남북 기후환경분야 협력 강화방안
	국무조정실		이가형
		19
The Institute for Unification Education

목 차

2021 제16기 통일정책지도자과정 정책연구 과제

제1장. 서 언	1

제1절. 연구의 필요성	1

제2절. 연구범위 및 내용	2

제3절. 연구방법 및 고려사항	4

제2장. 북한의 기후환경정책 현황과 시사점	5

제1절. 북한의 환경 실태	5

제2절. 북한의 환경정책 추진 현황	6

제3절. 시사점	9

제3장. 남북 기후환경협력 현황과 한계	11

제1절. 남북 기후환경협력 추진 현황	11

제2절. 한계와 전망	14

제4장. 사례연구와 시사점	17

제1절. 구 동서독 사례	17

제2절. 아일랜드와 북아일랜드 사례	20

제3절. 공유하천 물관리 협력 사례	24

제4절. 시사점	31

제5장. 남북 기후환경협력 강화 방안과 과제	33

제1절. 협력 가능 분야	33

제2절. 협력 분야 및 협력 방안	41

제3절. 예상 장애요인	48

제6장. 결 언(정책 제언)	50

참고문헌	52

표 목차

<표 2- 1> 북한의 환경정책 변화	7

<표 2- 2> 북한가입 국제환경협약	8

<표 2- 3> 북한의 국제기구 관련 환경정책	10

<표 3- 1> 환경협력 추진 근거가 된 남북간 합의	13

<표 3- 2> 북한강 및 임진강 수계 관련 사고	15

<표 4- 1> 독일 통일 이후 구동독 지역 환경개선	19

<표 4- 2> 세계 주요 공유하천 분쟁 현황	24

<표 5- 1> 정책관계자 설문조사 개요	33

<표 5- 2> (설문결과) 남북협력 필요성	34

<표 5- 3> (설문결과) 남북협력 저해요인	35

<표 5- 4> (설문결과) 남북협력 전망	35

<표 5- 5> (설문결과) 남북 우선 협력 필요분야	36

<표 5- 6> (설문결과) 남북 환경협력 필요사유(목적)	37

<표 5- 7> (설문결과) 적정 환경협력 권역 범주	38

<표 5- 8> (설문결과) 적정 논의주체 수준	38

<표 5- 9> (설문결과) 환경협력 추진체 성격	39

<표 5-10> 정책 우선순위 평가 기준	41

<표 5-11> (설문결과) 협력 중요성 우선 분야	42

<표 5-12> (설문결과) 협력 시급성 우선 분야	43

<표 5-13> (설문결과) 협력 실행가능성 우선 분야	43

<표 5-14> (설문결과) 적정 협력사업 수준	44

<표 5-15> 남북 환경협력 방안	47

<표 5-16> (설문결과) 협력 추진시 예상 장애요인	48

그림 목차

<그림 1-1> 연구 흐름도	3

<그림 4-1> 영국 및 아일랜드 전도	23

<그림 4-2> 라인강 유역도	26

<그림 4-3> 요르단강 유역도	28

<그림 4-4> 나일강 유역도	30

제1장. 서 언

남북 기후환경분야 협력 강화방안

제1절. 연구의 필요성

2018년 출범한 문재인 정부는 ‘평화와 번영의 한반도’를 국정목표 중 하나로 설정하고 이에 따른 세부 추진과제로 ‘남북교류 활성화를 통한 남북관계 발전’ 등 6개의 국정과제를 중점적으로 추진 중에 있다. 이는 세부적으로 체육·종교·학술·역사·언어·교육·문화 등 다양한 분야에 있어서 남북간 네트워크를 확대하고 교류협력을 추진함으로써 남북관계의 내실있는 발전을 이루어 내기 위한 것이다.

그러나, 정부 초기 활발한 남북간 대화 및 북미간 대화가 2019년 2월, 하노이 북미회담이 성과없이 끝난 이후 남북관계는 정체상태에 봉착하였으며 북미간에도 대화가 단절된 상황에서 트럼프 정부에서 바이든 정부로 바뀌고 난 이후에도 상호 탐색 국면을 이어가고 있다.

이처럼 국제관계 악화에 따른 남북관계 경색은 특별한 국제정치적 대안이 없는 한 그 돌파구를 찾기 어렵기 때문에 우리로서는 이를 극복하기 위해 가능한 한 비정치 분야에 대한 남북 협력방안을 모색해야 할 필요가 있다. 즉, 비정치적, 기저 분야 중 실질적으로 남북한 모두에 도움을 줄 수 있고 국제사회에서도 공감할 수 있는 협력사업을 발굴하여 추진해 나가는 것이 절실한 시점인 것이다.

최근 전 세계는 누적되어온 환경문제, 이로 인한 잦은 이상기후, 대규모 자연재난, 생태계 교란으로 인한 감염병 확산 등으로 신음하고 있다. 이는 인류의 생존과 지속가능성에 대한 경종이며 기후변화나 환경문제가 더 이상 개별 국가가 아닌 지구 차원의 문제로 인식되어 그 중요성과 심각성에 대한 공감대가 전 세계적으로 확산되고 있는 상황이다.

또한 근래 이슈가 된 미세먼지 문제는 영향 범위가 국경을 초월한 동북아시아 전역임에 따라 그 피해가 심각한 우리로서는 중국․북한과의 미세먼지 및 환경문제 대응 협력이 절실하지만 현재까지 별다른 진전은 없는 상황이다.

따라서 기후․환경분야에 대한 남북 간의 협력 강화는 국제정치 차원에서도 오해 소지가 없어 국제적 공감을 얻기에 용이하고 정체된 남북관계 활성화의 돌파구가 될 수 있으며 아울러 기후환경 위기상황에서 이에 대한 효과적 대응을 통한 장기적 국가경쟁력 제고에도 필요하다 할 수 있다.

제2절. 연구범위 및 내용

남북 간 환경협력에 대한 연구와 노력은 1990년대 중반부터 시작되어 2000년대 이후 가속화 되어왔다. 본 연구는 기존의 논문·보고서 등 선행 연구성과를 바탕으로 추진 연혁과 현황을 살펴보고 현 시점에서의 가능한 협력 분야를 진단해 본 후 이를 토대로 가장 적절한 협력방안을 모색해 보고자 한다.

남영숙(1995), 손기웅(1995~), 홍규덕(2002~), 남상민(2003), 정회성(2006~7), 안득기(2011) 등 연구. 2003~ 환경부·통일부 주관 ‘남북환경포럼’ 등 학술행사 개최 등

다만, 남북 간 환경협력 가능 분야는 해양·하천·대기·삼림·에너지·자원 등 광범위하고 국민들의 정책 동의 여부도 중요하기 때문에 보다 실행가능한 결론 도출을 위해 정책관계자 인식조사를 통해 적정한 분야와 수위의 협력방안을 찾아보도록 하겠다.

또한 협력 가능분야 모색 과정에서는 우리가 참고할 만한 시사성이 있는 기후환경 관련 국가 간 협력사례 등을 살펴봄으로써 협력방안의 효과성과 현실성을 높이고, 가능한 협력 분야 중에서 중요성·시급성·실행가능성 등의 지표를 적용하여 최적의 협력방안을 도출할 것이다.

전체적인 연구의 흐름을 살펴보면 도입에 이어 먼저 해방 이후 북한의 환경정책에 대한 분석과 남북 환경협력의 역사와 주요 내용을 분석해 볼 필요가 있다. 이는 정확한 현황 인식도를 높이고 과거의 시행착오나 양측의 시각차를 극복하기 위한 필수적인 과정이라 할 수 있다.

아울러 해외의 환경협력 사례 분석도 병행할 계획인데 다양한 접경지역 협력, 분단을 겪었던 독일이나 아일랜드의 환경협력 사례 등은 우리가 적정 협력 분야를 선정하고 구체적인 협력방안을 모색하는데 있어서 많은 시사점을 줄 것으로 판단된다.

이를 바탕으로 환경협력 가능 분야를 망라하고 이에 대한 정책관계자 인식 조사를 실시하여 이 결과를 분석, 협력 분야와 방안을 마련하되 전개 부분의 여러 분석, 사례 등의 시사점을 최대한 반영하여 실제 정책추진에 도움이 될 수 있는 정책 제언으로 연구를 마무리할 계획이다.

<그림 1-1> 연구 흐름도

			도입 (연구 필요성, 목적, 연구방법 등)
			□ □
	북한 환경정책 분석 (법제 및 정책기조 등)				남북 환경협력 연혁 분석 (협력 역사와 현황 등)
	사례연구		□ □				사례연구
		□	환경협력 가능분야 모색			□
				□
		□	정책관계자 인식조사 결과 활용 남북 환경협력 방안 마련 (협력 분야, 형태, 체계 등)			□
				□
			정책 제언

제3절. 연구방법 및 고려사항

첫째, 남북한 기후환경 정책의 현황과 남북 협력과 관련된 각종 문헌 검색을 통해 유사 연구, 직·간접적 관련 자료, 연관 기사 등 자료를 수집·분석하는 한편, 현 상황에서의 기후환경 관련 국제적 조류와 전망, 양 정부의 정책 및 입장 등도 최대한 반영하였다.

둘째, 사례 연구의 경우 분단국 사례 뿐만 아니라 비우호적 관계에 있는 국가 간 공동이익을 위한 공조사례, 국제기구를 통한 협업사례 등에 대한 자료를 수집하고 특히 기후환경분야의 특성이 반영된 권역별 공조 관련 사례를 참고하였으며 성공사례를 중심으로 하되 일부 실패사례나 시행착오 등에서 나타나는 시사점도 연구에 활용하였다.

셋째, 최종적으로 가능한 여러 환경협력 분야들을 망라하고 적정 사업 분야와 수위 등 협력 방안의 마련을 위해 정책관계자(관련 부처 공무원, 공공기관 종사자, 지자체 공무원 등) 인식 조사 결과를 활용하였다. 특히 구체적 협력분야 및 사업을 선정하는데 있어서 정책 우선순위 평가 기법을 활용한 설문을 통해 현실성을 높였고, 일부 설문 참여 정책담당자들의 의견을 청취하여 반영하였다.

이 과정에서 연구내용에 직․간접적 영향을 미칠 수 있는 남북한 정세, 북미 및 북중 관계 등 국제사회 동향, 기후환경 관련 국제동향 등의 외재 변수들도 고려하기 위해 노력하였다.

제2장. 북한의 기후환경정책 현황과 시사점

제1절. 북한의 환경 실태

북한은 전후복구와 중공업 우선정책, 80년대 이후 고난의 행군, 대북제제 등으로 환경 훼손이 전 국토에 걸쳐 심화되어 있는 상황에 있다.

경작지 개간, 땔깜 부족 등으로 산림이 황폐화되어 있고 그에 따른 생태계 파괴, 밀렵과 희귀식물의 과다한 채취로 생태계 파괴도 심각한 상황이다. 하천 생태계도 식수난과 농작물 피해, 물고기 멸종 등이 급격하게 진행되고 있는 것으로 알려지고 있다.

수질에 있어서도 공장폐수와 광산폐수 처리가 부실하고 개간으로 인한 토사축적, 비료사용 증대로 인한 수질오염이 심화되고 이렇게 흘러나간 강물이 연안 해변까지 오염시키는 결과를 초래하고 있으며 농지 확보를 위한 대규모 간척사업까지 추진하여 연안 해수 오염도 심각한 상황이다.

특히 하천의 경우 수계 내 댐·보·둑 등 치수시설이 열악한 상태이고 상하수도 시설, 정수시설 등 관련 인프라도 취약한 상황이며 수자원 부족으로 인한 과도한 지하수 개발, 유로 변경, 준설 미비 등으로 상당수의 하천이 건천화 하는 등 심각한 상황에 처해 있다. 이러한 문제는 남북이 공유하고 있는 북한강 및 임진강 수계의 경우에도 예외가 아니어서 여러 가지 갈등과 분쟁 발생의 한 원인이 되고 있다.

대기와 관련해서는 석탄 위주의 에너지 구조, 에너지설비의 노후화, 정제기술 미비 등으로 대기오염이 심화되어 왔고 산악이 많은 북한의 지형 특성상 원활한 배출이 되지 않고 정체되어 스모그를 일으키는 등 대기 환경도 위기에 놓여 있는 상태라고 할 수 있다.

이러한 환경 악화는 70년대까지 산업화 흐름에 따라 대수롭지 않은 문제로 방치되었다. 그러나 1980년대부터 사회문제를 일으켜 오히려 경제발전을 저해하게 되고 이후 고난의 행군과 대북 제재 등을 거치면서 문제가 더 심각해지자 북한 당국은 환경문제가 종국적으로 생존의 문제와 연결된다는 것을 자각하게 된다. 이는 북한이 환경관련 국제기구 활동이나 남북 환경협력에 적극적으로 나서게 되는 계기가 된다.

제2절. 북한의 환경정책 추진 현황

북한의 환경 법제는 사회주의법 특성상 공적 의무중심으로 규정되어 있고 법제는 당 정책 실현을 위한 수단이기 때문에 우리와는 근본 성격에서 차이가 있다. 북한은 6·25전쟁 이후 전후 복구사업 추진 과정과 중공업 중심의 경제발전 추진정책에 의해 환경오염이 가속화되어 왔고 벌체에 의한 산림 황폐화 등 환경보호에 대한 관심 자체가 낮은 상태였다.

북한은 1986년 김정일의 지시로 ｢환경보호법｣을 제정하면서 기존 정책에 근본적인 변화가 나타나기 시작한다. 이는 종래의 단순한 자연보호 운동으로는 오염을 막을 수 없다는 상황인식에서 비롯되는데 이로 인해 다양한 환경관측소, 정수시설, 공해방지시설이 마련되고 이를 총괄하는 ‘국가 환경보호위원회’가 설치된다, 이 때부터 개발사업에 대한 환경영향평가도 실시되었으며 1992년에는 산림보호를 위한 ‘산림법’을 제정한다. 이러한 상황은 환경문제 심화에도 원인이 있지만 한편으로는 국제적 친환경 흐름으로부터 고립되지 않기 위한 전략적 측면도 있었던 것으로 판단된다.

이후  2000년대에 들어와 남북 경제교류 활성화에 맞춰 금강산 및 개성 공단 환경관리규정을 마련하는 등 적극적인 대응을 보여주었으며, 2005년 ｢환경보호법｣ 개정,  2002년 ｢하천법｣ 제정, 2005년 ｢대동강오염방지법｣ 제정 등 법제를 세분화하고, 특히 2005년 ｢환경보호법｣ 개정시에는 규제 대상에 ‘오존층 파괴, 지구 온난화’ 문제를 포함하는 등 국제적 조류에 부응해 왔다고 볼 수 있다.

김정은 시대에는  환경보호법이 2차례 개정(2013~2014)되었고 처음으로 대기오염 관련 개별법으로 ｢대기오염방지법｣을 제정하고 남한의 신재생 에너지 정책과 유사한 ｢재생에네르기법｣을 제정하는 등 환경분야에 대한 이례적인 관심을 보여주고 있다.

한상운 외, 북한 환경법제 입법동향 및 DB구축. 산업은행미래전략연구소. p.21. 참고

북한은 기후변화와 관련하여, 교토의정서, 파리기후협약을 모두 비준하였고, 2016년에 INDC(Intended Nationally Determined Contribution)을 제출함으로써 국제적으로 국가온실가스 감축목표를 제시한 바 있다. 김정은은 기후변화와 자연재해 대응을 자주 강조하는 등 적극성을 보이고 있는데 이는 대규모 자연재해 등의 피해로 인한 민심 이반을 막기 위한 체제 보전 의도도 있지만 한편으로는 저탄소 배출의 북한 산업구조에 유리하고 신재생에너지 개발 등을 통한 전력 확보 등 수혜 가능성 등 실질적 이점이 크기 때문이기도 한 것으로 분석된다.

김경원, 북한의 기후변화 대응사업 현황. 한국환경정책평가연구원. 2021. p.5. 참고

그 밖에도 북한은 하천, 삼림, 수질, 대기 등 환경 관련 국제기구에 가입하고 각종 환경 관련 학술회의에 참석해 왔으며 이 기구들의 지원에 따른 혜택을 받으면서 타 분야보다는 상대적으로 적극적인 입장을 보이고 있다.

<표2-1> 북한의 환경정책 변화

구분	환경 정책
전쟁기	· 일제 통치결과 황폐화된 산림의 조성에 의한 홍수피해 방지와 산림 남벌 방지 · 도시를 복구·건설할 때 공장 및 기업소를 주택구역과 분리하고 강하류 지역에 배치
60년대	· 산림 조성, 사회주의 건설과정에서 환경오염과 파괴가 늘어가자 국토관리사업과 국토건설계획을 종합적이고 통일적으로 진행할 것을 촉구
70년대	· 1976년에 ｢자연개조 5대방침｣(관개사업, 토지정리개량사업, 다락밭건설사업, 홍수피해방지를 위한 치산치수사업, 간석지개발사업)을 채택 · 1977년 ｢토지법｣ 채택 : 토지의 정리·개량·보호·개간이용을 위한 방향과 대책, 산림조성의 방향과 산림의 보호·이용대책, 동·식물의 보호대책, 천연기념물보호대책, 수산자원보호대책, 공해현상방지대책 등을 규정
80년대	· ｢환경보호법｣(1986) 채택: 환경보호의 기본원칙, 자연환경의 보존과 조성, 환경오염방지, 환경보호에 대한 지도관리, 그리고 환경피해에 대한 손해보상 및 제재 등
90년대	외국기업의 투자와 기업활동에 의한 환경오염을 방지하기 위한 법·규정 마련 · ｢산림법｣ 제정(1992) · ‘국가환경보호위원회’ 설립(1993) · ‘국토관리총동원기간’ 설정(1996) · ‘국토환경보호부문 및 연관부문 일군회의’ · ‘국토환경보호부’ 신설(1996) : 정무원 공식기구
2000년 이후	국토관리 상의 주무부서를 국토환경보호성으로 명시하고 환경 관련 법제 강화 · ｢환경보호법｣ 2차 개정(2000) · ｢국토계획법｣ 채택(2002) · ｢하천법｣ 제정(2003) · 온실가스 감축을 위한 교토의정서 가입(2005) · ｢환경영향평가법｣ 제정(2006) · 북한 국토환경보호성은 UNEP와 합작하여 환경오염 실태조사(2012.10) · ｢환경보호법시행규정｣ 채택(2015)

* 자료: 손기웅, 북한의 환경정책과 실태. 2015‘ p.14, 18. 표 요약

<표2-2> 북한 가입 국제환경협약

2000년 이전	2000년 이후
∙UN 생물다양성 협약 ∙UN 기후변화 협약 ∙오존층 보호를 위한 비엔나 협약 ∙오존층 파괴물질에 대한 몬트리올 의정서	∙잔류성 유기오염물질에 대한 협약 ∙바이오 안정성에 대한 카르타헤나 의정서 ∙UN 사막화방지 협약 ∙특정유해화학물질 관련 로테르담 조약 ∙UN 기후변화 협약 교토 의정서 ∙유해물질 국경이동 규제에 관한 바젤조약

* 자료: UNEP 2019 연차보고서

제3절. 시사점

북한이 환경에 대해 관심을 갖고 정책노력을 기울이기 시작한 시점이 80년대 중반 부터이나 공교롭게도 북한 경제는 그 시점부터 침체기로 접어들게 되고 국제 사회에서의 고립이 심화되게 된다. 1990년대 초반 북미관계 정상화에 실패한 이후 북한은 핵개발의 길을 걷게 되고 이에 따라 고난의 행군, 대북 제재로 인한 경제난으로 이어지며 북한의 환경개선 노력은 그 빛을 보지 못하게 되었다.

따라서 북한은 현재 형식적으로 환경 관련 법제와 행정조직을 갖추고 환경정책을 추진해 왔지만 성과가 미미하고 경제난으로 환경분야에 투자할 여력도 없기 때문에 앞으로의 전망도 밝지 않다고 할 수 있다.

북한은 그럼에도 불구하고 황폐화된 환경으로 인한 폐혜가 현재 미진한 산업생산으로부터의 이익을 상쇄할 만큼 점증하고 있어 더 이상 방치할 수 없는 형편에 있다. 그러나 이처럼 환경문제에 대해 독자적인 해결방안 모색이 어려운 상황은 결과적으로 북한이 국제기구 등 외부로부터의 지원, 기후변화 및 저탄소 녹색성장의 흐름에 관심을 기울이게 되는 원인이 되었다고 할 수 있으며, 남북협력 활성화를 통한 한반도 평화체제 정착과 통일을 향한 남북관계 진전을 이뤄내야 하는 우리 입장에서도 긍정적인 측면이라 할 수 있다.

실제로 2,000년대 북한은 남한과의 산림복구, 하천관리 등 환경협력에 대해 매우 적극적인 입장을 보여준 바 있다. 최근 10년여의 남북관계 경색이 있었지만 북한의 환경 상황은 악화 일로에 있어 국제기구를 통한 환경사업 지원은 지속되어 왔으며 최근 북미회담 결렬과 코로나 사태로 인해 북한에 상주하던 국제기구 인력도 감소하고 지원도 축소되고 있는 어려운 상황이기 때문에 우리 측의 환경 관련 협력 제의에 대해 정치적 상황 등 외생 변수에만 문제가 없다면 긍정적인 입장을 보일 가능성이 매우 높을 것으로 전망된다.

<표2-3> 북한의 국제기구 관련 환경정책

활동 및 보고	국제기구	시기
오존층 보호사업	UN공업개발기구 / UN환경계획	1995
생물 다양성 전략	UN개발계획 / 세계야생동물기금	1998
아시아 최소비용 온실가스 감축전략	지구환경기금 / UN개발계획 등	1999
기후변화협약 북한실태 보고	UN환경계획 / 기후변화협약사무국	2000
묘향산 생물다양성 보호사업	UN환경계획 / UN개발계획	2002
환경보호 국가능력 배양사업	UN환경계획 / UN개발계획	2003
토질저하, 사막화, 가뭄방지 국가활동계획	UN환경계획	2006
지속가능 환경감시 기능과 정보기술 강화	UN환경계획 / UN개발계획	2006
잔류성 유기 오염물질 관리 국가이행계획	UN훈련조사연수원	2008
폴리염화비페닐 관리계획	UN훈련조사연수원	2010

* 자료: UNEP 2019 연차보고서

제3장. 남북 기후환경협력 현황과 한계

제1절. 남북 환경협력 추진 현황

우선 남북한 정부간 협력 추진 사례를 살펴보면 1992년 6월 브라질 리우에서 열린 UN 환경개발회의에서 우리 정부가 ‘비무장지대 생태계 공동조사 등 생태계 보전을 위한 남북협력’을 북한에 제안한 것이 최초의 정부차원 대북 환경협력 요청이라 할 수 있다. 물론 이 제안은 구체적 사업착수에 이르지는 못하였다. 당시 남한은 올림픽 성공 이후 민주화가 진행되면서 환경분야에 대해서도 관심이 점차 커져가던 시기였고 노태우 정부의 북방정책에 힘입어 북한에 대해서도 이전 정부보다 전향적 입장을 취하고 있었다. 이런 상태에서 세계 주요 국가들이 참여한 리우회의에서 북한에 공식적으로 협업을 제안한 것은 다소 정치적 제스처였던 측면도 있지만 북한을 환경협력의 상대로 최초로 공표했다는 상징적 의미는 부여할 수 있을 것이다.

김미자, 북한의 환경정책과 남･북한 환경협력 강화 방안(그린데탕트), 2015, p.7. 참고

이후 김대중 정부의 대북 유화정책인 ‘햇볕정책’ 시행으로 남북 간 다양한 교류 협력 분위기가 무르익었고 2,000년 남북정상회담 성사로 환경분야 협력에도 진전이 이루어졌다. 우선 농업생산에 차질을 주고 인명피해를 초래하는 기상재해 피해 저감을 위해 남북 간에 항공 기상자료를 상호 공유하였고, 2002년 임진강 수해방지를 위해 임남댐에 대한 남북 공동조사를 협의하기도 하였다. 그러나 정상회담에서의 협력방향 합의에 비추어 구체적인 실무협의 등 후속조치가 제대로 이루어지 않아 내실있는 성과를 거둘 정도의 수준에는 이르지 못하였다. 다만 2,000년대 초 북한이 남한의 요구에 맞추어 금강산 지구 및 개성지구 환경관리규정을 만들어 시행하는 등 북한의 긍정적 입장을 끌어내고 유지한 것이 다소의 성과로 평가된다.

이러한 흐름은 노무현 정부에 들어와서도 비슷한 양상을 보이다가 2007년 10.4선언에 따라 남북 보건의료･환경보호 협력 분과위원회 회의에서 ‘백두산 화산 공동연구’와 ‘평양 대기오염 측정시설 설치’, ‘산림병해충 예방과 산림녹화사업’에 합의하는 등 급격한 진전을 보일 것으로 기대되었으나 이에 대한 후속조치가 시행되지 않아 그 결실을 거두지 못하는 아쉬움을 남겼다. 그나마  2007년 10월 남한이 북한 금강산 지역에 자동 기상관측 장비를 설치한 것이 나름의 성과라고 할 수 있다.

다음으로 시민단체 등 민간 교류협력 분야에 대해 큰 틀에서 살펴보면 1995년 시민단체인 녹색연합과 북한의 환경 전문가들이 태국에서 개최된 “환경과 개발에 관한 동아시아 학술회의”에 참가하여 권역 환경 의제에 대해 공감대를 구축하였다. 2000년에는 말레이시아에서 개최된 “21세기 산림연구기관 연합회” 회의에 우리나라의 동북아산림포럼과 평화의 숲 관계자들과 북한 산림 전문가들이 함께 참가하였다. 이어 2002년에는 환경운동연합과 북측관계자들이 베이징에서 만나 인적 교류, 공동조사 및 환경보전 설비지원 등의 협력사업을 추진하기로 합의였으나 이 역시 세부 사업으로 연결되지는 못했다.

남북 간의 민간 환경협력 분야중 그나마 성과를 보였던 분야는 산림 분야이다. 민간 단체 ‘평화의 숲’은 2000년 부터 묘목지원, 양묘장 조성사업, 솔잎혹파리 방제 사업 등 북한의 산림 복원사업을 추진하였다. 역시 민간 학술단체인 ‘동북아 산림포럼’도 2001년부터 북한 양묘장 조성사업을 추진하였으며, 대한불교천태종, 대한적십자사, 미래숲, 새천년생명운동, 민화협, 한민족어깨동무 등 많은 단체에서 북한 산림 지역에 대한 식목사업을 지속적으로 실시하여 상당한 진전을 보던 중 2010년 5.24조치로 인해 중단되게 된다.

DMZ 학술원, 그린데탕트를 통한 환경공동체 추진방향. 통일부. 2013. pp.40~45. 참고

2010년대에 접어들면서 금강산 관광 중지, 개성공단 폐쇄 등 남북관계 경색과 북미, 미중관계 악화 등 국제정세로 남북협력 분야도 정체기에 접어들게 되었지만 문재인 정부에 들어와 남북 관계는 획기적인 변화를 맞이하게 된다.

2018년 남북은 제3차 남북정상회담을 개최하고 양 정상이 함께 공동성명을 발표하여 군사적 긴장을 완화하고 평화분위기 조성하는 것에 합의하였다. 이를 계기로 남북은 산림협력 분야 회담을 개최하여 북한 지역 산림복구를 위해 양묘장 현대화, 임농 복합경영, 산불방지, 산림 병충해 방제 사업 등의 추진을 합의하고, 특히 남북접경지역 현장방문을 통한 산림 보호, 산림과학기술 교류 등을 추진하기로 약속하였다. 그러나 이후 북미 하노이 회담이 성과없이 끝나고 남북관계도 급랭하여 이를 구체적으로 추진하지 못하고 있는 상황이다.

<표3-1> 환경협력 추진 근거가 된 남북간 합의

구 분	내 용
｢남북기본합의서｣ (1991.12월)	- 남과 북은 과학․기술, 교육, 문화․예술, 보건, 체육, 환경과 신문, 라디오, 텔레비전 및 출판물을 비롯한 출판․보도 등 여러 분야에서 교류협력 실시
｢남북공동선언｣ (2000.6월)	- 남과 북은 경제협력을 통하여 민족경제를 균형적으로 발전시키고, 사회 문화 체육 보건 환경 등 제반분야의 협력과 교류를 활성화하여 신뢰를 제고
｢남북한 환경 교류협력을 위한 후속합의서｣ (2007.11월)	- 산림녹화, 병해충방제, 환경오염 방지를 위한 협력사업 추진, 남북경제협력공동위 산하에 환경보호 분과위원회 구성 합의
｢남북경제협력공동위원회 제1차 회의 합의서｣ (2007.12월)	- 양묘장 조성과 이용, 산림녹화 및 병해충방제 사업 및 생태계보존과 환경오염 저감방안 합의
남북정상회담 및 판문점 선언(2018.4월)	한반도 항구적 평화체제 정착을 위해 분야별 협력 약속하고 그 후속조치의 일환으로 ’18.7월 남북 산림협력 분과회담 개최

* 자료 : 손기웅, 북한의 환경실태. 2006, 자료에 2007년 이후 상황 추가

제2절. 한계와 전망

그 동안 30년 이상의 남북 환경협력 현황을 전체적으로 분석해 보면 몇 가지 특징과 한계를 확인할 수 있다. 첫째, 남북한의 환경분야 협력은 정치적 상황 변화에 따라 급격한 진전을 이루기도 했으나 한편으로는 그에 따라 갑작스럽게 추진이 중단되는 상황을 반복하고 있다. 1991년 남북기본합의부터 시작하여 2000년 6.15남북공동선언, 2007년 10.4선언, 2018년 남북정상회담 등이 남북관계에 돌파구를 마련하며 분야별 협력을 활성화했지만 결국은 남북 간 및 국제 정치 상황에 따라 다시 합의가 이행되지 못하는 과정이 지속되고 있는 것이다. 이는 단지 정부 간 협력사업에 국한되는 것이 아니라 정부의 승인을 받아 사업을 추진해야 하는 민간협력 분야도 마찬가지였다.

둘째, 남북 간 환경협력 문제는 남북 간 여러 현안 중 우선순위가 낮아 정치적 사안이나 경협에 밀리고 다양한 분야에 대한 협력사업 중 하나라는 구색 맞추기 식으로 간주되어 왔던 것이 사실이다. 이런 낮은 위상으로 인해 작은 경색요인만 발생해도 난관에 빠지거나 중단되는 일이 잦았다. 다만 한가지 긍정적인 것은 기후변화 대응과 환경보전이라는 세계적 이슈가 점차 영향력이 확산되고 권역별, 국가간 협력이 활성화되면서 이제는 환경문제도 중요 국제이슈로 변화하고 있다는 점이다

마지막으로, 정부뿐만 아니라 국민들도 환경 문제에 대해 관심이 부족하였다는 점이다. 환경 이슈는 사실상 우리에게도 최근에야 미세먼지 발생 등에 따라 심각성이 부각되었기 때문에 종래에는 국민적으로 높은 관심을 끌기 어려웠다. 반면 북한에서는 2000년대 초반부터 황폐화된 산림, 하천, 대기 등 환경문제가 생존의 문제로 부각되어 해결이 절박한 상황이었기때문에 우리보다 먼저 국제기구로부터 지원을 요청하고 남북 협력에 있어서도 하천·산림복구 문제가 우선순위가 높았던 것이다.

현 상황에서 앞으로의 여건을 전망해 볼 때 위 장애요인 중 정치적 상황변화로부터 받는 영향은 불가항력적인 측면이 있지만 앞으로 기후환경 의제가 정치적 합의나 경제 협력이 아니더라도 단독으로 동아시아 권역, 남북한 간 중요 협력 필요 사안으로 다뤄질 수 있다는 분위기가 형성되었다는 점과 탄소중립 흐름, 지속가능한 발전 등이 국제사회에서 미래 생존 이슈로 부각되었고 이에 국민들도 많은 관심과 호응을 보이고 있다는 점은 향후 환경관련 남북협력을 추진해 나가는 데 있어서 매우 긍정적인 측면이라 생각할 수 있다.

그렇다면 그 동안의 남북 환경협력 추진현황을 토대로 현재의 남북한 여건과 입장, 국제적 조류 등 여러 조건을 감안할 때 과연 어떤 부분이 부각될 것으로 전망되며 그에 따라 우리는 어떤 점에 대해 역량을 집중하여 남북간 환경협력을 전개해 나가야 할지에 대한 윤곽을 살펴보도록 하겠다.

첫째, 현 시점에서 남북 간 가장 중요한 환경 쟁점은 수자원 관리 분야라 할 수 있다. 2003년 북한강 임남댐 건설과 우리측의 평화의댐 건설, 임진강 북측 황강댐 및 군남홍수조절지와 우리의 한탄강댐, 갑작스러운 물방류로 인한 인명피해, 수계 전환으로 인한 농업용수 부족, 물관리 협의기구 부재 등, 수자원 관련 사고가 반복되고 갈등이 지속되어 옴에 따라 가장 시급하게 협력체계를 구축해야 할 분야로 보인다.

<표3-2> 북한강 및 임진강 수계 관련 사고

구 분	내 용
2002년 1월	임남댐 무단방류
2009년 9월	황강댐 무단방류로 야영객 6명 사망 및 인근 어업 피해
2012년 8월	황강댐 무단방류로 야영객 및 차량 긴급대피
2013년 7월	임남댐 무단방류
2015년 10월	황강댐 무단방류로 임진강변 낚시꾼 긴급대피
2016년 6월	황강댐 무단방류로 파주, 연천 어민 1억 원의 어구손실

* 자료 : 박수진, 기후변화에 대비한 남북 공유하천 공동활용 방안, 2018, p.8 일부 발췌

둘째, 산림·하천을 비롯한 환경 인프라 분야이다. 환경 인프라는 환경보존을 위해 환경과 연계된 기본적인 시설과 관리체계를 말하는 것으로북한은 산림과 하천이 황폐화되고 환경 인프라가 취약한 반면 우리의 경우 세계적인 수준의 환경 인프라를 구축하고 높은 환경기술을 보유하고 있다. 환경 인프라는 구체적으로 하천의 경우 관계 수로, 상하수도 및 정수설비, 하천 주변지 관리체계, 댐·보·둑 등 홍수 및 가뭄 대비 각종 설비 등을 이야기하고 산림의 경우 산사태·산불·병충해 등 재난 재해 방지 설비, 육림 및 산림보호체계 등을 이야기한다, 우리의 환경 인프라 분야 노하우를 이용한 북한의 산림 및 하천의 복구와 생태계 복원으로 홍수 등 재난을 방지하고 그 과정에서 인프라에 비해 아직 규모가 취약한 우리의 환경산업 발전의 계기 마련도 가능할 것이다.

셋째, 중장기적으로 지구촌이 직면한 기후환경 위기 대응 분야이다. 남북이 각종 오염 측정 및 방지시설 등의 구축, 자원 순환체계 마련, 친환경 에너지망 구축 등의 협력을 통해 공동관측과 공동연구를 활성화하면 보다 광역적 차원에서 기후변화·미세먼지 대응을 해나갈 수 있게 될 것으로 전망된다. 특히 이 분야는 장기적으로 북한발 오염물질 저감과 석탄 의존도가 높은 북한의 에너지 믹스 개편 문제와도 연결되므로 동북아 권역 차원에서의 탄소중립, 미세먼지 저감 등 기후변화 대응으로 협력 수준을 높여 나갈 수 있을 것이며 이를 통해 향후 세계 산업과 경제를 주도하게 될 지속가능한 발전, 저탄소 녹색성장 분야에서도 선도국가로 부상할 기회가 열리게 되는 것이다.

제4장. 사례 연구와 시사점

제1절. 구 동서독 사례

독일은 통일전 ’80년대에 구 서독과 동독체제에서 전 세계가 공고한 냉전체제 하에 있었음에도 상호 환경분야의 협력을 추진하였다. 당시 동독의 경우 갈탄 등 무분별한 자원 사용으로 인한 대기오염, 공단 및 광산 지역의 폐수방류로 인한 하천오염, 취약한 환경 인프라 등으로 인해 서독에 비해 환경상태가 심각했다. 물론 동독은 당시 동유럽 국가들 중에서 가장 선도적으로 환경기본법을 제정하는 등 법제도는 갖추었으나 경제개발 우선 기조가 유지되어 대외 과시용으로 사실상 현실과 괴리되어 형식적으로 운용되었다고 할 수 있다.

이기영 외, 남북환경협력 쟁점과 추진방향. 경기연구원. 2018. p.4. 참고

동독과 서독은 하천 등 환경을 공유하고 있었기 때문에 접경지역을 중심으로 환경문제 관련 협력 필요성이 일찍부터 제기되었다. 1971년 서독 정부는 “접경지역지원법”을 제정하고 1972년 동독과의 조약을 체결, 양국 대표들로 구성된 ‘접경위원회’가 설치되어 자연재해의 방지, 수자원 관리, 환경오염, 국토의 이용, 도로망의 연결문제 등이 논의되었다.

김광묵･박태선･최동진, 물 분쟁과 21세기. 국토연구원. 2002. p.228. 참고

1973년, 접경위원회는 공유하천에 대한 물관리와 관련하여 수차례 협의를 진행하였으나 양자 간 경제력 격차, 기술⋅재정문제, 환경문제에 대한 입장 차이 등으로 ’80년대 이전에는 제대로 된 협력이 이루어지지 못했다.

양자간의 협의가 장기간 지지부진 했던 원인을 구체적으로 살펴보면 우선, 당시 냉전체제 하에서 양 정부간 첨예했던 정치적 대립이 가장 큰 이유라 할 수 있다. 실무적 협의가 진행되다가도 정치적인 이유로 중단되고, 합의가 실행되지 않는 사례가 빈번했다. 둘째는 환경문제 해결의 주체에 대한 양자간의 시각차이다. 동독은 당초 환경오염 해결에 있어서 수익자부담원칙을 가지고 있었고 서독은 오염자부담원칙을 견지하고 있었기 때문에 상호 협력에 한계가 있었다. 세째로 환경문제 발생원인 및 환경개선에 따른 혜택과 관련한 입장차이다. 즉 동독은 서독이 개발과정에서 많은 오염을 유발했고 동독은 이제 개발단계에 있기 때문에 동일 잣대를 적용하는 것은 불공평하고 많은 돈을 들여 환경을 개선했을 때에도 그 혜택은 서독에 돌아갈 것이라는 입장이었고, 서독은 바람과 물이 서진하므로 지리적으로 동독이 오염원을 만들면 서독이 피해를 본다는 상반된 입장이 서로 충돌하여 협의에 큰 장애요인으로 작용했다.

’80년대에 들어와 동독 정부는 종래와는 다른 전향적인 입장을 취하게 된다. 이에 서독이 동독 지역의 환경 회복에 적극적 자세를 보임으로써 동서독간 환경협력은 극적인 반전을 맞게 된다. 동독과 서독의 환경협력의 시작은 양국 국민들에게 직접적인 영향을 미치는 물관리 분야였다. 1982년 동서독 최초의 환경협정인 ‘서베를린 수자원 보호 협정’을 체결하였고, 이듬해에는 ‘뢰덴강 정화사업 협정’, 1985년 ‘베라강·베저강 칼리염 분해⋅제거사업’ 합의로 이어진다.

사득환, 남북 공유하천 갈등과 독일 통합사례. 2018. pp.101~106 참고

이러한 협력의 성과는 1980년대 후반 그 결실을 보게 되는데, 기존수자원협력에서 한단계 차원을 높여 대기오염 해소, 방사능 피해방지, 환경정보 교류로 이어진다. 이후 1987년 호네커 동독수상의 서독 방문을 계기로 양자간 환경과학기술연구협력이 활성화되고  방사능피해방지⋅핵폐기물처리협력, 환경보호⋅자연보존협력을 골자로 한 ‘동서독 3개 분야 환경조약’을 체결하게 되고 1989년에 그 후속조치로 본격적인 협력 사업인 ‘6대분야 환경프로젝트’ 사업을 추진하게 된다.

기본적인 협력 구조를 살펴보면 서독의 높은 기술과 비용제공을 통한 동독 지역의 오염원 제거라 할 수 있다. 즉 서독의 기술과 재정지원을 통해 동독 지역의 하천 정수시설 확충 등 환경 인프라 개선의 형태이다. 1989년 환경프로젝트 비용(7억 7천만마르크)도 서독에서 제공하였다. 통일 직후 서독 정부는 환경관련 법제를 동독 지역에 일괄 적용하여 독일 전체의 환경의 질을 균일하게 맞추는 데 중점을 두었다. 특히 통일 독일의 환경정책에 3대 원칙(예방의 원칙, 원인자부담 원칙, 협력의 원칙)을 천명하고, 구동독지역의 환경오염 발생 원인을 조사·분석하고 대규모 환경투자와 기술지원을 통해 환경을 획기적으로 개선하였다.

통일 이후의 상황을 살펴보면 통일 이듬해인 1991년 ‘구동독의 생태회복과 발전에 관한 기본방침’을 수립하였고 이에 따라 환경복구가 시급한 지역부터 긴급대책을 시행해 나갔다. 이와 함께 2000년까지 동독지역의 생태환경이 서독 수준과 동일해 지는 것을 목표로 동독의 환경실태 평가, 위험방지를 위한 구체적인 실행계획 마련, 중기적 생태정화 방안 및 예방적인 환경보호대책을 수립하였고 이에 따른 재정조달 방안도 구비하였다. 그 결과 독일 전역은 대기⋅수질 등을 대폭 개선하고 건강한 생태를 복원하는 등 가시적 성과를 창출하였다.

<표4-1> 독일 통일 이후 구동독 지역 환경개선

구분	1990년대 초반	1990년대 중반
CO₂배출량	218만톤	167만톤
오염하천(3-4급수) 비율	19%	14%
동독주민 환경만족도	4%	51%

* 자료 : 이기영 외, 경기연구원, 남북환경협력 쟁점과 추진방향, 2018, p.6

제2절 아일랜드와 북아일랜드 사례

황준서, 분쟁지역 환경협력의 유형과 안정적인 남북한 접경지대 환경협력을 위한 촉진요소 연구. 서울대 평화통일연구원(통일과 평화 11-2호) 2019. pp,457~468 참고

아일랜드와 북아일랜드(영국의 주)는 개신교-영국계와 가톨릭-아일랜드계 간 갈등과 아일랜드와 북아일랜드를 지원하는 영국간 갈등이 중첩되어 있어 1970년대 부터 1998년 평화협정 체결시까지 폭력과 테러 등 유혈 충돌의 악순환이 지속되어 온 지역이다. 북아일랜드 갈등은 1972년에 영국군이 런던데리에서 차별대우에 항의하는 아일랜드계 시위대를 향해 총격을 가하는 소위 ‘피의 일요일(Bloody Sunday)’ 사건을 계기로 영국 정부가 북아일랜드를 직접 통치하게 되면서 갈등은 더 악화된 상태로 교착되게 된다. 이런 최악의 정세는 1973년 유럽경제공동체에 아일랜드와 영국이 동시 가입하면서 전기를 맞는 듯 했으나 국제적인 갈등 관계와 북아일랜드 내부 세력 간 갈등 등이 복잡하게 뒤얽혀 충돌과 폭력사태가 지속되다 보니 환경협력과 같은 비정치적 이슈에는 별다른 진전이 없었다.

그러나 1980년대 중반에 접어들면서 유럽공동체의 일원인 영국과 아일랜드는 유럽공동체로부터 환경법 제정 압력을 받았고, 이는 양국 간 환경협력에도 새로운 국면을 맞게 된다. 1986년 유럽공동체가 단일 유럽 의정서를 체결하였고 유럽연합은 1990년에 유럽연합 환경청을 설립하여 회원국들의 환경정책을 총괄하게 되었고 1990년대 중반까지 유럽연합 국가들에게 공통으로 적용되는 대기오염, 화학물질, 수질오염, 소음공해, 자연보호 등 관련 환경지침을 다수 제정하였다.

이때 만들어진 ‘접경지대 자연보호 및 환경문제 해결지침’이 바로 영국과 아일랜드 사이 접경지대 폐기물 문제가 이슈로 떠오르게 되는 근거가 되었다. 초기에는 정치적 적대감에 따라 협력 수준이 낮았으나 1998년 영국과 아일랜드가 평화협정(벨파스트 협정)에 합의하면서 폐기물 문제 해결을 위한 협의도 본격적으로 탄력을 받게 된다.

평화협정의 결과 북아일랜드와 아일랜드 사이 남북 협력, 아일랜드와 영국 사이 동서 협력을 추진하기로 합의하고 안정적인 접경지대 협력 추진을 위해 남북장관위원회(North-South Ministerial Council)가 설치되었다. 이 위원회는 아일랜드 및 북아일랜드 정부 소속 각 부처 장관들이 반기별 정례회의를 통해 아일랜드 섬 전체 공동의 정책을 논의하고 결정하는 의결기구라 할 수 있다.

1999년 북아일랜드 자치정부의 출범과 함께 맞닥드린 환경 문제는 499km에 달하는 아일랜드 접경지역에서의 불법 폐기물 매립이었다. 그간 정치적 혼란으로 방치되어 왔던 폐기물들이 국경 지역 하천을 오염시켜 주변 생태계의 훼손도 심각한 상황이었다. 특히 접경지역을 기반으로 활동했던 무장세력들이 해산 후 불법 폐기물 투기사업을 벌여 쉽게 해결되지 않는 구조적 문제점을 안고 있었다. 양국 정부 환경 부처는 이를 해소하기 위해 공조를 추진해 왔으나 폐기물 규모·위치에 대한 정보 부족으로 아직까지도 완전한 해결은 이루어지지 못하고 있다.

유럽연합은 단일시장 구성을 위해 소속 국가들에 대한 화학물질 관리, 해양·하천 수질 및 대기 관리, 야생 동식물 보호 등 여러 환경분야에 대해 각종 정책을 시행해 왔고 같은 맥락에서 아일랜드섬 접경지대 환경협력 이행에도 지대한 영향력을 행사해 왔다. 환경지침이 전 유럽에서 동일하게 이행될 수 있도록 장려정책과 강제이행을 병행해 왔다. 장려책으로는 접경지역 협력에 대한 기금지원(INTERREG)을 들 수 있는데 북아일랜드의 지역 환경단체들은 이 기금을 통해 연합단체를 구성하여 시민사회 주도 남북 환경협력의 통로를 마련하기도 하였다. 한편 지침이 이행되지 않을 경우 강제수단으로 벌금 부과가 있는데 북아일랜드도 2000년대 초반 폐기물 지침을 적극적으로 이행하지 않아 유럽연합으로부터 벌금부과 경고를 받은 적이 있다.

그러나 이러한 외부적 압력에도 불구하고 접경지역 폐기물 관련 사안을 제외한 환경협력이 2000년대에도 크게 진전되지 못하는데 그 결정적인 원인은 북아일랜드의 정치 상황이었다. 의원내각제를 채택하고 있는 북아일랜드는 다수 정당체제 하에서 연립정부를 구성(부처도 정당별로 나눠서 점유)하는 형태의 정치체제를 유지해 왔는데 환경문제에 대한 입장이 정당마다 달라 강력한 정책 동인을 마련할 수 없었다. 일례로 독립 환경보호청 설립과 관련하여 정당 간 이견으로 대립을 지속하였다. 2011년 환경문제에 적극적인 사회민주노동당(아일랜드계)이 환경부를 점유하며 독립 환경보호청 설립을 진전시킬 수 있는 기회를 맞았으나 2016년, 아일랜드와의 환경협력에 부정적인 민주연합당(영국계)이  환경부를 접수하면서 곧바로 독립 환경보호청 설립계획을 취소하였다.

결론적으로 아일랜드와 북아일랜드의 초기 및 중기 환경협력은 유럽연합의 형성 및 발전 과정으로부터 동기를 부여받아 환경협력이 수동적으로 추진되었던 측면이 있으나 평화체제 정착과 더불어 적극적인 진전을 이루어 내면서 환경정화 뿐만 아니라 역으로 환경협력이 평화체제를 강화하는 효과를 창출해 왔다. 이 과정의 핵심적인 동인은 양국 국민들과 자발적 시민단체 등 NGO들의 활약이라 할 것이다.

다만 전개 과정을 조감할 때 중간 중간 정치적인 이유에 의해 협력이 중단되고 지연되는 등 추진동력이 약화되고 아직까지 환경 전반에 걸친 광범위하고 장기적인 협력체계 구축에는 이르지 못하고 있다는 것이 향후 남겨진 과제라 할 수 있을 것이다. 최근 북아일랜드에서의 접경지대 환경협력은 새로운 위기상황에 처해 있다.

2016년 영국의 유럽연합 탈퇴(브렉시트)로 아일랜드와 북아일랜드간 평화협정과 협력을 적극 지원해 온 유럽연합과의 단절에 직면하였다. 브렉시트는 정치적 구심력을 영국 정부에 쏠리게 하여 북아일랜드 자치정부가 혼란상황에 처하게 되고 아일랜드와 북아일랜드간 국경 갈등이 다시 부활하고 북아일랜드 내 세력간 무력충돌이 재현될 조짐을 보이는 등 불안한 정국을 이어가고 있다. 이런 정치적 상황은 필연적으로 환경협력과 같은 비정치적 이슈의 우선순위를 현저하게 떨어뜨리게 된다. 실제로 2017년 이후 현재까지 아일랜드와 북아일랜드 간 환경협력은 정체 상태를 이어가고 있다.

<그림 4-1> 영국 및 아일랜드 전도

제3절. 공유하천 물관리 협력 사례

역사적으로 국가 간 환경협력이 가장 활발히 진행되어 온 분야는 공유 하천 물관리 협력이다. 공유하천은 국가간 경계 또는 다수 국가의 영토를 관통하여 흐르는 하천이다. 현재 세계 공유하천은 약 260여개에 이르며 그 유역면적도 광범위하다. 이에 따라 공유하천을 둘러싼 국가 간 이해관계 충돌, 분쟁, 사고 등이 끊임없이 발생해 왔고 그랬던 만큼 갈등 해소 및 하천의 상호 호혜적 관리와 이용을 위한 국가간 협력 노력도 지속되어 왔다. 이해관계 충돌의 이유를 분석해 보면 하천 개발에 따른 이권 문제, 상·하류간 수량 배분 문제, 수질오염 및 홍수 등 재난책임 문제 등이 주류를 이룬다. 여기서는 남북 환경협력에 있어서 우리에게 시사하는 바가 큰 주요 분쟁 및 협력 사례를 간략히 살펴보겠다.

김익재 외, 공유하천 물안보체계 구축 협력 방안. 한국환경정책평가연구원. 2010. p.7.

<표 4-2> 세계 주요 공유하천 분쟁 현황

하천명	관계 국가	주요 분쟁 원인
유럽 라인강	독일, 프랑스, 오스트리아, 네덜란드	- 동구 지역의 수질오염 책임 및 하류 홍수 위험성 문제
유럽 도나우강	독일 등 9개국	- 연안국간 경제적 차이에 따른 이권 및 관리책임 문제
중동 요르단강	이스라엘, 시리아 요르단, 레바논	- 종교·정치적 대립 격화 및 하류의 용수부족 문제
중동 유프라테스 티그리스강	터키, 시리아, 이라크	- 터키의 댐건설로 인한 하류 시리아 및 이라크의 수량감소 문제
아프리카 나일강	이집트, 에티오피아, 수단	-
북미 리오그란데강 콜로라도강	미국, 멕시코	- 하류 멕시코 지역의 물부족 및 수질오염 책임 문제
남미 파라나강	브라질, 아르헨티나	- 브라질 댐건설로 인한 아르헨티나 유역 수량감소 문제
동남아 메콩강	중국, 미얀마, 캄보디아, 라오스, 태국, 베트남	- 메콩강 개발을 둘러싼 이권 및 오염 등 인접국간 이해관계 충돌 문제

* 자료 : Sager Wilhelm, 물 전쟁(유동환 譯). 2008. p.12. 표 내용 일부 발췌

1. 라인강의 하천관리 협력

라인강은 총 길이가 약 1,300㎞에 이르며 유역 면적이 22만 4,000㎢에 달하고 스위스, 독일, 프랑스, 오스트리아, 네덜란드 등 유럽의 중북부 지역을 지나 북해로 흐른다. 유역 인구가 약 6,000만명에 달하며 음용수 제공과 더불어 수로, 관광지, 생태 보전지역 등으로도 활용되고 있다.

라인강은 20세기 중반에 주로 운송과 수력발전 등 산업 목적으로 활용되었다. 따라서 유역국들은 산업 관련 협약을 통해 이해관계를 조절하였다. 그러나 2차대전 후 유역국들의 산업화가 진전되면서 공업용수 등 하천수 사용량이 급증하고 폐수 방류 등으로 인한 수질오염도 심화되어 생태계가 파괴되고 홍수 등 재난에도 취약한 상황에 놓이게 된다.

국가 간 분쟁 사례로는 1972년 프랑스 뮬하우스 지역에서 다량의 염소가 강으로 방류되는 사고가 일어나 네델란드 농민들에게 막대한 피해가 발생하는 사건이 발생하였고, 1986년에는 스위스 바젤지방 제약공장 화재로 하천 약 200㎞ 구간이 오염되는 사건도 있었다. 이런 사태들은 당사국들로 하여금 하천수의 적정한 이용과 생태계 보전 및 균형 필요성에 대해 공감하는 계기로 작용하게 된다.

김광묵 외, 외국의 공유하천 분쟁 및 관리사례. 국토연구원. 2015. p. 83~85.

유럽은 과거부터 국경을 초월한 공동체 의식이 강했고 이것이 유럽공동체 출범의 동인이 되었는데 환경분쟁도 충돌보다는 대화를 통한 해결이 자연스럽게 정착돼 있었던 바, 라인강 관련 분쟁에 대해서도 유역국 간 협의 체계를 일찍부터 마련하였다. 1972년 프랑스·독일·네덜란드 등 라인 유역국들 간 ‘라인강 수질보전 국제위원회’(이하 국제위원회)를 구성하여 연례회의를 통해 분쟁을 조정하였는데 이는 1976년 유럽공동체 소속으로 편입되어 유럽연합이 된 지금까지도 활발한 활동을 이어오고 있다.

국제위원회는 라인강 환경 전반에 걸친 관리를 총괄하고 있다. 라인강 오염원이 될 수 있는 물질들에 대한 리스트를 작성하고 배출금지 물질, 배출경감 물질 등을 정해 유역국들과 함께 시행함으로써 오염을 억제하고, 홍수나 가뭄 등 재난에 대비한 유량배분, 개발기준 제시, 환경보호 프로그램 운영, 환경훼손 예방활동 촉진 등을 주도하고 있다.

김광묵 외, 물 분쟁과 21세기. 국토연구원. 2002. pp. 17~28. 참고

또한 유역국가 간 분쟁이 발생할 경우 신속하게 분쟁을 조정하고 지원함으로써 환경협력을 유도하고 있다. 국제위원회의 분쟁해결 방식의 가장 핵심적인 내용은 법적 판단이나 패널티 부과에 우선한 ‘상호 이해에 근거한 협력’이다. 이를 통해 불필요한 대립과 갈등을 최소하하고 최소한의 시간과 노력을 통해 실현가능한 대안을 찾는 데 목적이 있는 것이다.

결론적으로 라인강 유역 하천관리는 당초 수질오염 사고 해결을 위해 시작되었지만 점차 그 영역을 전체 하천환경 보존 분야로 확장하면서 현재 모든 유역국들에게 긴요한 역할을 하는 라인강의 지속가능성 확보에 공감대를 형성하며 우호협력을 강화해 나가고 있다.

<그림 4-2> 라인강 유역도

2. 요르단강의 물분쟁

이스라엘, 시리아, 요르단을 거쳐 사해로 흐르는 요르단강은 상류 지역에 이스라엘과 시리아가 강의 동서로 위치하고 있었으며 중하류 지역은 이스라엘과 요르단이 강의 동서에 자리잡고 있으며 시리아와 요르단은 요르단강의 주요 지류인 야르무크강을 주로 이용한다.

이 지역은 정치 및 종교적 대립으로 인해 항상 갈등 수위가 높게 지속되어 왔으며 한때 이스라엘과 요르단이 물 확보로 인해 전쟁 직전까지 갔던 적도 있을 만큼 요르단강은 양국에 중요한 의미를 가지고 있다. 1994년 이스라엘과 요르단 간 평화협정으로 인해 사태는 진정되었지만 평화협정의 핵심내용도 바로 물문제 해결이었다.

김광묵 외, 물 분쟁과 21세기. 국토연구원. 2002. pp. 70~77. 참고

평화협정을 통해 양측은 요르단강 물문제에 협력하기로 합의하고 수자원 개발 관련 사업시에는 상호 피해를 주지 않기로 약속하였으나 1999년 요르단강의 수량이 급감하면서 수량 확보를 둘러싼 양국간 갈등이 재발되었다. 결국 협상을 통해 수량 감소에 대해 상호 인정하고 사용량을 종래 사용 비중에 맞춰 줄이는 쪽으로 합의하였다.

요르단강 동서에 위치한 시리아와 이스라엘은 2차대전 직후부터 물분쟁이 시작되었다. 이스라엘이 강물을 파이프라인으로 사막에 공급하여 농업을 활성화하려고 하자 수량감소를 우려한 시리아가 이에 반발하였다. 갈등이 극에 달하자 1953년 미국이 ‘호혜적인 이용, 상호 위해한 수자원 프로젝트 금지, 국제사회 감시 하의 균등한 물배분’ 등을 담은 중재안(Johnston Negotiation)을 제안하였으나 시리아가 동의하지 않았다.

이후 시리아는 오히려 요르단강의 상류에 대한 도수사업을 실시하게 되는데 이스라엘이 사업현장을 폭격하며 전쟁(6일 전쟁)이 시작되었고 전쟁에서 승리한 이스라엘이 골란 고원과 요르단 강 서안을 확보하기에 이른다.

이스라엘이 요르단강 상류를 완전하게 확보하기는 하였으나 시리아는 지속적으로 국제사회에 이스라엘의 무력행사를 탄원하며 빼앗긴 골란 고원의 반환을 요구하고 있어 여전히 상호 대치의 긴장상태에 있다. 1993년에 맺어진 오슬로 평화협정에 따라 이스라엘이 골란 고원을 반환해야 하지만 이스라엘은 이미 5만명 이상의 유대인들이 이주해 정착하여 농업에 종사하고 있고 이 지역이 이스라엘 전체 식수 비중의 1/3을 차지하기 때문에 반환하지 않겠다는 입장임에 따라 원활한 협력은 현실적으로 불가능한 실정이다.

김광묵 외, 외국의 공유하천 분쟁 및 관리사례. 국토연구원. 2015. p.86~87.

<그림 4-3> 요르단강 유역도

3. 나일강의 물분쟁

전장 6,650km로 세계에서 가장 긴 강인 나일강은 부룬디의 산악 지대에서 발원해 르완다와 탄자니아, 수단에 이르는 백나일강이 에티오피아 고원에서 발원한 청나일강과 수단에서 합류하여 사하라사막과 이집트를 지나 지중해로 흐르며 유역 면적이 340만km²에 달하는 거대한 강이다.

나일강은 지정학적으로 아프리카 동부의 북부에서 중부까지 열대 지역을 흐르고 있기 때문에 강의 규모는 크지만 유수량의 기복이 심하고 강물의 증발이 많아 유역국들 간 수자원 배분을 둘러싼 갈등이 필연적인 환경을 가지고 있다.

윤영관 외, 기후변화와 국제분쟁. 2009. p.14. 참고

2차대전 이전 대부분 영국 등 유럽 열강의 식민지였던 아프리카 나일강 유역 국가들은 하천에 대한 관리 권한을 갖지 못했고 식민통치 과정에서의 무분별한 개발과 자원 수탈을 감내해야만 했다. 2차대전 후 수단이 독립하자 1954년 영국과 이집트가 나일강에 종글레이 운하 건설계획을 세우고 수단의 참여를 설득하려 하였으나 수단은 내부 갈등(남수단 지역 반대)으로 이를 수용하지 못하였다.

이후 이집트가 수력발전과 홍수조절을 위해 나일강에 아스완댐 건설을 추진하자 댐 건설로 수몰되는 지역을 영토로 하는 수단 등 유역국들이 이에 반발하는 등 유역국 간 관계가 지속적으로 악화되었다. 결국 1959년 이집트와 수단은 협상에 나서 ‘나일강 수자원의 활용에 관한 협약’을 체결, 수단의 종글레이 운하사업 참여, 적정한 수자원 분배 등 양국간 분쟁을 협의를 통해 해결해 나가는 것에 합의하게 된다. 그러나 나일강에 식수 대부분을 의지하고 있는 에티오피아가 이 협약에서 배제되었고 이집트는 수단과의 합의 이외의 양보는 강력하게 거부하였다.

특히 이집트는 식수, 관개농업 등 나일강에 대한 의존도가 절대적임에 따라 이권 유지를 위해서는 필요시 전쟁까지도 불사하겠다는 입장이다. 일례로 1994년 이집트는 수단이 나일강에 댐 건설사업을 추진하자 이에 반대하여 건설현장을 폭격하였고, 에티오피아의 나일강 개발계획에 대한 아프리카 개발은행의 지원을 방해하였다.

이러한 상황은 1990년대 말 ‘나일유역 계획’ 발족으로 전기를 맞이하게 된다. 이는 세계은행의 후원 아래 나일강 유역 이집트, 수단, 에티오피아 등 총 10개국으로 구성된 나일강 개발 및 분쟁 조정 다자기구이다. 이 기구는 분쟁에 있어서 ‘일방주의’를 지양하고 ‘다자주의’ 원칙에 기반하여 문제를 해결해 나갈 것을 천명하였다. 물론 이집트와 수단은 이에 소극적인 입장이나 국제사회의 지속적인 압력을 무시할 수도 없는 국면이 된 것이다.

김광묵 외, 외국의 공유하천 분쟁 및 관리사례. 2015. p.88~89. 참고

현재 나일강 유역은 수자원 수요는 급증하는데 반해 기후변화로 인해 수량은 줄어들고 있고 하천 환경훼손도 심각해지고 있어 결국 유역국들은 공멸을 피하기 위해 협의에 적극적으로 나설 수밖에 없는 상황으로 치닫고 있다는 것이 나일강 유역에 대한 일반적인 평가와 전망이다.

<그림 4-4> 나일강 유역도

제4절. 시사점

지금까지 살펴본 여러 환경협력 사례들은 남북 환경협력을 이뤄야 하는 우리에게 많은 시사점을 준다. 사례 중에는 우리의 환경협력 증진에  활용 가능한 긍정적인 부분도 있지만 한편으로는 타산지석으로 삼아야 할 부정적인 내용도 있다. 또한 비우호적 관계임에도 20세기 중반부터 환경협력을 추진해 온 타국의 사례들은 아직 낮은 단계에 정체되어 있는 남북 환경협력의 현실을 개탄케 하지만 협력의 진전은 의외로 사소한 사건이었다는 점에 주목할 필요가 있다. 특히 상호 호혜적인 성격이 강한 환경협력은 일단 한번 물꼬가 터지면 극적인 전개도 가능하다는 점을 간과해서는 안될 것이다. 사례분석을 통해 확인할 수 있는 몇 가지 주요 시사점에 대해 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 협력의 강력한 동기는 공유 환경에서의 상호 이해관계 충돌이라는 것이다. 그 전형적인 유형은 한 국가의 개발 과정에서의 환경 오염이 인접국에 피해를 주는 사건이나 사고의 발생이다. 그런 면에서 북한과 하천·해양·산림·대기 등을 공유하고 있고 북한강과 임진강 수계에서 여러 차례 마찰을 빚어왔으며 DMZ라는 거대한 생태 산림을 완충지대로서 공유하고 있고 최근 북방으로부터의 미세먼지에 지속적 피해를 입고 있는 우리에게도 협력의 동기는 충분하다고 볼 수 있다.

둘째, 환경협력은 정치적 상황에 절대적인 영향을 받는다는 점이다. 정치적 상황은 유럽연합의 경우처럼 환경협력을 촉진하고 견인하는 경우도 있으나 요르단강의 경우에서처럼 협력을 저해하고 대립을 심화시키는 경우도 있다. 따라서 환경협력의 진전을 위해서는 정치적 상황이 우호적으로 작동하거나, 그렇지 않더라도 최소한 정치 상황에 영향받지 않고 가동될 수 있는 안정적 추진체계를 마련하는 것이 절대적으로 필요하다.

셋째, 공유환경 관련 문제 발생시 단순히 그 문제의 해결만을 위한 일회적 협력보다는 그것을 계기로 문제 발생에 대비한 상시 조직체계를 마련한 경우 당면문제의 해결도 원활할 뿐만 아니라 지속적이고 차원 높은 협력으로 발전시킬 수 있었다는 점이다. 라인강의 ‘수질보전 국제위원회’, 아일랜드의 ‘남북 장관위원회’ 등이 그 예라 할 수 있는데, 출범 초기에는 당사국 간 당면 현안 해결에 중점을 두었지만 점차 권한과 기능의 범위를 확대하여 공동 환경보전, 환경 감시활동 등으로 협력 범위를 넓혀간 것을 확인할 수 있다.

넷째, 안정적인 재정확보가 환경협력 성공의 관건이라는 것이다. 환경협력은 광범위한 지역에 걸쳐있는 공유 환경을 대상으로 하므로 통상 상당한 재원이 소요된다. 그러므로 경제적으로 여건이 어려운 나라 입장에서는 추진할 여력이 없는 경우가 많다. 그래서 공동 협력기금을 마련하는 형태를 취하면서도 사실상 경제적으로 앞선 국가가 빈국에 투자하는 형식으로 진행되었다. 물론 그럼에도 불구하고 환경개선으로 돌아오는 혜택, 즉 유·무형의 실익이 훨씬 크기 때문에 가능한 일이기도 하다.

마지막으로 환경협력을 위한 정부 간 노력이 성공한 사례에서는 항상 저변 민간분야의 활발한 노력이 있었다는 것을 확인할 수 있다. 유럽연합의 성공사례는 유럽 시민들의 국경을 초월한 공동체 의식이 큰 몫을 했다. 이에 더해 21세기로 들어오면서 심각해지는 환경오염, 기후변화 등에 대한 피해 급증과 인류의 자각은 환경문제를 주변 분야, 비관심 의제가 아닌 전 지구적, 인류 생존의 중요 이슈로 부각시켰다. 전 세계가 탄소중립과 환경보전을 통한 지속 가능한 성장 대열에 속속 합류하고 있고 북한, 아프리카 국가 등 저개발국들까지도 환경문제에 관심을 갖고 국제사회나 환경기구에 지원을 호소하고 있는 상황은 이제 환경문제가 일부 선진국들만의 사치스러운 의제가 아니라 공멸을 막기 위한 인류 생존의 문제로 부상하였다는 것을 보여주는 것이다.

제5장. 남북 기후환경협력 강화방안

제1절. 협력 가능 분야

향후 남북 기후환경협력의 방향을 가늠하기 위해 지금까지 남북 간 협력의 역사, 외국의 여러 협력사례를 살펴보았는데 이와 더불어 협력사업의 성공을 위한 가장 중요한 요소는 국민들의 인식이라고 할 수 있다. 국민들이 동의하지 않는 방식의 협력은 어떤 국가를 막론하고 성공할 수 없다는 것을 앞의 사례들에서 이미 확인한 바 있다. 따라서 이를 파악하기 위해 정책관계자 의견조사(2021.7.20.~8.20, 공무원·공공기관 종사자 146명 대상)를 실시하였고 환경부, 통일부, 국무조정실, 지자체 등 정책담당자의 의견을 청취하였다. 협력분야 모색을 위해 설문 결과와 그것이 시사하는 바에 대해 살펴봄으로써 최적의 남북 환경협력 분야와 모델을 조명해 보도록 하겠다.

설문지의 질문은 크게 세 부문으로 나누어 설정하였다. 첫째는 남북협력 일반에 대한 질문, 둘째는 환경협력 일반에 대한 질문, 마지막으로는 세부 환경협력 분야에 대한 질문이다. 다음에서 부문별 의식조사 결과를 확인하면서 협력의 기본적 체계와 협력 가능 분야를 탐색해 보되, 정책담당자의 의견도 관련되는 질문별로 주석을 통해 소개하겠다.

<표 5-1> 정책관계자 설문조사 개요

□ 실시기간 : 2021. 7. 21~ 8.20 (1개월)

□ 대상 : 총 146명 (총 200부 배포, Email 119명, 서면 27명 응답)

○ 응답자 구분 : 중앙부처 및 지자체 공무원 89명/ 공공기관 임직원 57명

○ 연령대 : 20~30대 32명 / 40대 58명 / 50대 47명 / 60대~ 9명

○ 성비 : 남성 82명 / 여성 64명

□ 설문 구성 : 남북협력 일반(4) / 환경협력 일반(4) / 환경협력 세부(5)

* 기본질의(13)에 더해 질의별 응답 사유 등 부가질의(8)

남북협력 일반

환경협력 관련 질의에 앞서 응답자들의 남북협력에 대한 기본인식을 확인하기 위해 남북협력 일반에 대한 질의(4문항)를 구성하였다. 이는 본 연구의 전제인 ‘남북협력 활성화’에 대한 기본적인 질문이기도 하면서 응답자의 극단적 의식 편중을 방지하기 위한 방편이기도 하다.

남북협력에 대한 필요성에 대해서는 긍정 의견이 대다수로 나타났다.부정 의견이 전체의 4% 내외에 불과하고 긍정의견이 78%를 상회하여 남북협력에 대한 필요성에 대해 공감대가 형성되어 있음을 확인할 수 있다. 다만, 판단을 유보한 ‘보통’ 의견이 거의 18%에 이르는 것으로 나타났는데 이는 최근 경색된 남북관계의 영향도 있을 것이라는 정책 담당자의 의견이 있다.

국무조정실 통일 외교안보정책관실 사무관 김◦◦ “지금은 대부분의 대북협력 관련 이슈가 추동력을 잃은 상태로 이해 당사자들 까지도 파국만이라도 면하기를 바라는 회의적인 상황.”

<표 5-2> (설문결과) 남북협력 필요성

질의문항	응답(명)
	긍정	약간 긍정	보통이다	약간 부정	부정
1-1 남북협력 필요성	72	42	26	4	2

다음으로 남북협력에 대한 저해요인은 국제사회의 대북제재라는 의견이 42.5%로 가장 많았다. 그 밖에도 북한의 입장 및 태도(32.9%), 주변국의 비협조(10.9%) 등으로 나타났으며 특히 우리 정부의 대북정책이 저해요인이라는 의견이 8%를 상회하였다. 이는 북미회담 결렬 이후 국제관계 등 여러 어려운 상황임을 인정하더라도 정부가 2년여가 넘는 시간 동안 인도주의적 교류 등 남북관계 진전을 위한 공간을 전혀 만들어내지 못했다는 생각이 반영된 것으로 판단된다. 기타 의견에는 최근 코로나19로 인한 국제교류 정체가 남북협력의 저해요인이라는 소수의견도 나왔다.

<표 5-3> (설문결과) 남북협력 저해요인

질의문항	응답(명)
1-2 남북협력 저해요인	국제사회의 대북제재	62
	북한의 입장과 태도	48
	주변국의 비협조	16
	남한정부의 정책	12
	재정문제 등 기타	8

그럼에도 불구하고 향후 남북협력 전망에 대한 의견은 대체로 낙관적으로 나타났다. 긍정 의견이 55%에 달했으며 부정 의견(22%)의 두 배 이상이었다. 정책담당자도 남북 교류협력을 위한 정부의 다각적인 노력이 아직은 드러나지 않고 있으나 코로나19 상황 진정과 더불어 성과로 가시화 될 것이라는 낙관적 의견을 개진하였다.

통일부 교류협력실 과장 권◦◦, “사실 정부는 그동안 미국 접촉, 북한 의사타진 등 다각적인 교류협력 노력을 해 왔으나 여러 가지 어려움이 있었다. 그 중 코로나19가 가장 큰 악재이다. 코로나가 진정되면 내년 하반기 쯤 눈에 보이는 성과들과 더불어 큰 진전 기대”

<표 5-4> (설문결과) 남북협력 전망

질의문항	응답(명)
	긍정	약간 긍정	보통이다	약간 부정	부정
1-3 남북협력 전망	48	32	34	22	10

가장 우선적 협력 필요분야에 대해서는 경제 협력(36.3%), 보건위생(18.5%), 기후환경(15.8%), 문화예술(15%) 분야 순으로 나타났다. 보건위생 분야 우선순위가 높은 것은 코로나19의 영향으로 보이며 다음 순위인 기후환경분야는 2018년도 조사에서도 높은 순위를 보였고 향후 세계적 조류가 반영되고 코로나19 상황이 해소되면 더 높아질 것으로 전망된다.

2018, 이기영 외, 경기연구원, ‘남북환경협력의 쟁점과 추진방향’, p.8 (남북협력 우선순위 : 경협 54%, 교통인프라협력 24%, 환경에너지협력 20%, 기타 2%)

<표 5-5> (설문결과) 남북 우선협력 필요분야

질의문항	응답(명)
1-4 우선 협력 필요분야	경제협력	53
	보건위생협력	27
	기후환경협력	23
	문화예술협력	22
	역사지리협력	13
	과학기술협력 등 기타	8

환경협력 목적과 체계

이제 보다 구체적으로 남북 환경협력 목적과 체계에 대한 응답 결과를 살펴보겠다. 질문은 4개 문항으로 협력의 목적, 권역 범주, 논의 주체 수준, 협력 추진체의 성격 등에 대한 질문으로 구성하였다. 당해 질문들은 응답자가 생각하는 이상적인 협력체계의 틀을 의미하는 것으로서 협력의 범위나 규모, 협의 구조 등에 대한 내용에 해당된다.

먼저 남북의 환경협력이 왜 필요한지, 협력의 목적은 무엇인지에 대한 질문에 대해 가장 많은 비중을 차지한 답변은 35%를 차지한 ‘환경 훼손 및 갈등의 예방’이었다. 또한 ‘타 분야 남북협력의 촉진’이라는 답변도 30%를 상회하여 기후환경분야가 정체상태에 있는 남북 협력에 물꼬를 틀 수 있는 분야라는 기대감이 상당하다는 것을 확인할 수 있다. 그 밖에도 ‘글로벌 기후위기 대응’, ‘환경기술 및 환경산업 활성화’가 각각 19.9%, 11.7%를 차지하였고 ‘북한과의 탄소배출권 거래를 통한 글로벌 경쟁력 제고’ 등 기타 의견도 있어 전반적으로 남북 환경협력이 단순히 북한에 대한 일방적 수혜 제공이 아닌, 장기적으로 우리의 국익에 도움이 된다는 인식을 대부분의 응답자가 가지고 있는 것으로 나타났다.

<표 5-6> (설문결과) 남북 환경협력 필요사유(목적)

질의문항	응답(명)
2-1 남북 환경협력의 필요사유(목적)	환경훼손 및 갈등예방	51
	타 분야 남북협력 촉진	44
	글로벌 기후위기 대응	29
	환경기술 및 산업 활성화	17
	탄소배출권 거래 등 기타	5

적정 환경협력의 국제적 범주에 대해서는 남북한 양자협력이 우선 필요하다는 의견이 거의 과반수(49.3%)에 달했으며 동아시아 23.3%, 동아시아 및 동남아시아 17.8%로 나타난 반면 국제기구를 통한 협력이나 동맹국 등을 고려해야 한다는 소극적인 의견은 10% 미만으로 소수에 불과했다. 정책담당자도 기후환경 문제가 지협적으로 해결될 문제는 아니지만 동아시아는 환경 관련 협의체계가 타 권역에 비해 취약하여 당장은 남북협력이 우선이고 이것을 점차 넓혀나가야 한다는 의견이었다.

국무조정실 안전환경정책관실 과장 이◦◦ “동아시아는 강대국들의 정치적 이해관계 대립이 첨예하고 냉전 등 불신이 많았던 관계로 유럽이나 미주에 비해 환경 관련 협력역사가 일천하고 협의체계가 취약한 상황이어서 남북 환경협력이 이루어진다면 그것이 단초가 되어 비로소 보다 넓은 권역으로, 그리고 높은 논의단계로 나아갈 수 있을 것”

<표 5-7> (설문결과) 적정 환경협력 권역 범주

질의문항	응답(명)
2-2 적정 환경협력 권역 범주	남북한 양자협력	72
	중일 등 동아시아	34
	동아시아+동남아시아	26
	국제기구 차원 협력	9
	동맹국 고려 등 기타	5

남북 환경협력의 논의 주체가 정부 차원이어야 한다는 의견이 총 63%였고 그 중 장차관 이상 정무직 33.6%와 실국장급 이하 실무급 29.4%로 의견이 갈렸는데 그 이유는 정무직이 주체가 되었을 경우 보다 중요하고 규모가 큰 사안을 다룰 수 있고 결정의 영향력도 커지는 반면 실국장급이 주도할 경우 정치적 영향이 상대적으로 적어 안정적이며 현실에 기반한 협의가 가능하다는, 장단점에 따른 이견으로 조사되었다. 나머지 37%는 지자체나 공공기관(19.2%), 기업·단체 등 민간(13%), 학자 등(4.8%)이 논의 주체가 되어야 한다는 의견이었는데 부가질문 결과 대부분 정부 간 논의가 이상적이지만 현실적으로 대북제재 등으로 정부보다는 상대적으로 운신의 폭이 넓은 공공단체 등이 나서야 한다는 함의를 가지고 있었으며 응답자 대부분 모든 주체의 동시다발적 활발한 협의가 가장 바람직하다는 의견이었다.

<표 5-8> (설문결과) 적정 논의주체 수준

질의문항	응답(명)
2-3 환경협력의 적정 논의주체	정부 장차관 이상 차원	49
	정부 실국장급 차원	43
	지자체·공공기관 차원	28
	민간(단체·기업) 차원	19
	학술적 차원 등 기타	7

남북 환경협력을 해나갈 추진체의 성격을 묻는 질문에 대해 독립된 정규협의체(32.2%)와 경협의 하부기구(30.8%)가 거의 대등한 비중으로 나타났다. 독립된 협의체는 정치적 영향을 차단하고 안정성·일관성을 가질 수 있다는 장점이 있으나 경협 없는 환경협의는 현실적으로 어렵고 연혁적으로도 재난사고 이외에는 정치적 합의와 경협에 수반하여 환경분과 형태로 협의가 이루어져 왔다. 한편 정규·비정규를 막론하고 독립된 협의체가 필요하다는 의견이 총 58.2%의 높은 비중을 차지하였으며 정책담당자 또한 미주나 유럽의 환경협력 사례에서 독립된 협의체 유무가 환경협력의 성패를 좌우한다는 의견을 제시하였다.

환경부 탄소중립위원회 국장 송◦◦, “실제로 환경문제는 정치적 사안이 아니며 EU나 미국·캐나다·멕시코 등 세계적으로 환경협력이 성공한 사례를 보면 어떠한 정치적 영향도 없이 환경문제만을 논의하는 독립된 협의체가 반드시 있었기 때문에 우리 환경부도 초기 비정규 형태로라도 협의기구를 발족시키는 것에 역량을 집중할 필요”

<표 5-9> (설문결과) 환경협력추진체 성격

질의문항	응답(비율)
2-4 환경협력추진체 성격	독립된 정규 협의체	47
	경협 하부기구(분과)	45
	독립된 비정규 협의체	38
	연락체널 유지 중심	11
	현행유지 등 기타	5

환경협력 가능 분야

우선 앞에서 살펴본 바 있는 남북 환경협력 현황, 세계 환경협력 사례 등을 고려하고 기존 연구자료들을 종합하여 협력 대상 환경분야를 대별해 보면, 하천·해양(물 관리) 분야, 산림녹지 분야, 대기관리 분야, 생태보전 분야, 재생에너지 분야, 폐기물 관리 분야 등 총 6개 분야이다.

각 분야별 사업내용을 간략히 살펴보면 하천·해양 분야는 하천과 해양의 수질 및 수량관리, 관련 인프라(상하수도, 관계망, 댐 등 물 조절 설비, 폐수처리 및 정수설비 등) 구축, 유역 배후지 관리, 오염 및 사고방지 등을 총괄하는 분야이다. 산림·녹지 분야는 양묘장 조성·조림을 통한 훼손 산림 복구, 수목·과수·임산물 등 각종 산림자원 육성 및 이용, 수목 방재, 오염 및 사고예방 관련 사업 분야이다.

대기관리 분야는 사막화 방지를 통한 미세먼지 예방사업, 대기 측정망 구축, 공단 등 대규모 배출원 정화 관리, 매연·오염물질 발생원 조절 등의 사업 분야를 말한다. 생태보전 분야는 서식 동식물과 생태계 보호 분야로서 하천, 해양, 삼림 등의 생태환경 관리, 특히 남북 간 완충지로 오랜 기간 자연상태로 유지되어 생태계의 보고라 불리우는 비무장지대(DMZ)의 생태 보전을 포괄하고 있는 분야이다.

재생에너지 분야는 오염 유발효과가 큰 석탄·석유 등 탄소에너지의 저감, 에너지 효율 증대, 친환경 에너지 비중 확대 등의 분야로서 만성적인 에너지 부족에 시달리고 있는 북한 입장에서도 절실한 사업 분야이다. 마지막으로 폐기물 관리 분야는 각종 생활 쓰레기, 산업 폐기물 등의 수거·분리·처리 체계, 재활용 및 재처리 사업, 매립시설 조성 및 폐기물 무단 투기 방지체계, 자원 순환 관련 각종 기술 개발 등의 분야이다.

제2절. 협력 분야 및 협력 방안

이 절에서는 상기 분야들 중 구체적으로 어떤 분야에 대해 어느 정도 수준의 협력을 하는 것이 적정한 지에 대해 살펴보기로 하겠다.

정책학 분야에서는 정책의 우선순위를 결정하는 데 있어서 여러 가지 판단 기준을 제시하고 있다. 가장 널리 알려진 것으로는 미국의 제34대 대통령 아이젠하워가 개발한 매트릭스(Eisenhower Matrix)인데 정책 우선순위를 정하는 데 있어서 정책의 중요성과 시급성(또는 긴급성)의 두 가지 기준을 제시하고 각 기준의 높고 낮음에 따라 네 개 범주(중요성 및 시급성 高 / 중요성 高 시급성 低 / 중요성 低 시급성 高 / 중요성 및 시급성 低)로 분류한 후 중요성과 시급성이 모두 높은 정책을 가장 우선적으로 추진할 것을 제안하고 있다. 그 밖에도 정책의 가치, 공익 증진도, 정책의 효과성, 정책의 실행가능성 등이 여러 학자들에 의해 정책 우선순위 결정의 기준으로 제시되고 있다. 다만, 정책의 가치나 공익 증진도는 정책의 중요성에 포함된 개념으로 볼 수 있고 정책의 효과성은 남북관계 특성상 판단하기 어려운 측면이 있어 여기서는 정책의 중요성, 시급성, 실행가능성을 평가기준으로 활용하도록 하겠다. 각 기준의 정의는 다음 표와 같다.

백승기, 정책학 원론. 2021., 노화준, 정책학 원론. 2012. 등

<표 5-10> 정책 우선순위 평가 기준

평가 기준	정의
정책 중요성	정책대안이 채택되어 집행될 경우 사회, 경제, 정치, 환경, 문화 등에 미치는 영향 정도
정책 시급성	현재의 상황이나 사정을 고려할 때 해당 정책도입이 시간을 다툴 정도로 급하게 필요한 정도
실행 가능성	정책대안이 채택되어 집행될 수 있는 가능성의 정도 ※ 관련 재정, 법제, 현실 등을 감안

* 자료: 이원태 등. 지능정보사회 공공정보화 패러다임 변화와 미래정책연구. 2017. p158

이제부터는 위 세 가지 평가 기준에 의거하여 환경협력 제 분야들에 대한 응답자들의 정책 우선순위에 대한 답변을 분석해 보겠다.

협력 중요성이 가장 큰 분야를 묻는 질문에 대해 30.8%가 하천·해양 분야(물관리 포함)라고 답변하였는데 이는 그동안의 남북간 공유하천 (북한강, 임진강)및 연안에서의 사건·사고와 충돌 등 갈등 반복에 대한 우려와 재발방지를 중요하게 생각하는 것으로 보인다. 다음으로 산림·녹지 분야 26.7%, 생태보전 분야(DMZ 등) 19.2% 순이었다. 정책 담당자는 이에 대해 지형적으로 연결된 한반도 여건상 북한 지역의 산림·녹지 황폐화는 남한에도 간접적인 영향을 주고 미세먼지 악화의 원인이 되기도 하므로 기후환경 부문 선도국 진입에 중요한 문제라고 지적한다. 그 밖에도 16.4%는 생태보전 분야를 꼽았는데 특히 부가 질문에서 생태계의 보고인 비무장지대(DMZ) 관련 협력이 가장 중요하다는 의견이 대다수였다.

환경부 대기환경정책과 사무관 조◦◦, “북한 지역의 산림·녹지 황폐화는 백두대간으로 연결된 우리 지형상 남한에 악영향이 불가피하고 최근 수도권 미세먼지의 영향 중 15%가 북한 지역에서 발생한다는 연구결과도 있어 중장기적으로 미래 경쟁력이 될 기후환경 역량제고를 통한 선도국 진입을 위해서는 북한과의 협력을 통한 산림복구, 대기정화 노력이 반드시 필요”

<표 5-11> (설문결과) 협력 중요성 우선 분야

질의문항	응답(명)
3-1 협력 중요성이 가장 큰 분야	하천·해양 분야	45
	산림·녹지 분야	39
	생태보전 분야	28
	대기관리 분야	24
	폐기물관리 분야	7
	재생에너지 분야	3

다음으로 남북 환경협력이 가장 시급한 분야로는 하천·해양 분야(물관리 포함)가 35.6%로 가장 높은 응답을 받았으며 생태보전 분야 24%, 대기관리 분야 17.8% 순이었다. 여기서 주목할 점은 중요성에 대한 질의와는 다르게 산림·녹지 분야의 순위는 내려가고 생태보전 분야의 순위가 상승했다는 점인데 생태보전 분야가, 우리가 시급하다고 느끼는 직접적 영향이나 관심 측면에서 산림·녹지 분야보다 우세하다는 판단이 가능하다.

<표 5-12> (설문결과) 협력 시급성 우선 분야

질의문항	응답(명)
3-2 협력 시급성이 가장 큰 분야	하천·해양 분야	52
	생태보전 분야	35
	대기관리 분야	26
	산림·녹지 분야	17
	폐기물관리 분야	10
	재생에너지 분야	6

협력의 실행가능성에 대한 질문에도 하천·해양(물관리) 분야가 가장 큰 비중(30.1%)을 차지하였고, 다음으로 생태보전 분야 22.6%, 재생에너지 분야 21.2% 순으로 나타났다. 실행 가능성에 대한 답변은 무엇보다 협력의 상대인 북한의 입장이 고려되어 북한에게 절실하거나 실행하기에 부담이 적은 재생에너지 분야나 생태보전 분야가 부상한 것으로 판단된다.

<표 5-13> (설문결과) 협력 실행가능성 우선 분야

질의문항	응답(명)
3-3 협력 실행가능성 가장 큰 분야	하천·해양 분야	44
	생태보전 분야	33
	재생에너지 분야	31
	대기관리 분야	23
	산림·녹지 분야	9
	폐기물관리 분야	6

요컨대, 답변 순위를 계수화하여 종합한 적정 협력 분야 우선순위는 하천·해양(물관리 포함) 분야, 생태보전(DMZ 포함) 분야, 대기관리 분야, 산림·녹지 분야, 재생에너지 분야, 폐기물 관리 분야 순으로 나타났다.

각 분야의 기준별 응답율 순위의 합(예:산림·녹지 분야 1+1+1=3), 작을수록 우선순위

그렇다면 어느 정도 수준의 협력사업을 추진하는 것이 적정할까? 적정 수준의 협의는 상호 호혜 및 원활한 협력 유지 등 지속가능성을 담보해 주고 아울러 종래 ‘극적인 시작-형식적 논의-갑작스러운 파국-초기단계 회귀’의 악순환을 극복하고 장기적·체계적으로 수준을 높여 나갈 수 있는 기반이 된다. 이에 대해 응답자들의 의견을 살펴보자.

사업의 수준은 초기 단계인 ‘자료 공유’부터 ‘사고처리 및 예방’, ‘공동조사 및 공동연구’, ‘합작사업 추진’ 등 4단계로 나누어 제시하고 기타 의견도 개진 가능하도록 하였다. 물론 각 단계별로 협력의 수위가 높아지므로 한 단계는 이전 단계의 내용을 포괄한다고 간주할 수 있어 1단계 부터의 응답율을 순차 누계하여 최초로 과반(50%)을 넘기는 단계가 과반 이상의 의견이라고 판단할 수 있다.

1단계인 상호 자료공유 수준이 적정하다고 답한 응답자 비율은 25.3%, 2단계인 사고처리 및 예방 수준이 23.3%로 나타나 과반을 넘지 못하였고,  3단계인 공동조사 및 공동연구 수준이 34.3%로 과반을 초과하는 것으로 나타났다. 특히 1~3단계에 대해 누계로 82.9%로가 동의하였고 각 단계에 대한 단일 지지도도 공동조사·연구가 가장 높게 나왔다. 한편 남북 합작사업 추진이 적절하다는 의견은 11.6%에 불과하여 응답자들이 남북 합작으로 구체적인 사업을 추진하는 것이 아직은 어렵다고 본다는 것을 알 수 있다.

<표 5-14> (설문결과) 적정 협력사업 수준

질의문항	응답(명)
3-4 적정 협력사업 수준	1. 자료공유 수준	37
	2. 사고처리·예방 수준	34
	3. 공동조사·연구 수준	50
	4. 합작사업(Project) 수준	17
	경협과 연계 등 기타	8

이제부터는 상기 조사결과를 바탕으로 남북 환경협력 우선순위가 가장 높은 하천·해양(물관리 포함) 분야와 생태보전(DMZ 포함) 분야에 대한 공동조사·공동연구 수준의 협력방안을 구체적으로 모색해 보기로 하겠다.

우선 환경협력 권역의 범주에 있어서 현실적으로 남북 간 양자 협력을 기본 틀로 시작해야 한다. 협력체계가 공고해 지면 점차 하천·해양·대기 등 광역 분야에 대해 주변국으로 협력의 외연을 확장할 수 있고 그 과정에서도 남북은 주요 결정과 협의의 핵심 축이 되어 주변국들의 참여와 협조를 이끌어 낼 수 있을 것이다.

둘째, 환경협력의 추진체는 독립된 정규 협의체가 되어야 한다. 종래 연락체계 유지 중심 논의체계, 비정규적 협의, 경협의 분과체계 등은 모두 잦은 불협화음과 혼선으로 인해 수 차례 와해를 경험하였다. 유럽 연합의 ‘라인강 수질보전위원회’, 아일랜드의 ‘남북 환경장관위원회’ 등도 초기에는 독립된 기구로서 연간 1~2회 정도의 다소 형식적인 협의를 하였으나 이것이 점차 활성화되어 많은 성과를 거둘 수 있었다. 특히 정치적 합의에 따른 분과별 협력체계는 필연적으로 정치적 갈등 심화에 따라 그 존폐가 좌우될 수 있어 추진체 발족을 위한 협의의 초기 형태는 될 수 있으나 영속하기는 어렵다.

셋째, 환경 협의기구의 논의 주체는 정부 장차관급이 가장 적정하다. 물론 실무급(실국장급) 논의는 정치적 영향을 덜 받고 현실에 입각한 보다 구체적인 정책추진이 가능하다는 장점은 있으나 남북관계의 특성상 결정의 권한과 책임상 한계가 있을 수밖에 없다. 물론 실무급의 보좌가 공식 논의의 물밑에서 중요한 역할을 해야 하고 지자체·공공기관·민간의 접점도 동시에 활성화하는 것이 남북 환경협력의 궁극적 성패의 관건이 된다는 것 또한 간과해서는 안 될 것이다.

넷째, 우선 추진해야 할 사업으로는 세계의 모든 환경협력에 있어서 기본이라 할 수 있는 접경 공유 환경에서 출발해야 한다. 하천·해양 분야는 임진강과 북한강 그리고 서해안 접경 연안 해역이며 생태보전 분야는 비무장지대(DMZ)이다.

임진강, 북한강과 그 하구 서해안 지역은 우선 수자원 및 유역지 환경 파악을 위한 공동조사와 이를 토대로 인프라 및 관리체계 개선을 위한 공동연구가 가장 시급하다. 강 전역에 이르는 지형구조와 수량, 계절별 변화, 이용 현황 등을 공동 조사하여 현황을 파악하고 문제점을 찾아내는 것이 중요한데 정책담당자는 이를 위해 상당한 정규인력이 필요하다고 보고 있다. 특히 이 분야는 기존 남북간 협의 역사가 있고 상호 이해관계가 첨예한 분야임에 따라 협의체계만 구축되면 많은 과제들이 논의될 수 있고 그 영역도 확대(북중러 접경하천 및 해양)해 나갈 수 있는 잠재력을 가지고 있다.

환경부 물환경정책과 사무관 김◦◦, “남북이 접경하천에 대한 최소한의 논의를 반기별 또는 연도별로 해나가기 위해서는 기초적인 유역조사 만도 양측 합쳐 연간 10명 내외의 인력이 정규적으로 조사업무를 수행해야만 현실적으로 가능하며 이 조사결과를 분석하고 연구할 수 있는 인원까지 감안하면 30명 정도의 전담인력이 필요”

한편 비무장지대(DMZ) 생태보전 협력은 하천협력보다는 규모가 작고 개발사업이 아니므로 비용도 크지 않은 반면 지뢰제거 등의 군사적 대책이 병행되어야 한다는 어려움이 있고 협력 경험도 전무하다. 그런 의미에서 정책담당자는 DMZ내에 활동 근거지를 마련하고 공동목표를 설정하는 것이 중요하다고 보고 있다. 또한 이 분야는 국제기구의 조력을 받기에도 용이한 측면이 있다. 예를 들면 DMZ의 유네스코 생물보전지구 지정을 목표로 공동조사·연구를 추진한다면 남북협력 강화에 더하여 유네스코의 조력도 받을 수 있는 것이다.

경기도 북부환경관리과 팀장 임◦◦ “DMZ생태보전 협력 관련 논의는 그동안 무성했지만 성과는 없는 상황. 뭐 대단한 평화공원까지는 아니더라도 DMZ내에 생태보전사무소(가칭)를 만들어 놓고 공통목표를 설정해 함께 일하면 조기에 그 성과가 나올 수밖에 없게 될 것”

끝으로 재정확보와 관련해서는 먼저 환경협력이 인도적 지원과는 그 성격이 다르기 때문에 수익 회수를 전제로 한 투자가 되어야만 지속 가능하다는 점을 인식해야 한다. 당장 공동 조사·연구에는 큰 규모의 재원이 소요되는 것이 아니므로, 상호 신뢰가 형성되기까지 단기적으로 남북협력기금(’20년 기준 약 12조원)과 접경 지자체 재원을 활용할 수 있겠으나 장기적으로 해방 및 전쟁 이후 세대가 이미 주류를 점한 현 상황에서 더 이상 ‘같은 민족’과 같은 감성적 남북협력은 유지될 수가 없다.

우선 생각해 볼 수 있는 것은 양측의 역할분담 방식이다. 종래 개성공단 등에서 성공한 바 있는, ‘남한 자금·북한 인력’ 또는 ‘남한 설비·북한 토지’ 등의 분담 방식이다. 그러나 복잡성을 띠는 환경협력에 이런 방식을 도입하기는 쉽지 않아 보다 새로운 발상이 필요하다. 예를 들면 환경협력 부대 사업으로 하천·해양·DMZ 일부의 관광 개발을 통해 수익을 내는 방법이 있다. 그렇게 되면 국제적인 관심을 유발하고 다국적기업의 투자도 유치 가능할 것이다. 또 남한의 투자에 비례한 북한의 이권 부여(자원채취·개발권 등)와 같은 소위 ‘패키지 딜’도 좋은 방법일 수 있다.

이태호, 2020, 국토연구원, 남북경협 재원조달의 새로운 접근법 p.44 참고

<표 5-15> 남북 환경협력 방안

협력 분야	하천·해양	생태보전
협력 수준	공동조사 및 공동연구 (자료공유, 문제해결 및 예방 포함)
권역 범주	남북 양자협력 (점차 중일 등 주변국으로 확대)
추진 체계	독립된 정규협의체 (환경협력에 대한 정규회의 개최)
논의 주체	정부 장차관급 (타 주체의 협력활동 병행)
우선 사업	- 북한강 임진강 수자원 및 유역지 조사 및 연구	DMZ 생태(동식물)환경 조사 및 연구
재정 확보	(단 기) 남북협력기금 등 공공예산 활용 (중장기) 남북 상호 호혜를 위한 투자모델 창출

제3절. 예상 장애요인

그 동안 남북관계에 있었던 무수한 굴곡 만큼이나 환경협력을 지속하는과정에서도 여러가지 장애요인이 수반될 것으로 예상된다. 이 절에서는 인식조사에서 나타난 예상 장애요인들에 대해 살펴보고 그에 대한 바람직한 예방 또는 대응 방향에 대해 살펴보기로 하겠다.

예상되는 장애요인을 묻는 질문에 ‘정치적 대립’이라는 답변이 24.6%로 가장 많았고 ‘재정부담 문제’ 23.3%, ‘부정적 여론’ 17.8%, 대북제재 등 ‘국제적 문제제기’ 15.1%, 협의 수준을 넘은 ‘개선성과 도출의 한계’ 9.6%, ‘남북 정책변화’가 6.2%로 나타났다.

‘정치적 대립’은 급변하는 국제관계 또는 접경지역 사건 사고 등으로 남북이 서로 첨예하게 충돌하는 경우를 이야기하며 ‘정책변화’ 요인은 정부에 따른 안보관이나 대북정책의 변화를 의미하는 것으로 서로 차이가 있는데 특히 ‘정책변화’ 요인에 대한 응답은 집권세력에 따라 통일 및 대북정책이 일관성있게 유지되지 못하고 극단적으로 바뀜에 따라 성과가 축적되지 못하고 불신만 쌓여왔던 그동안의 경험이 반영된 것으로 해석된다.

<표 5-16> (설문결과) 협력 추진시 예상 장애요인

질의문항	응답(명)
3-5 협력 추진시 예상 장애요인	남북간의 정치적 대립	36
	소요재정 부담 문제	34
	부정적 국민여론	26
	국제적 문제제기	22
	실질적 성과도출 한계	14
	남북 정부 정책변화	9
	주변국 방해 등 기타	5

우선 정치적 대립이나 정책의 변화는 그동안의 경험과 현 남북관계를 고려할 때 불가피하다고 할 수 있다. 이러한 상황이 발생하면 모든 협력사업이 상호 협의의 여지 없이 돌연 중단되는 경우가 많았다. 따라서 상황 발생에 사후 대응하기는 어렵기 때문에 사전에 예방할 수 있는 장치들을 만드는 것이 최선이라고 할 수 있다. 즉 독립된 협의체를 발족하고 협정(또는 양해각서)체결을 통해 환경협력과 무관한 요인에 의한 영향을 최소화할 필요가 있다.

소요재정 부담 문제는 앞 절에서 살펴본 것과 같이 단기적으로는 남북협력기금 등 공공자금을 활용하되 최대한 빠른 시간 내에 수익환원 구조 또는 반대급부 보장형태의 투자로 전환해야 한다는 것이며 지속적인 투자 유치가 없다면 결국 환경협력은 실패로 돌아갈 가능성이 크다.

눈에 보이지는 않지만 사실상 가장 치명적 장애요인은 부정적 국민여론이며 이는 협력 성과가 미미할 경우 더 커질 것이다. 따라서 협력 과정을 투명화하고 실현 가능한 단기 목표를 설정하여 성과를 냄으로써 국민들의 공감대를 끌어내야 하고 특히 경기·강원 등 접경지역이 아닌 경우 협력사업의 효과를 체감하기 힘들기 때문에 협력의 의미와 직·간접적 성과를 산정해 내고 이를 홍보하는 일을 게을리 해서는 안된다.

다행스럽게도 기후환경분야는 이제 중요 국제 이슈로서 정치적 이해관계와 무관한 인류 생존의 문제로 부각되어 남북한 환경협력에 대해 국제사회가 문제를 제기할 가능성은 낮으며 대규모 현금 공여 등이 아니라면 다양한 교류가 가능하다는 것이 일반적 견해이다. 아울러 남북 환경협력은 이렇다 할 환경 교류가 없었던 동아시아 권역의 기후환경 위기 대응 협력을 활성화하는 측면이 있어 이를 반대할 명분과 실익이 없다.

결국 남북 환경협력의 예상 장애요인은 협력 자체가 가지는 본질적 문제가 아닌 외부 요인이 대부분임에 따라 결국 협력의 성패는 다양한 장애요인을 극복해 나갈 수 있는 협력체계의 강도, 즉 구심력에 달려있다.

제6장. 결 언(정책 제언)

정체의 늪에서 좀처럼 벗어나지 못하고 있는 남북 관계에 있어서 환경협력은 비정치적, 비경제적 분야로 대내외적으로 부담스럽지 않은 최적의 돌파구가 될 수 있고 특히, 기후 위기의 시대를 맞아 어느 분야보다도 안정적으로 국제사회의 지지를 받으며 협력을 해나갈 수 있는 가능성도 커졌다. 끝으로 남북 환경협력을 진전시키기 위해 정책적으로 중점을 두어야 할 사항에 대해 제언하면서 연구를 마무리하도록 하겠다.

첫째, 인식조사에서 나타났듯이 국민들은 우리와 직접적인 관련이 없는 사안에 대해 관심을 갖지 않는다. 즉 우리와 접경하여 직접적인 이해관계가 있는 하천·해양, DMZ 생태 등을 우선 협력 분야로 보며 산림, 에너지 등 북한 내륙의 문제는 차순위로 보는 것이다. 우리와 직접 관련되는 문제부터 시작해야 ‘퍼주기’ 등 남남갈등의 소지 없이 흔들림 없는 협력을 해나갈 수 있다.

둘째, 협력 시작의 수준은 낮고 구체적일수록 좋다. 정치적 합의, 경제 협력, 분야별 협력, 단위별 협력, 기관별 협력, 사안별 협력 등 여러 협력 형태 중 그 수준이 낮을수록 협의에 부담이 적고 구체적일수록 실행가능성이 높으며 외부 변수에 영향받을 가능성도 적어진다. 반면 수준을 높이고 범위를 넓힐수록 장애요인은 많아지고 논의가 추상적으로 흐를 개연성은 높아진다. 예를 들면 ‘환경협력’ 보다는 ‘하천협력’, ‘하천협력’ 보다는 ‘수질조사’, ‘수질조사’ 보다는 ‘임진강 하구지역 공동수질조사’가 실행에 용이하다는 것이다.

셋째, 협력을 안정적으로 추진할 독립된 공식 협의체가 필요하다. 현 남북 공동연락사무소 체계나 경협 분과의 경우 정치적 영향에 취약하다는 것을 우리는 경험을 통해 알고 있다. 환경분야에서 임시·일회적 협의만으로 성과를 낸 사례는 국제사회에서도 거의 찾아볼 수 없다. 초기 규모는 작을지라도 독립적 성격을 가지고 정규적 활동(조사, 연구, 회의 등)을 지속할 수 있는 추진체를 양측 인력으로 꾸려야 한다.

넷째, 남북 환경협력에 다자간 협력을 최대한 활용하여야 한다. 북한은 환경 관련 다자기구에 일관되게 적극적 입장을 취해왔다. 물론 제재를 피해 실익을 취하겠다는 의도도 있지만 한편으로는 환경 여건이 생존에 위협이 될 만큼 절박하다는 방증이기도 하다. 특히 어려운 시기일수록 북한은 남한과의 직접 대화보다는 다자기구를 통한 협력을 원해왔던 바, 초기 단계에서는 북한의 명분과 실리를 존중해 줌으로써 협상의 장으로 끌어낼 필요가 있다. 따라서 환경 관련 기구, 환경 NGO와의 연대를 강화하고 이를 최대한 활용할 필요가 있다.

마지막으로, 남북 환경협력은 상징적인 의미도 중요하지만 결국 양측 모두가 가시적인 성과를 얻을 수 있어야 지속 가능하다. 개성공단이나 금강산 관광이 부분적·단기적으로나마 성공할 수 있었던 것은 남북 공히 상당한 가치 창출이 가능한 구조였기 때문이다. 따라서 단기적으로 접경지역 갈등 해소, 사고 예방 등이 목표일 수 있으나 앞 장에서 언급했듯이 중장기적으로는 양측 모두 협력을 통해 수익 또는 이에 준하는 가치 창출이 가능해야 협력 성공을 이룰 수 있다.

독일은 통일 이후 구 동독 지역의 환경복구 등 비용이 막대하게 소요되자 분단 시절 동서독 간 환경협력을 크게 진전시키지 못했던 것을 크게 개탄하였다고 한다. 분단 상황에서 해결하지 못한 문제가 통일비용으로 고스란히 환원되었기 때문이다. 우리가 당장 눈에 보이는 실익이 작다 하더라도 북한을 환경협력의 장으로 이끌어 내야 할 동기가 바로 여기에 있다. 남북이 함께 접경의 작은 문제부터 해결해 나가는 것은 어찌 보면 우리가 감당해야 할 통일비용을 미리 효과적으로 저감하는 최선의 방법이라는 것을 인식하고 긴 안목으로 환경협력을, 그리고 통일을 차근차근 준비해 나갈 수 있기를 희망한다.

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