정책연구보고서

새만금의 미래 컨텐츠 제고 방안

2021年 12月

제27기 세종국가전략연수과정

새만금개발청  김 용 태

목   차

제1장 서론     ········································································ 1

제2장 새만금사업 개요 및 현황·················································· 3

제1절 새만금사업 개요 ································································ 3

1. 새만금사업 개요···································································· 3

2. 새만금사업 연혁···································································· 4

제2절 새만금사업 현황································································· 10

1. 새만금사업 주요 내용··························································· 10

2. 수변도시 현황······································································ 11

3. 새만금사업과 행정구역·························································· 14

제3장 인구변화와 인구정책  ···················································· 19

제1절 인구변화가 경제·사회에 미치는 영향····································· 19

1. 인구변화와 경제성장····························································· 19

2. 인구변화와 사회·공공서비스··················································· 22

제2절 인구변화에 대응한 인구정책··················································26

1. 인구정책의 개념··································································· 26

2. 우리나라 인구정책································································ 27

3. 새만금지역 인근 현황··························································· 30

제4장 도시의 발달··································································· 31

제1절 도시화·············································································· 31

1. 도시의 정의········································································· 31

2. 도시화 국가시대 도래··························································· 31

제2절 메가시티   ······································································· 33

1. 메가시티 정의······································································ 33

2. 메가시티 이슈화··································································· 33

3. 국내외 메가시티 현황··························································· 34

제5장 새만금의 문제점과 해결방안··················································41

제1절 새만금의 문제점··································································41

1. 인구 감소············································································ 41

2. 행정구역 다툼······································································ 41

제2절 해결방안   ······································································· 45

1. 경쟁력 있는 메가시티 전략 구상············································ 45

2. 최적의 행정구역 조기 확정···················································· 46

제6장 결론    ········································································ 47

참고문헌     ········································································· 48

제1장 서 론

새만금 개발사업은 단군 이래 최대규모의 간척사업으로 1987년 7월에 발표되고, 1989년 11월 새만금 종합개발사업 기본계획발표와 함께 1991년 방조제가 착공되었다. 당초 농지 확보(농지 100% 추진, 1989)에서 2007년과 2008년 기본구상 변경을 통하여 농지 비율을 30%, 비농지 70%로 구성된 새로운 도시건설계획이 추진되었고, 이를 뒷받침하기 위하여 2012년 「새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법」이 만들어지고, 2013년 새만금개발청이 개청되면서 개발이 본격화되었다.

최근 새만금 지역에 선도사업으로「새만금 스마트 수변도시」가 새만금 국제협력용지 안에 '24년까지 약 1조3천억원을 투입, 면적 6.6㎢(200만평), 인구 2.5만명 규모의 자족기능을 갖는 도시건설을 앞두고 있는 시점에서 최적의 행정체계 설정과 함께 도시개발 모델이 필요한 실정이다.

그러나, 새만금에 새롭게 만들어지는 매립지에는 행정구역이 결정되지 않아 새만금 사업과 관련하여 토지소유권을 가지고 관련 지방자치단체 간 이해관계의 대립과 분쟁이 지속되고 있으며, 새만금 사업계획의 차질 및 입주기업의 사업행위에 부정적 영향을 미치고 있다.

전라북도 면적은 8,069.13km2로서 전 국토의 8%이며, 인구는 2021년 7월말 현재 179만 명(전국인구 51,829,023 대비 3.48%)으로, 정점이었던 1966년 252만명 이후 지속적으로 감소하고 있는 추세이다. 2000년 이후 전주시를 제외하고 14개 시군 모두 주민등록 인구가 감소하는 추세를 보이고 있다. 저출산 고령화의 영향과 함께 전라북도 행정도시의 위치와 교육 및 의료여건이 좋은 전주시와 수도권 등으로 나머지 13개 시군의 인구가 유출되는 것으로 분석된다.

새만금 인근 3개 시군의 인구를 구체적으로 살펴보면, 3개 시군의 누계인구는 2000년 447,885명에서 20년이 지난 2020년 402,449명으로 45,436명의 인구가 감소하였으며, 인구 추이를 분석할 때 중요한 지표 중 하나인 전입 인구 또한 2000년 69,139명에서 20년이 지난 2020년  54,254명으로 14,885명의 인구가 감소하였다. 특별한 개발계획 등 인구유입의 원인이 없는 한 지속적으로 감소할 것으로 예상된다.

이번 연구에서는 그린성장을 실현하는 글로벌 新산업 중심지 ‘새로운 문명을 여는 도시, 새만금’이라는 새만금개발사업의 비전을 실현하기 위하여 인구와 경제 규모를 확장하기 위한 최적의 행정체계를 조기에 모색하고, 새만금이 미래도시로써의 정체성을 지니고 기능적으로 전문화된 경쟁력 있는 미래 첨단 도시인 새만금형 메가시티 모델을 수립하고자 한다.

마지막으로 새만금사업은 지역사업이 아닌 대한민국의 미래를 위한 대규모 국책사업으로 한 걸음 나아가기 위해 새만금 인근 지역 3개 시군인 군산시, 김제시, 부안군이 그동안의 갈등을 해결하고 통합, 화합의 도시라는 새만금의 미래 컨텐츠가 되기를 제시하고자 한다.

제2장 새만금사업 개요 및 현황

제1절 새만금사업 개요 및 연혁

1. 새만금사업의 개요

새만금개발청 홈페이지, 2021년 10월 18일 재구성

새만금사업은 군산~부안을 연결하는 세계 최장의 방조제(33.9㎞)를 축조하여 간척토지(291㎢)와 호소(118㎢)를 조성하고, 방조제 외부 고군산군도 3.3㎢와 신항만 4.4㎢ 등을 개발하여 경제와 사업, 관광을 아우르는 동북아 경제중심지로 비상할 ‘글로벌 명품 새만금’ 건설을 목적으로 하는 국책사업이다. 구체적인 새만금사업의 위치, 규모 등은 〈그림2-1〉과 같이 정리할 수 있다.

〈그림 2-1〉새만금 사업 개요

새만금 공간 정보는 1권역(산업·연구용지 등), 2권역(복합개발용지 등), 3권역(관광·레저용지 등), 4권역(배후도시용지), 농생명권역(농생명용지 등), 기타용지로 구분하여 개발하고 있다. 권역별 면적, 위치 등은 〈그림 2-2〉에서 볼 수 있다.

〈그림 2-2〉새만금 공간 정보

이를 위하여 새만금개발은 그린성장을 실현하는 글로벌 新산업 중심지 ‘새로운 문명을 여는 도시, 새만금’ 이라는 비전을 설정하고, 5대 추진목표 ① 세계를 선도하는 그린에너지와 신산업 허브, ② 모두가 살고 싶은 명품 수변도시, ③ 친환경 첨단농업 육성 거점, ④ 특색 있는 관광 생태 중심도시, ⑤ 세계로 열린 개방형 경제특구 세부적 실천방안들을 추진하고 있다.

〈그림 2-3〉새만금사업의 비전 및 개발목표

2. 새만금사업의 연혁

새만금 간척사업은 농림수산부가 1971년에 전라북도 옥서지구 농업개발계획으로 옥구군 옥서면과 만경강, 동진강, 금강 하구 일대의 갯벌을 농업용지로 개발하는 계획으로 제1단계 사업으로는 관개, 배수시설 개선을 위해 그 강 하구에 둑을 건설하는 공사와 제2단계 사업으로는 만경강 주변 농지에 대한 관개시설과 배수시설을 개선하기 위해 김제 지구에는 갯벌을 간척하고 방조제를 쌓는 공사였으며, 최종적으로 이 사업이 새만금사업으로 발전하게 되었다(류형기, 2018:8).

간척사업을 하기 위해서는 많은 비용이 투입되어야 했으며 당시 정부는 재원을 조달하기 위해서 농업기반사업을 위한 투자비용을 IBRD(International Bank for Reconstruction and Development, 국제부흥개발은행)에 차관을 신청하였고, IBRD 조사단은 1972년 국내에 들어와 현지조사를 통해 사업의 경제성에 대한 평가를 하였다(류형기, 2018:8).

한편 정부는 서남해안 일대 간척 가능지역 40만 5,000ha(132개 지구)를 조사하여 6,354ha(59개 지구)를 1975년 간척사업 대상지로 선정하게 되었다(류형기, 2018:8). 이어 2단계로 옥서지구의 개발을 위한 기본개발계획 설계를 완료하였고 2단계로 동진강과 만경강유역에 농업 종합개발사업을 위한 기본조사를 1981년에 실시하였으며, 1984년에 개발을 위한 조사를 완료하게 되었다(류형기, 2018:8).

1986년 농림수산부에서 서남해안 간척사업의 장기개발 계획이 완성되었으며, 본래의 사업 목적의 변환으로 농업목적의 간척사업이 김제와 옥서, 부안 등의 3개지구를 1개의 개발사업단으로 통합시키고 사업을 종합개발사업으로 전환시키며 복지 농·어도를 부안지구를 중심으로 추진하는 계획이었다. 새만금 간척사업은 1987년 5월 농림수산부의 서해안 간척사업 추진계획을 발표하면서 오늘의 새만금사업으로 발전하였다.

이철현, 2016, “새만금 개발지역의 관광산업 활성화에 관한 연구”, 고려대학교 정책대학원, 5-6

새만금 개발 사업은 만경강·동진강 하구의 갯벌을 개발하여 최대한의 용지를 확보하고, 종합 농수산업 시범단지를 조성하며, 항만과 도로 등 사회간접자본을 확충하여 장차 새만금 국제무역항의 건설 기반을 구축하는 등의 목적으로 시작되었다(류형기, 2018:8).

1991년부터 담수호, 양·배수장, 방조제, 용배수로, 배수갑로 등의 수용시설물을 건설했고, 약 19년 8개월만인 2010년 4월 27일 새만금 방조제가 완공되었다. 공사완공 이후 만경강과 동진강 하구의 굴곡진 100km의 해안선이 비응도∼고군산군도∼변산반도 사이를 연결하는 33.9km의 직선 방조제로 바뀌게 되어 그 방조제 안쪽으로 새로이 4만 100ha의 용지가 생김으로써 그만큼 국토가 확장되었다. 이 면적은 전주시 면적의 두 배, 여의도의 약 140배에 이른다.

새만금 간척지, 네이버(https://terms.naver.com/entry.naver?docId=1967844&cid =40942& categoryId=33136, 2021년 10월17일 검색

이러한 새만금 개발사업은 최초에 농업용지 100%로 개발하려는 계획이었으나 약 30년이라는 장기간에 걸친 사업기간으로 인해 그동안 우리나라 농업생산력 향상과 더불어 전 세계 개방물결에서 비켜갈 수 없었던 농산물 수입, 국민들의 식생활의 변화 등 농업보다는 경제개발을 원하는 시대적 요구에 따라 사업계획이 점차 변경되게 되었다(류형기, 2018:8). 새만금종합개발계획(MP)은 농업 용지의 비율이 최초 100%에서 2007년 4월 3일 72%로 그리고 2010년 1월 28일 30%로 변경되었다(류형기, 2018:8). <표2-1>은 1971년 새만금사업예정지조사, 1989년 새만금종합개발사업 기본계획발표에서부터 2020년 동서도로 준공에 이르기까지 새만금사업 추진 연혁이며, 표에서 알 수 있듯이 기본계획이 수립부터 현재에 이르기까지 소송, 기본계획 변경, 특별법 제정 등 사회적 논란이 많았던 사업임을 알 수 있다(류형기, 2018:8).

또한 <표2-2>는 새만금사업 지역의 토지이용구상안이 1991년 수립 이래 2007년, 2008년 크게 두 차례 변경된 공간구성계획이다(류형기, 2018:8). 표에서 알 수 있듯이 공간구성계획의 변경 과정을 거치면서 새만금사업이 더 이상 농업 생산력 향상 목적이 아닌 다기능 복합개발용지로 바뀌게 되는 과정을 확인할 수 있다(류형기, 2018:8).

<표 2-1> 새만금사업 추진 연혁

새만금개발청, 『새만금기본계획』, 2021, 13

• 1971~1986 : 새만금 사업 예정지조사 등 실시

• 1989. 11 : 새만금종합개발사업 기본계획 발표

• 1991. 10 : 공유수면 매립면허ㆍ고시

• 1991. 11 : 사업시행인가ㆍ고시

• 1991. 11 : 방조제 사업 착공

• 1999.5~2000.6 : 민간공동조사위원회 구성 및 조사실시

• 2000. 08 : 공동조사보고서 국무총리실 제출

• 2001. 05 : 총리 주재 ｢물관리정책조정위원회｣에서 정부방침 결정

• 2001. 08 : 정부방침에 대한 후속세부실천계획 수립

• 2001. 08 : 매립면허 취소소송(환경ㆍ시민단체)

• 2006. 03 : 대법원 판결(정부측 승소)

• 2006. 04 : 방조제 최종 물막이 공사 완료

• 2007. 04 : ｢새만금 내부토지개발 기본구상｣ 발표(농지 72%, 산업ㆍ관광 등 비농지 28%)

• 2007. 12 : ｢새만금사업 촉진을 위한 특별법｣ 제정(2008.12.28 특별법 발효)

• 2008. 02 : 인수위에서 ｢동북아 경제중심지｣로 개발계획 발표

• 2008. 04 : 새만금 일부지역 경제자유구역 지정(산업ㆍ관광지구 28.6㎢)

• 2008. 10 : ｢새만금 내부토지개발 기본구상｣ 변경(안) 보고(국무회의)

• 2008. 12 : ｢새만금사업추진기획단｣ 발족(대통령훈령 제234호)

• 2009. 01 : 새만금위원회 발족

• 2009. 04 : ｢새만금사업촉진을 위한 특별법｣ 개정안 국회의결

• 2009. 07 : 새만금 내부개발 기본구상 조정(안) 발표

• 2010. 01 : ｢새만금 내부개발 기본구상 및 종합실천계획｣ 심의ㆍ확정

• 2010. 04 : 새만금 방조제 준공

• 2010. 08 : 세계 최장(33.9㎞) 방조제로 기네스북 등재

• 2011. 03 : 새만금 종합개발계획(MP) 확정

• 2012. 11 : 새만금특별법 개정

• 2013. 09 : 새만금개발청 개청

• 2014. 09 : 새만금 기본계획 변경

• 2015. 11 : 새만금동서도로 착공

• 2015. 11 : 광역기반시설설치계획 수립

• 2017. 08 : 새만금, 세계잼버리대회 개최지 선정

• 2018. 09 : 새만금개발공사 설립

• 2019. 01 : 새만금국제공항 예비타당성조사 면제사업 선정

• 2019. 05 : 공공주도 선도사업(스마트수변도시) 예비타당성 조사 통과

• 2020. 12 : 새만금동서도로 준공

<표 2-2> 새만금 공간구성계획의 변천

새만금개발청, 2021,『새만금기본계획』,  12

제2절 새만금사업 현황

1. 새만금 사업 주요내용

1989년 시작하여 약 30년이 지난 2021년 2월 새롭게 수립된 새만금 개발 기본계획을 살펴보면 다음과 같다. 먼저 새만금 기본계획에서 새만금을 협력과 교류에 의한 공동번영의 거점으로 구축하기 위하여 ‘새로운 문명을 여는 도시, 새만금(Ariul)’을 비전으로 설정하였고, 이러한 새만금의 비전을 실현하기 위하여, 세계를 선도하는 그린에너지와 신산업 허브, 모두가 살고 싶은 명품 수변도시, 친환경 첨단농업 육성거점, 특색있는 관광생태 중심도시, 세계로 열린 개방형 경제특구를 5대 목표로 설정하였다.

새만금개발청, 2021,『새만금기본계획』, 40

또한, 새만금 개발을 효율적으로 추진하기 위해 전체 개발면적 약 291㎢를 4단계로 구분하여 개발을 추진하고 단계별로 해당기간 내 매립 추진 용지를 기준으로 개발율을 설정하되, ‘50년까지 새만금 전지역 사업완료를 목표로 추진하고 있음을 <그림 2-4>을 통해 알 수 있다.

<그림 2-4> 단계별 개발에 따른 토지이용 구상도

새만금개발청, 2021,『새만금기본계획』, 78

2 새만금 스마트 수변도시

국제협력용지 조성의 마중물 역할을 위한 새만금 스마트 수변도시는 국제협력용지 6.6㎢(200만평)에 ’24년까지 약 1조3천억원을 투입하여, 인구 2.5만명 규모의 자족기능을 갖춘 도시를 <그림 2-5>와 같이 조성하는 사업이다.

<그림 2-5> 새만금 스마트 수변도시 조감도

새만금개발청 홈페이지, 2021년 10월 18일 검색

조감도(안)

새만금 스마트 수변도시는 스마트 기술을 적용하고, 첨단산업 유치를 통한 일자리와 쾌적한 수변 정주공간이 함께하는 도시 조성이 개발 컨셉이다. 새만금의 장점인 에너지, 친수공간을 극대화하여, 교통과 교육의 단점을 보완하여 수변특화 문화·관광조성, 편리하고 안전한 생활환경 제공을 특화시켜 자족형 도시를 완성하는 것이다. 이를 <그림 2-6>과 같이 정리할 수 있다.

<그림 2-6> 새만금 스마트 수변도시 현황

새만금개발청 홈페이지, 2021년 10월 18일 검색

또한, 수변도시는 창의문화지구, 국제업무지구, 공공클러스터지구, 생태/주거지구, 스마트밸리, 레지지구와 같이  7개의 거점공간으로 구분하여 공간별 공원·녹지축으로 연결하고, 3개의 호소 기능을 차별화고 수공간을 활용하여  <그림 2-7>과 같이 토지이용을 구상하고 있다.

<그림 2-7> 새만금 스마트 수변도시 현황

새만금개발청 홈페이지, 2021년 10월 18일 검색

<7개 거점공간으로 토지이용구상>	<공원‧녹지 연계 및 수공간 활용>

「창의문화지구」주거와 함께 1인기업, 청년일자리를 위한 글로벌 교류 거점 조성	「국제업무지구」업무, 관광, 쇼핑이 결합된 복합공간
「공공클러스터지구」공공기관 유치를 통한 공공기관 중심구역으로 조성	「생태/주거지구」다양한 주거(생태, 수변 등) 시설과 공간이 어우러진 주거단지 조성
「스마트밸리」스마트기업 등 유치를 통한 첨단산업단지 조성	「레저지구」호텔, 수변상업시설과 연계한 대규모 레포츠 단지 조성

3. 새만금사업과 행정구역

1) 지방자치단체 설계 구조

새만금지역에 대한 지방자치단체의 관리는 앞서 언급한 바와 같이 현재와 같은 3개 시・군에 의한 새만금지역 분할관리와 새만금지역에 대한 통합관리방식이 있다(권오철, 2020). 본 보고서는 새만금 3개 시군의 화합, 통합을 위해 통합관리에 초점을 두고 있기 때문에, 통합관리방식을 구현할 수 있는 지방행정체제 설정을 모색하고자 한다.

일반적으로 지방자치단체의 구조를 결정하는 지방행정체제는 자치계층과 행정구역 및 행정기능을 구성요소로 하고 있다(권오철, 2020). 자치계층은 지방자치단체의 수직적 구조를 결정하는 것으로 광역과 기초의 법적 지위를 구분하는 기준이고, 행정구역은 지방자치단체의 수평적 구조를 결정하는 것으로 자치권의 적용범위를 획정하는 기준이며, 행정기능은 지방자치단체가 처리하는 사무의 범위를 확정하는 기준이다(권오철, 2020).

새만금의 행정체제를 설계하기 위한 방향으로는 행정기능의 경우 법적 지위에 따라 일반적인 범위가 부여된다는 것을 전제하면, 자치계층과 행정구역을 동시에 적용하여 상정 가능한 조합을 도출하는 것이 타당하다(권오철, 2020). 자치계층을 기준으로 적용하면 기초자치단체와 광역자치단체 및 광역+기초의 통합형 광역자치단체 등이 검토가 가능하나, 도나 광역시와 같은 일반형 광역자치단체의 대안은 새만금의 행정구역과 공간특성에 비추어 대안에서 제외하는 것이 타당하고, 행정구역을 기준으로 적용하면, 새만금 지역에 국한하거나 새만금과 3개 시군을 통합하는 등을 행정구역의 대안으로 검토할 수 있다(권오철, 2020).

상기의 논의를 종합하면, 새만금의 행정체제는 자치계층(법적 지위)과 행정구역을 기준으로 4개의 유형을 도출할 수 있다(권오철, 2020). 첫째, 일반시(법적지위)와 새만금포함통합구역(행정구역)의 조합으로 ‘(가칭)통합새만금시’를 설정하는 방법, 둘째, 일반시(법적지위)와 세만금구역(행정구역)만을 조합하여 ‘(가칭)새만금시’를 설정하는 방법, 셋째, 특별자치시(법적지위)와 새만금포함통합구역(행정구역)의 조합으로 ‘(가칭)통합새만금특별자치시’를 설정하는 방법, 넷째, 특별자치시(법적지위)와 새만금구역(행정구역)만을 조합하여 ‘(가칭)새만금특별자치’를 설정하는 방법이다(권오철, 2020).

기초자치단체로서는 새만금시와 통합새만금시를 그리고 광역자치단체로는 새만금특별자치시와 통합새만금특별자치시 등의 4개 유형으로 구분되나, 광역자치단체의 경우에는 일반적인 구조인 관할의 기초자치단체의 설치가 새만금에서는 배제되기 때문에 행정구조의 특례가 부여되는 특별자치시의 형태를 가지게 되는 것이다(권오철, 2020). 이를 <그림 2-8>과 같이 계층별, 행정구역별로 새만금 행정체제를 정리할 수 있다.

<그림 2-8> 새만금 행정체제의 설계 유형

2) 통합관리 유형

통합적 관리는 크게 두 가지 방향에서 검토가 가능하다.

첫째, 지방행정구역을 대상으로 하는 관리는 지방자치의 원칙상 분할관리방법을 사용하든, 아니면 통합관리방법을 사용하든 기본적으로 지방자치단체에 의한 관리가 원칙이다(권오철, 2020). 그러나 지방자치단체의 통합관리는 관련 지방자치단체들의 자율적 통합의사가 전제되어야 한다.

둘째, 임시행정체제에 의한 통합적 관리로서 지방자치단체에 의한 통합관리가 중장기적인 시간을 요한다는 점에서 그 때까지의 기간 동안 한시적 운영을 목적으로 한다는 특징이 있다(권오철, 2020). 임시적 행정체제에 의한 관리방법으로는 ① 관련 지방자치단체에 규약에 의한 통합관리단체(지방자치단체조합 등) 설치 및 관리방법과 ② 상급지방자치단체(관련 지방자치단체의 합의 전제)에 의한 직할 관리방식이 있다(권오철, 2020).

3) 새만금지역에 대한 관리방식 논란

새만금지역에 대한 통합적 관리의 필요성은 이미 2011년 한국지방행정연구원 세미나에서 ① 3개 시・군의 지자체통합에 의한 관리, ② 새만금지역에 대한 지자체 신설 관리, ③ 3개 시・군에 분할후 통합관리 방식을 통하여 제안된 바 있다(권오철, 2020). 새만금지역에 대한 관리방식은 이후 3개 시・군은 물론, 전문가, 지역언론, 시민단체 등 다양한 이해관계자의 참여에 의하여 논란이 증폭되었지만, 당시 제안된 3개 관리방식은 현재까지도 어느 하나 결정되지 못한 채, 3개 시・군에 의한 행정구역 분할과정만 진행되고 있는 상황이며, 이 분할과정 역시 관할구역 결정에 대한 불복・소송이 반복되어 지역사회에 대한 발전의 원동력이 되기는커녕 지난 10년 이상 지속적으로 사회갈등의 원인이 되고 있는 실정이다(권오철, 2020).

4) 통합적 관리의 필요성에 대한 지속적 문제제기

3개 시・군의 이해관계 대립상황에도 불구하고, 관련 전문가, 지역정치권, 지역언론 등에서는 새만금사업 본래의 목적 실현을 위한 최선의 관리방식으로 단일행정구역, 즉 통합적 관리에 대한 필요성을 제기하고 있는 상황이다. 이를 <표 2-2>과 같이 최근 논의 사항을 정리할 수 있다.

권오철, 2020,『 새만금지역의 행정체계 설정 및 관리방안 연구용역』, 40-41

<표 2-2>통합관리의 필요성에 대한 최근 논의(권오철, 2010)

▸남궁근(전 과기대 총장, 새만금정책포럼 위원장) : “새만금 특별행정구역을 지정해야한다는 의제는 이미 오랜 시간 동안 여러 차례 논의됐던 주제다 ... 새만금 행정구역을 쪼개면 투자 유치 단계서부터 입주 후(전민일보, 2020.6.4) 불편함을 초래함은 물론 끊임없이 지역 간 논쟁거리가 될 수 있음”

▸홍준현(중앙대 교수) : “장기적으로 볼 때 3개 시군이 통합하는 방향으로 가야한다 ... 이 방안이 어려울 경우 새만금개발청에 도시행정을 수행하는 지자체 기능을 이관하는 안을 고려” (전민일보, 2020.6.4.)

▸유창희(전북도의원) : "새만금과 인접해 있는 시·군이 행정구역 설정문제로 출발단계에서부터 심각한 갈등 상태에 있다 ... 새만금의 브랜드 가치를 극대화시키기 위해 장기적으로는 '새만금 특별자치시'를 설치하는 것도 하나의 방법" (뉴시스, 2009.9.02.)

▸유성엽(전 민주평화당 원내대표) : “새만금 개발을 위해 땅값, 노조, 규제, 세금이 없는 ‘4무(無)’정책이 필요하다 ... 경계설정에 있어서는 단일 행정구역으로 만들어야 함” (전북도민일보, 2019.5.22.)

▸최근 언론 보도

- ‘새만금 분할 아닌 단일행정구역을’ (전라일보, 2017.4.06.)

- ‘새만금특별자치시 서둘러 추진을’ (전라일보, 2017.5.18.)

- ‘새만금 단일행정구역 설정 급해졌다’ (전라일보, 2018.3.19.)

- ‘새만금 특별행정구역 추진할 때 됐다’ (전라일보, 2018.11.15.)

- ‘새만금 단일행정구역 설정이 급선무다’ (전북일보, 2020.8.2.) 등

5) 새만금지역 통합적 관리시스템 구축의 시급

새만금사업은 비교사례가 없는 국가적 대규모 정책사업인 동시에 전북지역의 미래 모습을 만들어 갈 핵심시책임은 누구도 부인할 수 없는 사실이며, 이 때문에 사업추진과정에 있어 일원적·유기적 관리의 필요성은 가장 우선적인 전제조건이 되지만, 관할구역의 분할 확정과 불복의 반복이 이어지고 있는 상황에서 통합적 관리에 대한 논의의 진전이 전혀 이루어지지 못하고 있 는 현실이다.

권오철, 2020,『 새만금지역의 행정체계 설정 및 관리방안 연구용역』, 41

때문에 새만금사업이 안정적·계획적으로 추진되기 위해서는 이해관계의 개입에 따른 분쟁 및 개발지연 등의 영향요인을 최소화할 수 있는 관리 시스템의 구축이 시급히 요청되고 있으며, 이를 위한 관리시스템은 새만금사업지역에 대한 단일의 행정구역 설정과 이에 대한 관리가 핵심이 된다(권오철, 2020).

새만금에 선도사업으로 ‘새만금 스마트 수변도시’ 건설이 본격화되는 시점에서 새만금지역 통합적 관리가 최적의 모델로 사료되나, 현재 3개 시군의 여견상 실현 가능여부가 불투명하고, 실현된다 하더라도 지방자치단체의 설치까지는 상당한 시간이 소요될 것으로 주민편의 등을 위해 행정구역은 3개 시군에 두고, 단일의 관리주체를 두는 임시행정체제를 조속한 시일에 구성할 필요가 있다.

제3장 인구변화와 인구정책

제1절 인구변화가 경제·사회에 미치는 영향

1. 경제성장과 인구변화

제현정, 2018, “인구감소지역의 유형별 실태와 지방의 도시계획적 대응 비교”, 서울대학교 대학원 환경계획학과, 박사학위 논문, 16-18 재구성

1970-80년대에는 인구규모와 경제성장의 관계에 대한 연구들이 주를 이뤘으나, 최근에는 저출산, 고령화에 따른 인구구조 변화와 경제성장과의 관계를 분석한 연구들이 이뤄지고 있다(김순은, 2016; 김호범·곽소희,2007; Bloom et al, 2001; Bloom et al, 2010; Bloom and Williamson,1998; Isserman, 1986; Simon, 1989). 현대 경제에서는 인구 증가가 경제성장을 촉진시킨다고 보는 견해가 많다. Kuznets에 따르면 인구가 많을수록 혁신과 기술진보의 가능성이 커지고 1인당 GDP도 늘어나 부양가능 인구가 증가한다(조원경, 2016:101). 또한, 인구 증가는 새로운 아이디어에 기여하고, 학습에 의한 생산성 향상은 장기적으로 경제성장에 긍정적인 영향을 준다(Simon, 1989:330).

한편, 인구수, 인구구조 등 인구통계학적 변화가 경제적 여건의 영향을 받고 동시에 경제적 상황에 영향을 미친다. 인구구조는 인구특성을 성별인구수, 연령별 인구수와 같은 분류양식에 따라 구분한 개념으로, 인구구성을 의미한다(제현정. 2018:2)

인구구조의 각 연령층은 생애주기별 수요와 소비패턴이 각기 다르게 나타나므로 경제적 결과가 다르게 나타난다(Bloom et al, 2001:14). 유소년층은 건강과 교육에 집중적인 투자가 필요하고, 젊은 성인연령층은 노동력과 저축을 공급하고, 고령층은 건강관리 및 퇴직금이 요구되며, 각 연령층의 상대적인 규모가 변하면 이러한 경제적 행동의 상대적 강도도 변한다(Bloom et al, 2001:14). 따라서 인구는 공급과 수요측면에서 경제에 영향을 미친다. 인구증가는 노동력의 규모뿐만 아니라 재화와 서비스에 대한 수요가 모두 증가함을 의미하고, 노동력 공급 및 수요는 임금,고용, 실업을 결정 한다(Isserman, 1986:14). 반대로 인구감소는 노동력규모, 재화와 서비스에 대한 수요가 모두 감소함을 의미한다.(제현정, 2018:2)

인구변화의 결과 경제상황의 변화는 인구이동과 출산에 영향을 미치며 다시 인구 증감의 원인이 된다(Isserman, 1986:14). 즉, 지역의 인구규모와 인구구조의 변화는 노동력, 1인당 소득 및 임금수준, 실업, 고용 등에 영향을 주고, 이러한 변화가 다시 인구 변화의 원인이 된다(Isserman, 1986:15). 이를 모식화하면 <그림 3-1>과 같이 나타낼 수 있다.

그림에서 2, 3, 4는 인구변화의 경제적 결과이고, 5, 6은 원인에 해당됨(출처 Isserman 1986, p.15)

<그림 3-1> 인구변화와 경제적 결정요인과 결과

우리나라는 2000년 고령화 사회에 진입하였고, 2018년 기준 65세 이상 인구가 전체 인구의 14%내외를 차지하고 있어 현재 고령사회로 진입하는 단계이다. 통계청의 장래인구추계에 따르면 2025년 이후에는 65세 이상 인구의 비율이 20%를 넘어설 전망으로 머지않아 초고령 사회로 진입할 예정이다. 통계청(2019)은 우리나라의 65세이상 고령인구수(고령인구비율)가 2018년 737만 명(14.8%), 2025년 1,051만 명(20.3%), 2036년 1,571만 명(30.5%)이를 것으로 전망하고 있다.

최선, 2018, “한국의 인구구조 변화와 경제성장에 대한 연구 ”,  8

<그림 3-2> 연도별 고령인구수 및 고령인구 비율 추이(중위)

김경수, 2019, 『 인구구조의 변화가 지역경제 성장에 미치는 영향』, 5

저출산, 고령화의 심화로 총인구는 2030년, 생산가능 인구는 2016년을 정점으로 감소할 전망이며, 인구감소는 노동력의 감소, 저축률 저하, 개인소비 둔화, 설비투자의 정체, 경제성장률 저하, 지역 격차 확대 등에 영향을 미친다(김순은, 2016:83; Bloom et al, 2010:64). 저출산에 의한 생산가능인구의 감소는 노동력 부족과 노동생산성 저하를 가져온다. 고령화도 노동력 감소뿐만 아니라 저축, 투자의 감소와 의료 복지비용 등 노인부양비의 증가로 지방재정에 부담을 준다. 사람들은 일하는 동안은 노년을 대비하기 위해 돈을 저축하지만, 노인들은 저축보다 지출하는 경향이 있기 때문에 고령화는 저축률 하락으로 이어지고, 노인 복지 전반에 대한 예산 증가(연금 지급액 증가, 의료비용 증가)로 지방 정부 재정문제 등을 초래한다(Kim, 2010:165). 즉, 수명주기에 따라 생산성과 저축이 달라지기 때문에 인구구조의 변화는 경제적 성과에 영향을 줄 수 있다(Bloom et al, 2008:25)

2. 인구변화와 사회· 공공서비스

제현정, 2018, “인구감소지역의 유형별 실태와 지방의 도시계획적 대응 비교”, 18-21

인구변화는 사회현상의 원인인 동시에 결과이다. 어떤 사회에 인구변화가 있었다면 그 결과는 인구요인(출생, 사망, 인구이동)의 변화를 통해 설명이 가능하고, 변화된 인구수와 인구구조는 다시 사회에 긍정적 혹은 부정적인 영향을 미친다(최슬기, 2015:16). 일반적으로 인구변화는 노동수급, 실업과 복지, 주택문제, 가구형태 등 사회전반에 영향을 미친다.

<그림 3-3> 사회현상과 인구현상의 인과관계

인구규모와 인구구조 변화는 주택수요 및 다양한 공공서비스의 수요변화를 야기한다. 특히, 인구변화와 주택시장 및 주택수요의 관계에 대한 연구가 활발히 이루어졌다(성연동, 2013; 최진호, 2011). 최근 들어 인구감소에 따른 도시쇠퇴에 대한 연구가 활발히 수행되었고, 도시쇠퇴의 현상으로 개발수요 감소, 공공서비스 수요와 소비구조의 변화 등에 대한 논의가 이뤄져 왔다(제현정, 2018:2).

인구감소는 장기적으로 주택수요의 감소로 주택시장의 침체내지 정체를 가져온다(성연동, 2013:228). 또한, 연령별 주택수요가 상이한데5), 인구감소와 인구구조의 변화로 혼자 사는 1인 가구의 증가와 평균 가구원수의 감소는 주택수요의 변화를 야기한다(최진호, 2011:34). 1인 가구 증가의 세부 요인은 젊은층의 결혼 전 분가, 독신 인구의 증가, 고령화에 의한 노인인구 증가 등이다(최진호, 2011:35)

한편, 인구감소는 도시 시설의 수요 감소에 따른 공급 감소로 생활의 편리성을 저하시킨다(충북개발연구원, 2010:19; 가케이 유스케, 2016:118-119).인구감소에 따라 세수가 줄어들기 때문에 공공시설 및 사회 인프라를 유지하는데 적자가 발생하게 되고, 인프라의 유지 보수가 원활하게 이루어지지 않아 공공 서비스 질이 저하된다(제현정, 2020). 또한, 인구가 감소하는 지역에서는 주택 및 토지에 대한 개발수요가 줄어들어 기성 시가지의 정비나 재개발 등이 부진하게 되며 도시환경이 노후화될 가능성이 높다(최길수, 2014:45). 노후화로 인해 도시기능의 이용계층이 더욱 줄어들면서, 공공편익시설 등을 유지하기 어렵고결국 빈 건물로 남거나 비효율적으로 이용되는 상태가 늘어나면서 기존시가지는 점점 더 활력이 저하된다(제현정, 2020)). 시장진입세대(15-34세)는 학업을 마치고 취업을 하여 결혼과 출산을 하며 자동차와 주택구입을 시작하고, 40대 중반 이후에는 아이들이 성장하여 보다 큰주택에 대한 욕구가 강하며, 은퇴를 하는 나이가 되면 큰집을 팔고 작은 집으로이사하는 경향이 강함(성연동, 2013:229)

생활편익시설의 낙후와 수요 감소에 따른 서비스 질 저하는 젊은 층의 인구전출을 더 유발할 가능성이 있다(이희연, 2013:15). 특히 인구 절대수의 감소와 고령화 등 인구구조 변화에 영향을 동시에 받는 인구과소지역에서 교육, 의료, 문화 등 일상생활에 필요한 도시서비스를 원활히 공급받지 못하여 생활환경이 더욱 악화될 수 있다(최진호, 2011:38). 학령아동과청소년 인구의 감소에 따른 학교의 통폐합은 출산율이 낮은 농어촌 지역에 집중될 가능성이 높고, 농어촌 지역을 포함한 일부지역의 교육 여건 악화는 인구유출 현상을 더욱 가속화한다(최진호, 2011:34). 반면, 고령인구의 증가에 의한 인구구조의 변화는 주거, 의료, 여가 등의 복지시설과 노인취업을 돕는 재교육시설 등의 수요를 증가시킨다(최길수, 2014:46). 도로, 교통, 주택, 복지시설 등의 물리적 부문에서 친고령의 무장애시설(barrier-free) 등의 정비가 요구되고, 근로활동과 봉사활동을 통해 삶의보람을 증진시킬 수 있도록 사회참여기관 등의 서비스도 요구된다(김순은, 2016:85).

<그림 3-4> 인구감소의 구조

<그림 3-5> 인구감소로 유지 곤란해진 지역사회(악순화의 예)

인구감소와 인구변화에 따른 도시쇠퇴를 적정 규모(right-sizing)의 개념으 로 이해해야 한다고 보는 입장이 있다(제현정, 2018:2). 지금까지의 논의를 바탕으로보면 도시쇠퇴란 도시전체 또는 도시의 부분지역이 어떤 원인에 따라 시간이 지나면서 상태가 악화되는 현상을 의미한다(김광중, 2010:43). 도시쇠퇴나 축소가 가지는 부정적 용어가 꺼려짐에 따라 적정 규모라는 표현이 등장하였다(Hollander et al, 2009:21). 적정 규모는 본래 기업들이 판매와 이윤 감소에 대응하여 고용수준을 감소시키는 개념이다. 최근에는도시 공공재와 물리적 도시시설 운영에서도 이 개념을 적용하여 적정 규모로 조정하기를 인식하였다(Hollander et al, 2009:21). 적정 규모는 인구감소를 전제하여 줄어든 수요에 맞춰 사회기반시설을 줄이는 개념으로 볼 수 있다(Hollander et al, 2009:22)

제2절 인구변화에 대응한 인구정책

1. 인구정책의 개념

제현정, 2018, “인구감소지역의 유형별 실태와 지방의 도시계획적 대응 비교”, 서울대학교 대학원 환경계획학과, 박사학위 논문, 25-27

인구의 규모나 구조, 분포 등은 그 사회의 사회경제적 요인에 영향을 받지만, 한편으로는 인구의 변동이 다시 사회·경제적 변동을 초래하기 때문에 인구현황 파악은 매우 중요한 정책적 관심사다(통계청, 2015:1). 특히 인구감소는 도시공공시설에 대한 수요와 현재 스톡(stock) 사이에 불일치를 발생시켜 도시서비스의 조정에 대한 새로운 정책과제를 제기한다(박세훈, 2013:29). 인구감소에 따른 도시쇠퇴가 도시재생과 밀접한 관계를 가지므로, 인구변화는 오늘날 지역개발을 위한 주요한 과제이고 인구변화 문제를 해결하기 위한 효과적인 정책개입을 필요로 한다(Casterline,2003:215; Martinez-Fernandez et al., 2012:11)

도시재생은 단순한 도시정책의 하위 개념이 아니라 도시정책 자체의 동격이 되고 있음(전상인 외, 2010:60). 도시재생은 산업구조의 변화 및 신도시·신시가지 위주의 도시 확장으로 상대적으로 낙후되고 있는 기존 도시에 새로운 기능을 도입·창출함으로써 경제적·사회적·물리적으로 부흥시키는 것임(전상인 외,2010:60 재인용)

인구정책은 넓은 의미에서 인구변화에 따른 문제에 대응하고 인구변화를 유도하기 위해 실시하는 정책이다(이삼식, 2014:42). 인구정책은 쾌적한 생활환경을 위하여 인구를 적절한 상태로 유지하고, 인구의 양과질에 영향을 줄 수 있는 인구요인(출생, 사망, 인구이동)을 적극적으로 조절하는 국가 또는 공공단체의 행동계획이다(제현정, 2020). 인구정책은 크게 인구조정정책과 인구대응정책으로 나뉜다. 인구조정정책은 출산조절, 인구이동과 같은 직접적인 인구의 양적 변화를 유도하거나 보건 및 교육수준의 향상을 통한 인구의 질적 변화를 유도한다(제현정, 2018:2). 인구대응정책은 인구의 변동양상에 따른 사회, 경제, 교육 및 문화 등 대응책으로서 주택, 식량, 교육시설, 사회보장측면 등을 포함한다(제현정, 2018:2). 이를 도식화하면 <그림 3-6>와 같다.

<그림 3-6> 인구정책의 기본 구도

출처: 조남훈(2006), p.61

국가의 후생, 복지문제와 결부된 공공정책이 인구문제와 관련이 있으므로, 인구조절정책과 인구대응정책 모두 고용정책, 복지정책, 보건정책,여성정책, 교육정책 등을 포괄하는 종합적인 정책으로서의 특성을 가진다(제현정, 2020).

2. 우리나라의 인구정책

제현정, 2018, “인구감소지역의 유형별 실태와 지방의 도시계획적 대응 비교”, 서울대학교 대학원 환경계획학과, 박사학위 논문, 27-29

우리나라의 경우 1961년 대한가족계획협회를 창설하고, 1962년에 경제개발계획의 일환으로 추진된 가족계획사업으로 시작되었다. 경제개발계획에 따라 공업화가 진행되면서 도시로 인구가 유입되는 현상이 두드러졌던 시기로, 인구과잉에 의한 빈곤이 사회 안정과 경제성장을 저해한다는 판단 하에 출산억제정책(1962-1995년)을 펼쳤다(제현정, 2020). 출생억제정책을 시행한 기간 동안 높은 출생률에 의해 인구규모는 엄청난 변화를 경험하였는데, 1960년에 약 2,501만명에 불과하던 인구가 출산억제정책기가 끝나는 시점인 1995년에 4,509만 명으로 약 80%가 증가하였다(장영식 외, 2010:87-88). 이후 출생률이 충분히 낮아진 이후에도 출산억제정책은 1990년대 중반까지 계속되었다. 이를 도식화하면 <그림 3-7>과 같다.

<그림 3-7> 우리나라 인구정책

국가기록원 http://theme.archives.go.kr/next/populationPolicy/policy1980.do, 2021년 10월 17일 검색

여성들의 사회참여율이 높아짐에 따라 1984년 이후에는 합계출산율이 인구대체수준(인구를 현상 유지하는 데 필요한 출산율의 수준)인 2.1 미만으로 떨어지게 되었다. 해당시기에는 신도시나 신개발 위주의 도시정책에 따라 인구분산정책이 이뤄졌다. 도시로의 인구집중은 그에 상응하는 공간적 시설이 요구되나 급격한 인구증가는 지가와 임대료 상승으로 이어지고 결국 수요에 탄력적 대응이 이뤄지지 않는 도시의 한계생산성에 도달 한다(김광주 외, 2010:83). 이러한 문제를 손쉽게 해결하기 위하여 정부는 외곽에 택지를 조성하는 방법으로 대응해왔고 기존 도심의 기반시설 개선에 대한 투자는 미약하였다(김광주 외, 2010:83-84). 또한, 인구증가 억제를 위한 해외이주정책을 활발히 추진하였다. 해외로 이주하는 인구가 1970-1990년에 급격히 증가하였다가 이후로 급격히 줄어들었다(제현정, 2020).

1996년에는 인구자질 및 복지 중심의 인구자질향상정책(1996-2003년)으로 전환되었다. 경제성장에 따른 소득수준 향상과 의료기술의 발달로 고령인구의 증가, 선택적 출산에 의한 남녀 성비불균형 심화 등의 새로운 인구 문제가 대두되면서 인구의 양적 조절을 위한 정책에서 인구 자질과 삶의 질 향상에 역점을 둔 정책의 추진이 필요시 되었다(장영식외, 2010:91).

이미 출산율이 급격히 떨어지고 있던 시점에서 90년대 중반까지 출산억제정책이 지속되었던 정부시책의 시차(time lag)로 인해 1997년 이후로 합계출산율이 1.5명 미만으로 매우 낮아졌다(한국경제연구원, 2011). 저출산에 이르러 출산율 회복에 성공한 프랑스와 같은 국가는 인구대체수준에 근접하였을 때 적극적 대응책을 마련하여 추진하였던 것과 비교하면 상당히 대조적인 결과이다(장영식 외, 2010:92). 이 시기에는 각 부처의 출산양육지원정책이 개별적, 단편적으로 추진되었고 지자체에서도 다양한 형태의 결혼 및 출산장려 활동이 산발적으로 추진되어 정책 간의 유기적 연계를 통한 출산율 제고의 효과를 발휘하지 못하였다(장영식외, 2010:92).

본격적인 인구정책(출산장려정책)으로 2005년에 「저출산·고령사회기본법」을 제정하여 다양한 정책을 시도하였으나 합계출산율은 여전히 세계에서 가장 낮은 수준을 기록하고 있다(한국경제연구원, 2011). 2006년에는 제1차 저출산·고령사회기본계획(2006-2010년)을 수립하였고, 점진적인 출산율 회복과 고령사회의 효과적인 대응을 위하여 5년마다 기본계획이 수립하고 현재는 제3차 저출산·고령사회기본계획(2016-2020년)이 추진되고 있다(제현정, 2020).

2006년부터 보건복지부가 시행한 중앙정부의 인구정책은 2014년부터 출산장려정책으로 전환되어 추진됨

3. 새만금지역 인근 현황

새만금사업의 면적은 409km2(용지 291km2, 호소 118km2 )로 개발완료 시 총 유발인구 70.6만 명이며, 새만금사업지구내 26.9 만명의 수용인구를 목표로 새만금사업을 진행하고 있음을  앞에서 살펴본 <그림 2-1>에서 확인할 수 있다. 현재 새만금 인근 3개 시군인 군산시(396km2), 김제시(546km2), 부안군(493km2)의 3개 시군의 합계 면적은 1,435km2이며, 합계 인구는 2000년 447,885명에서 매년 감소하여 20년이 지난 2020년 402,449명으로 45,436명의 인구가 감소하고 있는 것을  <표 3-1>에서 볼 수가 있다.

전라북도 홈페이지, 2021년 10월 21일 검색

<표 3-1> 새만금 인근 3개 시군 인구 추이

단위:명

구분	2000	2005	2010	2015	2017	2019	2020
군산시	277,491	263,120	272,601	278,398	274,997	270,131	267,859
김제시	115,865	102,720	94,346	88,721	86,926	83,895	82,450
부안군	54,529	65,108	60,138	56,848	56,086	53,295	52,140
소계	447,885	430,948	427,085	423,967	418,009	407,321	402,449

제4장 도시의 발달

제1절 도시화

1. 도시의 정의

사전적 정의에 따르면 도시란 ‘촌락과 더불어 인간의 2대 거주형태이며, 사회적·경제적·정치적 활동의 중심이 되는 장소’이다. 도시는 후생·위락·문화·기타 시설 등이 복합적으로 잘 갖추어져 있으며, 이 때문에 촌락에 비해 인구밀도가 월등히 높다. 도시냐 아니냐를 판가름하는 인구수 기준은 국가별로 다양하다. 덴마크 아이슬란드는 250~300명 이상, 프랑스 독일 등은 2,000명 이상, 미국은 2,500명이상이 거주하는 지역을 도시로 규정한다. 인구밀도가 높은 일본이나 우리나라의 경우는 각각 5만 명, 2만 명 이상이 거주할 것을 요건으로 한다. 도시에서는 삶의 방식이 다양, 복잡하며, 기계화되고 인공적 환경이 지배적이다. 사회적 분화와 지역간 이동이 빈번하고, 대인관계의 범위가 넓지만, 결합관계는 비인격적, 일시적, 형식적이라는 특징을 갖는다.  메가시티란 도시의 확장에 따라 파생된 단으로 지역별로 인구 100만명 이상의 도시, 세계적으로는 1,000만명 이사의 도시를 기준으로 분류가 되며 단순한 규모를 넘어 금융과 경제 흐름의 중심지이자 교통의 발달로 도시간의 근접성이 높아지는 곳이라고 볼 수 있다.

김승태, 2010,  “메가시티를 위한 BEV 인테리어 디자인 연구-Seating Package를 중심으로-”, 홍익대학교 대학원 메타디자인학부 운송기기디자인, 석사학위 논문, 16 재구성

2. 도시화 국가시대 도래

김선희, 2009,『국토비전 수립추진 2050(1단계)』, 26-27 재구성

도시 인구 및 도시 수는 앞으로도 계속 증가할 전망이다. 도시화가 가속화 되면서 특정 도시로의 인구 집중은 심화되고 있다. UN의 통계에 따르면 1950년 전 세계 도시인구가 7.3억 명에 불과했으나, 50여 년 만에 약 3.5배가 증가하여 전 세계 인구의 절반을 차지하게 되었고 2010년에는 34.7억 명, 2030년경에는 전체 인구의 60% 이상인 49.1억 명으로 증가할 것으로 예상되며, 세계 도시화율은 2008년 현재 50%에서 2030년 60%, 2050년 70%로 지속적으로 증가할 것으로 전망되며, 정보통신기술의 발달과 지식기반 사회로의 전환 속에서 중국, 인도 등 신흥국가의 성장이 도시화를 가속시킬 것이다(김선희, 2009).

<그림4- 1> 세계 도시화 추이

자료 : UN, 2006, 10-World urbannization prospect

우리나라도 도시화율이 2008년 94%에서 2020년 95% 수준에 도달하며, 인구증가 둔화와 도시인구 비중의 지속적인 증가로 등으로 2020년 이후 에는 도시와 농촌의 구분의 의미가 거의 상실되는 ‘전 국토의 도시지역화’가 이루어질 것으로 전망되는 시점에서 메가시티가 부상하고 있다(김선희, 2009). 개별지역의 내부 자원과 인력이 다른 지역과 상호 연결․활용되면서 시너지가 유발되는 ‘연결성의 경제시대’가 도래하는 과정에서 메가시티는 인구 집중뿐만 아니라 지식, 문화, 산업의 중심지로서의 비중이 더욱 높아지고 연결이 확대될 전망이다(김선희, 2009).

제2절 메가시티

1. 메가시티 정의

메가시티는  핵심도시를 중심으로 일일생활이 가능하고 기능적으로 연결된 인구 1천만명 이상 광역경제권이라고 정의하고 있다. 행정적으로 구분되고 있으나 경제 등 기능적으로 연결된 지역으로서 경제적 투입요소와 시장을 동시에 보유함으로써 충분한 임계규모를 가지고 있는 지역으로 글로벌 경쟁에서 독자적인 위상을 기반으로 경쟁이 가능하다. 메가시티의 주요 경쟁력의 특징으로는 장소 매력도, 경제적 번영, 연계성 등을 함유하고 있다. 메가시티가 글로벌 공간경제의 세로운 주체로서 인식되고 있는 것으로 파악하고 있으며, 메가시티가 일국내에서 국민경제의 원동력으로 작용하고 있다고 주장한다.

메가시티 Mega-city Region의 줄임말이다. 행정적으로 구분돼 있으나 생활, 경제 등이 기능적으로 연결돼 있는 인구 1천만 명 이사의 거대 도시를 말한다. 메가시티 왜에 메트로폴리스, 대도시권, 메갈로폴리스 등 다양한 용어가 비슷하게 사용되고 있다(한경 경제용어사전(2015)).

조성호, 2015,『21C 메가시티 경재시대 수도권규제의 진단과 해법』, 9-10 재구성

2. 메가시티 이슈화

오늘날 도시는 전 인류의 절반 이상이 생활하는 공간이다. 2009년 역사상 처음으로 도시거주자가 전세계 인구의 50%를 넘어선 이후, 그비율은 빠른 증가세에 있다. 과거 도시들에 비해 현대 도시는 다양한 형태를 이루고 있다. 주거에 특화된 베드 타운, 생산을 담당하는 공업도시, 금융도시, 행정도시 등 기능과 목적에 특화된 형태의 도시들도 급증하고 있다. 과거의 전통적 도시들이 성장하고 역할과 기능을 혁신하면서 새로운 도시로 거듭나기도 한다. 현대 도시화의 특징적인 모습은 하나의 거점 도시가 많은 사람과 자원을 빨아들여 인구와 영역이 거대화되고 있다는 점이다. 특히 거주 인구가 천만 명이 넘는 거대 도시인 메가시티(Mega City)의 빠른 증가는 현재와 미래의 세상을 변하시킬 중요한 사회 현상이다. 오늘날 메가시티는 정치의 중심이자 경제 거점으로서 도시간 글로벌 경쟁이 본격화될 미래의 첨병으로 역할을 해나가고 있다.

주 김승태, 2010,“메가시티를 위한 BEV 인테리어 디자인 연구-Seating Package를 중심으로-”, 홍익대학교 대학원 메타디자인학부 운송기기디자인, 석사학위 논문, 16

3. 메가시티 현황

1) 국외 메가시티 현황

주 김승태, 2010, “메가시티를 위한 BEV 인테리어 디자인 연구-Seating Package를 중심으로-”, 홍익대학교 대학원 메타디자인학부 운송기기디자인, 석사학위 논문, 20-21

UN(2010.3)도시화 보고서에 따르면, 현재 21개의 메가시티가 존재하며, 세계 전체 도시인구의 9.4%가 이들 메가시티에 살고 있다. 2025년에는 29개로 늘어날 전망이다. 2009년 세계 전체인구에 대비 메가시티 인구 비율은 47%로, 세계 20명중 21명은 메가시티에 거주하고 있는 셈이다(김승태, 2011). 1975년까지만 해도 세계는 뉴욕, 도쿄, 메시코시티 이렇게 3개의 메가시티만 존재했다. 이후 메가시티 수는 급증해 왔는데, 대부분이 개도국에서 나타났다(정재영, 2011).

오늘날 아시아에 11개, 라틴 아메리카에 4개, 아프리카, 유럽, 북미에 각각 2개의 메가시티가 존재한다(정재영, 2011). 이 중 11개의 메가시티는 해당 국가의 수도이다. 2025년에는 아시아에 5개, 라틴 아메리카에 2개, 그리고 아프리카에 1개의 메가시티가 추가적으로 생겨날 전망이다(김승태, 2011). 일본의 수도인 도쿄는 오늘날 인구가 가장 많은 도시이다. 도쿄의 인구는 2009년 3,659만 명으로 추정되었다(김승태, 2011). 이는 알제리, 캐나다. 우간다의 전체 인구보다 많은 수치다. 도쿄 메가시티 지역은 도쿄뿐만 아니라 요코하마, 가와사키, 치바와 같은 주변 대도시 및 87개의 크고 작은 주변 도시를 아우르는 대도시 복합지역으로 구성된다(김승태, 2011). 이처럼 메가시티는 몇몇 도시와 주변 지역이 기능적인 면에서 연결된 복합체로서 생겨나기도 한다.

선진국 메가시티들은 미래 지식경제 시대의 패러다임을 주도하기 위한 도시 인프라, 서비스 혁신에 주력하고, 여기에 친환경 기술과 IT 융복합을 통해 지속가능한 스마트 메가시티로의 전환을 추진한다(이상대, 2020).

(1) 새로운 메가시티의 등장과 인프라 투자 확대

중간규모의 도시가 메가시티로 성장하면서 경제, 정치의 새로운 거점으로 등장한다는 점도 신흥국 메가시티에서 주목할 부분이다(정재영, 2010). 사업과 같은 특정한 기능을 중심으로 주변의 위성도시를 거느리는 클러스터 캐피탈(Cluster Capital)과 같이 인구 5백에서 1천만 미만의 개도국 도시들을 새로움 메가시티 후보로서 혹은 메가시티에 준하는 지역으로서 주변지역의 경제와 인구를 빨아들이는 블랙홀이 될 것이다(LG경제연구원). 주변의 중소 도시나 촌락으로부터 새로운 거주자들이 지속 유입될 것이기 때문이다. 선진국에 비해 도농 간 격차가 큰 개도국에서는 보다 나은 직장과 삶의 터전을 찾아 이동하는 일이 빈번하다(김승태, 2011). 이들 새로운 거주자들 중 상당수는 메가시티의 새로운 빈민층으로 편입될 가능성이 높다. 한편 개도국에서는 더 저렴한 방식으로 기술의 혜택을 누리고자 할 것이다. 첨단 IT와 친환경 기술을 자신들의 환경에 맞게 개선하여, 보다 편리한 삶을 영위하게 될 것이다(김승태, 2011). 새로운 메가시티를 건설하면서 와해성 혁신이 적용된 다양한 기술들을 적용할 것으로 예상된다.

이러한 첨단, 친환경 기술들은 역으로 선진지역으로 수출될 가능성도 있다. 재정적자 누적으로 도시 운영에 많은 비용을 지불할 여력이 없는 선진국 메가시티에서는 이러한 저비용 기술을 도입할 유인이 충분하다(김승태, 2011). 이는 최근 주목 받고 있는 역혁신의 관점에서 특히 주목할 필요가 있다. 일례로 개도국을 겨냥한 GE의 저가형 의료기기가 단순한 기능 덕분에 선진국 니치마켓에서도 성공한바 있다.(김승태, 2011) 천만명 이 넘는 사람들과 수많은 기업들을 유지하기 위해 교통, 통신, 주거 등에서 막대한 수요 증가도 예상된다(정재영, 2010).

(2) 해외로부터의 이민도 증가

미래 메가시티는 물리적인 공간 위에 온라인 가상 공간이 결합된 새로운 삶의 공간이 나타나게 될 것이며, 이를 통해 도시의 여론 형성과 문제 해결 방식, 정치과정도 새로운 형태로 진화하게 될 것이다(정재영, 2010). 실시간으로 도시 운영의 비효율을 개선하고 즉각적으로 합의된 여론을 통해 도시의 중요한 의사결정을 하게 될 것이다(김승태, 2011). 한편 선진국 메가시티에는 세계 각지로부터의 이민도 늘어날 것이다. 개도국의 고급 인력들은 글로벌 기업에서의 새로운 기회를 찾아 모여들 것이다. 특히 해외경험을 선호하는 Y세대 인력들에서 이러한 현상이 두드러질 것이다(김승태, 2011) . 한편 저임 비숙련 인력들도 메가시티의 제조, 서비스 부문의 일자리를 찾아 이주할 것이다. 취업, 이민, 유학 등의 여러 이유로 다양한 문화의 사람들이 모여들면서, 미래 메가시태에는 문화, 가치, 종교, 라이프스타일 등이 혼재되고, 이로 인한 사회적 갈등이 심화될 우려도 높아질 것이다.

(3) 스마트 시티로의 전환

선진국 메가시티들은 미래 지식경제 시대의 패러다임을 주도하기 위해 도시 인프라, 서비스혁신에 주력할 전망이며, 여기에 친환경 기술과 IT융복합을 통해 지속가능한 스마트 메가시티로의 전환을 재촉하고 있다(정재영, 2010). 이와 관련하여 IBM은 ‘Smart City’라는 개념을 내놓고 있다. IT 컨버전스 혹은 디지털화(Instrumentation)을 통해 각종 도시문제 해결에 필요한 테이터를 실시간으로 수집하고, 사물간 통신(Internet of things)을 통해 자동차, 도로, 인프라 등 모든 사물이 상호연결(Interconnection)되며, 이를 바탕으로 도시의 전반적인 시스템이 지능화(Inteligence)화 된다는 것이 IBM의 분석이다(김승태, 2011) . 실제로 런던, 싱가포르, 스톡홀름 등은 무선 통신망을 활용해 도심의 교통정체를 해결하고 있다(정재영, 2011). 자동차에 센서를 설치하여 대중교통 시스템의 신뢰도를 높이고 교통상황에 따른 최적 경로를 제공하기도 한다(정재영, 2011). 배수시설에 센서를 설치하여 오염 및 누수 여부를 실시간으로 확인하고, 물 사용의 안전과 효율을 높이는 방안도 추진하고 있다(정재영, 2011).

2) 국내 메가시티 현황

이상대, 2020, 『수도권도 살고, 지방도 사는 메가시티 전략』, 20-21

(1) 국토균형과 지역발전의 새로운 접근전략으로 메가시티론 대두

최근 지방의 인구감소 및 경기 침체가 지속되면서 지금까지 추진해 온 국토균형발전정책의 접근방법과 대안에 대한 새로운 모색을 요구한다. 지금까지 추진해온 도로⋅철도 교통인프라 투자, 국가 공공기관의 이전 등 전통적인 국토균형발전 전략에도 불구하고 지방의 인구소멸위험 증가, 수도권 인구비율 50% 돌파 등 정책의 한계가 드러났으며, 2019년 12월 수도권의 인구비중은 전체 인구의 50%를 넘어섬으로써 지방(비수도권) 인구비중 감소의 상징적 기점이 된다(이상대, 2020)

<그림 4-2> 수도권과 비수도권의 인구 추이 전망

통계청, 최근 20년간 수도권 이구이동과 향후 인구전망, 2020.6.29

인구소멸지수 분석 결과, 주로 지방의 중소도시 및 농촌지역 시⋅군에서 높게 나타나고 있으며, 수도권에도 경기 동북부지역, 인천 강화⋅옹진지역은 소멸 위험이 높은 지역이 있다.  이는 <그림 4-3>과 같이 알 수 있다.

인구소멸위험지수는 65세 이상 노인인구 대비 20-39세 가임여성 인구 비율로 정의(이상호, 2018, 한국고용정보원 보고서 참고)

<그림 4-3> 인구소멸지수의 분포

(2) 인구와 지역경제 규모를 키워 대응한다는 메가시티론 대두□

수도권 집중 억제와 함께 세계화시대 지역 간 경쟁에 대응하려면 시⋅도 행정구역을 넘어선 산업 육성 및 인프라 조성, 정주환경 질 개선 등을 목표로 지방 광역권의 메가시티전략 논의가 확산 중에 있다(이상대, 2020).

부⋅울⋅경 은 수도권 과밀화를 막고 지역 균형발전을 위해 부산, 울산, 경남을 하나로 묶은 메가시티(제2의 수도권) 구축으로 지역 집중 육성하는 전략으로 메가시티를 추진하고 있다. 부⋅울⋅경 메가시티 구상은 <그림 4-4>과 같이 볼 수 있다.

<그림 4-4> 부⋅울⋅경 메가시티 구상

경남도청 홈페이지, 2021년 10월 18일 검색

대구시와 경북도는 현 1개 광역시, 8개 구⋅군, 1개 광역도, 23개 시⋅군을 대구⋅경북특별자치도 31개 시⋅군⋅구로 조정하는 방안을 내용으로 해서 행정통합을 추진할 것을 논의 중이다.

행정통합하는 경우 남한 면적의 20%를 차지하는 거대 지방자치단체로서 지역내총생산(GRDP) 165조 7000억 원으로 전국의 8.7%를 차지. “2020년 출범 ‘대구⋅경북 특별자치도’는 어떤모습?”, 경북일보(2020.05.20)

또한, 광주⋅전남권과 대전⋅세종⋅충청권도 지역현안과 결부하여 메가시티논의가 본격화 되고 있다.

제5장 새만금의 문제점과 해결방안

제1절 새만금의 문제점

1. 인구 감소

우리나라 2020년 현재 인구의 자연감소는 전국적인 현상이며, 인구유출 역시 비수도권 인구감소의 주요 요인이 되고 있으며, 특별한 제2의 혁신도시 등 지역발전의 계기가 없는 한 앞으로도 동일한 경향을 보일 것이다(권오철, 2020).

전라북도 면적은 8,069.13km2로서 전국토의 8%, 인구는 2021년 7월말 현재 1,793,902명(전국인구 51,829,023 대비 3.48%)으로 정점이었던 1966년 252만명 이후 지속적으로 감소하고 있는 추세이다.  2040년 전라북도 인구는 182만 명 정도 될 것으로 추정하고 있다.

김동영, 2016, 『 전라북도 인구변화양상에 따른 대응 전략』, 37

전라북도 14개 시군 주민등록 인구 추이를 보면, 2000년이후 전주시를 제외하고 14개 시군 모두 주민등록 인구가 감소하는 추세를 <표 5-1>를 보고 알 수 있다. 저출산 고령화의 영향과 함께 전라북도 행정도시의 위치와 교육 및 의료여건이 좋은 전주시로 나머지 13개 시군의 인구가 유입되는 형태를 보이고 있는 것으로 분석된다.

주상현, 2021,『지방자치단체 인구소멸 실태와 정책방안』, 309 재구성

또한, 새만금 인근 지역 3개시군인 군산시, 김제시, 부안군의 연도별 인구와 전입 인구를 살표 보면, 연도별 인구가 매년 꾸준히 줄어들고 있는 상태 있고, 인구 추이를 분석할 때 중요한 지표 중 하나인 전입 인구 또한 과거에 비해 감소하는 추세이다.

<표 5-1> 전라북도 인구 추이

전라북도 홈페이지, 2021년 10월 18일 검색, 재구성

단위:명

구분	2000	2005	2010	2015	2017	2019	2020
전주시	620,521	621,749	641,525	652,282	648,964	654,394	657,432
군산시	277,491	263,120	272,601	278,398	274,997	270,131	267,859
익산시	334,324	318,506	307,289	302,061	300,187	287,771	282,276
정읍시	152,022	129,050	122,000	115,977	113,776	110,541	108,508
남원시	103,571	93,670	87,775	84,856	83,281	81,441	80,662
김제시	115,865	102,720	94,346	88,721	86,926	83,895	82,450
완주군	84,009	83,651	85,119	95,303	95,975	92,220	91,609
진안군	31,273	29,021	27,543	26,203	26,271	25,697	25,394
무주군	29,207	25,876	25,578	25,220	24,809	24,303	24,036
장수군	30,051	24,755	23,386	23,277	23,003	22,441	22,085
임실군	35,514	32,511	30,593	30,271	30,162	28,902	27,314
순창군	34,587	32,012	30,209	30,248	29,698	28,382	27,810
고창군	74,104	63,676	60,861	60,046	60,472	55,504	54,529
부안군	54,529	65,108	60,138	56,848	56,086	53,295	52,140

새만금 인근 3개 시군의 인구를 구체적으로 보면, 3개 시군의 누계인구는 2000년 447,885명에서 20년이 지난 2020년  402,449명으로 45,436명의 인구가 감소하고 있는 것을 제3장에 있는 <표 3-1>에서 볼 수가 있다.

또한 인구 추이를 분석할 때 중요한 지표 중 하나가 전입 인구이다.  3개시군 누계 전입 인구는 2000년 69,139명에서 20년이 지난 2020년  54,254명으로 14,885명의 인구가 감소하였으며, 연도별로 보더라도 <표 5-2>과 같이 감소 추세에 있는 것을 볼 수가 있다.

<표 5-2> 새만금인근 3개 시군 전입 인구 추이

단위: 명

구분	2000	2005	2010	2015	2017	2019	2020
군산시	45,201	44,167	50,842	42,522	33,640	33,808	40,013
김제시	16,397	14,025	13,437	11,352	9,815	8,562	9,078
부안군	7,541	7,577	7,255	6,085	5,944	4,988	5,163
소계	69,139	65,769	71,534	59,959	49,399	47,358	54,254

아울러, 한국고용정보원(2018)에 의하면, 단순화된 조건을 가정하고 소멸위험지수 값이 1.0이하(20-39세 여성인구가 65세 고령인구 수보다 적은 경우)로 하락하면 그 지역은 인구학적으로 쇠퇴 위험단계에 진입하는 것으로 분석하고 있는데, 새만금인근 3개 시군의 인구소멸 지수 추이도  <표 5-3>과 같이 소멸위험이 있는 것으로 나타났으며,  2010년부터 군산시는 인구가 쇠퇴 주의단계에 진입 하였으며, 김제시와 부안군은 2005년부터 이미 소멸위험 진입단계에 있는 것을 볼 수 있다.

<표 5-3> 새만금인근 3개 시군 인구소멸 지수 추이

단위: 명

구분	2000	2005	2010	2015	2016	2017	2018	2019
군산시	1.899	1.276	1.004	0.819	0.787	0.732	0.697	0.647
김제시	0.615	0.407	0.298	0.300	0.292	0.280	0.276	0.263
부안군	0.506	0.315	0.238	0.266	0.259	0.249	0.242	0.228

(출처: 한국고용정보원(2018:5)의 자료를 중심으로 재정리, 소멸위험지수가  10.0-1.5: 보통, 0.5-1.0: 주의단계, 0.5미만: 소멸위험(특히 0.2-0.5: 소멸위험 진입단계, 0.2미만: 소멸 고위험지역))

2. 행정구역 다툼

주 권오철, 2020,『 새만금지역의 행정체계 설정 및 관리방안 연구용역』, 15 재구성

새만금개발은 지난 1987년 7월 정부에 의하여 이른바 단군 이래 최대규모의 간척사업으로 발표되고, 1991년 방조제가 착공되면서 본격화되었습니다. 그러나 1995년 환경단체와 종교계, 지역주민을 중심으로 한 환경문제의 제기와 소송 등은 이후 지속적인 환경논쟁과 사회갈등을 야기시켰고, 이에 더하여 방조제 토지소유를 둘러싼 관련 지방자치단체들간의 행정안전부 결정불복과 소송의 장기화로 지역간 갈등의 첨예화는 물론, 새만금사업 추진에도 차질을 야기하고 있는 실정이다.  또한 새만금사업은 국가사업으로서 그 목표와 계획추진이 명확함에도 불구하고, 토지소유를 둘러싸고 관련 지방자치단체간 이해관계의 대립과 분쟁은 현재 진행중인 상황으로 사업의 계획적 추진, 적극적 투자유치, 입주기업에 대한 공적부문 및 사적 부문에 부정적 영향을 배제할 수 없다. 방조제 준공 10년이 경과한 시점에서 행정구역 획정 관련 입장차가 지속되고 있는 상황에서 새만금사업의 원활한 추진과 지역화합을 위한 공감대형성이 필요하다. 새만금 인근 3개 시군별 입장을 다음과 같이 정리할 수 있으며, 요구안은 〈그림 5-1〉과 같다.

13.11.14일 방조제 3,4호 군산시 최종 확정(대법원), 15.10.6일 방조제 1호 부안군, 2호 김제시 결정(중앙분쟁조정위원회), 16.01.11일 1,2호 방조제 관련 권한쟁의심판청구(군산시→헌법재판소), 20.09.24일 행정구역 관할권 권한쟁의심판 각하 결정(헌법재판소)

군산시는 헌법재판소의 판례에 따라 국토지리정보원이 발행한 지형도의 해상경계선을 기준으로 행정구역 결정(지형도 해상경계선과 일치)을 원하는 입장이다.

김제시는 만경강․동진강의 흐름에 따라 최심선을 기준으로 3개 시․군이 바다를 접하도록 행정구역 결정을 원하는 입장이다.

부안군은 생활권을 감안하여 부안군 토지와 연접한 구역과 국제협력용지를 포함되도록 결정을 원하는 입장이다.

〈그림 5-1〉행정구역 관련 시군별 요구안

권오철, 2020,『 새만금지역의 행정체계 설정 및 관리방안 연구용역』

제2절 해결방안

1. 경쟁력 있는 메가시티 전략 구상

국내외 메가시티 현황에서 살표본 바와 같이 인프라 투자 확대로 중간규모의 도시가 메가시티로 성장하면서 경제, 정치의 새로운 거점으로 등장한다는 신흥 메가시티에 주목할 부분이다.

이와 함께 우리나라에서도 최근 지방의 인구감소와 경기침체가 지속되면서 지금까지 추진해 온 국토균형발전의 접근방법과 대안으로 인구와 지역경제 규모를 키워 대응한다는 메가시티론이, 부⋅울⋅경 동남권의 메가시티 플랫폼 구상, 대구시와 경북도의 행정통합론, 광주⋅전남의 행정통합론, 대전⋅세종⋅충청권의 메가시티 추진 등에서 추진되고 있다.

전라북도는 행정도시의 위치와 교육 및 의료여건이 좋은 전주시는 완만한 상승세를 유지하고 있는 반면, 새만금 인근 3개 시군인 군산시, 김제시, 부안군의 인구가 감소되고 있다.

인구유출을 억제하고 더 나아가 인구 유인을 위한 건실한 일자리 창출이 중요하다. 새만금은 타 지역에 비해 상대적으로 새만금 개발이라는 긍정적 자원을 확보하고 있다. 3개 시군을 통합, 인구와 지역경제 규모를 키워 규모의 경제성과 범위의 경제성을 학보하여 소형 도시가 아닌 기능이 전문화된 경쟁력 있는 도시, 즉 새만금형 메가시티 전략 구성이 필요하다.

2. 최적의 행정구역 조기 확정

새만금사업은 비교사례가 없는 국가적 대규모 정책사업인 동시에 전북지역의 미래 모습을 만들어 갈 핵심시책임은 누구도 부인할 수 없는 사실이며, 이 때문에 사업추진과정에 있어 일원적·유기적 관리의 필요성은 가장 우선적인 전제조건이 되지만, 관할구역의 분할 확정과 불복의 반복이 이어지고 있는 상황에서 통합적 관리에 대한 논의의 진전이 전혀 이루어지지 못하고 있는 현실이다(권오철, 2020).

최근 새만금 국제협력용지에 선도사업으로 글로벌 경쟁력을 갖춘 ‘새만금 스마트 수변도시’ 건설이 본격화되는 시점에서 가장 중요한 것은 새만금이 지속 가능한 개발을 이어나갈 수 있도록 추진동력을 잃지 않는 것이며, 새만금사업이 동력을 잃지 않도록 관계부처, 전북도 및 3개 시·군과 협의해하여 ‘선(先) 개발, 후(後) 행정구역 논의’의 원칙을 견지하면서 지자체간 갈등이 원만히 해결될 수 있도록 지역 주민과 소통하고, 관계기관과 적극적으로 협력해 나가야한다.

더이상 새만금 인근 3개시군이 행정구역으로 행정 낭비를 할 것이 아니라   미래 첨단도시를 향한, 통합과 화합의 도시라는 (가칭)통합새만금특별자치시 형태의 최적의 행정구역을 조속히 확정할 필요가 있다.

제6장 결론

새만금개발은 단군 이래 최대규모의 간척사업으로 1987년 7월에 발표되고, 1989년 11월 새만금 종합개발사업 기본계획발표와 함께, 1991년 방조제가 착공되면서 본격화되었다. 그러나 1995년 환경단체와 종교계, 지역주민을 중심으로 한 환경문제의 제기와 소송 등은 이후 지속적인 환경논쟁과 사회갈등을 야기시켰고, 이에 더하여 방조제 토지소유를 둘러싼 관련 지방자치단체들간의 행정안전부 결정불복과 소송이 반복되어 지역사회에 대한 발전의 원동력이 되기는 커녕 장기화로 지역간 갈등으로 해결 기미가 보이지 않고 있다(권오철, 2020).

최근, 새만금 지역에 선도사업으로 정보통신기술을 중심으로 언제 어디서나 어떤 기기를 통해서도 정보를 받을 수 있는 미래형 스마트한 첨단도시인 「새만금 스마트 수변도시」건설을 앞두고 있는 시점에서 최적의 행정체계 설정과 함께 도시개발 모델이 필요한 실정이다.

또한, 우리나라도 인구증가 둔화와 도시인구 비중의 지속적인 증가로 도시와 농촌의 구분의 의미가 없는 상태에서, 지방의 인구감소와 경기침체가 지속되면서 지금까지 추진해 온 국토균형발전의 접근방법과 대안으로 인구와 지역경제 규모를 키워 대응한다는 메가시티론(부⋅울⋅경 동남권의 메가시티 플랫폼 구상, 대구시와 경북도의 행정통합론, 광주⋅전남의 행정통합론, 대전⋅세종⋅충청권의 메가시티 등)이 대두되고 있다.

이에 새만금에서의 메가시티 전략은 새만금 인근 3개 시군과 함께 새만금에서 인구 규모와 경제 규모를 확장하여 규모의 경제성과 범위의 경제성을 확보한 (가칭)통합새만금특별자치시 형태의 새만금형 메가시티로 추진 할 필요가 있다.

이를 통해 새만금 인근 지역 3개 시군인 군산시, 김제시, 부안군이 그동안의 갈등을 해결하고 통합, 화합의 도시라는 새만금의 미래 컨텐츠가 되기를 바란다.

참 고 문 헌

1. 단행본

권오철, 2020,『 새만금지역의 행정체계 설정 및 관리방안 연구용역』, 한국지방행정연구원 용역,.

김경수, 2019, 『 인구구조의 변화가 지역경제 성장에 미치는 영향』, NABO 산업동향&이슈.

김동영, 2016, 『 전라북도 인구변화양상에 따른 대응 전략』, 전북연구원 Jthink 2016.

김선희, 2009,『국토비전 수립추진 2050(1단계)』, 국토연구원 용역.

박충훈, 2021, 『메가시티의 추진수단으로서 특별지방자치단체:지방자치단체간 적극적 협력을 위한 과제』, 한국지방정부학회 춘계학술대회 발표논문집.

이상대, 2020, 『수도권도 살고, 지방도 사는 메가시티 전략』, 경기연구원 이슈&진단 No 433.

정재영, 2011, 『글로벌 메가시티의 현황과 전망』, 서울시정개발연구원, 통권 70.

주상현, 2021, 『지방자치단체 인구소멸 실태와 정책방안』, 한국자치행정학보, No 35.

조성호, 2015,『21C 메가시티 경쟁시대 수도권규제의 진단과 해법』, 경기연구원 정책연구2015-49.

한동효, 2019, 『도시정책사례연구』, 윤성사.

차미숙, 2015,『미래 국토발전 전략 수립방안 연구』, 국토연구원 용역.

2. 논문

김승태, 2010, “메가시티를 위한 BEV 인테리어 디자인 연구-Seating Package를 중심으로-”, 홍익대학교 대학원 메타디자인학부 운송기기디자인, 석사학위 논문.

류형기, 2018,  “새만금개발청의 권한강화에 관한 연구”, 한국방송통신대학교 대학원 법학과, 석사학위 논문.

신형춘, 2020,  “기초자치단체 인구 감소 실태 연구-전북 부안군과 완주군을 사례로”, 전북대학교 행정대학원 행정학과, 석사학위 논문.

이철현, 2016,  “새만금 개발지역의 관광산업 활성화에 관한 연구”, 고려대학교 정책대학원, 석사학위 논문.

제현정, 2018,  “인구감소지역의 유형별 실태와 지방의 도시계획적 대응 비교”, 서울대학교 대학원 환경계획학과, 박사학위 논문.

최선, 2018, “한국의 인구구조 변화와 경제성장에 대한 연구 ” , 석사학위 논문.

한주형, 2018,  “스마트시티의 변화 분석: 정보기술·환경기술·공간의 융합과 변화”, 한밭대학교 대학원 도시공학과, 박사학위 논문.

3. 기타

법제처 홈페이지, http://www.law.go.kr

구글 홈페이지, http://www.google.co.kr

네이버 홈페이지, http://www.naver.com