵보유국의 선례를 참고할 때 여섯 번의 핵실험 까지 한 현 상황에서 북한은 세계에서 9번째의 ‘사실상(de facto) 핵보유국’에 가까이 가 있다고 할 수 있다.

『노동신문』, 2013.5.21.

『조선중앙TV』, 2016.1.6.

핵확산금지조약(NPT)상 핵국으로 인정된 유엔안보리 상임이사국 5개국과 NPT 비회원국으로 핵개발에 성공한 이스라엘, 인도, 파키스탄, (북한)

북한은 미국의 대북 적대시 정책과 핵위협에 대한 자위적 수단으로 핵을 개발했다고 일관되게 주장하고 있다. 북한은 미국의 군사공격을 억지하고 대미 협상력을 강화하는 것은 물론 남한에 대한 군사적 우위를 확보하려는 대외적 이유와 세습정권의 정당성 확보 및 대내 체제단속 등 대내적 이유로 핵을 포기하기는 쉽지 않아 보인다. 나아가 북한은 헌법에 핵보유국임을 명시하여 핵을 포기하지 않겠다는 의지를 확고히 하고 있다. 북한은 국제적으로 핵보유국 지위를 획득하기 위해 오랜 국제적 제재 이후 핵보유가 기정 사실로 굳어진 파키스탄식 모델이나 미국으로부터 사실상 핵보유를 인정받은 인도식 모델을 추구하는 것으로 볼 수 있으나, 북한이 공식적으로 핵보유국으로 인정될 가능성은 거의 없다고 할 수 있다. 북한을 핵보유국으로 인정하게 되면 핵확산금지조약(NPT)을 근간으로 하는 국제비확산 체제의 붕괴 혹은 실패를 국제사회가 인정하는 셈이 되며, 향후 북한과 유사한 방식으로 핵을 개발하려는 국가들의 유혹을 막기 어렵게 된다.

북한의 핵보유는 한국의 최대 안보위협일 뿐만 아니라, 한반도 평화프로세스 추진과 통일을 가로막는 가장 커다란 장애물이다. 북한이 비핵화하지 않는 한 남북한 간에 진정한 신뢰와 협력을 바탕으로 한 공동 번영과 한반도에서의 항구적 평화체제를 구축하기는 사실상 어렵다. 동시에 전세계적 차원에서 보면 북핵 문제는 국제비확산 체제에 심각하게 역행하는 국제안보의 핵심문제이기도 하다. 이렇듯 북핵 문제는 한반도 차원을 넘어 전세계적 차원의 문제이다. 그러나 핵무기를 개발한 국가가 스스로 핵무기를 포기한 사례는 남아프리카공화국 정도로 개발한 핵무기를 포기하는 것은 그만큼 쉽지 않은 선택이다.

따라서 본 연구에서는 한반도의 항구적 평화체제 구축과 직결된 북한 핵무기의 비핵화 방안을 제네바 합의, 9.19 공동성명 등 그동안 북한과의 비핵화 협상 경험과 핵개발 및 보유를 추진한 6개국의 비핵화 성공 및 실패요인을 분석하여 사실상의 핵보유국이 된 북한의 핵무기 포기 가능성을 탐색하고 기존의 접근법과는 다른 북한 비핵화에 기여할 수 있는 유의미한 방안을 찾는데 있다.

제2절. 연구방법 및 범위

지금까지 비핵화와 관련한 몇몇 선행연구는 제한적이나마 이전의 핵 포기 사례를 분석하고 각각의 사례가 북한 핵문제에 미치는 의미를 연구하기도 했지만, 각 연구는 대부분 개별적인 사례 분석과 정책적 함의에 머물고 있다. 기존의 연구는 어떤 국가의 사례에서는 가능하였지만, 다른 국가의 사례에서는 가능하지 않았다. 특히 그동안 비핵화를 추진했던 국가들과 북한의 상황과는 많은 차이점이 있어서 유의미한 결과를 도출하기가 쉽지 않다.

지난 40여 년 간 해결하지 못한 북한 비핵화 문제가 보여주듯 북한 비핵화는 세계 최강국인 미국이라 할지라도 가장 어려운 과제임에 틀림없다. 그러나 과거 실제로 핵무기를 보유했거나, 보유하려 시도했으나 최종적으로는 포기한 국가들의 사례는 북한의 비핵화에도 시사점을 줄 수 있을 것이다. 그렇다고 각각의 사례가 북한에 직접 적용할 수 있다고 볼 수는 없을 것이다. 핵무기 개발 기술을 겨우 입수한 리비아나 핵무기를 자체 개발한 것이 아니라 소련의 붕괴에 따라 소련의 핵무기를 떠안게 된 우크라이나 등과 달리 북한은 여러 번의 핵실험까지 하고 상당한 수준의 핵무기 생산시설도 갖추고 있기 때문에 다른 나라들과 접근법이 달라질 수밖에 없다.

그럼에도 불구하고 남아프리카공화국, 우크라이나, 리비아 등의 비핵화 성공 사례와 인도, 파키스탄 등의 비핵화 실패 사례에서 북한 비핵화에 적용 가능한 점들을 찾아 분석하는 작업은 북한 비핵화 추진에 있어서 유의미한 정책적 및 전략적 시사점을 찾는데 도움을 줄 수 있을 것으로 본다.

또한 본 연구는 북한 핵의 가장 중요한 이해당사자인 북한과 미국의 비핵화에 대한 입장을 분석하고 2021년 초 취임한 미국 바이든 정부의 대북정책 등 새로운 안보환경의 변화를 고려하면서 좀 더 현실적이고 창의적인 비핵화 방안을 찾아보고자 한다.

따라서 북한 비핵화 방안을 찾기 위해 본 연구에서는 우선 그동안 북한과 추진한 비핵화 과정과 NPT체제 밖에서 핵개발을 추진하거나 핵무기를 보유했던 6개 국가의 핵과 관련된 문헌자료를 수집하여 이를 비교 분석할 것이다. 각종 북핵 관련 전문서적이나 발간자료, 국내외 관련 논문, 신문, 단행본 등을 참조하고 필요한 경우 다른 연구자에 의해 인용된 2차 자료도 활용할 것이다. 이러한 자료에는 국내외 전문서적, 연구논문, 정기간행물, 신문, 인터넷 자료 등이 포함되어 있다.

본 연구는 총 5장으로 구성되어 있다. 제1장에서는 이 연구를 시작하게 된 이유 즉, 연구목적과 연구방법 및 연구범위를 설명한다.

제2장에서는 북한의 핵무기 개발 배경과 1950년대 중반 소련의 도움으로 핵 기술을 배우면서 핵 분야에 처음 발을 디뎠던 당시부터 비핵화를 위한 양자 및 다자 노력과 북한의 최근 여섯 차례의 핵실험까지의 과정을 살펴보고, 북한 비핵화의 주요당사자인 미국과 북한의 비핵화에 대한 기본입장과 주요 쟁점들을 검토하려고 한다.

제3장에서는 국제비확산체제 밖에서 핵개발을 시도했거나 보유했었던 6개국가의 핵 개발 및 비핵화 추진 과정을 분석하고자 한다. 이들 국가는 핵 보유 후 포기국가로서 남아프리카공화국과 우크라이나, 핵 개발을 중도에 포기한 국가로서 리비아, 핵 개발 성공국가로서 인도와 파키스탄, 핵 연구개발은 허용하되 핵무기화 방지에 초점을 맞춘 부분비핵화 사례라 할 수 있는 이란으로 구분할 수 있다. 핵 포기 국가의 경우 어떤 이유로 어떤 과정을 거쳐 핵무기 개발을 포기하게 됐는지를 분석하고, 성공 국가들의 경우 무엇이 이들에게 핵 보유를 안겨주게 됐는지를 분석하고, 이란의 경우 핵협상 배경과 합의내용을 살펴본다. 또한 이들 비핵화 성공 및 실패 요인이 북한의 비핵화에 주는 시사점을 분석할 것이다.

제4장에서는 6자회담의 경험과 교훈, 국제적인 비핵화 사례의 성공과 실패 교훈을 다시 정리하고, 이를 바탕으로 사실상의 핵보유국인 북한의 핵무기에 대한 현실적인 비핵화 방안을 모색하고자 한다. 또한 북한의 살라미 전술에 의한 협상 지연을 막기 위해 비핵화와 상응조치 간의 합의와 이행 방안, 북미 간 오랜 적대관계로 인한 불신 해소 방안, 신속한 합의를 위한 협상의제의 범위, 한국의 주도적인 역할 필요성 등을 분석할 것이다.

제5장에서는 위에서 전술한 연구결과를 토대로 북핵문제의 해결을 위한 정책제언을 제시한다.

제2장. 북핵문제 경과 및 주요쟁점

제1절. 북핵문제 진행 경과

1. 북한의 핵개발 시도

북한의 핵개발은 이미 1950년대 소련과의 협력을 통해 시작되었다. 북한은 1956년부터 소련과의 협정을 통해 소련의 최고 핵물리학연구소인 두브나 핵연구소에 매년 수십 명의 유학생을 파견하여 핵과학자를 육성했다. 1959년 소련과 북한은 북한에 원자력연구단지 건설을 지원한다는 협정을 체결하여 영변지역에 소련의 지원으로 과학연구소를 건립하였다. 1962년 이 연구소에 IRT-2000 연구용 원자로를 설치하고, 1965년부터 가동하기 시작했다. 북한은 RT-2000 원자로의 사찰을 받기 위해 NPT에 미가입한 상태에서 1974년 9월 IAEA에 가입하고 1977년 9월에는 국제원자력기구(IAEA)와 부분안전조치협정을 체결하였다.

전봉근, 『비핵화의 정치』(서울: 명인문화사, 2020), pp.279-280.

1980년대 북한은 전력 부족을 해소하기 위하여 소련으로부터 민간용 핵발전소 도입을 추진하였다. 1985년 12월 북한과 소련은 ‘조·소 원자력발전소 건설을 위한 경제 및 기술 협정’을 체결하였다. 소련은 이 조약 체결의 전제조건으로 북한의 NPT 가입을 요구했으며, 이에 따라 북한은 동년 12월 12일 NPT에 가입하였다. 동 협약에 따르면 북한은 소련에서 수입된 핵원료, 설비, 장비들이나 이것을 바탕으로 만들어진 것을 핵무기 생산 또는 핵폭파 장치 생산에 이용해서는 안 된다는 의무와 이를 군사적 목적으로 이용해서도 안 되며 IAEA로부터 사찰을 받아야 한다는 의무를 지게 되었다. 즉 소련은 북한에 핵관련 기술과 인력을 제공하였지만 북한이 독자적으로 핵무기를 가지지 않도록 하였다.

전봉근, 『비핵화의 정치』(서울: 명인문화사, 2020), p.280.

1980년대 말부터 시작된 동유럽 공산주의 국가들의 붕괴와 1990년 한국과 소련의 수교는 북한에 동맹 소련으로부터 버려지는 방기의 공포와 동시에 적대 국가이면서 세계 최강대국이었던 미국에 대한 공포심이 극대화 되었다. 1991년 공산주의 종주국 소련의 해체, 1992년 강력한 우방인 중국마저도 한국과 수교하고 1970년대 말부터 역전되기 시작한 남한과의 경제 격차의 가속화와 지속적으로 악화되고 있는 경제상황에서 북한은 생존에 필요한 국제사회로부터의 경제적 지원과 함께 미국으로부터의 체제안전 보장을 위해 핵무기 개발에 더욱 박차를 가한 것으로 보인다.

2. 제1차 북핵위기와 북미 협상

북한이 IAEA의 사찰 대상으로 떠오른 것은 1988년 미국 정보 당국이 북한의 영변 핵시설을 감시하던 중 의심스런 건설 현장을 포착하면서 부터이며, 이 때 부터 미국과 IAEA의 강화된 감시가 지속되었다. 북한은 소련의 원자력발전소 지원의 전제조건에 따라 1985년 NPT에 가입하였으나, 가입후 18개월 내에 체결해야하는 IAEA 안전조치협정을 미루어 ‘북핵문제’를 조성하다가, 1991년 IAEA와 핵 안전조치 협정을 위한 협상을 시작하는 한편 남한과 ‘한반도 비핵화 공동선언’을 채택하고 미국과 최초의 북미고위급대화 개최 및 한미합동군사훈련 중지 등과 일괄타결의 일환으로 1992년 1월에야 안전조치협정에 서명하였다. 북한이 1992년 5월 IAEA에 핵시설 및 핵물질 목록과 관련한 최초보고서를 제출하고 임시 핵사찰을 받음으로써 북핵문제는 안정 국면에 들어서는 듯 했다. 그러나 이 보고서를 통해 북한은 1990년 봄에 영변의 5메가와트 원자로에서 약 90그램의 플루토늄을 추출하였다고 보고하였으나 IAEA가 영변 핵시설에 대한 사찰을 진행한 결과, 실제로는 1989년부터 1991년까지 세 번의 핵 재처리 활동이 있었음을 밝혔다. IAEA는 북한에 이러한 편차에 대한 검증을 요구하며 두 곳의 미신고 시설에 대한 특별사찰을 요구하였지만, 북한은 이 시설들이 군사시설이라고 주장하며 IAEA의 사찰요구를 거부하였다. 북한은 국제사회의 사찰요구를 거절하고 1993년 3월 8일 준전시상태 및 북한주민 동원령 선포, 3월 12일 NPT 탈퇴 선언 등으로 강력하게 반발하였다. 이로써 제1차 북핵위기가 일어나게 되었다.

주요내용은 ①핵무기의 시험·제조·생산·접수·보유·저장· 배비(配備)·사용의 금지, ②핵에너지의 평화적 이용, ③핵재처리시설 및 우라늄 농축시설 보유 금지, ④비핵화를 검증하기 위해 상대측이 선정하고 쌍방이 합의하는 대상에 대한 상호 사찰, ⑤공동선언 발효 후 1개월 이내에 남북핵통제공동위의 구성 등이다.

이러한 와중에 1993년 6월 2일부터 11일까지 미국의 유엔대표부에서 북한의 NPT 탈퇴 철회와 미국의 대북 안전보장 문제를 의제로 한 제1차 북미고위급회담이 개최되었다. 양국은 논란 끝에 6월 11일 공동성명(Joint Statement)을 발표하고 핵을 포함하여 북한에 대한 무력사용 중단, IAEA 안전조치의 공정성 보장, 상대방의 자주권 존중, 내정 불간섭, 평화통일 지지 등 북한이 요구한 대부분 사항에 대해 합의하였다. 북한은 이 회담이후 NPT에 복귀하였다. 그러나 이 합의는 일종의 조건부 합의였다. 즉, 북한이 NPT에 완전 복귀한 것이 아닌 탈퇴효력을　북한이 필요하다고　인정하는 만큼　임시　정지하기로 합의문에 반영하였기 때문에 북한이 또 다른 협상카드를 만들어낼 근거를 주었다는 것이다.

외교부 북한핵문제, https://www.mofa.go.kr/www/brd/m_3973/list.do (검색일:2021.8.16.)

북미공동성명 이후 북핵 문제는 IAEA의 대북사찰 강화 요구로 인해 다시 교착국면에 들어갔다. 1994년 3월 21일 IAEA 이사회가 북핵 문제를 안보리에 회부하기로 결정하고, 3월 31일 안보리는 IAEA 사찰과 남북대화를 촉구하면서 “필요시 추가조치를 고려한다”는 의장성명을 발표했다. 이에 북한은 3월 19일 ‘서울 불바다’ 발언과 더불어 5월 13일부터는 연료봉을 무작위 인출하기 시작하는 등 위기를 고조시켰다. 미국내 일각에서는 전쟁을 불사해서라도 폐연료봉 인출을 막아야 한다는 의견이 제기되기도 하였다. 한반도 상황은 급속도로 냉각되었다.

카터 전 미국 대통령은 미국 정부가 유엔 안보리에 대북 제재 결의안 초안을 회람시키던 바로 그 때인 6월 15일 평양에 도착하여 김일성과 회담하여 IAEA의 감시 하에 북한 핵을 동결할 것을 제안했으며 김일성은 이를 수락했다. 동시에 김일성은 노후한 원자로를 새롭고 현대적인 원자로로 대체해줄 것과 북한에 대해 미국이 핵 공격을 가하지 않겠다는 보장을 요구했다. 카터는 이를 원칙적으로 수용하고 김일성과의 합의 결과를 미국 클린턴 정부에 알렸고, 클린턴 정부는 북한과 핵 문제 및 쌍방 현안을 포괄하는 이른바 포괄적 협상이 재개되었다.

이후 북미 양국은 1994년 7월부터 세 차례에 걸친 회담을 통해 10월 21일 북미 제네바합의를 도출했다. 합의문은 기본합의문, 비공개 양해각서, 클린턴의 보장각서 등 세 가지로 구성되어 있다. 기본합의문에서 북미는 첫째, 영변의 5MWe급 원자로를 동결하고 아울러 북한 내의 다른 두 개의 원자로 건설을 중단함과 동시에, 북한의 모든 핵 시설을 IAEA의 감시 하에 둔다. 둘째, 미국은 2003년까지 북한에 200만kW 발전능력의 경수로형 원자력 발전소를 건설하기 위한 국제 컨소시엄의 구성을 지원한다. 또 미국은 경수로 건설 기간 중, 매년 중유 50만 톤을 제공한다. 셋째, 미국은 미북 관계를 정상화시키기 위해 외교적 관여를 확대하기로 합의했다. 넷째, 경수로 완공 이전 북한은 의무적인 특별 사찰을 받기로 했으며, 경수로가 완공되면 기존의 5MWe급 원자로는 물론, 건설 중인 두 개의 원자로까지 폐기하기로 합의하였다. 재선을 앞둔 클린턴에게는 외교적 성과가 필요했고, 회담진행 중 김일성이 사망한 상황에서 김정일에게도 외교적 성취가 절실했던 것도 합의를 이끌어낸 배경으로 평가되며, 동시에 북한에 대한 조건부 체제인정의 대가로 비확산을 얻어내는 접근법을 채택한 결과로 이해되기도 하였다.

국립통일교육원 남북관계지식사전, https://www.uniedu.go.kr/uniedu/home/brd/ bbsatcl/nsrel/view.do?id=16210&mid= SM00000535 (검색일:2021.8.1.)

제네바 합의의 의의에 대해서는 여전히 평가가 엇갈리고 있다. 비판론자들은 이 합의가 북한 핵 문제의 완전해결이 아닌 핵 공갈에 대한 보상으로 다른 테러리스트 국가들에게 잘못된 신호를 보냈다고 주장한다. 옹호론자들은 ‘동결’을 통해 위기를 막고, 북한의 추가적인 핵개발을 억제한 것은 긍정적으로 평가되어야 한다고 주장한다. 제네바 합의는 핵심인 5년 기한의 경수로 사업이 비용분담 문제 등으로 합의된 지 3년이 되어서야 겨우 착공식을 가졌지만, 2002년 2차 북핵 위기가 발생하고 6자회담이라는 새로운 협상 틀이 가동되면서 2005년 11월 KEDO 집행이사회에서 경수로 사업의 사실상 종료 방침을 결정하면서 유명무실한 합의로 남게 되었다.

3. 제2차 북핵위기와 6자회담

안정을 찾아가던 북핵문제는 2002년 10월 3일 미국의 켈리(James Kelly) 특사 일행이 방북하여 “북한이 우라늄 농축을 통해 핵무기를 개발하려는 비밀계획을 시작했다는 움직일 수 없는 증거를 가지고 있다”며 고농축우라늄(HEU) 개발 의혹을 제기한 후 북한이 HEU 개발 사실을 시인하면서 새로운 국면으로 접어들었다. 미국은 북한이 제네바합의를 어기고 미국 몰래 HEU 프로그램을 추진했음을 내세워 11월 대북 중유공급을 중단했고, 이에 맞서 북한은 12월 12일 핵동결 해제, 12월 22일 5MWe급 원자로의 감시카메라 제거 및 봉인 해제, 12월 31일 IAEA 사찰관 추방으로 강경하게 대응했다. 그리고 2003년 1월 6일 IAEA 특별이사회가 북한 핵동결 해제에 대해 원상회복 결의안을 채택하자 북한은 1월 10일 NPT 탈퇴성명을 발표했다. NPT 탈퇴 성명 직후 북한은 외부제재가 가해진다면 미사일 발사를 감행할 것이며 미국의 선 핵포기 조건이 걸린 식량·에너지 지원은 거부한다고 천명하였다. 이로써 제2차 북핵위기가 촉발되었다.

이런 상황에서 2003년 중국이 북핵 문제의 중재자로 적극 개입하게 된다. 미국은 중국뿐만 아니라 주변국까지 모두 끌어들여 다자 대북 압박구조를 만들기 위해 다자회담을 선호하였고, 북한은 미국과 양자회담을 통한 담판을 원하였으나, 한국, 중국 등의 중재로 남북한과 한반도 주변국인 미·일·중·러가 모두 참여하는 6자회담이라는 다자회담이 시작되었다. 6자회담은 2003년 8월 1차회담을 시작으로 2007년 6차회의 2단계회의를 거쳐 2008년 12월 8일 수석대표회의를 마지막으로 지금까지 열리지 못하고 있는 상황이다.(6자회담 경과는 아래 표 2-1 참조)  6자회담은 2005년 9·19 공동성명, 2007년 2·13 합의 및 10·3 합의 채택 등 일부 진전을 이루어냈으나 핵물질 및 핵시설 검증에 대한 이견으로 추가 진전을 보지 못하고 있다. 여기서는 먼저 6자회담의 주요 합의사항인 9·19 공동성명, 2·13 합의, 10·3 합의에 대해 살펴보기로 한다.

< 표 2-1 > 6자회담 경과

차수		개최기간	결 과	비 고
1차		’03.8.27∼29	대화를 통한 평화적 해결원칙에 대한 공감대 형성
2차		’04.2.25∼28	상호조율된 조치에 의한 해결 및 실무그룹 구성 합의	’04.4 미국, 북한의 제네바 합의 이행 위반을 이유로 북미대화 거부
3차		’04.6.23∼26	비핵화를 위한 초기조치 필요성, ‘말대말’, ‘행동대 행동’ 원칙 공감	’05.2 북한, 6자회담 무기중단과 핵보유 선언 ’05.5 북한, 폐연료봉 8천개 인출 완료 발표
4차	1단계	’05.7.26.∼8.7	9.19 공동성명 채택 : 북핵폐기 및 여타국의 상응조치 합의	’05.9 미국, 방코델타아시아은행(BDA) 금융 제재
	2단계	’05.9.13∼19
5차	1단계	’05.11.9∼11	9.19 공동성명 이행의지 재확인	’06.7 북한, 장거리미사일 발사 ’06.7 UNSC* 1695호 채택 ’06.10 북한, 1차 핵실험 ’06.10 UNSC 1718호 채택
	2단계	’06.12.18∼22	9.19 공동성명 이행의지 재확인	’06.12 북한, BDA 선해결 고수
	3단계	’07.2.8∼13	2.13 초기조치 합의
6차	1단계	’07.3.19∼22	2.13 합의 이행의지 확인	’07.3 북한, BDA 문제로 6차 수석대표회의 불참 ’07.7 북한, 중유5만톤 도착 확인 후, 영변핵시설 가동중단 발표 ’07.9 북미, 핵시설 연내 불능화, 전면 신고 합의
	2단계	’07.9.27∼30	10.3 2단계 이행조치 합의	’08.2 북한, 영변원자로 냉각탑 폭파 ’08.6 북한, 중국에 북핵신고서 제출
	수석대표회의	’08.7.10∼12	북핵 신고검증 및 6자 의무이행 감시체제 수립 합의
6자외교 장관 회동 (비공개)		’08.7.23	비핵화 2단계의 마무리 및 3단계로의 진전 필요	’08.10 미국, 대북테러지원국 지정 해제 발표
6자 수석대표 회의		’08.12.8∼11	불능화와 대북경제·에너지 지원의 병렬적 이행 합의 동북아 평화안보 구조 실무그룹회의 개최 합의	’09.4 북한, 장거리로켓발사, 6자회담 불참 선언 ’09.5 북한, 제2차 핵실험 ’09.6 UNSC 1874호 채택

* UNSC : United Nations Security Council, UN 안보리

출처: 전봉근, 『비핵화의 정치』(서울: 명인문화사, 2020), pp. 333-334.

6자회담이 개최된 지 25개월만인 2005년 제4차 6자회담 2단계회의에서 채택한 9.19 공동성명은 6자회담의 최대 성과라 할 수 있다. 주요내용은 ①북한의 핵무기와 모든 핵프로그램 포기, ②미국의 대북 불침공 약속과 북미관계 정상화, ③직접 관련국들이 구성한 별도포럼에서 한반도의 영구평화체제 협상의 3가지로 요약할 수 있다.(세부내용은 아래 표 2-2 참조)

< 표 2-2 > 9.19  공동성명 주요내용

1. 6자회담 목표가 한반도의 검증가능한 비핵화임을 재확인

- 북한은 모든 핵무기와 현존 핵계획 포기, 조속한 NPT 및 IAEA 안전조치 복귀 공약

- 미국은 한반도내 핵무기 부재 및 북한에 대한 공격 또는 침공 의사 없음 확인

- 한반도 비핵화 공동선언 공약 재확인 및 준수, 이행 강조

- 여타국은 북한의 평화적 핵이용권 존중 및 적절한 시기 경수로 제공 논의에 동의

2. 북·미는 상호 주권 존중 및 관계정상화를 위한 조치 약속

- 북‧일은 평양선언에 따라, 관계정상화를 위한 조치 약속

3. 6자는 에너지, 교역, 투자 분야에서의 경제협력 증진 약속

- 여타국은 대북 에너지 지원 제공 용의 표명, 한국은 2백만KW의 대북 전력공급 제안(2005.7.12.) 재확인

4. 6자는 동북아의 항구적 평화와 안정을 위한 공동 노력 공약

- 직접 관련 당사국들은 적절한 별도 포럼에서 한반도의 항구적 평화체제에 관한 협상 시작

- 6자는 동북아에서의 안보협력 증진을 위한 방안과 수단 모색 합의

5. 6자는 ‘공약 대 공약’, ‘행동 대 행동’ 원칙에 입각하여 단계적 방식으로 상기 합의 이행을 위해 상호 조율된 조치를 취할 것을 합의

출처: 외교부, https://www.mofa.go.kr/www/brd/m_3973/list.do (검색일:2021.8.16.)

9.19 공동성명은 북핵문제의 평화적 해결의 전형을 보여준 것 이외에도 여러 측면에서 의미가 있다고 할 수 있다. 1953년 정전협정 이후 처음으로 한반도 안보 문제와 관련하여 남북한을 포함한 주변 4개국이 모두 참여한 다자적 국제 합의로서 한반도 및 동북아의 평화를 위한 목표와 방향을 제시한 이정표로서 그 역사적 의미를 갖는다. 또한 제네바 합의 때만 하더라도 미국이 북한의 붕괴 가능성을 상정하고 임했는데, 이 합의에서는 미국이 북한과 평화 공존을 약속하고 한반도 평화체제를 논의하기로 하는 등 북한의 생존을 전제로 향후 동북아 질서를 구상했다는 점도 큰 의미가 있다.

9.19 공동성명 합의 직후, 미국은 선 핵폐기, 후 경수로 제공이라는 입장을 비공개 언론간담회 형식으로 브리핑했고, 이에 북한은 “신뢰조성의 물리적 담보인 경수로 제공 없이는 우리가 이미 보유하고 있는 핵 억제력을 포기하는 문제에 대해 꿈도 꾸지 말라”며 반발했다. 또한 공동성명이 발표되던 날, 미국은 방코델타아시아(BDA) 은행을 제재하여 북한 자금 2천 5백만 달러를 동결하였다. 미국이 BDA 은행의 북한계좌에 대한 제재를 해제하지 않자, 북한은 2006년 7월 미사일 7발을 시험 발사하였고 UN 안보리는 대북제재결의안 1695호 채택으로 대응했다. 북한은 더 나아가 10월 9일 제1차 핵실험마저 감행하였고, UN안보리는 대북제재결의안 1718호를 만장일치로 통과시켰다.

북한의 핵실험은 미국에게 제3세계에 대한 북한의 핵확산 가능성을 고민하게 했고 이는 역설적으로 6자회담을 촉진하는 요인으로 작용하였다. 마침내 2007년 2월 13일 제5차 6자회담 3단계회의에서 ‘9.19 공동성명 이행을 위한 초기 조치(2.13 합의)’가 채택되었다. 주요내용은 ①북핵시설 폐쇄·신고·불능화, ②중유 100만t 상당의 대북 에너지 지원, ③5개의 실무그룹(W/G) 구성 등 3가지로 요약할 수 있다.(세부내용은 아래 표 2-3 참조)

2.13 합의는 9.19 공동성명의 액션플랜이라 할 수 있으며, 5개 실무그룹을 설치하여 공동성명 이행을 위한 제도적 틀을 만들었다. 또한 대북 지원시 5개국이 평등과 형평의 원칙에 따라 분담하기로 합의하였다. BDA 문제로 인해 심각한 교착 상태도 있었으나, 2007년 4월 북한의 BDA 동결자금이 전액 반환되면서 일부 구체적인 비핵화의 진전도 있었다. 2007년 7월 영변핵시설이 폐쇄(shutdown)되고, IAEA 감시·검증 요원이 북한에 복귀하였다. 대북 경제·에너지 지원의 일부로 한국은 중유 5만톤을 제공하였다.

< 표 2-3 > 2.13 합의 주요내용

1. 6자는‘행동 대 행동’원칙에 따라 단계적으로 9.19 공동성명 이행 합의

2. 6자는 초기 단계의 병렬적 조치 합의(60일 이내에 이행)

- 북한내 ①핵시설의 폐쇄‧봉인 및 IAEA 요원 복귀, ②모든 핵프로그램의 목록 작성 협의

- 북미 관계정상화를 위한 양자 대화 개시, 미국은 북한의 테러지원국 및 대적성국 교역법 적용 해제 절차 개시

- 북‧일 관계정상화 위한 양자 대화 개시

- 60일 이내 중유 5만톤 상당의 긴급에너지 대북 지원

- 참가국은 대북 경제‧에너지‧인도적 지원 협력 합의, 중유 5만톤 상당의 에너지 운송 개시

3. 6자회담내 5개 실무그룹(WG)* 구성(30일 이내에 회의 개최)

* 한반도 비핵화, 미‧북 관계정상화, 일‧북 관계정상화, 경제 및 에너지 협력, 동북아 평화‧안보체제

4. 북한의 모든 핵계획 완전 신고와 모든 현존하는 핵시설 불능화 기간 중 중유 100만톤(최초 5만톤 포함) 상당의 지원 제공

5. 직접 관련 당사국들은 별도 포럼에서 한반도의 항구적 평화체제 협상 시작

출처: 외교부, https://www.mofa.go.kr/www/brd/m_3973/list.do (검색일:2021.8.16)

2007년 3월의 제6차 6자회담 1단계회의에 이어서 9월말 개최된 제6차 6자회담 2단계회의에서 ‘9.19 공동성명 이행을 위한 제2단계 조치에 대한 합의(10.3 합의)’가 이루어졌다. 주요내용은 ①연내에 영변의 주요 핵시설 불능화와 모든 핵프로그램의 완전하고 정확한 신고 조치 완료, ②북미 및 북일 관계 정상화 노력, ③미국의 북한에 대한 테러지원국 지정 해제 및 적성국교역법 적용 종료 약속, ④중유100만톤 상당의 대북 경제에너지 및 인도적 지원을 제공하기로 한 것이다.(세부내용은 아래 표 2-4 참조)

10·3합의 이후 북한은 핵시설 불능화 조치를 이행한 반면, 신고 문제의 최대 쟁점인 우라늄농축 추진과 시리아와의 핵협력 문제에 대해서는 전면적으로 부인하였다. 2007년 연말까지 핵프로그램 신고서를 제출하도록 되어 있었으나 북한은 이를 준수하지 않고 오히려 2008년 1월 4일 외무성 담화를 통해 2단계 지연의 책임을 미국 등 주요당사국에 전가하였다. 신고지연 사태는 2008년 4월 북미 싱가포로 비밀회동에서 북한이 UEP(우라늄농축프로그램) 추진과 시리아 핵협력 의혹에 대해 별도의 비밀부록에서 이를 ‘간접시인’함으로써 일단락되었다. 2008년 6월 26일 북한의 신고서 제출과 영변의 냉각탑 폭파 생중계는 북한의 비핵화 의지를 대내외에 과시하는 효과가 있었고, 이에 미국은 10월에 북한을 테러지원국 지정에서 해제하는 역사적 조치를 취하였다. 하지만 북미 간에는 시료채취 등 검증과 관련하여 기본적인 입장 차를 좁히지 못하였다. 북한은 2·13합의에 따른 핵시설 폐쇄 → 불능화 → 해체라는 3단계 과정에서 핵무기 문제 논의는 마지막 단계 혹은 그 이후 단계의 문제로 두고 있음을 명확히 하였다. 차후 비핵지대화, 핵군축회담을 염두에 둔 포석을 깔아놓은 것이다. 결국 6자회담은 2008년말 10.3 합의의 마지막 관문인 ‘신고 및 검증’을 둘러싸고 북한이 불만을 표시하여 중단되었다.

< 표 2-4 > 10.3 합의 주요내용

1. 북한은 모든 현존 핵시설 불능화 및 모든 핵프로그램의 완전하고 정확한 신고를 2007년말 까지 완료

- 미국은 불능화 활동 주도 및 불능화 초기 자금 제공

- 북한은 핵 물질, 기술 및 노하우를 이전하지 않는다는 공약

재확인

2. 미국은 미·북 관계정상화 WG의 컨센서스를 기초로 북한 조치들과 병렬적으로 미측 공약 완수, 일·북 또한 평양선언에 따라 신속한 관계정상화를 위한 진지한 노력

- 미국은 북한의 테러지원국 명단 삭제 과정 개시 및 대적성국 교역법 적용 종료 과정을 진전시킨다는 공약 상기

3. 북한에 중유 100만톤 상당의 경제·에너지·인도적 지원 제공

4. 적절한 시기에 베이징에서 6자 외교장관회담 개최 재확인

출처: 외교부, https://www.mofa.go.kr/www/brd/m_3973/list.do (검색일:2021.8.16)

6자회담은 2009년 이후 현재까지 중단된 상태이지만 과거 남북, 북미 양자회담에 비해 우선, 여러 국가가 참여함으로써 안정적인 협상 틀을 제공하였다. 둘째, 북핵문제의 평화적 해결원칙에 공감대를 형성하였다. 비록 북핵문제의 해결방식과 과정에 대한 많은 견해차가 있었지만, 북핵문제를 평화적·외교적으로 해결하여야 한다는데 에는 참가국들의 공감대가 형성되었다. 셋째, 북핵문제의 포괄적 해결에 대한 가능성을 보여주었다. 북핵문제의 해결은 단지 북한의 핵 포기에 한정되는 것이 아니라, 북미와 북일 관계정상화, 경제·에너지 지원, 한반도 평화체제 구축, 동북아 다자안보체제 구축 등을 병행 추진함으로써 이슈 간 상호관련성을 증진시켜 이행가능성을 높일 수 있다는 것을 보여 주었다.

4. 남북 및 북미 정상회담

2017년 한반도는 북한의 연속적인 핵실험과 중장거리미사일 발사 실험으로 긴장이 최고조에 달했었다. 그러나 2018년 2월 평창 동계올림픽에 북한선수단과 고위대표단의 참가를 계기로 한반도는 대화국면으로 전환되었다. 6자회담이 2008년 수석대표회의를 끝으로 중단된 이후 근 10여년 만에 북핵 비핵화를 위해 큰 발걸음을 내딛은 한 해 라고 할 수 있다. 2018년에 남북 간 세차례의 정상회담과 북미 간 역사상 처음으로 정상회담이 개최되었다.

북한 지도자로서는 한국전쟁이후 처음으로 남쪽 땅을 방문해 판문점 평화의 집에서 개최된 제1차 남북정상회담(2018.4.27.)에서는 「한반도의 평화와 번영, 통일을 위한 판문점선언」이 채택되었다. 판문점 선언은 제1조에서 남북관계의 개선과 발전을 통한 공동번영과 자주통일 실현, 제2조에서 군사적 긴장 상태를 완화하고 전쟁 위험을 실질적으로 해소하기 위해 공동 노력, 제3조에서 한반도의 항구적이며 공고한 평화체제 구축을 위하여 적극 협력하겠다는 의지를 담고 있다. 특히 제3조에서는 한반도 비핵화 목표를 확인하고, 이를 위한 단계적 군축, 종전선언, 평화협정 체결 추진 의지를 담았다.(세부내용은 아래 표 2-5 참조)

< 표 2-5 > 판문점선언 주요내용

1. 남북관계의 개선과 발전을 통한 공동번영과  자주통일 실현

① 민족자주의 원칙 확인 및 기존의 남북 선언들과 모든 합의 철저 이행

② 각급회담을 조속히 개최하여 정상회담에서 합의된 문제들 실천

③ 남북공동연락사무소를 개성지역에 설치

④ 남북적십자회담을 개최하여 이산가족ㆍ친척 상봉문제 협의

⑤ 동해선 및 경의선의 철도와 도로 연결 및 현대화

2. 군사적 긴장 완화 및 전쟁 위험 해소를 위해 공동 노력

① 지상과 해상, 공중에서 상대방에 대한 일체의 적대행위 전면 중지

- 5월 1일부터 군사분계선 일대에서 확성기 방송과 전단 살포 중지

② 서해 NLL 일대를 평화수역으로 만들어 우발적 군사충돌 방지

③ 국방부장관회담을 비롯한 군사당국자회담을 개최, 군사적 문제 협의

3. 한반도의 항구적이며 공고한 평화체제 구축을 위하여 적극 협력

① 어떤 형태의 무력도 사용하지 않는 불가침 합의 재확인 및 준수

② 군사적 신뢰구축에 따라 단계적으로 군축 실현

③ 올해 종전을 선언하고 정전협정을 평화협정으로 전환하며 항구적이고

공고한 평화체제 구축을 위한 남ㆍ북ㆍ미 3자 또는 남ㆍ북ㆍ미ㆍ중

4자회담 개최를 적극 추진

④ 완전한 비핵화를 통한 핵 없는 한반도를 실현한다는 공동 목표 확인

- 한반도 비핵화를 위한 국제사회의 지지와 협력을 위해 적극 노력

- 정상 간 정기적인 회담과 직통전화를 통하여 수시 논의

출처: 외교부, https://www.mofa.go.kr/www/brd/m_3973/list.do (검색일:2021.8.18)

뒤이어 그 해 6월 12일에는 역사상 최초로 북미 정상회담이 싱가포르에서 개최되었고, 양국 정상 간에 「싱가포르 공동성명」이 채택되었다. 이 회담은 북미 간 70여 년 동안 지속된 적대적인 관계를 청산하고 새로운 북미 관계 수립과 한반도의 견고한 평화체제 구축을 위한 의견을 교환한 의미 있는 자리였다. 공동성명에서 트럼프 대통령은 북한에 체제 안전보장을 제공하기로 약속하고, 김정은 위원장은 한반도의 완전한 비핵화를 위한 확고한 약속을 재확인하면서 네 개 항에 합의하였다. 그 내용은 다음과 같다. 첫째, 새로운 북미관계 수립, 둘째, 한반도에 항구적이고 공고한 평화체제 구축, 셋째, 4.27 판문점선언 재확인 및 북한은 한반도의 완전한 비핵화 노력 약속, 넷째, 미군 전쟁포로와 실종자의 유해 발굴 및 송환이다. 공동성명은 순서에서 보듯이 북한에게 비핵화를 북미관계 정상화와 평화체제 구축의 뒤로 미루는 명분을 줄 가능성이 있다. 정상회담 직후 트럼프 대통령은 기자회견에서 협상 중에는 한·미 군사연습을 중단한다고 밝혔다. 또한 폼페이오 미 국무장관은 7월 6일 북한을 방문하여 김영철 부위원장과 회담하고 워킹그룹 구성, 미사일 엔진 실험장 폐기, 유해 송환 관련 북·미 간 실무협의를 구성하기로 합의했다. 그러나 공동성명의 합의사항들이 원론적이고 추상적인 수준이라 지금까지의 경험에 비추어 볼 때 실무협의 과정에서 합의에 이르지 못할 가능성이 높았다. 결국 2019년 2월 베트남 하노이에서 개최된 제2차 북미정상회담에서는 북한의 비핵화 조치와 미국의 상응조치에 대한 이견으로 합의가 이루어지지 못한 채 성과 없이 끝났다. 회담 결렬이후 마이크 폼페이오 국무장관은 “영변 핵시설 외에도 굉장히 규모가 큰 핵시설이 있다”면서 “미사일도 빠져 있고, 핵탄두 무기 체계가 빠져 있어서 우리가 합의를 못했다. (핵)목록 작성과 신고, 이런 것들을 합의하지 못했다”고 설명했다. 비핵화 대상과 상응조치에 대해 북미 간 견해차가 여전히 크다고 볼 수 있다.

외교부 북한핵문제, https://www.mofa.go.kr/www/brd/m_3973/list.do (검색일:2021.8.18.)

신성원, “한반도 비핵화와 항구적 평화체제 구축,”국립외교원 「정책연구시리즈」 2018-01, p.11.

『통일신문』, ‘[정성장의 논평] 2차 북미정상회담 결렬 원인과 한국정부의 과제’, 2019.3.7.

남북 정상은 제1차 북미 정상회담 직전인 2018년 5월 26일 판문점 북측 통일각에서 제2차 정상회담을 가진데 이어 2018년 9월 18일부터 20일까지 평양에서 제3차 남북정상회담을 개최하였고 「9월 평양공동선언」과 그 부속합의서인「판문점선언 군사분야 이행합의서」를 채택하였다. 평양공동선언은 4.27 판문점 선언을 이행하기 위한 내용들이 주로 담겼다. 그 내용은 ‘한반도 전역에서 실질적인 전쟁위험 제거와 근본적인 적대관계 해소, 교류 협력 증대 및 민족경제의 균형적 발전 추진, 이산가족 문제 해결, 핵무기와 핵위협이 없는 평화의 한반도 추진’이다. 회담에서 북한은 한반도 비핵화를 위해 동창리 엔진시험장과 미사일 발사대를 영구적으로 폐기하고 미국이 싱가포르 북미공동성명의 정신에 따라 상응조치를 취하면 영변 핵시설의 영구적 폐기 용의가 있음을 표명하였다.

외교부 북한핵문제. https://www.mofa.go.kr/www/brd/m_3973/list.do (검색일:2021.8.18.)

5. 북한의 핵능력 고도화

6자회담 초기에 가졌던 북한 비핵화에 대한 기대와 달리, 북핵문제는 지속적으로 악화되었다. 2005년과 2007년 6자합의에서도‘검증문제’를 명시하지 않아, 2008년 후속 협상에서 북한에게 검증합의서 채택을 거부하는 명분을 주었다. 북한은 2009년 4월 5일 장거리 로켓(은하 2호) 발사를 강행했고, 이에 대해 4월 13일 UN안보리 의장성명이 발표되자, 북한은 다음날 외무성 성명을 통해 유엔 안보리가 즉시 사죄하지 않을 경우 제2차 핵실험 및 대륙간 탄도미사일 시험 발사, 경수로 발전소 건설을 위한 핵연료 자체생산(우라늄농축) 시작 등을 예고하였다. 마침내 북한은 5월 25일 제2차 핵실험을 강행하고, “자위적 핵 억제력 강화 조치의 일환으로 제2차 핵실험이 성과적으로 진행되었다”고 발표하였다. 이에 6월 12일 UN안보리가 무기금수, 화물검색, 금융제재 등 강경 대북제재를 담은 결의안 1874호를 만장일치로 채택하고 국제사회가 대북압박을 강화하자, 북한은 탄도미사일을 발사(7.4)하고 9월 3일에는 UN안보리 의장에게 서한을 발송하여 추출된 플루토늄의 무기화와 6자회담을 거부할 것임을 밝혔다. 북한은 김정일 위원장의 건강이상, 경제난, 식량부족 등으로 인해 체제안정 및 국가안보가 모두 위기상태에 있어, 핵실험을 통해 대내외적 긴장을 고조시켜 권력통제 강화 및 정권 안정화에 이용하고 핵보유국 지위를 선전함으로써 주민의 불만을 무마하려고 했던 것이다. 또한 북한은 대미관계에서 핵보유국 지위를 주장하여 대미협상력을 강화시켜 미국의 대폭 양보를 요구할 계획이었다. 그러나 2006년 10월 제1차 핵실험은 사실상 실패한 핵실험으로 이를 근거로 미국에 핵보유국 지위를 주장할 수는 없었다. 따라서 보완 핵실험을 통해 핵무기 설계와 성능을 확인하고, 그 성공을 배경으로 핵보유국 지위를 주장하려고 했을 것이다.

전봉근, “북핵협상 20년의 평가와 전망,”「한국과 국제정치」 제27권 제1호(2011봄), p.201.

북한은 2010년 11월 12일 영변핵시설을 방문한 지그프리드 헤커(Siegfried Hecker) 박사에게 비밀에 가려졌던 우라늄농축시설을 전격적으로 공개했다. 우라늄농축시설이 문제되는 것은 플루토늄 생산을 위한 원자로와 달리 은닉이 가능하고 HEU는 핵무기 제조의 용이성과 작은 부피로 인해 해외 이전이 용이하여‘핵 테러’에 사용될 가능성이 높기 때문이다.

북한은 2010년 3월 26일의 천안함 폭침에 이어서, 11월 23일에는 급기야 정전협정 이후 대한민국 영토를 직접 타격하여 민간인을 사망케한 최초의 사건인 연평도 포격 도발 사건을 일으키는 등 위기를 고조시켰다. 한반도 위기가 고조되자 미국은 2011년에 대북정책 기조를 압박과 대화를 병행하는 전략적 관여로 전환하였고, 2012년 미국과 북한은 제3차 미북 대화 (2012.2.23.~24.)를 통하여 북한의 비핵화 사전조치 및 미국의 영양지원 등을 합의하고 2월 29일 합의사항을 발표하였다. 그러나 북한은 핵 보유를 기정사실화하고 핵 능력을 강화하려는 시도를 계속하였다. 미국과 북한 간의 「2·29 합의」에도 불구하고, 북한은 2012년 3월 16일 조선우주공간기술위원회 대변인 담화를 통해 소위 ‘실용위성(광명성 3호)’ 발사 계획을 발표하였다. 북한은 계획대로 2012년 4월 13일 장거리 미사일 발사를 강행하였다. 그 결과 2.29 합의는 무산되고 말았다.

2013년에도 북한은 국제사회의 제재에도 불구하고 핵능력을 고도화하고 핵보유국 지위를 기정사실화하기 위한 노력을 지속하였다. 2월 12일 김정은 집권후 처음으로 제3차 핵실험을 실시한 데 이어 3월 31일 조선노동당 중앙위 전원회의에서 ‘경제 건설과 핵무력 건설의 병진노선’을 채택하였다. 뿐만 아니라 4월 2일에는 영변의 모든 핵시설과 불능화된 5MWe 흑연감속로의 재가동을 발표하는 등 핵능력 강화를 위한 실질적인 행동에 나설 것임을 위협하였다.

북한은 그동안 간헐적으로 핵·미사일 실험을 진행하던 이전 시기와 달리 국제사회의 거듭된 경고에도 불구하고, 2015년 하반기에 기획된 ‘전략적 핵무력건설 구상’에 따라 2016년 1월 4차 핵실험을 기점으로 2016년 9월 5차 및 2017년 9월 6차 핵실험을 실시하여 핵무기의 완성도와 핵능력을 고도화하였다. 핵무기는 자체로 위력을 발휘하기가 어렵다. 운반수단인 미사일과 결합했을 때 핵무기로서의 위력을 발휘할 수 있다. 다시 말해 북한이 미 본토를 공격할 수 있는 1차 타격능력과 보복 공격을 받은 뒤에도 살아남아 상대를 절멸시킬 수 있는 2차 타격능력을 모두 갖춰야 핵무기의 안보적 유용성이 있다고 할 수 있다. 따라서 북한도 미 본토를 타격할 수 있는 ICBM급 탄도미사일(2017년 5월 IRBM급 화성-12형 발사, 7월 ICBM급 화성-14형 발사, 11월 ICBM급 화성-15형 발사)과 SLBM 개발(2015년 5월부터 수차례 시험발사 후, 2006년 8월 첫 발사 성공)을 매우 압축적인 스케줄에 따라 진행해 나갔다. 이는 일차적으로 미국 등의 압박에 노출되는 시간을 최소화하고, 핵·수소탄·ICBM 개발 성공 후 미국과 관계정상화를 한 중국식 경로를 염두에 둔 전략으로 보인다.

황일도, “북한의 전략적 핵무력건설 구상 2년 분석,”국립외교원 「주요국제문제 분석」 2018-06, p.3.

제2절. 비핵화에 대한 북미의 입장과 쟁점

1. 북한의 입장

북한은 북미 제네바합의, 6자회담 9.19공동성명, 북미 싱가포르선언 등을 통해 그동안 국제사회에 비핵화 가능성을 반복해서 되풀이해 왔다. 그러나 세부적인 비핵화 협상이 진행될수록 협상이 난관에 부딪치면서 북한의 비핵화 정책과 협상전략에 대해서 불확실성이 높아졌던 것이 사실이다. 따라서 북한이 과연 핵을 포기할 의지가 있는지 의구심을 가지게 된다. 사실 북한의 의도와 전략을 파악하는 것은 매우 어렵다. 그러나 그동안 북한과의 협상에서 북한이 했던 주장이나 북한의 여러 기관에서 발표한 내용 등을 통해 북한의 비핵화 협상 목표와 전략을 유추해 볼 수 있다.

첫째, 북한은 ‘단계적 동시행동적 조치’를 제시하였다. 북한은  2018년 3월 25일 베이징 북중정상회담에서 “남조선과 미국이 평화·안정의 분위기를 조성한다면, 평화 실현을 위해 단계적·동시행동적 조치로 한반도 비핵화 문제를 해결할 수 있을 것”이라고 김정은 위원장이 언급하면서 북한이 생각하는 비핵화 방식을 밝혔다. 북한은‘先 핵폐기, 後 관계개선’의 리비아식 해법을 일방적인 무장해제 요구로 받아들이고 있다. 따라서 북한은 비핵화 방식으로 ‘선 비핵화, 후 체제보장’이나 ‘선 체제보장, 후 비핵화’ 방식이 아닌 ‘상호조율된 조치’에 의한 ‘동시 행동’을 요구하고 있는 것으로 보인다. 다시 말해 북한은 미래핵(핵실험장·미사일 엔진실험장 등)에서 현재핵(영변 핵물질 생산시설, 핵무기·탄도미사일 생산시설 등), 과거핵(핵물질, 핵탄두, ICBM 등)으로 가는 검증 폐기의 매 단계 마다 미국이 적절한 상응조치를 해 줄 것을 요구하고 있다.

新华网， “习近平同金正恩举行会谈”, 2018.3.28. https://www.baidu.com/link?url=gs49cKNRV4_DkhJQoyJqo8IsioA0pDvCPOv2x7IPFgMlJ8KlXxR1252h-R2ngO3-kUdHb6FrkRqhLnQj3Rz_Nq&wd=&eqid=9a49a53b0001a4bf0000000661207a86 (검색일: 2021.8.21.)

조성렬, 『한반도 비핵화 리포트』(서울: 백산서당, 2019), p.136.

둘째, 북한은 비핵화의 개념으로 남북한과 미국 모두 비핵화를 주장한다. 북한과 한·미가 생각하는 비핵화의 의미가 다름을 알 수 있다. 남한은 비핵화를 북한의 비핵화로 생각한다. 왜냐하면 남한은 이미 핵보유를 포기했고, 주한미군의 전술핵까지 모두 철수한 상태이므로 북한의 핵시설과 핵무기만 폐기하면 한반도 비핵화가 달성된다고 생각하고 있다. 반면에 북한은 비핵화를 한반도의 비핵화로 생각한다. 이는 남북기본합의서 협상 때부터 북한이 제기했던 주장이다. 당시 북한은 핵무기 탑재 가능 항공기·함선의 한반도 통과·착륙·방문 금지, 핵우산 보장조약 체결 금지, 핵무기 동원 군사훈련 금지 등을 주장했다. 달리 말하면 북한은 주한미군 보유핵과 더불어 남한에 대한 미국의 핵우산까지 폐기하려 했던 것이다. 이런 맥락에서 북한은 남한 내에 아직도 미국의 핵이 남아 있다고 의혹을 제기하면서 주한 미군이나 한국군 시설도 사찰해야 하고, 나아가 핵 잠수함이나 항공모함의 기착도 금해야 한다고 주장한다. 이 같은 북한 주장의 궁극적 목표는 주한미군 철수와 한미동맹 무력화로 볼 수 있다.

허문영, “북핵문제 본질과 국제공조론 보완방안,”「국제문제연구」, 2008 여름호, pp.53-54.

셋째, 북한은 비핵화의 조건으로 신뢰조성과 체제안전 보장을 요구하고 있다. 즉 북한은 “체제안전이 보장된다면 핵을 가질 이유가 없다”고 반복해서 언급하고 있으며, 2018년 4월 판문점 남북정상회담에서 김정은은 “앞으로 자주 만나 미국과 신뢰가 쌓이고 종전과 불가침을 약속하면 왜 우리가 핵을 가지고 어렵게 살겠느냐”라고 하였다. 이것은 비핵화 조치에 앞서 신뢰조성과 체제안전이 먼저 이루어져야 한다는 의미로 보인다. 이는 폼페이오 미 국무장관의 3차 방북(2018.7.6.~7) 직후 북한외무성 대변인이 발표한 담화에서 “한반도 비핵화를 위한 기본원칙은 신뢰조성을 앞세우면서 동시행동 원칙에서 풀 수 있는 문제부터 하나씩 풀어나가는 것”이라고 한 것 에서도 나타난다. 그러나 미국전략문제연구소(CSIS) 마이클 그린 부소장 같은 인사는 북한의 안전보장 요구는 협상전략이며, 비핵화의 조건이 아니라고 주장한다. 사실 북한이 안전보장을 위해 요구하고 있는 대북제재 해제, 평화협정 체결, 한미연합군사훈련 중단 및 주한미군 철수, 북한 인권문제 제기 중단, 한국과 일본에 제공된 핵우산 중단 등은 북한이 먼저 핵을 포기하기 이전에는 현실적으로 미국이 수용하기 어려운 조건이다. 그 이유는 첫째 북한이 핵무기를 보유하고 있는 한 평화협정, 주한미군 철수 등 안전보장 조치는 불가능하다. 둘째, 주한미군과 핵우산 등은 미중관계, 동아시아 지역내 역학관계 등 미국의 세계전략내지 동아시아전략과도 관련이 있다. 셋째, 북한 인권문제는 인류 보편적 가치이기에 미북 간의 문제가 아니다. 따라서 북한이 이와 같이 미국이 수용하기 어려운 문제를 들고 나오고 의제를 단계화하는 것은 반대급부 수위를 높이고 협상을 장기화내지 지연시켜 인도·파키스탄과 같이 언젠가는 핵 국가로 인정받으려는 전략의 일환인 것이다.

『조선중앙통신』, 2018.7.7.

『중앙일보』, ‘북한의 ’안전보장‘ 요구는 협상전략일 뿐이다’, 2018.7.6.

다른 한편으로 중국이 주장하는 쌍중단(북한의 핵실험과 한미연합훈련 동시 중단)과 쌍궤병행(북한의 비핵화와 주한미군 철수 교환)은 중국의 안보적 이익을 위한 것이다. 북한이 중국의 주장을 반영한 안전보장을 요구하고 있는 것은 이와 같은 중국의 안보이익과 일치한다. 이러한 북한의 전략은 중국의 적극적인 지지를 이끌어 내고 동시에 중국의 경제제재를 이완시키기 위한 의도가 있다고 할 수 있다.

넷째, 비핵화에 대한 북한의 기본인식이 바뀌고 있다. 이는 2018년 4월 20일 노동당 중앙위 전원회의에서 ‘경제 건설과 핵무력 건설 병진노선의 위대한 승리를 선포함에 대하여’라는 결정서를 통해 유추해 볼 수 있다. 당시 2018년 남북정상회담(4월 27일), 북･미 정상회담(6월 12일)을 앞두고 있던 북한이 공식적으로 자신들의 비핵화에 대한 생각을 한국과 미국에 전달하려고 하는 의도도 있었다고 할 수 있다. 이 결정서에는 핵시험 및 대륙간탄도로켓 시험발사 중지와 풍계리 핵실험장을 폐기할 것이라는 내용을 담고 있고, 주변국 및 국제사회와의 대화 의사를 밝힌 것으로 중요한 의미가 있다고 볼 수 있다. 그러나 이 결정서에는 비핵화 또는 핵폐기 같은 용어는 없고, 핵군축, 핵무기 선 불사용, 핵무기 및 핵기술의 비확산 등을 강조하고 있다. 이는 북한이 핵보유국으로서 미국과 대등하게 핵군축 협상을 하겠다는 의지를 나타낸 것이라 할 수 있다.

『경향신문』, ‘북한,’핵·경제병진노선' 성공 선언, '사회주의경제건설' 새 노선 채택’, 2018.4.21.

이상과 같은 북한의 비핵화 협상전략을 종합하면 단계적, 동시적 비핵화 전략을 고수하면서 정권의 안전보장에 대한 요구를 협상전략의 핵심으로 하여 최대한 비핵화를 지연시키면서 북한에게 유리한 국면이 조성되기를 기다리는 것으로 판단된다. 이와 같은 북한의 지연 전략은 크게 두 가지 목적으로 보여진다. 첫째는 의제별 비핵화 협상을 통해 최대한 실리를 취하겠다는 것으로서 최대한 많은 경제지원을 확보하고, 확고하게 안전을 보장받을 때까지 협상을 지연시키려는 것이다. 두 번째는 핵보유국 지위 확보전략으로서 미국의 동아시아 및 대북정책의 변화, 동아시아 지역의 역내 안보환경의 변화, 남북관계 개선 등으로 인도 및 파키스탄과 같이 미국으로부터 핵보유국으로 묵인 받으려는 것일 가능성이 높다.

2. 미국의 입장

미국의 북한 비핵화 정책 기조는 우선, CVID(단기간 내 완전하고 검증가능하며 되돌릴 수 없는 해체 : Complete, Verifiable, Irreversible, Dismantlement) 원칙이다. 이는 제1차 6자회담 때 처음 제기하였다. 그러나 북한이 이 원칙에 대해 패전국에나 하는 요구라며 강하게 반발하자, 9.19 공동성명에서는 “한반도의 검증 가능한 비핵화를 목표로 북한은 모든 핵무기와 현존하는 핵 계획을 포기한다”는 표현으로 정리되었다. 그리고 트럼프 행정부 들어서 폼페이오 국무장관이 2018년 5월 취임사에서 PVID(영구적이고 검증가능하며 불가역적인 해체 ; Permanently Verifiable Irreversible, Dismantlement)'란 용어를 사용했고, 그 이후 2018년 7월 2일 폼페이오 장관은 3차 방북을 앞두고 FFVD(최종적이고 완전히 검증된 비핵화 : Final, Fully Verified Denuclearization)'를 사용하였다. 그러나 용어상으로는 CVID ⇒ PVID ⇒ FFVD로 변화하였지만, 이들 명칭에 포함된 단어들이 “완전한, 검증 가능한, 되돌릴 수 없는, 영구적, 최종적, 완전히 검증된” 등으로 모두 같은 의미를 다른 단어로 표현한 것이라고 할 수 있다.

둘째, 미국이 북한 비핵화 방식으로 “선 신고와 검증, 후 폐기·보상”의 리비아식 모델을 제기하였지만, 북한은 선 핵신고를 강하게 거부하고 있다. 이에 대해, 정의용 국가안보실장은 국회 국정감사에서 김정은의 발언을 인용하여 다음과 같이 북한의 인식을 소개하였다. “북미 간 신뢰가 아직 구축되지 않은 상황에서 핵물질, 핵무기, 운반수단 리스트를 신고하라는 것은 북한 입장에서 보면 공격목표 리스트를 제출하라는 것과 마찬가지이며, 신고 절차는 당사자 간 확실한 신뢰조치가 먼저 구축되어야 한다.” 이를 볼 때 북한은 자신의 핵능력을 중대한 군사·외교적 자산으로 간주하고, 이를 위한 ‘핵 모호성’을 최대한 유지해야 한다고 인식하고 있으며, 신고 절차를 관계개선과 신뢰구축 이후로 미루거나, 핵폐기 과정에서 핵심 핵 억제력을 끝까지 보유하고자 할 가능성이 높다.

전봉근, “북미 핵협상의 핵심쟁점과 대응전략,”국립외교원 「주요국제문제분석」, 2018-40, p.4.

셋째, 북미 간에 비핵화의 대상에 대해 합의하지 않아 ‘완전한 비핵화’가 무엇을 의미하는지 모호하다. 하노이 북미정상회담 합의 불발이후 존 볼튼 백악관 국가안보회의 보좌관은 미국이 원하는 완전한 비핵화는 1992년 남북이 합의한 ‘한반도 비핵화에 관한 공동선언’ 당시의 비핵화 개념으로 돌아가는 것이라고 언급했다. 한편 미국의 비건 대북 특별대표는 2019년 1월 미 스탠포드대 연설에서 비핵화 대상으로 핵분열물질, 핵무기, 미사일, 발사대, 기타 대량살상무기(WMD) 등 포괄적으로 언급했다. 리비아 등에 적용했던 미국의 정책으로 볼 때 비교적 미국의 입장에 가깝다고 할 수 있다, 비핵화 대상에 대해 북한이 구체적으로 밝힌 것은 없다. 다만, 북한은 한반도비핵화공동선언 이후 구성된 남북핵통제공동위원회에서 한반도 비핵화에는 미국의 핵우산도 대상이 되며, 핵을 탑재하지 않고 있다 하더라도 핵을 운반할 수 있는 미국의 전략자산 역시 한반도에 전개되어서는 안 된다는 입장을 주장했다. 또한 북한 비핵화에 대한 신고 및 검증은 미국만 주장하고 있는 내용일 뿐, 북한은 이에 대해 어떤 입장인지 불분명하다. 즉, 현재 북미 간 합의한 ‘완전한 비핵화’ 개념은 구체적인 내용에 있어서 합의된 부분이 없다. 가장 기본적인 것에서부터 합의가 없다는 것은 앞으로 비핵화 협상이 쉽지 않을 것임을 예고하는 것일 것이다.

김현욱, “하노이 회담 이후 북한 비핵화 전망,”국립외교원 「IFANS FOCUS」(2019.3.28.). p.2.

넷째, 미국은 북한 비핵화를 위해‘최대 압박’(Maximum Pressure)을 채찍으로 활용할 의사를 분명히 하고 있다. 미국은 북한에 대해 경제 제재와 군사적 압박을 강화하면서 북한을 계속 압박하고 있다. 미국은 대북 제재를 위반하고 있는 사례들을 공개하면서 위반 국가들에 대해 경고하는 동시에, 북한에 대해서는 군사적 옵션도 사용할 수 있음을 내비치기도 한다. 이러한 압박은 북한의 경제성장률 저하와 지속적인 경제난으로 나타나고 있다. 여타 국가의 비핵화 사례에서 보듯이 국제적인 경제제재를 통한 압박은 비핵화를 위해 여전히 유효하고 강력한 카드이다.

이상의 내용을 종합하면 미국의 북한 비핵화 전략은 단기간 내에 북한의 핵프로그램을 선택과 집중에 의해 불가역적인 완전한 비핵화를 달성한 후 상응하는 보상을 하는 것이다. 이는 북한이 요구하는 ‘단계적, 동시적’ 비핵화 요구를 거부하는 것으로 해석된다. 그리고 북한이 협상을 지연시키며 소극적으로 나온다면 경제제재를 강화하고 군사옵션도 고려하면서 김정은 정권을 압박하겠다는 것으로 보인다.

제3장. 국제비핵화 사례 분석

제1절. 비핵화 성공 사례

1. 남아프리카공화국

1) 핵개발 및 비핵화 경과

남아프리카공화국(남아공)은 1975년 주변국인 앙골라가 독립하면서 친소국가로 전환됨에 따른 소련의 영향력 확대와 그 해 10월부터 쿠바군 5만 명의 앙골라 주둔으로 인한 안보위협 상황에 대응하기 위해 전략적 억지수단으로서 핵무기 개발을 추진하게 되었다. 또한 남아공은 인종분리정책(Apartheid)에 대한 국제적 압력에 대처할 필요성을 강하게 느꼈다. 이는 서방세계로 부터의 고립을 증대하였기 때문에 소수 백인정권은 국내외적 정권 취약성을 지역강국으로서의 대외적 위상 제고로 보전하려는 정치적 의도가 있었다.

Peter Liberman, “The Rise and Fall of the South African Bomb,” International Security, vol. 26, no. 2 (2001), pp. 56-58.

남아공은 1978년 발린다바(Valindaba) 시설에서 무기급 농축우라늄 생산을 시작하였다. 그리고 1977년 이후 3차례 핵실험을 실시하여 핵무기를 완성하였는데, 이는 이스라엘과 공동핵실험이었다. 1979년에는 이스라엘의 지원으로 고농축우라늄 50-60kg을 사용하여 1톤 중량의 핵폭탄을 완성하였다. 그 이후 남아공은 1989년까지 농축우라늄 400kg을 추출하여 우라늄 원자폭탄 6개를 제조한 것으로 밝혀졌다.

Mitchell Reiss, Bridled Ambition: Why Countries Constrain their Nuclear Capabilities (Washington D.C.: Woodrow Wilson Center Press, 1995), pp.7-43.

1989년 대통령에 선출된 드 클레르크 대통령은 선출 직후 핵무기 폐기와 핵확산금지조약(NPT) 가입을 검토하라고 지시했다. 이에 따라 1989년 12월 핵폭탄 해체 방안을 수립하였고, 1990년 1월 핵무기 폐기 일정을 마련하여 1991년 7월까지 핵폭탄 6기 모두를 해체하였다. 그리고 1991년 7월 NPT에 가입하고, IAEA와 안전조치협정을 체결하였으며, 1991년 11월부터 IAEA 사찰을 115회 수용하였다. 1993년 3월 드 클레이크 대통령은 의회 연설을 통해 핵무기 보유 선언과 함께 자발적 폐기를 선언하였다.

황지환, “핵폐기 모델의 재검토,” 「세계지역연구논총」 30집 3호(2012), pp.229-230.

남아공이 이처럼 핵무기를 자발적으로 포기하게 된 것에는 국내외적인 요인이 있다. 첫째, 안보상황의 변화이다. 남아공이 핵무기를 개발하게 된 것은 쿠바와 소련의 안보위협 때문이었는데, 앙골라 내전에 참전하면서 주둔했던 쿠바군이 1988년 철수했고 소련에서는 1985년 미하일 고르바초프가 서기장이 되면서 아프리카에서 공산주의의 확장 위험이 크게 줄었다. 둘째, 국제사회의 제재에 따른 남아공의 경제 파탄이다. 남아공이 1977년 핵실험 움직임을 보이자 미국, 독일, 프랑스 등은 남아공과의 핵 관련 협력을 중단하는 등 국제사회는 압박의 강도를 더욱 높였다. 특히, 미국의 금융 및 경제제재는 1980년대 후반 남아공 경제에 막대한 타격을 입혔다. 이런 상황에서 드 클레이크 대통령은 핵무기 보유를 통한 이익 보다 이를 포기했을 때 얻을 수 있는 이익이 더 크다고 판단했다. 셋째, 국내 정치상황의 변화이다. 드 클레르크 대통령은 취임 이후 국민통합을 위해 인종차별정책(Apartheid)의 철폐도 진지하게 검토했다. 남아공은 악명 높은 인종차별정책으로 미국 등 국제사회의 강력한 경제제재를 받고 있었다. 1990년 2월 드 클레르크 대통령은 인종차별 정책의 상징적 존재이던 넬슨 만델라를 석방하고 흑인들의 정치와 인권단체들을 법적으로 인정하였다. 이로써 민주주의 회복과 국제사회와의 새로운 관계를 설정할 수 있었다. 결론적으로 남아공의 핵 포기는 국제사회의 압박에 굴복한 것이기 보다는 주변 정세와 내부 상황의 변화에 따른 자발적인 결정으로 볼 수 있다.

2) 시사점

남아공은 핵무기를 개발하고 보유하였다가 그것을 폐기한 유일한 국가이다. 북한이 남아공처럼 자발적으로 핵무기를 포기하는 것은 한반도 비핵화를 위한 최선의 방법이 될 것이다. 하지만 북한이 처한 상황에서 자발적인 핵무기 포기를 기대하는 것은 어렵다고 판단된다. 남아공의 당시 상황과 북한의 현재 상황을 비교해 보면 북한의 자발적 핵 포기 가능성이 어려운 이유를 판단할 수 있을 것으로 보인다. 양국을 비교하면 첫째, 남아공은 대외 안보환경이 우호적으로 변함에 따라 핵무기 보유 필요성이 없어졌다. 그러나 북한의 경우 미국으로부터 느끼는 군사적 위협, 남한과의 대치라는 안보상황의 변화가 없다. 북한의 입장에서 군사적 위협을 받지 않고 있다고 판단하기 위해선 현재의 정전체제가 평화체제로 전환되고 미군의 위협이 없어졌다는 확실한 보장이 필요할 것이다. 따라서 미국이 북한에 대해 공격을 하지 않겠다는 불가침 조약과 한반도 평화협정 체결, 북미 국교정상화 등이 이루어진다면 북한은 진정으로 미국의 군사적 위협이 줄었다고 판단할 수 있을 것이다.

둘째, 국제사회의 제재에 따른 경제상황 악화에 견뎌낼 수 있는 내구력에 차이가 있다. 현재 북한의 경제상황은 1980년대 말 남아공의 상황과 유사하다. 그러나 몇 가지 점에서 차이가 있다. 핵 포기 당시 남아공에는 경제적 후원자가 없었지만 북한은 뒤에 중국이라는 경제대국이 자리잡고 있다. 비록 중국이 유엔안보리의 경제제재에 찬성했지만 해양세력과의 완충지대인 북한의 체제붕괴가 일어나는 것은 반대하고 있다. 따라서 북한의 경제가 붕괴하지 않을 정도로 일정한 경제적·인도적 지원을 계속하고 있어 북한 경제가 파탄지경에 까지 이르지는 않을 것이다. 또한 남아공은 국제경제시스템에 편입된 경제체제로 국제사회의 제재에 취약하지만, 북한은 수십년 간 국제경제시스템에서 고립된 경제시스템으로 운영되어 와서 국제사회의 제재가 미치는 영향이 미미하다.

셋째, 국내 정치상황의 변화로 인한 북한사회의 변화를 기대하기는 어렵다. 남아공은 민주적 절차인 선거를 통해 지도자를 선출하고 교체하지만, 북한은 김씨 일가로 정권이 세습되고 있다. 남아공의 경우 핵개발 목적에 백인 정권 유지도 있었는데 드 클레르크 대통령이 집권하면서 인종차별정책 철폐 등 국민통합을 이루면서 정권보장의 필요성이 줄어들었지만 북한의 경우 국가안보가 정권안보이고 최고지도자의 안전보장이므로 핵무기 포기는 최고지도자의 안위와 직결되므로 핵 포기가 쉽지 않을 것으로 판단된다.

넷째, 비핵화 의지와 투명성에서 차이가 있다. 남아공은 스스로 핵 폐기를 완료하고 IAEA로부터 100회 이상의 철저한 사찰을 수용하여 핵폐기를 검증받으면서 국제사회의 공인을 받았다. 그러나 북한은 풍계리 핵실험장 폭파 등 부분적인 비핵화 조치를 취하면서 IAEA의 사찰 등 국제사회의 검증을 거치지 않음으로써 비핵화의 진정성을 의심받고 있는 것이다.

2. 우크라이나

1) 핵보유 및 비핵화 경과

1991년 12월 갑작스러운 소련의 해체로 독립한 우크라이나, 카자흐스탄, 벨라루스 3개국은 뜻하지 않게 구소련이 자국 영토 안에 배치했던 핵무기를 갖게 되었다. 독립 당시 우크라이나, 카자흐스탄, 벨라루스는 각각 핵탄두를 4,025개, 1,410개, 100개를 보유하게 되었다. 우크라이나는 여기에 더해 2,000여기의 전술핵무기, 다량의 대륙간탄도미사일과 전략폭격기도 물려받았다. 명실공히 러시아와 미국에 이어 세계 3위의 핵강국이 되었다.

전봉근, 『비핵화의 정치』(서울: 명인문화사, 2020), p.205.

우크라이나의 독립은 자발적이거나 의도된 것이 아니라, 준비가 않된 상태에서 구소련의 붕괴에 따라 이루어지게 되었다. 당시 정치안정, 경제발전, 국민통합 등 국가적 과제가 산적해 있었다. 이런 불안정한 상황에서 강대국인 미국과 러시아와 어떤 관계를 설정하느냐는 중요했다. 그런데 역사적으로 민감한 관계였던 러시아와의 관계를 고려하여 우크라이나 내에서는 완전한 안전보장을 위해 핵을 보유해야 한다는 주장도 많았다. 그러나 우크라이나는 핵무기를 보유함으로써 국제적 고립과 안보불안을 자초하기보다 핵 포기를 통해 대외관계를 개선하고 국제적 이미지 제고를 모색하는 것이 현실적이라는 판단을 했다. 한편 서방국가들은 핵무기가 자칫 테러단체나 불량국가들에 넘어가지 않을까 불안했다. 1992년 우크라이나가 탄도미사일 기술을 이란에 판매하기 시작한 뒤, 미국과 러시아는 핵 통제력이 의문시되던 신생 탈소비에트 공화국들의 핵무장 해제에 적극 나섰다.

이런 가운데 미국과 나토는 우크라이나에 강력한 경제제재를 경고하면서 핵 포기를 강하게 압박했다. 이에 우크라이나는 핵 포기 조건으로 강대국들에게 국가안전보장을 요구하였다. 이에 따라 1994년 1월 미국과 러시아와 핵 폐기와 경제적 보상을 합의한 리스본 의정서를 체결하고, 1994년 2월 5일에는 미국·러시아·영국·우크라이나 정상 간에 조약이 아닌 양해각서(Memorandum) 형태의 부다페스트 협정을 체결하였다. 핵무기를 러시아로 돌려주는 대가로 우크라이나의 주권과 영토를 보장하는 내용이었다. 부다페스트 각서에 따라 우크라이나는 1994년부터 3년간 자국 내 핵무기를 모두 러시아로 이전했다. 1994년 5월에는 핵확산금지조약(NPT)에 가입하고, 이듬해 IAEA 회원국이 되었으며 1996년 6월 비핵화를 완료했다.

고재남, “우크라이나 사태의 주요 쟁점과 국제적 함의,” 국립외교원 「주요국제문제분석」 2014봄, pp.180-183.

사실 우크라이나의 비핵화는 카자흐스탄이나 벨라루스와 달리 쉽지 않을 것이란 전망이 많았다. 우크라이나는 역사적으로 러시아와 상당한 긴장관계에 있었고, 특히 흑해를 중심으로 경쟁을 벌여왔기 때문이다. 우크라이나는 안보적 차원에서는 핵 보유가 중요할 수도 있지만 오히려 핵 보유가 미국, 러시아 등 강대국과의 관계를 악화시켜 자국의 안보를 위협할 수도 있었다. 당시 우크라이나는 천연가스의 90%와 석유의 50%를 러시아에 의존하고 있었고, 러시아는 우크라이나의 최대 수출시장이기도 했다. 이러한 상황에서 핵보유로 러시아와 대립할 수도 없었다. 뿐만 아니라 미국 및 서방으로부터 경제적 제재를 야기해 국가 이익을 크게 저해할 수도 있었다. 당시 미국과 나토는 핵 보유를 통해 러시아의 군사력을 억지할 수는 없다고 우크라이나를 설득하면서, 만일 우크라이나가 NPT 규범을 따르지 않을 경우 강력한 경제제재 가능성을 예고했다. 한편으로 미국은 일명 넌-루가 법이라고도 하는 협력적 위협감소 프로그램(CTR)을 통해 핵 포기 대가로 수억 달러를 지원함은 물론 핵관련 전문가들의 재취업을 보장할 것임을 약속했다. 이에 결국 우크라이나는 핵 포기를 결정했다.

우크라이나의 핵 포기에는 또 다른 요인도 있다. 핵 통제력이 미비하다는 점을 스스로 잘 알고 있었다는 것이다. 직접 개발한 핵무기도 아니고 이를 제대로 관리한 경험도 없었기 때문에 핵무기를 유지할 능력도 부족했다. 이런 상황에서 핵무기의 소유권을 주장하는 러시아의 핵무기 이전 요구를 거절하기가 쉽지 않았던 것이다. 무엇보다 당장 핵무기 유지에 필요한 자금 조차 제대로 확보하기 어려웠던 것이 우크라이나가 당면한 현실이었다. 핵무기를 유지하는 데는 연간 30억~50억 달러 정도가 필요했다. 당시 레오니드 쿠치마 우크라이나 대통령은“핵무기 보유를 포기한 것은 정치적 이유에서 라기 보다는 경제적 요인이 컸다”라고 고백하기도 했다. 이처럼 우크라이나가 핵무기를 포기한 것은 경제상황 악화와 경제 재건을 위한 외부 지원, 그리고 주변 강대국과의 역학 관계에 따른 판단이었다. 결국 우크라이나는 핵무기 보유에 따른 이익과 손해에 대해 많은 고민을 한 결과 강대국과의 관계 등 여러 요소들을 고려하여 최종 비핵화를 결정했다고 볼 수 있다.

Steven E. Miller, "The Case Against a Ukraine Nuclear Deterrent," Foreign Affairs (Summer 1993), p.77.

2) 시사점

우크라이나 비핵화 사례의 특징을 살펴보면 다음과 같다. 우선, 우크라이나는 구소련의 해체에 따라 비자발적으로 핵을 보유했고, 국가 안보를 위해 핵을 포기했다. 그러나 북한은 체제안전 보장을 목적으로 핵개발을 한 자발적인 핵무기 개발국이라는 점에서 차이가 있다. 따라서 핵을 포기하는 조건과 가능성에서 차이가 있을 수 밖에 없다.

둘째, 우크라이나는 핵 폐기 조치 이행과 안전보장 및 경제적 보상이 동시에 진행되었다. 우크라이나는 1991년 리스본 의정서와 부다페스트 협정에 의해 안전보장을 약속받고 비핵화 조치를 시작하였다. 또한 동구권 국가의 구소련 핵무기를 해체하고 안전하게 평화적 목적으로 전환하는데 소요되는 비용을 미국은 협력적 위협감소 프로그램(CTR)을 통해 지원했다. 우크라이나는 미국의 CTR 프로그램을 통해 4억 6천만 달러 상당의 지원을 받았다. 이외에도 미국은 1992년 10월 제정된 ‘러시아와 신흥 유라시아 민주주의 체제의 자유 및 시장 지원법’을 통해 우크라이나에 독립 이후 총 30억 달러 이상을 지원한 것으로 알려졌다. 협력적 위협감소 프로그램과 같이 인센티브를 법제화하여 보상의 예측성과 투명성을 보장한 것은 우크라이나의 비핵화 추진에 상당한 기여를 한 것으로 평가 할 수 있다. 우크라이나 방식의 핵폐기 이행과 안전보장 및 경제적 보상의 동시 이행은 북한의 기본입장인 행동 대 행동 원칙과 유사한 형태를 보이고 있으나, 북한은 일종의 살라미 전술로서 보다 작게 단계화하고 있다는 점에서 차이점이 있다. 또한 우크라이나의 경우 조속한 핵 포기로 인해 충분한 정치·경제적 보상을 받지 못했다는 불만이 나오고 있어 이는 북한에게 최대한 보상을 받기 위해 최종 순간까지 핵무기를 포기하지 않아야 한다는 잘못된 교훈을 줄 수도 있다.

정은숙, “벨로루시, 우크라이나, 카자흐스탄 비핵화 사례,” 박기덕, 이상현(편), 『북핵문제와 한반도 평화체제』(성남: 세종연구소, 2008), pp.34-35.

셋째, 2014년 러시아의 우크라이나 영토인 크림반도 병합은 미·영·러·우 정상이 함께 서명한 ‘부다페스트 협정’을 전면 부인하는 것으로서 북한으로 하여금 핵무기 보유 필요성을 더욱 절감케 함은 물론 미국과의 평화협정 체결을 통한 핵 포기에 대해서도 부정적 입장을 갖게 할 가능성이 있다. 크림사태는 강대국들이 약소국에 대한 주권과 영토 보장을 문서로 보장해도 한낱 휴지조각에 불과할 수 있다는 것을 여실히 보여주고 있다. 합의서 서명 당사자인 미국과 영국은 러시아의 부당한 조치에 맞서 합의를 이행할 구체적이고 실질적인 조치를 취하지 않았다. 따라서 문서를 통한 핵 포기 보장을 북한에 제의하기가 더욱 어려워 졌다. 그동안 우크라이나는 북한이 핵무장을 포기하고 경제지원과 안전보장을 받는 길을 택해야 하는 좋은 선례였다. 우크라이나 사태는 핵 포기를 조건으로 주권 보장을 약속한 강대국에 의해 영토가 침탈당한 경우로써, 북한의 핵 포기 불가 입장을 더욱 굳히는 사례가 될 것이다.

고재남, “우크라이나 사태의 주요 쟁점과 국제적 함의,” 국립외교원 『주요국제문제분석』 2014봄, p.187.

3. 리비아

1) 핵개발 및 비핵화 경과

리비아는 카다피가 1969년 집권한 이후 이스라엘의 핵공격에 대한 억지력 확보 및 아랍세계에서 영향력을 확대할 목적으로 핵개발을 추진했다. 리비아는 1975년 NPT 비준에도 불구하고 1980년대 미국과의 대립속에 HEU를 중심으로 한 핵무기 개발을 추진하였으나 별다른 진전을 이루지 못하였다. 그러다 1990년대 초반 구소련 붕괴 후 소련의 핵기술자들을 불러들여 핵개발을 본격화하였으며, 파키스탄 칸 박사의 국제 핵 밀매조직을 통해 2000년까지 우라늄 농축 프로그램을 위한 원심분리기와 부품을 수입하기도 하였다. 그러나 1988년 12월 스코틀랜드 로커비 상공에서 발생한 미국 팬암기 폭발사건으로 리비아 핵문제는 중요한 전환점을 맞게 된다. 이 사건 이후 미국은 리비아를 폭발 테러 사건의 배후로 지목하여 미국과 UN은 강력한 경제제재를 가하게 되고 이로 인해 핵무기 개발에 소요되는 자금과 장비 조달에 어려움을 겪으면서 핵개발 프로그램은 지지부진한 상태가 되었다. 당시 미국과 UN은 1993년과 1996년 리비아의 석유 수출을 규제하고 해외자산을 동결하는 제재를 가하였다. 이 같은 제재는 리비아 경제에 장기간의 마이너스 성장과 30%가 넘는 실업률 등 치명적인 영향을 미쳤다. 심각한 경제난은 카다피 정권에 대한 국민들의 반감을 높이고 이를 이용한 저항세력의 결집이 강화되어 정권유지를 위협하는 요인으로 작용하였다. 이러한 경제적 압박은 핵무기 개발자금 부족과 정권 유지를 위협함으로써 리비아의 핵 포기 선택에 영향을 주었다.

정형곤 외, “우크라이나 및 리비아 WMD(대량살상무기) 해체 사례와 북핵문제 해결에의 시사점,” 대외경제정책연구원 「오늘의 세계경제」 제07-17호(2007.4.5.), p.4.

또한 2001년 9.11 테러 이후 미국의 반테러 전쟁으로 2003년 미국이 후세인 정권 축출을 위해 이라크를 공격하려하자, 카다피 정권은 미국의 군사적 행동 결행에 큰 위협을 느끼고 핵개발 포기로 기울게 된다. 이후 리비아는 영국 정보기관을 통해 대량살상무기 개발 포기 의사를 타진하며 미국과의 비밀협상에 돌입하였다. 이 과정에서 영국은 리비아의 대량살상무기(WMD) 포기와 경제제재 해제를 교환하자고 제안하였고, 미국이 보상 입장을 밝히자, 리비아도 팬암기 폭파사건의 책임을 인정하고 피해자들에 대한 보상금 지급, 대테러전 협력 등을 제안하면서 호응하여 협상이 본격화되었다. 그리고 2003년 12월 리비아와 미국은 런던에서 본격적으로 협상을 진행한 후 리비아는 무조건적인 핵 포기 결정을 전격적으로 발표하였다. 리비아의 발표 내용에는 모든 대량상상무기(핵무기, 화학무기, 미사일 등) 폐기, 국제사찰 허용, 화학무기 금지조약(CWC)과 미사일기술통제체제(MTCR), 포괄적 핵실험금지조약(CTBT) 등 국제비확산기구 가입 등이 포함되었다. 리비아의 핵 폐기 과정은 2004년 1월부터 2005년 10월까지 단기간에 3단계로 진행되었다. 이에 대해 미국은 2004년 4월 대리비아 경제제재 조치를 완화하고 트리폴리에 연락사무소 개설을 발표하였고, 9월에는 미국내 리비아 정부자산 동결, 리비아산 석유수입금지 등을 해제하는 등 단계별로 수준에 맞는 보상을 제공하였다.

<표 3-1 > 리비아 비핵화의 단계별 조치내용과 보상

단계	리비아의 비핵화 조치	미국의 보상
1단계 (’04.1)	-포괄적 핵실험금지조약(CTBT) 가입 -핵무기 설계정보, 핵·미사일 프로그램 관련 장비·문서 미측에 전달
2단계 (’04.9)	-화학무기금지조약(CWC) 가입, 화학무기 폐기 및 장비 평화적 전환, 사찰 허용 -원심분리기 부품, 미사일 장비, 스커드-C 미사일 등 1,000여톤 미국 이송 -고농축우라늄 17kg 러시아로 반송	-경제제재 해제(상거래·금융거래·투자 허용, 자산동결 해제 등(’04.4월/9월) -연락사무소 설치(’04.6)
3단계	-대량살상무기 프로그램 완전 폐기 -미 국무부, ’05.10월 리비아 핵개발 프로그램과 관련된 모든 원료·설비 제거, 관련 활동 중단 발표	-테러지원국 명단삭제(’06.6) -대사관 승격(’06.5) -평화적 핵에너지 이용지원, 저농축우라늄 제공(’06.여름)

출처: 정형곤 외, “우크라이나 및 리비아 WMD 해체 사례와 북핵문제 해결에의 시사점,” 대외경제정책연구원「오늘의 세계경제」제07-17호, pp.9-10.

리비아가 핵 포기를 하게 된 또 다른 요인으로 핵무기 프로그램에 대한 기술적 능력의 부족을 언급할 수 있다. 즉, 리비아는 핵무기를 제조할 기술적 능력을 보유하지 못했을 뿐더러 그러한 기술이나 핵무기 완제품을 해외에서 수입하는데도 실패했기 때문에 현실적으로 핵 포기를 선택할 수 밖에 없었다. 리비아는 자신들의 핵무기 개발능력의 한계를 절감하고 중국과 인도, 파키스탄 등 다른 국가들로부터 핵무기와 핵기술을 수입하려 했지만, 이들 국가들의 거부로 실패했다. 결국 리비아가 현실적으로 핵무기를 보유할 수 있는 방법은 없었다.

2) 시사점

리비아 비핵화 사례의 특징과 시사점을 살펴보면 우선, ‘先 핵 포기, 後 보상’이라는 리비아식 해법이 적용되었다. 2003년 리비아는 조건 없는 핵 포기 결정을 전격적으로 발표하였고, 미국은 리비아의 비핵화 조치 진행에 따라 제재 해제와 보상을 하였다. 이러한 해법은 미국이 소위 불량국가 및 악의 축 국가들의 대량살상무기 문제를 궁극적으로 해결하기 위해 정권교체라는 전략보다는 리비아처럼 핵무기를 포기하면 체제를 인정해줄 준비가 돼 있다는 전략으로 수정한 것이고 볼 수 있다.

이호령, “미국의 리바아 해법 對 북한의 인도 해법?,” KIDA 동북아안보정세분석(2006.5.30.), p.1.

둘째, 국제사회의 강력한 경제 및 군사 제재는 여전히 비핵화를 견인하는 유효한 수단이 될 수 있다는 것이다. 리비아는 주수입원인 석유에 대한 금수 조치가 수년간 이어지면서 국가경제가 마비 수준에 이르면서 리비아 내부의 불만 표출로 정권의 불안정성을 야기하였고 이는 경제제재 해제를 위한 비핵화의 길을 선택할 수 밖에 없게 했다. 더욱이 리비아는 중국이라는 든든한 후원자를 갖고 있는 북한과 달리 주변에 미국의 경제제재를 무시하고 경제적 지원을 해 줄 수 있는 강력한 후원자가 없는 것도 국제사회의 경제제재 효과를 높였다고 할 수 있다.

셋째, 리비아 사태는 북한에 핵 보유의 필요성을 더욱 확고히 했다. 리비아가 핵을 포기하고 몇 년 뒤 중동을 휩쓴 민주화 혁명인 ‘아랍의 봄’ 때 시민군에 의한 카다피의 피살은 북한의 핵보유 필요성을 더욱 절감하도록 했을 것이다. 카다피는 2011년 ‘아랍의 봄’ 때 북대서양조약기구(NATO)가 지원한 시민군 세력에 의해 피살됐다. 비록 카다피가 내전 중에 피살되었지만 그가 핵무기를 갖고 있었다면 다국적군이 반군을 지원하는 것이 쉽지 않았을 것이고 카다피 정권 및 그 자신의 신변 상황도 많이 달라졌을 수도 있다.

넷째, 핵무기 개발의 기술 수준 차이로 북한의 비핵화 해법으로 제시하는데 한계가 있을 수 있다. 리비아의 핵 포기 당시 핵무기 완성도는 10~20% 수준에 불과해서 상대적으로 쉽게 포기할 수 있었다. 반면 북한은 이미 6차례의 핵실험으로 사실상의 핵보유국으로 평가된다. 그만큼 핵 포기 협상 절차가 복잡하고 보상에 많은 비용이 들 수 밖에 없다. 미국과 국제사회의 협상카드를 받아들이는 입장이 다를 수 밖에 없다.

제2절. 비핵화 실패 사례

1. 인도

1) 핵 개발 및 보유 경과

인도는 제2차 세계대전이 끝난 뒤 1947년 8월 독립한 이후 비동맹 노선을 추구해왔다. 인도의 초대 총리였던 네루는 비동맹, 중립정책을 추진했고 핵무기와 관련해서는 모든 핵실험을 중단하고 핵무기 없는 세상을 건설한다는 목표를 갖고 있었다. 이런 가운데서도 네루 총리는 ‘오픈 옵션(Open Option)’ 전략을 구사했다. 현재로선 핵무기를 개발할 뜻이 없지만 장차 핵무기 개발의 가능성은 열어둔다는 전략이다. 당시로선 핵 발전 등이 인도의 경제 개발을 이끌 중요한 자원으로 여겼졌기 때문에 이런 전략을 펼치게 된 것이다. 당시 인도는 우라늄으로 전환할 수 있는 핵 원료인 토륨의 주요 공급국으로서 총 매장량은 36만톤으로 세계에서 가장 많은 것으로 추정됐다.

Sampooran Singh, India and the Nuclear Bomb. (New Delhi: S. Chand & Co.,1971), pp.45-74.

고경희, "인도의 핵정책,"「서남아 연구」 제2호(1997), p.4.

비동맹 노선을 추구하던 인도가 본격적으로 핵무기를 개발하게 된 계기는 중국과 파키스탄 등 주변국들로부터의 군사적 위협 때문이었다. 인도는 독립 후 중국과 국경선에 대해 합의를 보지 못하고 있던 중 국경문제로 1962년 10월 전쟁을 벌였다. 이전까지 인도와 정치·군사 등 여러 분야에서 우호적인 관계였던 소련은 중국과의 전쟁 직전에 발생한 쿠바 미사일 위기로 인해 공산주의 국가 간 연대를 필요로 했기 때문에 중국 편에 섰다. 인도는 급히 미국의 지원을 요청했지만 지원 전력이 도착도 하기 전에 전쟁은 중국의 승리로 끝났다. 전쟁에서 패한 인도는 중국의 군사력에 두려움을 갖기 시작했고, 자신을 지켜 줄 핵무기의 필요성을 인식하기 시작했다. 1962년 12월 인도 야당인 국민당은 핵무기 개발을 공식적으로 제기했다. 인도의 경제 사정 상 재래식 무기의 증강에는 한계가 있기 때문에 핵무기를 대안으로 내세운 것이다.

Bhumitra Chakma, "Toward Pokhran II: Explaining India's Nuclearization Process," Modern Asian Studies 39-1(February 2005), pp.189-236.

인도는 1962년 중국과의 전쟁에서 패한 후 중국이 1964년 10월 핵실험에 성공하자 인도에 대한 위협이자 도전으로 받아들였고, 이는 인도의 핵무기 개발을 촉진한 결정적인 계기가 됐다. 인도의 핵무기 개발에는 중국 외에도 파키스탄도 한 몫 했다. 양국은 카슈미르를 둘러싸고 1947년과 1965년 두 번이나 전쟁을 벌인 상태였다. 두 번째 전쟁은 인도 핵개발의 촉매제가 됐다. 이 전쟁에서 파키스탄과 중국 간의 군사적 협력은 인도를 상당히 위협했다. 앞선 1962년 인도가 중국과 국경문제로 전쟁을 벌였을 때에는 파키스탄이 중국을 지지했다. 이처럼 파키스탄과 중국의 밀월 관계는 양국과 국경을 접하고 있는 인도에 위협으로 다가왔다. 한편 미국의 방관자적인 입장도 인도를 더욱 고립무원으로 만들었다. 1971년 7월 헨리 키신저 미 국무장관은 “만약 중국이 인도-파키스탄 전쟁에 개입한다면 미국이 중국에 맞서면서까지 인도를 도와줄 수 없다”고 말하기도 했다. 파키스탄의 중재로 중국과의 관계 개선을 추진하고 있던 당시 미국의 외교 방향을 설명하는 발언이었다. 결국 인도는 파키스탄을 견제하기 위해서라도 핵개발이 필요했다. 지역 내 정세를 감안할 때 독자적인 방어수단이 절실했던 것이다.

사실 인도는 앞서 언급한 오픈 옵션 전략에 따라 핵무기 개발에 필요한 기술들을 확보하고 있었다. 1954년 원자력부를 신설하고 1956년 아시아 최초로 40Kw급 압사라 연구로를 가동하는 등 상당한 수준의 핵 기반시설을 갖추고 있었다. 인도는 1974년 파키스탄 접경 타르 사막 안의 포크란(Pokhran) 실험장에서 1차 핵실험을 성공적으로 실시하였고, 그로부터 20여년 후인 1998년 5월 다섯 차례의 핵실험을 추가 실시하였다. 이로써 인도는 사실상 핵보유국이 되었다.

고경희, "인도의 핵정책,"「서남아 연구」 제2호(1997), pp.4-7.

인도의 핵개발에 대해 미국은 강력한 제재를 가하였지만, 인도는 군사용 핵주권 포기 불가 입장을 고수하였다. 탈냉전 이후 중국의 부상 등 안보환경이 바뀌면서 중국 견제, 대테러활동 협력, 인도 시장의 거대한 잠재력 등 인도의 지전략적 가치가 점증하자, 미국은 국제사회의 우려에도 불구하고 지역 강대국인 인도와의 이해관계를 고려하여 2007년 7월 인도와 핵 협력 협정을 체결하였다. 이것은 NPT 비가입국가인 인도에게 핵기술과 핵물질을 제공할 수 있는 근거를 만들어 주었고, 인도에게 핵 보유를 용인한 것이나 다름없다. 이 협정이 북한 핵문제를 비롯해 국제비확산 노력에 미치는 부정적 영향들은 다음과 같다.

첫째, 이중 잣대(double standard)의 문제이다. 양국의 핵 협정으로 인도는 NPT 미가입국가로 남으면서도 가입 국가들이 받는 혜택을 받게 됨으로써, 핵에너지를 제공받기 위해서 핵무기 개발을 포기해야 한다는 NPT의 원칙이 사실상 무력화됐다고 해도 과언이 아니다. 또한 NPT 5대 핵 국가들도 핵무기를 목적으로 한 Pu과 HEU 생산을 중단하겠다고 선언했지만, 인도는 이러한 선언을 하지 않은 점도 문제이다.

이호령, “미국의 리바아 해법 對 북한의 인도 해법?,”KIDA 동북아안보정세분석(2006.5.30.). p.2.

둘째, 핵보유국 지위 문제이다. 국제사회는 그동안 인도를 ‘사실상의 핵 국가’로 간주했지만, 공식적으로는 비핵국가로 취급해왔기 때문에 인도가 국제사회로부터 핵관련 기술 및 지원을 받기 위해서는 IAEA의 전면적인 핵안전조치를 수용해야 했다. 그러나 미국-인도 핵 협정으로 인도는 NPT내 5대 핵강대국처럼 전면적인 핵안전조치의 예외국가로 간주됨으로써 핵국가로서의 위상과 지위를 공식적으로 인정받았다고 볼 수 있다. 이러한 결과는 NPT 비핵국가들이 NPT 체제 내에서 비확산 규범과 규칙을 지키기 보다는 NPT 체제 밖으로 나가 핵개발을 통해 국가 위상을 높이는게 이득이라는 믿음을 가지게 할 수 있다.

셋째, 인도가 사찰을 받기로 했지만 어떤 사찰을 받을 것인가의 문제이다. 민수용, 군수용 핵시설을 엄격히 분리하기가 어려움에도 불구하고, 인도는 양자를 분리해냄으로써 군수용 핵시설로 분류된 것을 사찰 대상에서 배제시켰을 뿐만 아니라 구체적인 사찰방법도 언급하지 않음으로써 사실상 민간시설의 사찰도 형식적인 것으로 끝날 가능성이 높다.

2) 시사점

미국의 인도에 대한 핵 협력과 핵 보유 용인은 북한에게 인도 해법을 추구할 수 있는 근거를 주었다. 먼저, 미·인도 핵 협력은 잠재적 핵보유국들이 핵무기를 개발한 이후 장기간 국제적 압력을 버티기만 하면 언젠가는 국제사회가 핵보유국으로 인정해 줄 뿐만 아니라 평화적 원자력 협력까지 얻을 수 있다는 나쁜 선례를 남겼다고 볼 수 있다. 또한 미국이 북한체제를 전복하려는 기도를 포기하면서 관계개선에 나설 수밖에 없을 것이라는 믿음을 주고, 핵보유국을 선언한 북한 입장에서는 핵보유국으로서 미국과 대등하게 양자 간 핵 군축 협상을 해야 한다는 입장을 강화해주는 효과를 가져다 줄 것이다.

다음으로 NPT 미가입국인 인도의 핵무기 용인은 북한으로 하여금 계속 NPT체제 밖에 머무르면서도 핵능력을 고도화하고 핵보유국으로 인정받을 수 있다는 잘못된 신호를 줄 수 있다. 미국·인도 핵 협정은 인도를 NPT내 5대 핵 강대국처럼 전면적인 핵 안전조치의 예외국가로 간주함에 따라 핵 국가로서의 위상과 지위를 공식적으로 인정받았다고 볼 수 있다. 이는 핵보유국을 5개국만 인정한 NPT의 기본원칙을 훼손하였으며, 향후 제2, 제3의 인도가 등장할 가능성을 열어 놓았다고 볼 수 있다. 또한 미국이 인도와 북한, 이란 등 다른 핵 개발 국가들에 대해 이중적 입장을 취하고 있는 것은 향후 미국의 핵 비확산정책 방향과 신뢰성에 심각한 의문을 제기하게 될 것이다.

2. 파키스탄

1) 핵 개발 및 보유 경과

파키스탄은 인도와 1971년까지 세번이나 전쟁을 치를 정도로 숙적관계이다. 그런 인도의 1974년 첫 핵실험은 파키스탄의 핵개발을 자극했다. 파키스탄의 부토 총리는 “풀만 먹는 한이 있더라도 우리도 핵무기를 개발할 것”이라고 선언했다. 파키스탄은 1974년 중국의 지원을 받아 핵무기 개발을 추진했다. 이를 파악한 미국은 1976년 헨리 키신저를 파키스탄으로 보내 경제 원조와 무기 지원을 약속하며 핵개발을 포기하라고 설득했다. 하지만 파키스탄의 핵개발 의지를 꺾지 못했다. 파키스탄 핵개발의 아버지라 불리는 압둘 카디르 칸 박사가 합류하면서 1984년 우라늄 농축 성공 등 큰 기술적 진보를 이루었다. 마침내 파키스탄은 1998년 5월 28일부터 31일까지 6차례의 지하 핵실험을 실시하고 국제사회에 핵보유국이 됐음을 천명했다.

하지만 빌 클린턴 미국 행정부는 테러지원국 리스트에 파키스탄을 넣지 않았다. 오히려 후임 조지 W. 부시 정부는 2001년 9·11 테러로 아프칸전을 수행하면서 파키스탄의 협조를 얻기 위해 군사원조 명목으로 수십억 달러 상당을 지원했다. 미국은 테러와의 전쟁을 최우선 과제로 삼으면서 국제적 테러집단 알카에다 소탕 및 우두머리인 오사마 빈 라덴 체포작전에 전력을 기울였다. 이를 위해선 파키스탄의 군사기지 활용 및 같은 이슬람권인 파키스탄의 정보력이 필요했다. 즉, 미국은 파키스탄을 대 테러 전쟁의 전진 기지로 삼은 것이다. 파키스탄의 협력이 절실했던 미국은 파키스탄의 대테러 협력에 대한 반대급부로 파키스탄의 핵 보유를 묵인한 것이다. 이 때문에 인도와 마찬가지로 파키스탄에 대해서도 미국이 이중 잣대를 취한다는 비판이 나온다.

Lisa Curtis, "US Policy and Pakistan’s Nuclear Weapons: Containing Threats and Encouraging Regional Security," The Heritage Foundation (June 2007).

파키스탄의 핵 보유 목적은 최소한의 핵 억지력을 확보함으로써 인도의 위협에서 벗어나는 것이었다. 또 주변국들의 우월한 재래식 무기에 맞서기 위한 군비 경쟁을 피하기 위해서도 핵무기가 필요했다. 하지만 파키스탄의 핵 개발은 동북아에까지 영향을 미쳤다. 북한은 칸 박사 네트워크를 이용하여 핵무기 제조에 필수적인 원심분리기 설계도와 완제품을 제공받은 것으로 전해진다. 칸 박사는 1999년 북한을 방문했을 때 직접 탄도미사일에 탑재가 가능한 소형 핵탄두를 확인했다고 증언하기도 했다.

2) 시사점

미국의 묵인으로 핵무기를 보유한 파키스탄 모델은 북한이 추구하는 모델의 하나라고 볼 수 있다. 파키스탄이 미국으로부터 핵무기 보유를 묵인 받은 것은 9.11 테러라는 역사적인 사건이 있었기 때문에 가능했다. 그렇다면 북한도 파키스탄과 같은 협력을 미국에 제공해 핵무기를 묵인 받을 수 있을까? 이는 만약 미·중의 군사적 충돌이 발생할 때 북한이 미국에게 미군기지를 제공하면 가능할 것이다. 그런데 이는 중국과의 혈맹관계와 북한이 제공한 미군기지에 대한 중국의 공격 가능성이 높기 때문에 불가능한 일하다. 따라서 북한이 핵무기를 용인받기 위해 미국에 제공할 만한 상응하는 옵션이 현재로서는 마땅찮다.

그러나 대륙간탄도미사일(ICBM)로 미국과 중간 정도의 협상을 할 여지는 있다. 북한은 핵 무력의 완성을 위해 핵탄두 개발과 동시에 ICBM을 발전시켜 왔다. 재진입 기술에 대한 논란은 있지만 2017년 발사한 화성-15형은 사거리가 미국 동부지역까지 도달하는 것으로 평가되고 있다. 미국이 우려하는 것이 핵탄두를 장착한 ICBM이 미 본토에 도달하는 것인 만큼, 북한이 만약 ICBM을 포기한다고 한다면 타협의 여지가 생길 수도 있다. 일부 전문가들은 “북한은 생존을 위해 끝까지 핵무기를 포기하지 않을 것이다. 그렇다고 미국이 북한에 대한 선제공격을 할 경우엔 막대한 희생에 따른 후폭풍을 감당하기 어려울 것이기 때문에 ICBM이 제거된 핵무기를 허용할 수도 있다”는 의견을 내놓기도 했다. 파키스탄의 핵 보유 지렛대가 테러와의 전쟁이었듯이, 북한의 핵 보유에는 ICBM이 지렛대가 될 가능성도 있다는 주장이다.

제3절. 미완의 부분비핵화 사례: 이란

1. 이란의 핵개발 및 비핵화협상 경과

이란은 이란 혁명 이전인 1970년대에 NPT에 가입하였으나, 1979년 이란 혁명 후 미국과 단교하면서 핵개발을 시작하였다. 이란의 핵개발 동기는 미국의 이란 적대시 정책과 이란 정부 전복에 대한 의구심(부시 대통령의 “악의 축” 발언), 이라크의 침공 등 안보위협, 이스라엘 핵무장, 지역 패권지위 획득 등을 들 수 있다. 이란의 핵개발 활동은 비밀리에 추진되다가 2002년 이란의 반정부 단체 국민저항위원회가 이란의 나탄즈 등 두 곳에 비밀 우라늄 농축시설이 있다는 것을 폭로하면서 드러나게 되었다. 이란은 중국과 러시아의 도움으로 우라늄 농축시설 2곳(나탄즈, 포르도)과 중수로 발전소 1곳을 건설하였다. 그리고 우라늄 농축 공장을 가동하여 2015년 당시 농축 20% 수준의 농축우라늄 10,000kg을 추출하여 보유하고 있었다.

전봉근, “‘로잔’ 이란핵 잠정합의와 외교안보적 함의,”국립외교원 「주요국제문제분석」 (2015.4.27.), p.5.

인남식, “이란 핵협상 타결의 함의와 전망,”국립외교원 「주요국제문제분석」, 2015년 여름, p.188.

이란은 1996년 ‘이란·리비아 제재 법안’을 비롯하여 7차례에 걸친 유엔안보리 결의, 2010년 ‘포괄적 이란 제재법’, EU의 제재 등으로 경제난이 악화되었으며, 2012년 미국의‘국방수권법’으로 원유 수출 제한 조치가 확대되고, 이란의 금융거래가 전면 중단되면서 경제난이 극심해졌다. 경제난이 심각해지자 2003년 당시 이란 하타미 대통령이 미국에 그랜드 바겐을 제안하며 IAEA 조사에 적극 협조하면서 평화적 해결을 모색하는 제스처를 보였다. 그러나 2005년 강경파 아흐마디네자드 집권 이후 반이스라엘, 반서방 강경정책으로 핵개발을 가속하였고, 국제사회는 경제제재를 강화하였다. 심화되는 경제난은 중산층의 개방요구 분출과 중도 개혁파 로하니 대통령의 등장을 가져왔다. 이란은 제재 해제로 경제난을 타개하고 미국은 시리아 내전, 이라크 종파갈등, 이슬람 국가(IS)와 알카에다를 위시한 테러집단의 발호에 대해 시아파 맹주로서 이란이 중동 안정에 영향력을 행사할 수 있을 것으로 보고 군사적 수단보다는 외교적 해법을 모색한 결과 핵 협상을 재개하게 되었다.

인남식, “이란 핵협상 타결의 함의와 전망,”국립외교원 「주요국제문제분석」, 2015년 여름, pp.190~192.

핵 협상은 2015년 7월 14일 비엔나에서 유엔안보리 상임이사국과 독일이 참여한 6개국(P5+1)과 이란 간 포괄적 공동행동계획(JCPOA: Joint Comprehensive Plan of Action)을 최종적으로 합의하였다. 주요내용은 다음과 같다. 첫째, 농축을 허용하되 향후 15년간 저농축(3.67%) 수준을 유지하며 현 10,000kg 저농축 우라늄을 300kg으로 제한하는 등 핵무기화 방지에 초점을 맞추었다. 둘째, 농축시설 중 나탄즈(알루미늄관 16,428기) 시설은 상업용으로 5,060기를 유지하고, 포르도(2,710기) 시설은 연구개발용으로 1,044기만 허용하였다. 셋째, 아라크 중수로는 플루토늄 생산이 불가능한 시설로 재설계하고 사용 후 핵연료 전량을 해외로 반출하며, 향후 15년간 중수로의 신규 건설을 금지하였다. 넷째, 사찰·검증은 공개된 모든 핵시설들에 대한 사찰 활동을 허용하되 공개되지 않은 시설 또한 핵 활동이 있는 것으로 의심되는 장소(군사시설 포함)에 대해서는 IAEA 회원국들로 구성되는 위원회에서 검토한 후 사찰이 가능하도록 하였다. 다섯째, 핵 연구개발은 IAEA의 감시 하에 신형 원심분리기의 연구개발은 허용하되, 신형 원심분리기로 우라늄 농축을 금지하며 포르도 시설은 국제핵물리연구센터로 전환한다는 것이었다. 여섯째, 이란이 합의를 위반할 경우 공동위원회를 구성하여 검토하며 해결되지 않을 경우 유엔 안보리에 회부하여 제재를 부과하도록 하는 제재 복원(Snap-Back) 조항을 반영하였다. 제재 복원의 시한은 최대 15년까지로 하였다. 그러나 이란 핵 합의는 2018년 5월 8일 미국 트럼프 대통령이 완전비핵화를 요구하며 이란 핵 협정 탈퇴를 선언한 이후 현재까지 재협상이 이루어지지 않고 있다.

인남식, “이란 핵협상 타결의 함의와 전망,”국립외교원 「주요국제문제분석」, 2015년 여름, pp.187~189.

2. 시사점

이란 비핵화 협상이 주는 시사점은 첫째, 총 159쪽의 합의문과 부속합의서로 구성되어 비핵화를 위한 기술적 세부내용을 구체적으로 명시하고, 상세한 조건이행별 조치를 망라하였다. 특히 합의문에는 양측의 구체적 필요조치가 핵 시설별로 지정되어 각각의 단계별 조치가 기술적 부분까지 상세히 명기되었고, 원자로 개보수에 관한 개념 도해까지 포함하여 향후 분쟁의 소지를 줄였다. 다만, 운반수단(미사일) 폐기가 빠진 것은 아쉬움으로 남는다.

둘째, 포괄적 공동행동계획은 핵개발의 각 분야별 비핵화 목표와 이행 기간을 명시하였고, 검증 및 보상도 단계적으로 이행하기로 합의하였다. 이와 같이 일괄 타결함으로써 북한과 같이 협상의제를 세분화하여 단계별로 이행과 보상을 협의하는 과정에서의 지연과 파행을 막을 수 있었다.

셋째, IAEA의 사찰과 검증은 신고된 모든 핵시설의 사찰을 허용하고, 신고되지 않은 시설 중 의심되는 장소는 IAEA에서 위원회를 구성하여 검토한 후 사찰하기로 합의하였으며, 군사시설은 이란과 서명 6개국 공동 중재기구(IAEA)가 통제된 사찰을 하기로 하였다. 의심되는 장소와 군사시설에 대한 사찰·검증을 위원회에 위임함으로써 불완전한 사찰·검증의 불씨를 남겨 놓았다.

넷째, 협상 과정에서 단계별 협상시한을 설정하고, 해당 단계별 중간 이행 검증 과정을 거치면서 상호간 신뢰구축의 토대를 마련하였다. 즉 2013년 제네바회담 합의에 대해 당시 이란은 합의내용인 20% 농축우라늄의 절반을 희석하였고, 아라크 중수로의 설계변경에 착수하여 연간 플루토늄 생산량을 대폭 감축하는 등 합의 사항을 이행하면서 국제사회의 기본적인 신뢰를 획득하여 합의의 기반이 된 것으로 평가된다.

다섯째, 유엔 상임이사국과 유럽연합 주요국이 협상에 모두 참여하여 합의의 신뢰성을 높였다. 특히, 오만의 까부스 국왕이 적극 중재하여 미국과 이란 간 고위급 협상이 시작되는 계기를 마련하였으며, 협상이 본격화되면서 유럽연합 대표의 적극적인 중재가 회담 성사에 크게 기여한 것으로 알려졌다.

제4장. 북핵문제 해결방안

제1절. 6자회담의 경험과 교훈

2003년 8월부터 2008년 12월까지 5년여 기간 동안 개최된 6자회담은 ‘포괄적 합의’와 ‘단계적 타결’, ‘단계적 이행’의 3가지로 구성되어 있다. 2005년 9월 제4차 6자회담에서 포괄적 합의라고 할 수 있는 ‘9.19 공동성명’이 도출되었다. 여기에는 북한과 한·미의 의견이 상충되는 ‘고농축 프로그램’을 제외하고 그동안 양측이 제기했던 의제를 대부분 담았다. 2007년의‘2.13 합의’에서는 북한 핵시설의 ‘가동중단과 봉인’을 목표로 ‘9.19 공동성명 이행을 위한 초기조치(1단계)’가 타결되어 그 해 6월말까지 이행을 완료하였다. 같은 해 ‘10.3 합의’에서는 ‘불능화와 신고’를 목표로‘9.19 공동성명 이행을 위한 2단계 조치’가 타결되어 이행에 들어갔으나, 일본이 일본인 납치문제를 거론하며 당초 약속했던 중유 20만 톤의 제공을 거부하여 이행이 완료되지 못하였다. 2008년 12월의 6자회담 수석대표회담이 검증문제로 결렬되면서 6자회담이 중단되고 말았다. 이 때문에 최종단계인 핵시설 신고와 폐기에는 진입하지 못하였다. 그동안 진행된 6자회담을 평가해 보면 다음과 같다.

첫째, 북핵문제의 포괄적 해결에 대한 가능성을 보여주었다. 북핵문제의 해결은 단지 북한의 핵 포기에 한정되는 것이 아니라, 북·미와 북·일 관계정상화, 경제·에너지 지원, 한반도 평화체제 구축, 동북아 다자안보체제 구축 등을 병행 추진함으로써 이슈 간 상호관련성을 증진시켜 이행가능성을 높일 수 있다는 것을 보여 주었다.

둘째, 소극적 안전보장에 대한 불신을 초래하고 있다. 9.19 공동성명에서는 “미국은...핵무기 또는 재래식무기로 북한을 공격 또는 침공할 의사가 없다”고 명시하고 있지만, 『2010 핵태세보고서(NPR 2010)』에서는 “NPT 탈퇴국가와 위반국가인 북한과 이란을 소극적 안전보장 대상에서 제외하고 있다. 이는 8년 후에 발간된 『2018 핵태세보고서(NPR 2018)』에서도 동일하게 적용되었다. 따라서 북한으로 하여금 ‘9.19 공동성명’에서 밝힌 소극적 안전보장에 대해 신뢰하지 못하게 하고 있다. 대부분 국가가 핵무기를 개발하는 동기인 체제 안전보장과 관련하여서는 특히 강대국인 미·중·러의 일관된 메시지로 북한에 체제보장에 대한 믿음과 신뢰를 주어야 한다.

이상현, “미국의 2010《핵태세검토(NPR)》와 핵안보정상회의,”제6호 EAI논평(2010.5.10.), pp.1-3.

셋째, 6자회담은 북한 하나를 상대하는 참가국이‘5자’나 되는 다수다 보니 집중도도 떨어지고 한목소리를 내기가 힘든 구조였다. 따라서 참가국들의 다양한 이해관계로 인해 의제 선정과 협의가 하나로 수렴되기 어려운 경우가 많았다. 이러한 점은 어느 정도의 비효율성을 내포할 수밖에 없는 합의기구 성격의 6자회담의 한계라고 판단된다. 대표적으로 일본은 6자회담 내내 납북 일본인 문제 선결을 주장하며 중요한 국면 마다 회담의 발목을 잡았다. 다자협의체 틀 내에서도 주요쟁점이나 새롭게 대두되는 문제들에 대해서는 주요 이해당사자인 미국과 북한이 양자회담을 통해서 문제 해결의 돌파구를 찾을 필요가 있음을 보여 준다.

문순보, “북핵 협상의 성찰과 대안의 모색,”「국가전략」 제15권 3호(2009), p.183.

넷째, 6자회담은 시작할 때부터 중단될 때까지 5년 2개월로 협상기간이 길었다. 그 사이 한국, 미국 등의 정권교체가 이루어지면서 협상의 동력이 떨어졌다. 따라서 비핵화 관련 협상, 이행에 대한 시간표를 짧게 잡음으로써 합의의 이행력을 높일 필요가 있다.

다섯째, 협상이 상향(Bottom-up) 방식으로 진행되었다. 회담 수석대표의 직급은 남북한, 중국, 러시아는 차관급, 미국은 차관보급, 일본은 국장급으로 이들에게 전권이 주어져 있지 않았기 때문에 중요한 의사결정을 내리는 데에는 상부에 보고·협의하는 과정에서 시간이 많이 걸렸다. 협상 방식은 중요한 정책결정 사항들은 하향(Top-down) 방식으로 선 결정한 후, 실무사항 협의는 상향(Bottom-up) 방식으로 진행하는 등 융통성 있게 할 필요가 있다.

결국 6자회담에 대해 미국은 북한이 살라미 협상전술을 써 시간을 끌며 비핵화를 회피하려 한다는 부정적인 인식을 갖게 되었고, 북한도 미국이 비핵화를 우선시한 채 대북 안전보장을 후순위에 두었고 참가국들이 합의사항을 제대로 이행하지 않았다고 불만을 가졌다.

제2절. 국제비핵화 사례의 교훈

국제 비핵화가 북한 비핵화에 주는 시사점을 종합 정리하면, 첫째, 비핵화를 결정하던 시기의 안보환경이 핵개발을 추진하던 시기에 비해 크게 변화하였다는 점이다. 모든 비핵화 국가들이 외부 위협으로부터 안전보장을 위해 핵개발을 추구하였고, 북한도 동일한 동기에서 핵개발을 추진하였다. 그런데 이들 비핵화 국가들은 핵포기를 결심할 당시 심각한 체제 위협이 해소되었거나 핵포기로 위협이 해소되는 상황이었다. 그러나 북한의 대외환경은 냉전 이후 큰 변화가 없으며, 그 이유가 외부에 있던지 정권 자체에 있던지 간에 정권 안전보장에 대한 심각한 위협 인식이 계속되고 있다는 점이다. 특히 이라크 후세인과 리비아 카다피의 몰락, 우크라이나에 대한 러시아의 크림반도 병합 등은 북한의 완전한 핵포기 결정에 부정적 영향을 미치고 있다.

둘째, 외부로부터의 강력한 경제적, 군사적 제재와 위협이 핵 포기를 결심하는데 결정적인 요인이었다. 리비아의 경우, 2001년 9.11 테러 이후 미국이 테러와의 전쟁을 선포하고 대대적인 군사공격을 통하여 이라크 후세인 정권과 아프간 탈레반 정권을 무너뜨린 것이 카다피가 비핵화를 결심하는데 결정적인 영향을 미친 것으로 알려져 있다. 그리고 리비아와 이란은 1996년 미국이 ‘이란, 리비아 제재법’ 등 강력한 경제제재를 통해 이들 국가의 핵심 산업인 석유산업을 붕괴시키면서 국가 경제에 치명적인 영향을 미친 것이 비핵화 협상의 성공에 결정적으로 작용하였다고 할 수 있다. 사실 북한이 협상 테이블로 나오게 된 이유 중 가장 설득력 있는 것은 중국까지 협력하는 강력한 경제제재와 미국의 소위 악의축 국가들에 대한 군사적 위협 정책에 의한 김정은의 안전보장 위협이라고 할 수 있다.

셋째, 국제사회의 보상, 즉 정치적, 경제적, 외교적 지원이 이들의 비핵화 선택에 커다란 역할을 했다. 특히, 우크라이나의 경우 미국과 러시아의 안전보장, CTR 프로그램과 같은 경제적 인센티브가 비핵화를 선택하는데 중요하게 작용하였다고 평가된다. 북한도 현재 경제난이 심각한 상황에서 핵 폐기를 통한 경제제재 해제와 지원이 필요한 상황이다.

넷째, 장기간 비밀 협상을 통해 신뢰구축을 쌓은 것도 중요한 요인이 되었다. 리비아는 영국 정보기관과의 장기간 비밀 협상을 진행하였고, 이란도 오랫동안 협상을 계속해왔다는 점이 양측 간의 신뢰구축에 크게 작용하였다. 북한도 최근 비핵화에 진입하기에 앞서 북미 간 신뢰구축이 필요함을 강조한 것을 볼 때, 북미 간 70여 년 동안 쌓인 깊은 불신을 해소하는 상호 신뢰구축 과정이 필요해 보인다.

다섯째, 우크라이나와 리비아의 경우, 자국의 취약한 핵기술이 핵포기를 선택하는데 중요하게 작용하였다. 우크라이나는 구 소련의 붕괴로 갑작스럽게 얻은 핵무기로 자체적인 유지·관리 능력이 없었기 때문에 항상 안전관리의 위험성을 안고 있었고, 리비아는 비핵화 결심시 10%~20% 수준의 초보적인 핵능력밖에 갖고 있지 않았다. 그러나 북한은 핵개발을 거의 완성하여 사실상 핵무기 보유국이라는 점에서 핵포기에 부정적으로 작용할 가능성이 높다.

마지막으로 정권의 성격 변화인데 남아공의 경우는 국제사회의 제재 이유였던 인종분리정책을 폐기하고 백인통치를 종식시키는 조치를 취하는 등 체제의 변화가 핵 폐기의 중요한 요인으로 작용하였다. 반면에 북한의 경우는 정권의 변화없이 김정은 정권의 1인 절대독재체제가 지속되는 한 끊임없이 정권의 안전보장을 위협받을 것이며, 이라크의 후세인과 리비아의 카다피 몰락의 교훈이 부정적으로 작용할 가능성이 높다.

제3절. 북핵문제 해결 및 한반도 비핵화 방안

북한(한반도) 비핵화를 위해 그동안 6자회담이라는 다자 틀과 핵심 이해당사자인 북미 간에 수십 년에 걸쳐 여러 차례의 회담이 진행되었지만 아직까지 북핵문제는 해결점을 찾지 못하고 있다. 그러는 사이 북한은 이미 6차례의 핵실험을 통해 ‘사실상의 핵보유국’이 되었고 핵능력을 더욱 강화해 나가고 있다. 북한은 이를 공고히 하기 위해 2012년에는 헌법 전문에 핵보유국을 명시하였고, 2013년 당중앙위 전원회의에서는 “세계 비핵화 전까지 핵무력을 질량적으로 확대 강화하겠다”고 강조하여 사실상 비핵화 의사가 없음을 밝히고 있다.  이를 볼 때 평화적인 북한 비핵화는 지난한 과제임이 틀림없다. 북핵문제를 단기간의 성과나 합의 형식에 치우쳐 처리할 경우 실질적인 비핵화에 다가가지 못할 수도 있다. 어려운 여정이겠지만 북한과 한미가 모두 수용하고 만족할 수 있는 비핵화 방안을 찾아야 한다. 따라서 본 연구에서는 앞에서 살펴본 6자회담의 실패 교훈과 국제적인 비핵화 사례가 주는 교훈을 바탕으로 보다 창의적이고 실질적인 북핵 비핵화 방안을 다음과 같이 제시하고자 한다.

『조선중앙통신』, 2013.4.1.

첫째, 비핵화 합의는 포괄적으로 하고 이행은 단계적, 동시적으로 할 필요가 있다. 이는 6자회담에서 경험했던 가동중단(동결), 불능화, 폐기의 단계별 이행원칙에 합의한 후, 단계별 이행방법과 보상에 대한 협의 시 북한의 살라미 전술로 합의와 이행이 어려웠던 선례를 반복하지 않기 위한 것이다. 또한 쉬운 것부터 점진적으로 접근하는 방식에서 탈피하여 북핵 협상 시작 단계부터 핵심사항인 비핵화와 이에 상응하는 보상에 대한 로드맵을 북미가 상호 제시하여 큰 틀에서 일괄 타결하는 협상안이라고 하겠다. 따라서 이란과 세부적으로 합의한 ‘포괄적 공동행동계획’과 같이 비핵화의 범위와 대상, 상응조치의 종류와 수준, 합의이행 시간표와 방법 등 가능한 세부사항까지 망라하여 일괄 타결할 필요가 있다. 이행은 한미가 주장했던 ‘선 비핵화, 후 평화체제’나 북한이 주장했던 ‘선 평화체제, 후 비핵화’는 양쪽에서 다 불신을 살 수 있으므로 일괄 타결안을 바탕으로 단계적, 동시적 또는 각 단계를 중첩하여 병행적으로 추진할 필요가 있다.

둘째, 비핵화 진전을 위해 북미 간에 먼저 신뢰구축 여건을 조성할 필요가 있다. 북미 간에는 장기간의 적대관계로 인한 뿌리 깊은 불신으로 양국은 상대의 요구와 약속을 액면 그대로 받아들이지 않으려고 하고 있다. 북한은 미국의 궁극적인 대북정책 목표가 북한의 체제전환과 정권교체라는 의구심을 갖고 있다. 미국도 북한이 쉽게 핵을 포기할 것 이라고 생각하지 않는다. 따라서 양측은 합의에도 불구하고, 상대를 불신하기 때문에 서로 상대가 먼저 조치할 것을 요구하며 합의 파기와 중단을 반복해 왔다. 북한도 최근 신뢰조성의 중요성을 강조하고 있다. 2018년 4월 판문점 남북정상회담에서 김정은 위원장은 “미국과 신뢰가 쌓이고 종전과 불가침을 약속하면 비핵화가 가능하다”고 하면서 선 신뢰조성을 요구하고 있다. 또한 해외 비핵화 사례에서 보듯이 리비아는 영국 정보기관과의 장기간 비밀 협상을 통한 신뢰구축이 비핵화 합의에 크게 작용하였다. 따라서 북핵 합의과정에서 비핵화 진전에 따른 상응하는 보상안은 단계적으로 이행하더라도 인도적인 지원과 가역적인 보상안인 외교적·정치적인 조치들은 일정부분 북한에 양보하거나 선제적으로 이행을 앞당기는 것을 검토해야 한다. 예를 들어 북한의 영유아 지원, 보건협력 등 인도적인 지원과 기초생필품 관련 경제제재 해제 등은 협상과 관계없이 적극 지원하여 협상여건을 조성할 필요가 있다. 또한 연락대표부 설치의 경우 일부에서는 리비아의 예를 들어 북핵의 폐기가 실질적으로 완료되는 시점에 가능할 것이라고 전망하나, 포괄적인 비핵화 합의가 이루어지면 선제적으로 평양에 미국 연락대표부를 설치하여 북미 간 신뢰구축과 비핵화를 견인할 필요가 있다. 다만, 북미 간 정식 수교는 비핵화 완료 및 평화협정 체결과 동시에 추진하면 될 것이다. 일종의 정치적 선언이라 할 수 있는 종전선언은 북한과의 비핵화 협상 개시 이전에 남·북·미 3자 간에 발표하는 것을 검토해 볼 수 있을 것이다. 한편 북미 간 불신 및 북한의 안보 우려를 고려하여 핵프로그램 폐기를 단계별로 추진할 수도 있다. 이는 미래핵(핵실험장·미사일 엔진실험장 등)과 현재핵(핵물질 생산시설, 핵무기·탄도미사일 생산시설 등) 및 과거핵 중 핵물질과 ICBM을 먼저 폐기하고 핵무기 폐기(신고도 폐기 전에 별도 실시)는 최종 단계에서 북미 수교 및 평화협정 체결과 맞바꾸는 방법이다.

정형곤 외, “우크라이나 및 리비아 WMD(대량살상무기) 해체 사례와 북핵문제 해결에의 시사점,” 대외경제정책연구원 「오늘의 세계경제」 제07-17호(2007.4.5.), p.11.

종전선언의 주체에 대해 남·북·미 3자 또는 중국을 포함한 4자 등 여러 의견이 있으나, 종전선언은 위협 해소라는 상징적 목적이 크므로 한반도에서 직접 대치하고 있는 남·북·미 3자가 발표하는 것이 적절하다고 봄. 평화협정에는 정전협정의 당사자인 중국도 참여할 수 있을 것임.

셋째, 북한의 비핵화를 위해서는 안전보장이외에 경제적 인센티브를 포함하는 포괄적인 ‘안보 대 안보·경제’ 교환이 이루어져야 한다. 지금까지 북한의 비핵화를 위해 초기에는 「북미 제네바기본합의」, 이명박 정부의 「비핵·개방·3000 구상」등 경제적 보상을 통한 북한의 핵포기를 유도하는 ‘안보 대 경제’ 교환 방식이 주로 거론되었다. 그러나 이런 경제적 보상으로는 모든 핵개발 국가의 핵개발 동기인 체제안전보장에 대한 우려를 해소해 줄 수 없다는 한계가 있다. 이에 따라 북한의 비핵화와 더불어 북한에 대한 중·러의 확장억제력 제공이나 미국의 한국에 대한 핵우산 철회 등 대북 군사위협의 해소가 필요하다는 의견에 따라 ‘안보 대 안보’ 교환론이 대두되었다. 북한은 2018년 한국의 방북 특사단에게 비핵화의 조건으로 ‘군사적 위협 해소와 북한의 체제안전의 보장’을 내세웠다. 즉, 북한도 ‘안보 대 안보’ 교환이 비핵화의 기초임을 나타낸 것이다. 여기에는 안전보장 조치인 북미 수교, 평화협정 체결, 주변 강대국의 안전보장 또는 불가침조약과 함께 북한이 군사적 위협으로 주장할 가능성이 높은 주한미군 철수, 한미 연합훈련 중단, 미국의 한국에 대한 핵우산 폐지 등에 대한 대안과 나아가 동북아 차원의 다자안보체제 문제도 포함되어야 한다. 주한미군, 핵우산 등의 문제는 미국의 동아시아 전략 및 한국의 안보문제와 직결되는 문제이므로 사전에 한미 간에 긴밀히 조율할 필요가 있다. 또한 북한은 수십 년 간의 국제제재로 경제상황이 악화되어 내핍경제를 이어가고 있다. 따라서 북한은 비핵화의 대가로 체제안전보장 이외에 경제제재 해제 및 경제·에너지 지원도 요구하고 있다. 비핵화의 상응조치로 유엔안보리 제재를 비롯하여 미국, 일본, 한국 등 개별국가의 제재 해제와 경제·에너지 지원 등 경제적 인센티브를 포함할 필요가 있다. 경제적 지원은 비핵화 비용, 농축우라늄 판매대금 등 비핵화와 직접 관련된 지원과 북한의 경제발전을 위한 에너지, 인프라 구축지원 등 간접지원으로 나누어질 수 있다. 경제적 지원에는 한국의 역할과 부담이 제일 많을 것으로 판단되나, 지원 방식은 미국의 우크라이나 비핵화를 위한 ‘협력적 위협감소(CTR)’ 프로그램이 참고가 될 수 있을 것이다. 미국은 CTR 프로그램으로 1992년부터 2000년 말까지 60억 달러의 예산을 지출하였고, 독일, 일본, 네덜란드 등 14개국(Kiev Group)은 핵무기, 미사일 등 군축에 따르는 간접적 보상으로 사일로 폐쇄, 오염지역 정화, 의료품 지원 등에 참가하였다.

『조선일보』, ‘北 "군사위협 해소되고 체제안전 보장되면 비핵화"...기존 논리 반복 비판 나와’, 2018.3.6.

김진무, "북한의 핵능력 평가와 비핵화 협상 전망," 정성장(편), 『한반도 비핵·평화의 길』(성남: 세종연구소, 2018), p.108.

넷째, 신속한 협상과 합의 보장을 위해 협상 의제는 핵심대상으로 제한하고 비핵화와 보상 조치들이 쉽게 되돌릴 수 없도록 해야 한다. 협상의제에 대해 일부에서 생화학무기를 포함한 포괄적인 WMD 제거 필요성을 제기하나, 가장 시급하고 중요한 것에 집중하여 단기간에 합의에 도달하기 위해 핵무기와 핵물질, 대륙간탄도미사일(ICBM) 및 관련 생산시설로 제한할 필요가 있다. 북한의 재래식무기 열세에 대한 우려를 고려하여 생화학무기 및 단·중거리 탄도미사일과 관련 생산시설은 핵무기 폐기 합의 이후 또는 남북 간 군축과 연계하여 별도의 회담에서 진행할 수 있을 것이다. 또한 합의가 파기되거나 이행이 지연될 경우 보상 조치들이 자동적으로 소멸되거나 불이익이 이익보다 더 커서 비핵화 이행을 쉽게 되돌릴 수 없도록 해야 한다. 북한이 핵물질·핵무기의 폐기를 중단하거나 완전한 폐기 이후 핵을 재개발할 위험성을 막기 위해 핵무기 및 시설의 신고, 사찰, 검증 절차 및 방법에 대한 안전장치를 철저히 마련하고 합의 위반 시 그동안 해제하였던 제재 조치들을 되돌릴 수 있도록 해야 한다. 한편, 이란과 합의한 ‘포괄적 공동행동계획’에서처럼 일정기간이 지나면 핵능력을 복원할 수 있는 일몰조항이 합의서에 포함되지 않도록 하여야 한다. 또한 북한에 제공되는 안전보장과 관련하여서도 북한에 신뢰를 주고 안전보장 조치가 비가역적이 되도록 할 필요가 있다. 우리는 최근 러시아의 우크라이나령 크림반도 병합을 포함하여 과거 독일과 소련, 일본과 소련 사이의 불가침조약이나 미국과 북베트남 사이의 파리평화협정 등 무수한 안전보장조약들이 조인된 후 얼마 지나지 않아 파기된 역사를 보아 왔다. 이렇듯이 협정당사자 사이의 선언적인 문서 보다는 위반 시 협정당사자를 구속하고 불이익을 가할 수 있는 조항을 반영할 필요가 있다. 예를 들어 안전보장의 주체가 다수의 유엔안보리 상임이사국일 가능성이 높으므로 협정당사자인 강대국 일방이 북한에 대한 안전보장 내용을 위반한 것이 확인될 시 상임이사국 지위를 박탈한다는 것을 유엔 차원에서 보증하여 안전보장 협정의 구속력을 강화하는 것도 하나의 방법이 될 것이다.

다섯째, 북핵 비핵화의 최종 목표는 핵과 전쟁 위협이 없는 한반도를 만드는 것이어야 하며, 이는 한반도에서의 항구적인 평화체제 구축과 평화통일의 길로 연결되어야 한다. 어느 일방의 흡수통일이나 무력통일을 배제하고 서로를 인정하고 존중하는 바탕에서 공존공영하는 평화로운 한반도와 장기적으로 하나가 되는 한반도를 만들어 나가야 한다. 북핵 및 한반도 평화체제 문제는 남북한 문제이기도 하지만 주변국인 미·중·일·러도 이해관계를 가지고 있는 복잡한 국제문제이기도 하다. 그러나 주변 강대국들의 이해에 따른 부분 비핵화나 분단의 고착화를 막고 우리가 원하는 평화로운 한반도를 만들기 위해서는 한국이 가장 중요한 이해당사자로서 주도적인 역할을 하여야 한다. 그러기 위해서 정치·군사·경제·사회문화 등 다방면에 걸쳐 남북관계를 개선하고 남북이 허심탄회하게 민족문제를 협의할 필요가 있고 이를 바탕으로 미국, 중국 등을 설득하여 남북이 원하는 방향으로의 협력을 구할 필요가 있다.

이상의 논의를 종합하면 한반도 비핵화는 비핵화와 상응조치의 각 단계별로 쌍방이 이행할 목록과 구체적인 내용을 포괄적으로 합의하고 이행은 각 단계별로 동시적으로 또는 각 단계를 중첩하여 병행적으로 추진하여야 한다. 또한 북미 간 오랜 적대관계로 인한 불신을 해소하기 위해 본격적인 협상에 들어가기 전에 신뢰구축 여건을 조성하는 것도 중요하며, 상응조치에는 안전보장 이외에 경제적 인센티브를 포함하는 포괄적인 ‘안보 대 안보·경제’ 교환 모델이 합리적이라고 보며, 신속한 북한 비핵화를 위해 협상의제는 핵무기·핵물질 및 ICBM과 그 생산시설로 제한할 필요가 있으며, 평화로운 한반도와 분단의 고착화를 막기 위해서는 한국이 주도적인 역할을 하여야 한다. 이를 표로 정리하면 다음과 같다.

구 분	비핵화 조치(북한)	상응한 보상(미국, 한국, 일본 등)
0단계 (신뢰조성)		∙대북 인도적 지원 ∙기초생필품 관련 경제제재 해제 ∙남·북·미 3자 종전선언
1단계 (동결 및 신고)	∙북한 핵시설 가동 및 핵무기 생산 중단, 핵·장거리미사일 실험 유예 ∙북한의 NPT 및 IAEA 안전조치 복귀 ∙북한 핵프로그램(핵시설, 핵물질, 장거리미사일) 신고	∙북미 및 남북간 상대국 수도에 연락대표부 설치 ∙한미 연합훈련 중단 ∙개성공단, 금강산 관광 재개 ∙미국의 대북 불가침 보장 ∙남북간 군사적 신뢰구축 추진
2단계 (폐기 및 검증)	∙핵시설·핵물질·장거리미사일 폐기 및 검증 ∙핵·미사일 관련 전문인력 전환 ∙핵무기 신고	∙단계별 경제제재 해제 및 지원 ∙북미·북일 수교 협상 개시 ∙남·북 철도, 도로 연결 및 개발 ∙남·북·미·중 4자간 평화협정 및 남북간 군비통제 협상 개시 ∙미·중·러의 안전보장 및 UN보증 ∙동북아 다자안보체제 협상 개시
3단계 (비핵화 완료)	∙핵무기 폐기, 검증(완전한 비핵화) ∙북핵 폐기 이후 지속적인 사찰 ·검증 보장(snap-back 명시)	∙북미 및 북일 수교 ∙평화협정 체결 ∙경수로 건설 및 원자력의 평화적 이용 지원 ∙남북간 군비통제 합의(주한미군 문제 포함) ∙한반도 경제공동체 형성 ∙동북아 다자안보체제 구축

< 표 4-1 > 한반도 비핵화 로드맵(일괄타결안)

출처: 필자 작성

제5장. 결  론

북한은 1990년대 초 소련 및 동유럽의 공산권 붕괴, 남한이 북한의 핵심 우방인 소련, 중국과 연이어 수교하고 경제력과 재래식 군사력에서 남한과의 경쟁에서 밀리면서 일종의 생존전략으로 비대칭전력인 핵무기 개발에 속도를 냈다. 국제적인 제재에도 불구하고 북한은 2006년 10월 제1차 핵실험 이후 2017년 9월까지 여섯 차례의 핵실험을 하였고 헌법 전문에도 핵보유국을 명시하는 등 세계에서 9번째로 ‘사실상의 핵보유국’이 되었다. 또한 대미협상력과 핵능력의 완성도를 높이기 위해 핵탄두를 실어 나를 수 있는 탄도미사일 개발에도 박차를 가하여 2017년에는 미국 동부지역까지 도달할 것으로 판단되는 ICBM급 장거리미사일일인 화성-15형 발사에 성공했다. 핵무력을 완성한 북한은 이제 ‘사실상의 핵보유국’ 지위를 넘어 ‘핵보유국 지위’를 국제적으로 승인받는 것을 핵심 외교목표로 하고 있다. 현재 북한 핵문제는 남북한의 군사적인 문제 및 동북아 안보를 넘어서 국제비확산체제를 위협하는 세계적인 안보문제가 되었다. 북한 비핵화는 갈수록 더 많은 보상과 시간을 요하는 어려운 문제가 된 것이다.

이관세, “북핵문제 해결을 위한 새로운 패러다임 모색,”경남대 극동문제연구소(편) 『북핵, 오늘과 내일』(서울: 늘품플러스, 2016), p.162.

북핵문제를 해결하고 한반도에 항구적인 평화체제를 구축하는 것은 우리의 최종 목표이다. 그러나 북한의 안보환경이 개선되지 않은 상황에서 북한이 핵을 쉽게 포기하기를 기대하는 것은 어려울 것이다. 또한 북핵 협상 과정이나 결과가 참여국들의 이해관계가 개입되면서 우리가 원하지 않는 방향으로 전개될 가능성도 있다. 다시 말해 북한을 핵보유국으로 인정(묵인)하거나, 북한의 핵무기를 현 수준에서 동결하면서 미국에 직접 위협이 되는 ICBM급 미사일만 제거하거나, 주한미군과 한미동맹만 결정적으로 변화되는 경우 등이 있을 수 있다. 우리는 이와 같이 우리의 국가이익을 해치거나 안보에 심각한 영향을 미치는 방향으로 합의되는 것을 적극 막아야 하며, 협상의 결과가 한반도에 진정한 평화가 올 수 있도록 노력해야 한다. 북한 비핵화를 추진하면서 고려해야 할 사항들을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 북미가 모두 수용할 수 있는 비핵화 방안을 찾아야 한다. 미국은 북한과 제네바기본합의, 9.19 공동성명 등 6자회담을 거치면서 이행과정에서 북한의 합의 파기, 단계별 협의 진행에 따른 합의 난항 등의 경험을 통해 단계별 합의·이행의 문제를 보아왔기 때문에 일괄 타결을 선호하고 있다. 반면 북한은 미국과의 오랜 적대관계로 인한 뿌리 깊은 불신 및 더 많은 경제적 보상을 위해 비핵화를 가능한 단계별로 나누어 협상하려고 하고 동시적 이행을 강조한다. 협상은 상대가 있는 관계로 어느 일방의 주장만 강요할 수 없다. 상대의 우려와 요구사항을 함께 검토하여 양측이 원하는 방향을 합리적으로 조정할 필요가 있다. 이러한 바탕에서 합의는 미국의 우려를 반영하여 북핵 협상 시작 단계부터 핵심사항인 비핵화와 이에 상응하는 보상에 대한 로드맵을 북미가 함께 제시하여 큰 틀에서 비핵화 단계별(동결·신고, 폐기·검증, 비핵화·평화체제)로 상응하는 보상안을 일괄 타결할 필요가 있다. 합의사항 이행은 북한의 입장을 반영하여 일괄 타결안을 바탕으로 단계적, 동시적 또는 각 단계를 중첩하여 병행적으로 추진할 필요가 있다. 비핵화와 평화체제의 선후관계 역시 한미가 주장했던 ‘선 비핵화, 후 평화체제’나, 북한이 주장했던 ‘선 평화체제, 후 비핵화’는 양쪽에서 다 불신을 살 수 있으므로 선후관계가 아닌 ‘동시 행동적’으로 추진되어야 한다.

둘째, 한국의 주도적 역할이 중요하다. 북한 비핵화는 한반도 평화체제 구축뿐만 아니라 북미 및 북일 관계정상화, 동북아 다자안보체제 구축 등 여러 문제들과 연계되어 있다. 북핵문제가 어느 방향으로 결정되는지에 따라 한반도의 운명과 미래가 달라질 수 있다. 북핵문제 해결과 평화체제 구축이 남북 간의 평화공존을 보장해 줄 수는 있지만 통일까지 보장해 주는 것은 아니다. 북핵문제를 미·중 등 주변국에 맡겨 놓으면 그들의 전략적 이해관계에 따라 북핵 동결, 일부 WMD 폐기 등 불완전한 비핵화나 분단의 고착화라는 예상치 못한 결과를 가져올 수도 있다. 한국이 북핵문제 협상의 체스판에서 주변부로 밀려나면 안 되는 이유이다. 또한 경제적 보상 및 지원과 관련하여서도 한국이 주도적 역할을 하여야 한다. 과거 한국이 제외된 북미 제네바합의에서 우리 의사와 관계없이 북한에 대한 경수로 제공 비용을 한국이 가장 많이 부담하였던 사례에서 볼 때 향후 북한에 대한 경제협력과 지원은 결국 한국이 가장 많은 부담을 할 가능성이 높으므로 우리의 능력과 의도에 부합한 지원이 될 수 있도록 협상에서 주도적인 역할을 하여야 한다. 따라서 지금까지 미국과 북한이 주도해온 북핵 협상에서 한국은 중요한 이해당사자로서 북한과 소통을 강화하고 미·중 등 주변국과 협력하여 북한 비핵화와 한반도 평화체제 구축 나아가 남북통일을 견인하여야 한다.

경남대 극동문제연구소(편), 『동아시아 질서 변화와 한반도 미래』(서울: 선인, 2015), pp.171-174.

셋째, 남북관계 개선 및 신뢰구축의 지속적 추진이 필요하다. 북한 비핵화와 한반도 평화체제 구축이 상호 시너지 효과를 내기 위해서는 남북 간 정치, 경제, 군사, 사회 등 다방면에 걸친 관계개선과 병행해서 추진해야 한다. 남북관계 개선이 이루어지지 않은 상태에서 강대국에 의한 종전선언이나 평화체제 추진은 남북 간 불신과 대결을 내재한 채 불완전한 평화를 지속할 가능성이 높다. 북핵문제와 한반도 평화체제 구축은 기본적으로 한반도 문제이므로 남북한이 중요한 당사자가 되어야 한다. 한반도의 미래가 강대국의 전략적 이해에 의해 결정되지 않도록 남북한이 한반도의 진정한 주인으로서 협력할 수 있도록 남북관계 개선에 역량을 집중하여야 한다. 비핵화 신고, 항구적 평화체제 구축은 서로의 신뢰 없이는 불가능하다. 이러한 신뢰는 하루 아침에 얻을 수 없으며 쌓아가는 것이다. 신뢰를 구축하는 가장 빠른 방법은 남북한과 북미가 지금까지 약속하고 합의한 사항들을 지속적으로 지키는 것에서부터 시작할 수 있다. 따라서 북한과 달리 행정부가 바뀌는 한국이나 미국의 경우 정부가 바뀌더라도 이전 정부가 한 약속을 다음 정부가 지키려는 노력이 중요하다. 북한의 정권안보적, 체제안보적 핵무장 동기를 해소하기 위해서는 2021년 초 취임한 미국의 바이든 행정부는 이전 트럼프 행정부의 대북정책인 ‘4NO’ 원칙과 ‘싱가포르선언’을 재확인하고 계승할 필요가 있으며, 문재인 정부의 대북정책인 ‘3NO’와 ‘판문점선언’도 한국의 다음 정부에서 계승되어야 한다.

2018년 8월 월스트리트저널 공동기고문에서 미국 틸러슨 국무장관과 매티스 국방장관이 ‘북한에 대한 정권교체, 체제 붕괴, 통일 가속화, 미군의 이북 진출 반대’를 천명한 것

문재인 대통령이 2017년 8.15 경축사에서 제기했던 ‘북한 붕괴, 흡수통일, 인위적 통일 반대’

넷째, 주변국 및 유엔과의 협력을 강화할 필요가 있다. 북핵 해결과 평화체제 구축의 일차적 추동력은 북·미 대화와 미·중 협력에서 나온다는 점을 인식하여, 이를 적극 지지하는 한편, ‘한국의 주도적 역할’과 상호 보완적으로 작용하도록 할 필요가 있다. 현실적으로 한국이 독자적으로 북한 비핵화를 추진하는 것이 어려운 상황에서 한국이 북핵 협상에 참여하는 현실적인 방법은 북핵 협상의 핵심당사자인 미국과 협력을 통해 비핵화와 상응조치 및 평화체제의 로드맵에 대해 조율하여 우리의 입장을 관철시키는 것이다. 또한 북한의 안전보장과 관련하여 한국이 협력체 구성에서 주도적 역할을 할 수 있을 것이다. 이 협력체에는 이란과의 핵합의 시 참여국 모델을 참조하여 유엔 안보리 상임이사국이자 핵보유국인 미, 중, 러, 영, 프 5개국과 관련국인 한국과 일본이 참여할 수 있다. 또한 북한에 대한 안전보장은 러시아의 크림반도 병합 등을 고려 할 때 강대국의 보증만으로는 북한이 거부할 가능성이 있으므로 유엔차원의 보증을 병행 추진할 필요가 있다.

전봉근, “북핵 시나리오 분석과 한반도 비핵·평화체제 추진체계,”국립외교원 「주요국제문제분석」 2017-46, p.28.

다섯째, 대화와 압박이 병행되어야 한다. 북한은 안보위기와 체제위기로 인한 핵무장 동기가 매우 높아, 대화와 설득 또는 경제적 지원만으로는 핵을 포기하지 않을 것이므로, 매우 강한 제재압박과 유인책을 동시에 가동해야 한다. 미국도 대북제재를 여전히 북한의 비핵화를 이끌어내는 유효한 지렛대로 보고 있으므로 비핵화의 핵심쟁점이 타결될 때 까지는 제재 완화에 소극적 입장이다. 제재가 해제되면 대북 압박요소도 소멸되므로 대북 인도적 지원, 기초생필품에 대한 제재 완화 등 신뢰조성 차원의 완화를 제외하고는 북한 비핵화 이행 단계에 상응하여 제재 완화를 추진하여야만 지속적인 비핵화 프로세스가 보장될 것이다. 다만, 경제지원이건 제재이건 비핵화 과정에서 경제수단에만 과도하게 의존해서는 안 된다. 세계적으로 경제지원만으로 핵을 포기하게 한 사례가 없으므로 안전보장 제공, 정치적·군사적 신뢰구축 등과 포괄적으로 접근해야 한다.

전봉근, “북핵 시나리오 분석과 한반도 비핵·평화체제 추진체계,”국립외교원 「주요국제문제분석」 2017-46, p.21.

이중구, “북한 비핵화-체제보장 프로세스 추진 방안,” 「KIDA Brief」, 2020-안보-1, p.3.

마지막으로 북핵문제 해결 목표는 항구적인 한반도 평화체제 구축과 연계되어야 하고 한국의 안보이익이 지나치게 제한되어서는 안 된다. 북핵문제가 강대국의 이해관계에 따라 일시적 동결이나 핵 보유를 묵인하는 방향으로 결정되어서도 안 되고 분단체제의 고착화로 연결되어서도 안 된다. 비핵화 이후의 평화체제는 현재의 분단체제를 고착화하는 것이 아닌 남북이 평화롭게 교류·협력하면서 함께 살아가는 체제이어야 한다. 비핵화와 한반도의 항구적 평화 실현을 위해서는 남북관계 개선과 관련 당사국의 대화와 협력을 통한 문제해결이 중요하다. 한편 북핵문제 해결 과정에서 한미동맹 조정과 주한미군의 역할 변경이 논의될 것으로 예상된다. 하지만 한미동맹과 주한미군은 평화체제로 전환하는 안보적 불안정 시기에는 북한의 위협을 예방하고 억제하는 핵심적 장치로서, 평화체제 정착기에는 평화체제를 유지하고 관리하며 동북아 평화의 보장자로서의 역할을 수행해야 할 것이다. 따라서 일정수준의 주한미군 및 한미동맹의 조정은 불가피하겠지만, 북한에 안전보장을 제공한다는 명분으로 한미동맹이 결정적으로 훼손되어서는 안 된다.  끝.

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