통일 이후 행정구역 설정 방향에 관한 연구

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새만금개발청

홍지광

62

The National Institute for Unification Education

통일 이후 행정구역 설정 방향에 관한 연구

2022 제17기 통일정책지도자과정 정책연구 과제

목 차

제1장. 서론	7

제1절. 연구배경 및 필요성	7

제2절. 기존연구 분석	9

제3절. 연구범위와 방법	12

제2장. 남․북한 행정구역의 현황과 변화	14

제1절. 남․북한 행정구역의 현황과 차이	14

제2절. 남․북한 행정구역의 변화 요인	17

제3절. 통일 이후 남북한 행정구역 변화 예측	42

제3장. 남․북한의 통합행정구역 설정 비교 분석	55

제1절. 남․북한의 통합행정구역 설정 방안 분석	55

제2절. 행정변화 예측에 따른 통합행정구역 적용 분석	62

제3절. 남․북한의 행정구역 법령․제도 분석	67

제4장. 통일 이후 북한의 행정구역 설정 방향	72

제1절. 단계별 행정구역 설정 모델	72

제2절. 행정변화와 통합행정구역 설정 기준	74

제3절. 통합행정구역 설정관련 법․제도 정비 방안	77

제5장. 요약 및 제언	81

참고문헌	84

표 목차

<표 1-1> 행복도시와 새만금지역 관련 연구용역 비교	11

<표 2-1> 남한의 지방행정구역의 변천 역사	16

<표 2-2> 북한과 남한의 행정구역 현황 비교	16

<표 2-3> 최근 북한의 행정구역 변경관련 언론 보도 사례	22

<표 2-4> 행복도시 예정지역과 주변지역 분석 현황	25

<표 2-5> 단계별 주요 도입 기능 및 인구배분 계획	26

<표 2-6> 행정체계 대안별 법적 지위 장․단점 비교	26

<표 2-7> 행정체계의 법적 지위 대안의 평가 기준	28

<표 2-8> AHP분석에 의한 평가 기준의 가중치 산정	29

<표 2-9> 행복도시의 법적 지위 대안별 비교	29

<표 2-10> 행정구역별 대안의 평가기준	30

<표 2-11> 행정구역의 평가기준별 가중치	31

<표 2-12> 행정구역 대안별 평가 결과	31

<표 2-13> 새만금사업지역 행정구역관련 갈등 경과	33

<표 2-14> 지방자치단체 설치 이전 새만금개발청의 역할 변화 방안 비교	35

<표 2-14> 새만금사업지역 특별행정구역 대안 비교 평가	37

<표 2-15> 1970~2070년 중 주요 국가(지역)별 인구추이	45

<표 2-16> 통합에 대한 시․도 및 교육감 입장	51

<표 3-1> 인구 규모에 따른 북한 도시 순위 변화	56

<표 3-2> 북한의 경제특구의 유형과 특징 및 고려요소 (북한문헌)	57

<표 3-3> 경제특구정책별 문제점과 실패	58

<표 3-4> 연도별 행정구역조정 법령 현황과 형태	59

<표 3-5> 인구감소지역	63

<표 3-6> 광역 연계․협력 지방자치단체 제안사업(예시)	65

<표 3-7> 통일이후 통합행정구역 설정을 위한 인구수 기준 분석	66

<표 3-8> 행정구역 변경시 지켜야 할 원칙	68

<표 3-9> 행정구역 조정시 종합적 고려 사항	70

<표 3-10> 남한의 행정구역 조정기준	70

<표 3-11> 인구감소지역의 지정시 고려사항	71

<표 4-1> 통일 이후 통합행정구역 설정 모델	73

<표 4-2> 남한의 지방행정체제 계층구조 현황	75

<표 4-3> 2020년 남한 행정구역 현황 총괄	75

<표 4-4> 지방자치법 개정(안)	78

<표 4-5> 공유수면 매립지(예정지)의 행정구역 지정에 대한 기관별 견해	80

<표 4-6> 공유수면 매립지 지적등록 규정 례	80

그림 목차

<그림 2-1> 북한의 행정구역 체계	15

<그림 2-2> 북한의 행정구역의 변화(1946년 → 2015년)	15

<그림 2-3> 남한의 광역 행정구역의 변화	16

<그림 2-4> 김일성 시대 행정구역 개칭관련 지도 현황	19

<그림 2-5> 북한의 경제특구 및 경제개발구 현황(총 29개)	20

<그림 2-6> 평안북도 구성시 지도	21

<그림 2-7> 행정중심복합도시 구역도	25

<그림 2-8> 권역별 초광역 메가시티 조성 계획	40

<그림 2-9> 지역별 수도권으로의 순이동 통계	41

<그림 2-10> 연도별 출생아 수 및 합계출산율 추이 현황	44

<그림 2-11> 연도별 사망자 수 및 조(粗)사망률	44

<그림 2-12> 세계와 한국의 인구 추이	45

<그림 2-13> 2040년 인구 증감 지역 분포 전망	46

<그림 2-14> SSP에 따른 현재 대비 미래 후반기(2081～2100년) 연평균 기온/강수량 변화	47

<그림 2-15> 2030년～2050년 연간 홍수로 인한 침수 예상 지역	48

<그림 2-16> 청년 인구 고용 클러스터 분포 현황	51

<그림 2-17> 서울의 지역구별 스타트업 수(2019. 10억원 이상 투자)	52

<그림 2-18> 산업구조 변화에 대응한 행정구역 개편 해외 사례	54

<그림 3-1> 연도별 지방소멸 위험지역 전망 현황	64

제1장. 서 론

제1절. 연구배경 및 필요성

｢대한민국헌법｣ 제1조 제1항에 ‘대한민국은 민주공화국이다.’라고 하고 있고, 같은 법 제3조에 ‘대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서’로 한다. 고 정의하고 있다.

헌법을 기초로 한 북한의 행정구역의 범위에 대한 법적 근거는 이북5도와 미수복 시․군의 행정에 관한 특별조치를 규정함을 목적으로 하는 ｢이북5도 등에 관한 특별조치법｣ 제2조(정의)에서 ‘이북5도란 1945년 8월 15일 현재 행정구역 상의 도(道)로서 아직 수복되지 아니한 황해도, 평안남도, 평안북도, 함경남도, 함경북도를 말한다.’로 정의(제1호)하고 있고, ‘미수복 시․군’을 ‘1945년 8월 15일 현재 행정구역 상 경기도와 강원도의 시(市)와 군(郡)으로서 아직 수복되지 아니한 시와 군을 말한다.’로 정의(제2호)하고 있다.

행정구역은 지방의 행정을 위한 공간 단위이기도 하면서 지역적 정체성이 만들어지는 삶의 공간 기능을 가지고 있다. 우리나라는 건국 이후부터 여러 차례의 행정 구역 개편을 통해 행정의 효율성을 높이고, 생활권과 행정 단위를 일치시키는 노력을 하여 지역과 국가의 균형 발전을 꾀했다. 우리나라의 광역 행정체계는 도(道)를 기반으로 한 조선 시대 행정 구역 체계를 현대의 행정 구역 체제의 근간으로 삼고 있다.

따라서 행정구역은 지방행정을 하는 데 있어서 기본 골격이라 할 수 있는 중요한 제도로서 지역을 구성하고 있는 주민의 생활은 물론 국가 측면에서도 정치․경제․문화 등 사회전반에 영향을 미치는 국가적 기본제도라는 측면에서 통일 이후 남․북한 간의 행정구역과 행정체제(계층)의 조정․변경은 불가피 할 것으로 보인다. 다만, 본 연구는 행정구역과 행정체제를 구체적으로 어떻게 할 것인가? 이기보다는 변화와 추진 방향, 제도개선 등 선언적으로 제시하고자 한다.

1996년도 내무부(현재 행정안전부)는 내무부 위상의 정립 방안으로서 남북 통일 전․후에 발생될 새로운 내무행정 수요에 효과적으로 대처하기 위하여 ‘통일대비 내무행정체제의 구축’을 제시하였다. 그 중에 하나는 ‘북한의 지방행정조직, 토지제도, 조세제도, 주민등록관리 등에 관한 연구전담 부서’를 구성하고, 통일 직후에 즉시 수행하기 위한 비상설적인 통일지역 종합지원단을 구성하는 것을 내용으로 하고 있다.

李壽晩, 權五哲, 1995. 3 - 1996. 2 ‘內務部의 役割 및 機能의 再定立 方案(한국행정연구원)’ 요약 내용

2009년도 한국지방행정연구원은 공무원, 교수, 연구원, 정치인을 대상으로 설문 결과에 따르면 통일준비 단계에서 지방행정통합을 위한 계획을 수립하는 것과 북한행정 실태분석을 요구하고 있으며, 통일이 이루어졌을 때 지방행정구역개편을 최우선 과제로 응답하고 있다.

｢통일대비 남․북한 지방행정인력 통합에 관한 연구｣, 한국지방행정연구원(2009.12), 요약문

이러한 측면에서 본 연구는 남한과 북한간의 행정구역의 현황과 변화의 차이를 분석하고 특히 최근 남한이 변화하거나 활발히 논의하고 있는 행정체제와 행정구역에 대해서 추가적으로 논하고자 한다.

또한, 통일 이후 행정구역의 변화에 미치는 영향 요소와 행정구역의 변경에 적용 등 참고할 수 있는 행정구역의 조정기준과 사전검토 사항 등 대표지표로 설정할 필요가 있다.

아울러, 남․북한 간의 관련 법․제도 체계를 분석하여 행정체계와 행정구역 설정에 필요한 선제적인 조건인 제도개선 방안을 제시할 필요가 있다.

제2절. 기존연구 분석

최근에 2018년도 북한 행정구역 개편의 함의와 행정통합에 관한 연구에 따르면 북한의 행정구역 개편의 의미와 절차, 시기별 및 지역별 개편, 통치기능을 종합적으로 분석하여 남․북한 행정구역의 통합의 과제와 방향을 제시하고 있다. 남․북한 간에는 오랜 분단으로 상이한 정치체제, 이질적 경제제도와 상당한 경제력 격차, 심각한 문화적 차이 등이 존재하며, 이들은 남․북한 통일하는 경우 정치 불안과 국민통합을 저해하는 요인으로도 작용할 것임을 지적하고 있다. 그러면서 통일 이후 남․북한의 행정구역 통합․개편은 불가피하다는 논제를 제기하고, 체계적이고 지속적인 통합을 확보할 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 한다고 강조하고 있다.

남성욱, 황주희 ｢북한 행정구역 개편의 함의와 행정통합에 관한 연구｣(통일정책연구 제27권 1호 2018.

행정안전부는 남․북한 행정통합에 대비하여 통일에 따른 후유증과 비용을 최소화시켜 원만한 행정통합을 이루기 위한 방안과 분단 상황에서 필요했던 행정수요의 폐지와 새로운 행정수요에 대한 청사진 제시와 남한 정부의 준비 및 정책 수립 기초자료로 활용하기 위하여 2009년 7월 15일부터 2009년 12월 14일까지 ｢통일 이후 행정조직 및 구역개편방안 연구｣를 진행하였다. 주요내용으로는 북한의 행정체계 변천과정과 중앙과 지방의 행정체계 등 실태를 비교하고 통일 시 행정구역과 행정계층, 행정인력 조정, 인프라 구축 등 행정수요를 분석하고 행정통합 방안을 내용으로 하고 있다. 이를 위하여 향후 행정통합 대비 추진할 과제로서 전문가 양성, 남․북한 교류, 탈북자 정착지원 등 행정통합대비 추진할 과제를 제시하고 있다.

2009. 행정안전부 ｢통일 이후 행정조직 및 구역개편방안 정책연구관리시스템(PRISM) https://www.prism.go.kr/homepage/entire/researchDetail.do (비공개)

2004년 10월 21일, 헌법재판소 전원재판부는 최상철 외 221인(대리인: 이석연 등)이 청구한 신행정수도특별법에 대한 헌법소원 사건에 대해 단순위헌 결정을 선고됨에 따라 ‘신행정수도 후속대책을위한연기ㆍ공주지역행정중심복합도시건설을위한특별법(이하 ‘행복도시법’으로 한다.)’으로 대체되면서 2005년 3월 18일 제정하여 2005년 5월 19일 시행하여 오늘 날까지 행정중심복합도시로서 계승 추진되어오고 있다.

나무위키(2022.10.13. 수정판) ‘대한민국의 행정수도 이전’

이와 관련 2006년도 1월 1일자로 신설된 행정중심복합도시건설청은 행복도시법에 따라 설치되는 특수한 중앙부처 전담기관으로서 2007년 6월 4일 행복도시 건설 취지와 특수성, 위상에 부합하는 법적 지위와 행정․재정 특례 및 행정구역 획정이라는 합리적인 방안을 도출하기 위하여 연구용역을 실시한 바 있다.

행정중심복합도시(이하 ‘행복도시’라 한다.)는 2030년까지 인구 50만 명 규모의 국가균형발전 모델인 행정기능 중심의 다기능 복합형 자족도시로서 도시 건설에 필요한 복합도시의 명칭과 지위, 행정구역 설정 등 합리적 방안을 도출하였다. 이 사례는 연기군, 공주시, 청원군 등 주변지역을 대상으로 예정지역과 주변지역을 구분하여 통합모델을 제시하고 단계별 상황설정과 수요기능 예측, 인구 등을 제시하였다. 이에 따른 행정체제계층 체제모델을 설정하여 장․단점을 분석하고 모델별 AHP 분석기법을 통하여 실현성, 관련법 부합성, 행정운영 측면 등 체계적으로 분석하고 있다.

중앙대학교 산학협력단 국가정책연구소, ｢행정중심복합도시의 지위·관할구역 등에 관한 연구｣ 요약본 2007.6.4.

2013년 9월 12일 신설된 새만금개발청은 전라북도 군산시와 김제시, 부안군 등 일부 관할 지역과 매립지역을 포함한 새만금사업지역(이하 ‘새만금지역’이라 한다.)은 행정구역이 대부분 설정되어 있지 않아 효율적인 개발을 위한 행정구역 설정과 관리방안, 특례 등을 마련하기 위하여 2016년 5월 13일 ｢새만금 특별행정구역 설정방안 연구｣를 실시한 바 있다.

사단법인 한국지방자치학회, ｢새만금 특별행정구역 설정방안 연구｣ 2016.5.15

주요내용은 새만금사업이 국가정책사업으로서 인구 75만 명을 목표로 개발과 투자유치를 통한 도시건설이라는 특수성을 고려하여 새만금지역의 법적지위와 관할구역, 개발사업에 필요한 특례, 행정체계와 행정구역 설정 방안 등을 제시한 바 있다. 그러나 모두 행정구역 검토과정에서 새로운 행정변화를 예측하지 않고 지방자치법에 정한 고려요소 등에 크게 벗어나지 못하는 큰 쟁점을 않고 있다.

<표 1-1> 행복도시와 새만금지역 관련 연구용역 비교

구분	행복도시	새만금지역
지역/규모	내륙 / 50만 인구 규모	내륙+매립지역 / 70만 인구 규모
도시 특성	신행정수도 기능의 특수도시	글로벌 자유무역 / 경제협력 중심지
행정 체제	세종시 / 단일체제(기초지자체 없음)	중앙부처(새만금개발청) / 관할 지자체 없음
연구 범위	행정체제 대안, 행정구역 대안, 자치단체 출범 대안	행정체제 대안, 행정구역 대안, 개발특례, 행정구역 설정을 위한 법적 제도마련 등
한 계 점	없음	매립지의 행정구역 법적 근거 부재

주) 2007년 행정중심복합도시의 지위․행정구역 등에 관한 연구용역 요약보고서와 2016년 새만금 특별행정구역 설정방안 연구 요약보고서 내용 참조하여 작성하였음

* 출처 : 저자 작성

이외에 지역개발로 인한 불합리한 행정구역 경제조정과 관련하여 지방자치단체간의 갈등이 자주 발생하고 이에 따른 행정구역 경계조정의 합리적 기준설정을 위한 연구(2016년 12월 경기도, 2019년 5월 청주시 등)와 인구변화, 생활권 변등 등 지역 여건의 변화에 능동적으로 대처를 위한 행정구역 합리적 조정 등에 관한 연구(2020년 6월 순천시 등) 등 지방자치단체별 행정수요에 적합하도록 행정구역 개편논의가 활발하게 진행되고 있다.

그럼에도 불구하고 본 연구는 중앙에 의한 행정구역 결정 또는 진행되고 있는 대표사례인 행복도시와 새만금지역을 모델로 향후 남․북한의 통일 이후 행정구역을 새로 정하거나 북한지역의 활발한 개발에 따른 행정구역을 다시 설정하는 데 조금이나마 도움이 될 것으로 판단한다.

또 하나의 예상되는 쟁점은 기후환경 변화에 따른 국토면적의 감소, 계속되는 인구의 감소, 청년일자리의 수도권의 집중화 현상, 거대 도시에서 주변의 대도시로의 광역화 등 새로운 요인이 또 다른 행정구역의 변화를 필수적으로 요구하게 됨에 따라 이에 대한 행정구역의 역할과 기능에 대하여도 새로운 시각에서 의견을 제시하고자 한다.

마지막으로 통일한국을 대비하여 남한의 행정구역 변천 요인을 분석하여 북한에 적용이 가능한 모델을 제시하고 도입에 필요한 법령 제․개정 등 제도적 기반 구축방안도 제시하고자 한다.

제3절. 연구범위와 방법

이미 연구배경에서 언급한 바와 같이 연구범위는 남․북한의 행정구역이 통일 이후 행정체계 등 변화가 예상됨에 따라 국가균형발전 측면에서 이에 적합한 행정구역 설정 모델과 대안을 제시하고 이를 추진하기 위한 소프트웨어적 인프라인 법적 제도 정비 방안을 제시한다.

연구방법은 국립통일교육원의 자료와 정책토론회와 보도자료 등 공신력이 있는 정부 발표 자료와 지방자치단체의 발표 자료를 최대한 활용하고, 기존의 학계, 연구기관 등의 연구 자료, 언론보도 자료를 참고하는 등 간접조사 방법을 사용하였다. 따라서, 실무자 입장에서 바라본 통일 이후의 행정구역 개편에 실현성과 적용 가능성을 높이는데 도움 되길 기대한다.

먼저, 제2장에서 ‘남․북한 행정구역의 현황과 변화’는 선행적으로 연구된 자료를 기반으로 남․북한 행정구역의 현황을 다시 구성하고 차이점이 무엇인지와 이에 변화를 주는 요인이 무엇인지를 분석․정리하고자 한다.

특히, 인구감소에 따른 지방소멸시대 도래와 청년인구의 수도권 쏠림청년일자리 수도권의 집중, 거대수도권에 대응한 주변도시의 광역화에 따라 메가시티 중심의 지방정책이 대두됨에 따라 행정구역과의 관계를 분석하여 새로운 행정구역에 설정기준이 무엇인지를 도출하고자 한다.

이는 통일 이후 남․한 간의 국토균형 발전에 있어서 반드시 고려되어야 할 요소로 판단되기 때문이다.

제3장은 ‘남․북한의 행정구역 설정 비교 분석’으로서 행정구역에 미치는 영향을 기반으로 행정구역 설정방안을 여러 가지 대안을 제시하여 분석하고, 장점과 단점 그리고 보완할 점 등 종합적으로 적합성을 분석하고자 한다. 또한 행정구역은 행정체계와 함께 고려하지 않을 수 없는 사항으로서 토지 및 도시 개발 등 국토균형발전이라는 측면에서 행정구역 설정에 필요한 지표를 설정하고 남․북한의 행정구역 설정에 필요한 법․제도 등 현황과 문제점을 도출하고 개선방안을 제시하고자 한다.

제4장은 ‘통일 이후 북한의 행정구역 설정 뱡향’으로서 제2장과 제3장을 기반으로 행정구역 설정모델을 설정하고 적용관리 방안을 제시하며, 행정체제에 우선 고려하여 적용할 설정 기준을 제시하고, 이에 필요한 법․제도를 최종적으로 통합․정비 등 체계적으로 제시하고자 한다.

제5장은 본 연구 결과에 대하여 총론적으로 요약을 하고 이와 관련되어 심도 있게 논하지 않는 사항에 대하여 보완적으로 추진해야 할 과제 등을 제시함으로서 보다 완성도 있는 연구방향을 제시하고자 한다.

제2장. 남․북한 행정구역의 현황과 변화

제1절. 남․북한 행정구역의 현황과 차이

1. 북한의 행정구역 현황

1945년 광복 당시 북한지역의 행정구역은 강원도를 포함하여 6도, 1특별시, 9시, 89군, 810읍․면이었다. 그 이후 1952년 12월 행정 체계 및 구역 개편을 통해 도(특별시) - 시·군- 읍·면 - 리(동)의 4단계 행정 구역 체계에서, 도(직할시) - 시(구역)·군 - 읍·리(동·노동자구)의 3단계 행정 구역 체계로 개편하였다. 이후 몇 차례의 행정 구역 개편이 있었는데, 김일성은 1946년 강원도, 1949년 자강도 신설, 1954년 10월 황해남도, 황해북도 분리와 량강도 신설하여 6도를 9도 행정체제로 변경하였다. 최근 경제적 목적으로 시행한 나선시와 남포시의 특별시 승격을 들 수 있으며, 2015년 기준으로 북한은 1직할시(평양직할시), 2특별시(나선특별시, 남포특별시), 9개 도로 구성하고 있다.

남성욱, 황주희 '북한 행정구역 개편의 함의와 행정통합에 관한 연구'(통일정책연구 제27권 1호 2018, 122p 참고)

국토교통부 국토지리정보원, ‘청소년을 위한 대한민국 국가지도집’ http://nationalatlas.ngii.go.kr/pages/page_1218.php#prettyPhoto 참고

2022년 현재의 북한 행정구역은 1직할시(평양직할시), 3특별시(라선특별시, 남포특별시, 개성특별시), 9도(황해남도, 황해북도, 평안남도, 평안북도, 함경남도, 함경북도, 강원도, 자강도, 량강도)로 하고 있고, 하부 단위로는 2015년 기준 24시, 145군, 37구역, 2구, 5지구, 1,135동, 3,230리, 267로동자구가 있다.

통일교육원 김진환 교수, ‘북한 행정구역과 인구구조’ 참조

‘구역·구·지구’는 특별시와 직할시, 도에 소속된 행정구역으로 남한의 시·군․구의 기능을 수행하고 있으며 ‘동’(30~40 개의  ‘인민반’으로  구성)은  인민위원회  구성권한은  없으나  말단  행정조직으로  기능하고  있고, ‘로동자구’는 1952년에 면을 폐지하고 신설한 기초 행정구역으로 노동력 관리와 생산 효율성 제고를 위해 공장 노동자 밀집 지역에 400명 이상 성인 노동자가 거주할 경우 지정하고 있다. ‘리’는 대부분 한 개 협동농장을 단위로 구성되며, 지방인민위원회 산하 협동농장경영위원회 의 지도를 받는 ‘협동농장관리위원회’가 말단 행정조직 역할을 하고 있다.

<그림 2-1> 북한의 행정구역 체계

<그림 2-2> 북한의 행정구역의 변화(1946년 → 2015년)

2. 남한의 행정구역 현황

남한의 행정구역 제도는 1945년 광복 당시 1특별시․9도 - 158개 시․군 - 1,523읍․면으로 출발하여 1948년 정부수립 이후 1995년까지 대폭적인 개편 없이 주민편익과 행정능률 차원에서 조정과 보완을 해왔다.

1995년 지방자치 시대가 본격적으로 개막함에 따라 지방자치단체의 경쟁력 강화 도․농․ 균형발전을 위하여 시․군 통합을 통해 기초 지방자치단체의 광역화를 추진하는 변화를 보여 주었다.

행정안전부, ‘2022 행정구역 실무편람’

<표 2-1> 남한의 지방행정구역의 변천 역사

• ’45년 정부수립 당시 1특별시･9도-158시･군-1,523읍･면으로 출발

• ’95년 민선단체장 출범까지 도․농 분리정책 : 6개 광역시, 49개 시 설치

• ’95～’98년까지 81개 시･군을 통합, 40개 도․농 통합시 설치

• ’98년 국민의 정부 국정과제로 읍･면･동 사무소 기능전환 추진

• ’06. 7월 제주특별자치도 설치

• ’10. 7월 창원시(창원･마산･진해 통합) 출범

• ’12. 7월 행정중심복합도시인 세종특별자치시 설치

• ’14. 7월 청주시(청주･청원 통합) 출범

2022년 기준으로 남한의 행정구역은 크게 1특별시․6광역시․8도․1특별자치시(세종)․1특별자치도(제주) - 75시․82군․69구 - 230읍․1,182면․2,079동으로 일부는 제외한 대체적으로 2단계 행정 구역 체제로 구성하고 있다.

행정안전부, ‘2022 행정구역 실무편람’

<그림 2-3> 남한의 광역 행정구역의 변화

<표 2-2> 북한과 남한의 행정구역 현황 비교

구분		1945년도	2022년도
북한	광역	6도, 1특별시	1직할시(평양직할시), 3특별시(라선특별시, 남포특별시, 개성특별시), 9도(황해남도, 황해북도, 평안남도, 평안북도, 함경남도, 함경북도, 강원도, 자강도, 량강도)
	기초	9시, 89군 * 810읍․면	24시, 145군 * 37구역, 2구, 5지구, 1,135동, 3,230리, 267로동자구
남한	광역	1특별시․9도	1특별시․6광역시․8도․ 1특별자치시(세종)․1특별자치도(제주)
	기초	158개 시․군 * 1,523읍․면	75시․82군․69구 * 230읍․1,182면․2,079동

주의) 읍․면․동은 현행 지방자치법상 지방자치단체로 구분하지 않음

*출처 : 저자 작성

제2절. 남․북한 행정구역의 변화 요인

1. 북한의 행정구역 변화

북한은 1946년 9월 평양시의 특별시 승격을 시작으로 현재까지 50여 차례 이상 행정구역 개편을 거쳐 왔으며, 1990년대 까지 중앙집권체제 강화, 일제잔재와 봉건제 청산, 김일성에 대한 충실성을 높이기 위한 개편 등을 중심으로 이루어졌다면, 2000년대 이후에는 점진적 경제개혁과 개방 과정에서 경제적 효율성을 고려하여 개편이 이루어지고 있다는 점이 특징적이다.

통일교육원 김진환 교수, ‘북한 행정구역과 인구구조’ 참조

북한의 행정구역 개편의 특징과 주요 내용을 김일성, 김정일, 김정은 시대로 구분하면 아래 표와 같다.

남성욱, 황주희 '북한 행정구역 개편의 함의와 행정통합에 관한 연구'(통일정책연구 제27권 1호 2018. 125p 참고)

<표 2-2> 김일성․김정일․김정은 시대 주요 행정구역 개편 특징과 내용

구분	특징	내용
김일성	행정구역 대대적 개편	① 1946. 1949. 1954 : 강원도, 자강도, 량강도 신설 - 6도에서 기본적인 9도 체계 구축 ② 1952. 12. : 대대적인 행정체계 및 행정구역 개편 - 면 폐지, 로동자구 설치 - 도 → 군 → 면 → 리 4단계 행정에서 도 → 군 → 리의 3단계 행정체계로 개편
김정일	행정구역 법적 제도 구축	① 1999～ : 토지정리사업 실시 ② 2002. 3 : 조선민주주의 인민공화국 국토계획법 제정 ③ 2008. 10 ; 조선민주주의 인민공화국 행정구역법 제정 ④ 행정구역에 ‘모범산림군’, ‘모범지방공업군’ 등 ‘모범’ 칭호 부여
김정은	행정구역의 경제개발 도구화	① 2013. 5 : 경제개발구법 제정 ② 2013. 11 : 신의주경제특구 및 13개 지방급 경제개발구 지정 - 2014. 7 : 6개 경제개발구 추가 지정 ③ 2015. 01. : 경제개발구 개발총계획 작성

*출처 : 남성욱, 황주희 '북한 행정구역 개편의 함의와 행정통합에 관한 연구'(통일정책연구 제27권 1호 2018. 125p)

<그림2-4>와 같이 주목할 만한 것은 김일성에 충성도를 높이기 위하여 행정구역을 변경하였는데 김일성의 항일투쟁 동료를 반영하여 함경북도 성진시를 김책시로 하고, 김일성의 첫 번째 부인의 이름을 반영하여 량강도 신파군을 김정숙군으로 하고, 김일성의 부친을 반영하여 량강도 후창군을 김형직군으로 하고 김일성의 삼촌을 반영하여 량강도 풍산군을 김형권군으로 하고, 김일성의 항일투쟁 동료를 반영하여 함경북도 은덕군 장안리를 안길리로 변경하였다.

통일교육원 김진환 교수, ‘북한 행정구역과 인구구조’ 참조

<그림 2-4> 김일성 시대 행정구역 개칭관련 지도 현황

2000년대에 들어서는  종전의  도시  주변에  개방에  대비하여  특별행정구역을  설치하였다. 2001년  9월  신의주특별행정구,  2002년  10월  금강산관광지구,  2002년  11월  개성공업지구, 2010년 라선특별시·남포특별시, 총 29개 중앙급(10개)·지방급(19개) 경제개발구(2021년 기준) 등이 대표적이다. 김정은 집권 이후 북한 당국은 평양 신도시 건설에 주력해, 은하과학자거리(2013), 위성과 학자거리(2014),  미래과학자거리(2015), 려명거리(2017) 등을  단기간에  조성해 과학기술  우대 정책을 홍보하고 자력갱생을 과시하고 있는 것이 큰 특징이라 할 수 있다.

이는 북한의 경제발전특구와 경재개발구 지정은 중앙급과 지방급으로 나누어 시행하는 방식, 지방 정부가 갖고 있는 비교우위요소를 반영한 점, 외국 자본이 북한 기업과의 연계성 등은 행정구역에 영향을 미칠 것이 명확하기 때문에 향후 남북통일 이후 행정구역 변경에 중요한 변수로 작용할 것으로 보인다.

김정은 정권의 경제개발구 추진은 선포된 이후 4차례의 핵실험과 다수의 미사일 발사 시험을 강행하고 있는 시점에서 경제개발구 추진을 더 어렵게 작용하고 있기는 하나, 종전 북한의 대외개방 정책을 보다 확대된 내용으로 보여주고 있다는 데 상징적인 의미가 있기 때문이다.

<그림 2-5> 북한의 경제특구 및 경제개발구 현황(총 29개)

*출처 : 2021 북한이해 <국립통일교육원>

특이점은 2018년도 3월 북한은 미사일 산업단지인 평안북도 구성시 방현동을 평양시 행정구역에 편입시킨 것으로 나타났다. 구성시는 과거에는 군 단위 지역으로서 낙후된 도시였는데, 방현동만 따로 떼어 내서 평양시 행정구역에 편입시킨 것은 방현동에 근무하는 연구사와 기술자들은 대부분 평양에 살던 사람으로서 평양시민으로 만들어 식량 배급 등 특혜를 보장하기 위한 조치로 해석하고 있다.

2018.03.06. SPN서울평양뉴스 ‘北, 미사일 산업단지 구성시 방현동...평양시 행정구역에 편입’ 기사 내용 참조

http://www.spnews.co.kr/news/articleView.html?idxno=7808

<그림 2-6> 평안북도 구성시 지도

남한의 행정구역을 정하고 있는 ｢지방자치법｣은 2021년 1월 12일자로 지방자치단체 특례를 두는 규정 신설과 특별지방자치단체의 설치․운영에 관한 법적 근거를 마련하고, 관할구역 경계조정 제도를 개선하는 등 제도의 많은 변화가 있었다.

그러나 북한은 한국전쟁 이후 대부분 파괴된 도시 인프라를 재건하기 위하여 청진, 함흥, 원산, 사리원, 강경, 남포시 재건(내각결정 제42호), 신의주, 송림, 김책의 도시 재건(내각결정 제85호)를 발표한 이후 대도시 재건 과정에서 동유럽 국가들의 원조가 이루어진 가운데 북한의 행정구역은 2015년 1월 기준 이후, 북한의 인구통계는 2008년 이후 공식으로 공개하지 않아 북한의 도시 및 농촌 인구에 관한 공식적인 통계 발표 시점이 서로가 다른 상황이다.

<표 2-3> 최근 북한의 행정구역 변경관련 언론 보도 사례

일자별	행정구역 변경 사례	변경 이유
2022. 4. 15.	평양시 화성지구 → 평양시 화성구역	금수산태양궁전 주변일대 현대적 도시구획 건설
2021. 9. 12.	평양시 보통강 강안다락식주택구 → 평양시 경루동	보통강변 테라스식 주택단지 건설
2018. 3. 6.	구성시 방현동 → 평양시 방현동	미사일 산업단지 건설

* 출처 : SPN 서울평양뉴스

2. 남한의 행정구역 변화

가. 남한의 행정구역 변천

1948년 8월 15일 대한민국 정부수립이후 1948년 11월 17일 ‘지방행정에 관한 임시 조치법’을 제정(법률 제8호)하여 이를 근거로 ‘지방해정기관의 명칭, 위치 및 관할구역에 관한 건(대통령령 제34호)’이 제정되어 1시 9도 14부 133군 1도(島) 9구 73읍 1,456면의 체제를 그대로 계승해왔다.

1949년 ‘지방자치법’ 제정에 따라 지방자치단체의 계층구조를 도와 서울특별시, 시․읍․면의 2종으로 구분하였으며, 1954년 10월 21일 ‘수복지구 임시행정 조치법’(법률 제350호)에 의하여 종전 38선 이북에 위치하고 있던 수복지구의 연천군․양양군․고성군․인제군․양구군․화천군․철원군․금화군 등 8개 군과 3읍 46개 면을 편입한 대신 개성시와 연백군․장단군․개풍군 등 3개 군을 잃었다.

(주요내용) 도와 서울특별시는 정부 직할 하에 두었고, 시․읍․면은 도의 관할 하에 두며, 그 하부조직으로 도에 군을, 인구 50만 이상 시에 구를, 시․읍․면에는 동․리를 두도록 규정하고 울릉도를 군으로 개편하여 1특별시, 9도, 19시 134군, 9구, 75읍, 1,448면으로 함 < 2022. 2.16. 행정구역 실무편람. 300p 참조>

행정구역의 변천을 개략 살펴보면 1948년 11월부터 1995년 민선 지방자치단체장의 출범까지는 정부중심으로 행정기구 설치, 행정구역(읍․면․동 등) 신설, 시를 직할시로 면을 읍으로 승격하거나 편입지역의 변경 등 경계변경과 관할 구역 변경을 설치하는 등 대체적으로 행정기구나 설치나 행정구역의 신설 또는 명칭 변경에 중점을 두었다.

1995년부터 1998년까지는 종전에 도․농 분리정책(6개 광역시, 49개 시 설치)에서 81개 시․군을 통합하고 40개 도․농 통합시를 설치하는 등 정부중심으로 대대적인 행정구역 변경하는 등 총 113차례나 법령 개정을 통해서 행정구역을 조정해왔다.

행정안전부, 2022 행정구역 실무편람 312p 참고

나. 행정구역 변화 요인

지방자치단체의 행정구역의 경계조정이나 개편 등 변화를 주는 주요 원인을 분석해보면 아래와 같다.

첫째, 지역개발로 인해 불합리한 행정구역 경계조정과 관련하여 지방자치단체 간에 갈등이 빈번하게 발생하고 있어 합리적인 행정구역 경계조정이 요구하고 있다.

둘째, 주민들의 경제․생활권이 변경과 관할구역 불일치 등으로 주민과 기업의 불편함이 가중됨으로 인해 행정구역 경계조정 등 변경을 요구한다.

청주시, 2019년 5월 ‘청주시 행정구역 경계조정 연구용역’

셋째, 지방자치단체의 행정 서비스 수요와 편익이 불일치에 따른 경제적 비용의 증가 등 부작용 해소를 위하여 행정구역 개편을 요구하고 있다.

(사례) 주민들의 공공서비스에 대한 수요가 지속적으로 증가하는데 비해 행정 서비스 제공은 한계에 드러남에 따라 행정구역을 변경<마포구, 2018년도 ‘행정구역 조정에 관한 연구’>

다. 행정구역 변경 사례 - 행정중심복합도시 건설

행정중심복합도시(이하 ‘행복도시’라 한다)는 수도권의 과도한 집중에 따른 부작용을 시정하고 지역개발 및 국가 균형발전과 국가경쟁력 강화에 이바지함을 목적으로 조성된 도시로서 2004년 대한민국 행정수도 이전 계획이 폐기된 이후 충청남도 연기군 전 지역, 공주시 장기면과 의당면·반포면의 일부, 충청북도 청원군 부용면에 조성한 신도시이다.

행정수도의 도시 기능으로서 대부분의 중앙행정기관을 이전하여 설치되는 특수한 도시로서 도시 건설 취지와 특수성, 위상에 부합하는 법적 지위와 행·재정 특례 및 행정구역 획정이 필요하다. 물론 행정중심복합도시의 명칭 행정중심복합도시의 명칭ㆍ지위 및 행정구역 등에 대해서는 따로 법률로 정하도록 하고 있으며 ‘세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법’이 이에 해당한다.

(목적과 적용범위) ‘행정중심복합도시인 세종특별자치시를 설치함으로써 수도권의 과도한 집중에 따른 부작용을 시정하고 지역개발 및 국가 균형발전과 국가경쟁력 강화에 이바지함을 목적으로 하며, 적용범위는 세종특별자치시의 관할구역에 한정하여 적용한다.’ 라고 규정하고 있다.(같은 법 제1조 및 제2조)

행복도시의 건설 개요를 살펴보면 2030년까지 인구 50만 규모의 국가균형발전을 선도할 수 있는 행정기능 중심의 다기능 복합형 자족도시로 건설될 계획으로서 2012년부터 2014년까지 행복도시에 국무총리실를 비롯하여 12부 4처 2청 등 49개 중앙행정기관이 이전 수용될 예정을 목표로 하고 있으며 면적은 주변지역을 포함하여 총 면적 296.68㎢ (8,975만평)으로 하고 있다.

행정복합도시는 집중된 수도권으로 인한 부작용을 해소하고 수도 이전이 아닌 ‘행정중심’이라는 새로운 논리를 개발하여 내륙에 위치하면서 충청남도와 충청북도 간의 경계지역에 위치하면서 기존의 읍․면을 어떻게 하면 합리적으로 경계를 조정하고 효율적으로 주민복지, 행정서비스 등을 제공하느냐가 첫 번째 핵심이었고 또 하나는 행정구역 확정에 따른 이를 효율적으로 운영을 위한 행정체제의 법적지위와 관할구역을 부여하느냐? 가 두 번째의 핵심이었다.

먼저, 행정구역의 범위와 경계를 설정하기 전에 행복도시 개발을 위한 범위를 설정하고 있다. 본 연구 용역(2007년 6월, 중앙대학교 산학협력단)에서 제시하고 있는 방법은 예정지역과 주변 지역을 구분하고 있다.

<표 2-4> 행복도시 예정지역과 주변지역 분석 현황

예정 + 주변	예정지역	주변지역
3개시·군 9개면 90개리 - 연기군 : 남·금남·동·서면 - 공주시 : 장기·반포·의당면 - 청원군 : 강내·부용면	2개시·군 5개면 33개리 - 연기군 : 남·금남·동면 - 공주시 : 장기·반포면	3개시·군 9개면 74개리 - 연기군 : 남·금남·동·서면 - 공주시 : 장기·반포·의당면 - 청원군 : 강내·부용면
8,975만평(296.68㎢) - 연기군 : 186.86㎢(62.9%) - 공주시 : 76.63㎢(25.8%) - 청원군 : 33.42㎢(11.3%)	2,206만평(72.91㎢) - 연기군 : 68.01㎢(93.3%) - 공주시 : 4.9㎢(6.7%)	6,769만평(223.77㎢) - 연기군 : 118.62㎢(53.0%) - 공주시 : 71.73㎢(32.1%) - 청원군 : 33.42㎢(14.9%)
18천 가구, 인구 47천명	4천 가구, 인구 10천명	14천 가구, 인구 37천명

아래 <그림 2-7>은 예정지역과 주변 지역을 구분한 구역도이다. 이것은 마치 수도권 내에 개발이 집중되면서 개발완충지대를 형성하도록 주변 지역에 녹지지역을 두어 개발 제한을 두는 형태와 매우 유사하다.

<그림 2-7> 행정중심복합도시 구역도

다음은 충남 공주시와 연기군, 충북의 청원군의 인구를 그대로 수용하고 도시로서의 경쟁력 확보와 수준 높은 도시 생활에 필요한 구매, 의료, 교육, 문화, 복지, 위락 등의 자족 기능을 유지할 수 있도록 목표인구는 50만 명으로 계획한다. 50만 명 중 첫마을 이주민, 중앙행정기관과 정부출연 연구기관 종사자, 중앙행정기능을 서비스하는 인구로 구성되는 정책적 유입인구를 15만 명으로 계획한다. 첨단지식기능, 대학기능, 의료복지기능 등 자족 기능 도입에 따른 종사자와 주변 지역의 인구 유입으로 구성되는 자족적 유발 인구를 35만 명으로 계획한다.

<표 2-5> 단계별 주요 도입 기능 및 인구배분 계획

구분	내용	주요 수용기능 예측				인구 (인)
초기 활력단계 (2007~2015)	중앙행정기관 및 이전 대상 공공 기관 이전 완료	▪ 첫마을 ▪ 중앙행정 ▪ 도시행정 ▪ 국책연구기관			▪ 상업업무	15만
자족적 성숙단계 (2016~2020)	자족적 성장동력에 의한 성장단계	▪ 도시행정	▪ 문화 ▪ 국제교류 ▪ 대학	▪ 첨단지식기반 ▪ 의료복지	▪ 상업업무	30만
완성단계 (2021~2030)	국토균형발전의 혁신거점 완성 단계			▪ 첨단지식기반 ▪ 의료복지	▪ 상업업무	50만

다음은 행복도시의 법적 지위를 설정할 행정체계에 관한 검토 내용으로서 우리나라는 전 국토를 지방자치단체의 행정구역으로 나누어 관할하고 있으므로 행복도시를 기초 지방자치단체인 시·군·구의 하부 행정구역으로 두는 것은 부적합하므로, 이를 관할하는 광역 지방자치단체의 설치는 필수적이다. 다만, 행복도시의 국내․외적 위상을 고려하여 광역 및 기초 지방자치단체뿐만 아니라 정부 직할의 지방행정기관 또는 준 지방자치단체 등도 가능한지를 포함하여 검토하였다.

<표 2-5> 행정체계 대안별 법적 지위 장․단점 비교

구분	제1안	제2안	제3안	제4안
	광역·기초 2계층제	광역+기초 단층제	기초자치단체	지방행정기관 또는 준자치단체
내용	광역시와 자치구의 자치 2계층 체계	광역과 기초의 지위를 겸하는 단층자치단체	기존 광역자치단체 관할 하의 기초자치단체	중앙정부 직할의 지방행정기관 또는 자치단체장 임명의 준자치단체
장점	∙국가중추도시로서의 위상 제고 ∙주변지역 발전의 거점도시로 기능	∙국가균형발전과 국가경쟁력 강화를 위한 행복도시 건설 취지 부합 ∙국가중추도시로서의 위상 제고 ∙주변지역 발전의 거점도시로 기능 ∙광역·기초사무 통합처리로 인구·규모대비 적정 행정체계 ∙광역·기초 지방세 통합 운영으로 재정운영 효율성 증대 ∙향후 전국적 행정구역 및 계층구조 개편 대비 용이	∙인구·면적 규모에 적합 ∙비용절감 및 거대화·집중화 방지 ∙자치단체 설립 추진 용이 ∙광역지자체의 적극적 협조 예상	∙신속한 의사결정로 행복도시 설치 목적 달성 용이 ∙효과성 제고
단점	∙인구 및 면적 규모의 과소 ∙2계층제로 행정의 비효율성, 통일성 저하 ∙자족도시 구현 곤란	∙출범시 인구 규모의 과소 ∙특정 지차체의 반발	∙국가중추도시로서의 위상 반영 곤란 ∙도시건설 관련 정책에서 정부와 관할 광역자치단체 간 마찰 발생 우려 ∙공공시설 설치 비용에 대해 국비 지원시 형평성 문제 초래	∙헌법 개정 필요 ∙지방자치 후퇴 주장 등 비판 가능성

* 출처 : 2007년 ‘행정중심복합도시의 행정구역 등에 관한 연구용역’ 중 일부 발췌하여 저자가 일부 수정함(37 p.)

다음은 행복도시의 행정체계 대안별 선정하기 위하여 다양한 전문가들이 제시한 평가 기준과 세부 평가 내용을 마련함으로서 행정중심복합도시의 조성 취지와 행복도시 개발계획 및 대안별 장․단점 분석 결과를 바탕으로 법적 지위에 따른 대안 평가가 가능하도록 하였다. 부문별 평가 기준을 분류하면 정치적 실현 가능성 측면, 입법 취지와의 부합 측면, 행정운영 측면으로 분류하였으며 그 구체적인 기준과 내용은 <표 2-6>과 같다.

<표 2-7> 행정체계의 법적 지위 대안의 평가 기준

부문	기준	내용
정치적 실현가능성	인접 지방자치단체의 반발	충남도, 충북도, 연기군, 공주시, 청원군이 반발할 가능성이 있는가?
	인접 지방자치단체의 존립에 미치는 영향	행복도시의 신설로 인해 인접 지자체의 독자적 존립을 위협할 가능성이 있는가?
	현행 법체계와의 부합 정도	지방자치법 등 현행 법체계와 부합되는가?
	국회에서의 법률 통과 가능성	행복도시의 지위를 규정한 법률이 국회를 통과할 가능성이 있는가?
입법 취지 부합 정도	국가중추도시로서의 위상 확보	국가중추도시로서의 위상을 제고할 수 있는가?
	국토의 균형발전에 대한 기여	국가균형발전을 선도할 수 있는가?
	주변 지역 발전의 거점도시로서의 기능	주변 지역 발전을 선도할 수 있는 거점도시로서 기능할 수 있는가?
	자족도시로의 발전	행정기능 중심의 다기능 복합형 자족도시로 발전할 수 있는가?
행정 운영 측면	인구대비 적절성	계획된 인구와 비교하여 적절한 법적 지위인가?
	재정운용의 효율성	행정의 비효율성이 초래되는 것을 방지하고, 재정운용의 효율성을 기할 수 있는가?
	의사결정의 신속성	중앙행정기능과의 연계성 확보로 신속한 의사결정을 할 수 있는가?
	주민 대응성	주민의 요구를 수렴하고 효과적으로 대응할 수 있는가?

다음 순서로 평가 부문 및 평가 세부 기준별 가중치는 AHP 분석 방법에 따라 전문가 설문조사를 통해 <표 2-7>과 같이 산정하였다.

<표 2-8> AHP분석에 의한 평가 기준의 가중치 산정

평가 분야	가중치	평가 지표	가중치	최종가중치
정치적 실현가능성	0.196	인접 지자체의 반발	0.289	0.057
		인접 지자체의 존립에 미치는 영향	0.240	0.047
		현행 법체계와의 부합	0.211	0.041
		국회에서의 법률통과 가능성	0.260	0.051
입법취지 부합 정도	0.322	국가중추도시로서의 위상	0.198	0.064
		국토 균형발전에 기여	0.182	0.059
		주변지역 발전의 거점도시로 기능	0.302	0.097
		자족도시로의 발전 가능성	0.318	0.102
행정운영 측면	0.482	인구대비 적절성	0.231	0.111
		재정운용의 효율성	0.205	0.099
		의사결정의 신속성	0.294	0.142
		주민대응성	0.271	0.130
총 계	1.000		1.000	1.000

참고로, 이상의 AHP 분석결과를 통해 산정된 가중치를 적용하여 전문가 조사에 의한 각 평가 지표별 측정값을 가중 평균한 결과를 4가지 대안별로 종합하여 비교하면 <표 2-8>과 같으며, 종합 점수는 제2안인 ‘광역+기초의 단층제 광역자치단체’로서의 법적 지위가 가장 높은 점수를 받음을 나타내고 있음을 알 수 있다.

<표 2-9> 행복도시의 법적 지위 대안별 비교

평가 분야		제1안	제2안	제3안	제4안
정치적 실현가능성		0.719 (3)	0.771 (2)	0.937 (1)	0.626 (4)
	인접 지자체의 반발	0.185 (3)	0.201 (2)	0.258 (1)	0.149 (4)
	인접 지자체 존립에 미치는 영향	0.159 (3)	0.161 (2)	0.230 (1)	0.152 (4)
	현행 법체계와의 부합	0.173 (3)	0.175 (2)	0.205 (1)	0.144 (4)
	국회에서 법률통과 가능성	0.202 (3)	0.234 (2)	0.244 (1)	0.181 (4)
입법취지 부합 정도		1.304 (2)	1.394 (1)	0.975 (4)	1.282 (3)
	국가중추도시로서의 위상	0.262 (2)	0.302 (1)	0.191 (4)	0.255 (3)
	국토 균형발전에 기여	0.241 (2)	0.246 (1)	0.180 (4)	0.217 (3)
	주변지역 발전의 거점도시로 기능	0.412 (1)	0.404 (2)	0.281 (4)	0.378 (3)
	자족도시로의 발전 가능성	0.390 (3)	0.443 (1)	0.322 (4)	0.431 (2)
행정운영 측면		1.592 (4)	2.176 (3)	2.283 (1)	2.184 (2)
	인구대비 적절성	0.342 (4)	0.449 (3)	0.527 (1)	0.482 (2)
	재정운용의 효율성	0.311 (4)	0.435 (2)	0.428 (3)	0.468 (1)
	의사결정의 신속성	0.441 (4)	0.697 (2)	0.661 (3)	0.746 (1)
	주민대응성	0.498 (3)	0.594 (2)	0.667 (1)	0.488 (4)
합 계		3.615 (4)	4.341 (1)	4.195 (2)	4.092 (3)

*주: (  )안은 대안별 순위를 나타냄.

다음은 행복도시 건설기본계획에서 제시하고 있는 인구구상, 도시구조, 토지이용계획, 생활권계획 등이 반영된 적정면적이 설정되어야 한다는 점과 행정서비스의 안정적이고 효과적인 제공, 행정서비스 생산성을 극대화, 지역주민의 건설적인 참여, 자치단체의 재정적 안정성 등 모두가 행정구역을 설정할 때 고려해야 한다는 것이 기본 방향이다.

행정구역 대상은 정치적 실현가능성과 행복도시법의 입법취지와 부합도, 여러 계층의 지역단위 계획 등 정책적 고려와의 부합 정도를 중심으로 3가지 대안(제1안 예정지역, 제2안 예정지역 + 주변지역, 제3안 예정지역 + 주변지역 +α*)을 설정하여 각각의 장․단점을 조사하였다. 아래 <표 2-9>는 행정구역별 대안에 대한 평가 기준을 상세히 제시하였다.

* α : 연기군 잔여지역 – 주변 지역 내 청원군

제3안은 전문가들의 의견조사가 끝난 뒤 만들어 진 안으로, 행복도시에 포함될 기초자치단체들의 의견에 근거하고 있다. 행복도시 출범 후 불분명한 연기군의 존치 문제로 인해 고심해 온 연기군 행정부는 2007년 1월 그 간의 의견을 바꿔 연기군이 행복도시로 완전 통합되는 것을 요구한 반면 주변지역에 포함된 청원군 역시 역사적, 문화적 이유 및 주변지역 내 실시되고 있는 개발제한 등에 반발하며, 주변지역에서 제외해 줄 것을 요구하였다. 따라서 제3안은 행복도시 추진의 걸림돌 작용을 예방하기 위하여 이를 반영하였음(2007. 6월 본 용역 요약보고서 26p)

<표 2-10> 행정구역별 대안의 평가기준

부문	기준	내용
정치적 실현 가능성 측면	인접 지방자치단체의 반발	충남도, 충북도, 연기군, 공주시, 청원군이 반발할 가능성은 없는가?
	인접 지방자치단체의 존립에 미치는 영향	행복도시의 신설로 인해 인접 지자체의 독자적 존립을 위협할 가능성은 없는가?
	국회에서의 법률 통과 가능성	행복도시의 행정구역을 규정한 법률이 국회를 통과할 가능성이 있는가?
입법 취지와의 부합 측면	국가중추도시로서의 위상 확보	국가중추도시로서의 위상을 제고할 수 있는가?
	국토의 균형발전에 대한 기여	국가균형발전을 선도할 수 있는가?
	주변 지역 발전의 거점도시로서의 기능	주변 지역 발전을 선도할 수 있는 거점도시로서 기능할 수 있는가?
	자족도시로의 발전	행정기능 중심의 다기능 복합형 자족도시로 발전할 수 있는가?
정책적 고려와 부합 측면	기존 광역계획 및 도시계획과의 연계	기존에 만들어진 광역계획 및 도시계획 등과 연계성을 확보할 수 있는가?
	행정서비스 제공에 있어서의 편리성	인접 자치단체 및 행복도시의 행정서비스 제공에 있어서 편리성을 확보할 수 있는가?

행정구역 대안을 설정하기 위하여 정치적 실현 가능성과 입법취지와의 부합성, 정책적 고려와의 부합성 등 3가지 부문을 고려하였으며 지방자치 분야의 전문가들을 대상으로 AHP 설문 조사를 실시하여 대안 분석을 위한 평가기준의 상대적 중요성을 평가할 결과 아래 <표 2-10>과 같은 최종 가중치를 제시하였다.

<표 2-11> 행정구역의 평가기준별 가중치

평가 분야	가중치	평가세부기준	가중치	최종가중치
정치적 실현 가능성 측면	0.363	인접 지자체의 반발	0.360	0.071
		인접 지자체의 존립에 미치는 영향	0.354	0.069
		국회에서의 법률통과 가능성	0.285	0.056
입법취지와의 부합 측면	0.222	국가중추도시로서의 위상	0.215	0.069
		국토 균형발전에 기여	0.150	0.048
		주변지역 발전의 거점도시로 기능	0.276	0.089
		자족도시로의 발전 가능성	0.358	0.115
정책적 고려와의 부합 측면	0.415	기존 광역계획 및 도시계획과의 연계	0.543	0.262
		행정서비스 제공에 있어서의 편리성	0.457	0.220
합계	1.000			1.000

참고로, 3가지 평가분야에 가장 부합된 행정구역 대안 3가지 중 제1안과 제2안에 대한 분석 및 평가를 실시한 결과는 아래 <표 2-11>과 같이 행정구역 제2안(예정지역+주변지역)이 적절하다고 의견이 제시되었다.

<표 2-12> 행정구역 대안별 평가 결과

평가 분야		제1안	제2안
정치적 실현가능성		0.740 (1)	0.688 (2)
	인접 지자체의 반발	0.222 (2)	0.230 (1)
	인접 지자체 존립에 미치는 영향	0.250 (1)	0.180 (2)
	국회에서 법률통과 가능성	0.267 (2)	0.278 (1)
입법취지 부합 정도		1.052 (2)	1.545 (1)
	국가중추도시로서의 위상	0.247 (2)	0.347 (1)
	국토 균형발전에 기여	0.155 (2)	0.230 (1)
	주변지역 발전의 거점도시로 기능	0.257 (2)	0.422 (1)
	자족도시로의 발전 가능성	0.393 (2)	0.547 (1)
정책적 고려와의 부합 정도		2.002 (2)	2.340 (1)
	기존 광역계획 및 도시계획과의 연계	1.046 (2)	1.279 (1)
	행정서비스 제공에 있어서의 편리성	0.955 (2)	1.061 (1)
합 계		3.793 (2)	4.574 (1)

주: (  )안은 대안별 순위를 나타냄.

여기서 주목할 만한 사항은 행복도시 개발을 위하여 예정지역과 주변지역으로 구분하고 있으며 그 근거는 특별법인 행복도시법으로 정하고 있다. 즉, 제3안에서 언급한 주변지역의 변경은 행정구역과 같은 개념이 아닌 도시계획 및 건설을 위한 도시계획지구로서의 개념을 명확히 하고 있다. 그래서 행정구역 설정을 위한 대안을 평가를 할 때에 제3안을 나중에 포함하여 평가한 것으로서 절차상 아무런 문제가 없다고 판단된다. 더구나 행복도시법 제5조에서도 ‘행복도시의 명칭, 지위 및 행정구역 등에 대하여는 따로 법률로 정한다.’라고 명확히 제시하였다는 것도 남북통일 이후 새로운 행정구역을 설정할 때 매우 고려해 볼만한 사례이다.

라. 행정구역 변경 검토 사례 - 새만금사업지역 개발

새만금사업은 전라북도 군산시에서 부안군을 연결하는 세계 최장의 방조제(33.9㎞)를 축조하여 총409㎢(간척토지 291㎢, 호소118㎢)를 조성하고, 방조제를 기준으로 외부 고군산군도 3.3㎢와 신항만 4.9㎢ 등을 개발하여 경제와 사업, 관광을 아우르면서 동북아 경제중심지로 비상할 "글로벌 명품 새만금"을 건설하는 국책사업이다. 총사업비는 22.79조(국비  12.14, 지방비 0.95, 민자 9.7)를 투입하게 되며 개발 완료시 총 유발인구 포함 70.6만 명을 수용하며 새만금사업지역 내 26.9만 명을 수용할 계획으로 하고 있다.

‘새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법’ 제2조 제2호 ‘새만금사업’이란  새만금사업지역을 종합적이고 체계적으로 개발ㆍ관리 및 정비하기 위하여 제11조에 따라 용도별 개발실시계획 승인을 받아 시행하는 사업을 말한다.라고 정의하고 있다.

새만금개발청 홈페이지(https://saemangeum.go.kr) 새만금 소개 > 사업개요

새만금사업은 ‘새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법’(이하 ‘새만금사업법’ 이라 한다)에 의하여 새만금사업지역을 환경친화적 첨단복합용지로 개발ㆍ이용 및 보전함으로써 국토균형발전과 국가경쟁력 강화에 이바지함을 목적으로 사업을 추진한다.

공유수면을 매립하여 육지를 조성하고 조성된 내륙을 기반으로 기업유치와 도시개발을 추진하는 새만금사업지역은 행복도시법과는 달리 새만금 도시의 명칭, 지위 및 행정구역에 대하여 따로 법률로 정할 수 있는 법적 근거가 없다. 그럼에도 불구하고 새만금 행정구역과 관련하여 지방자치단체간의 갈등이 해결되지 않고 있으며 입주 기업에게는 여전히 불편을 주고 있다.

행정구역을 설정하지 못하는 지역에 입주하는 기업에게 불편이 없도록 기업불편 해소 차원에서 산업부는 2016년 2월 무역투자진흥회의를 통하여 ‘인근 시․군 간 이견이 적은 산업단지 일부부터 신속히 행정구역을 결정’ 하기로 하였으며, 이와 관련하여 행정안전부는 2016년 5월 20일 새만금산업단지 1공구와 2공구의 행정구역을 군산시로 결정한 바 있다.

2016.5월, 새만금개발청 ‘새만금 특별행정구역 연구용역 결과 보고’ (내부문건)

<표 2-13> 새만금사업지역 행정구역관련 갈등 경과

구분	주 요 경 과
지자체간 갈등	▪ ’10. 11: 행정안전부 중앙분쟁조정위원회, 3～4호 방조제 군산시 관할로 결정 ▪ ’10. 12: 김제시·부안군, 대법원에 ’행정구역 결정 취소소송‘ 제기 - 결과 : 군산시 관할로 대법원 최종 판결(’13.11.14) ▪ ’15. 11: 행정안전부 중앙분쟁조정위원회, 1～2호 방조제 행정구역 결정(1호: 부안, 2호: 김제) ▪ ’15. 11: 군산시, 대법원 소송(중분위 결정 취소 건) 및 헌법재판소 소송(권한쟁의심판청구 건, ’16.1) 진행(’21.3.16. 전원재판부의 심판회부) 중 ▪’21. 8월 : 새만금동서도로 행정구역 결정 신청(김제시, 군산시 →행안부)
입주 기업 불편	▪ 새만금 산업단지내 행정구역이 결정되지 않아 지적등록 및 등기절차가 지연되어 입주업체의 토지담보대출 등 재산권 행사 제약 ⇒ 새만금 행정구역에 대한 지자체간 갈등과 향후 분할․운영시 문제점, 입주기업 불편 등을 우려, 특별행정구역 설정 필요성 이슈화(’15년)

* 출처 : 저자 작성

이와 관련하여 새만금개발청은 ‘새만금특별행정구역 설정방안’ 연구용역을 추진(한국지방자치학회, ‘15.12~’16.5)을 하였다. 연구 용역의 주요 내용은 1단계와 2단계 방안으로 구분하였다.

2016.5.13. ‘새만금 특별행정구역 설정방안 연구용역’ (새만금개발청, 사단법인 한국지방자치학회) 참고

1단계 방안으로서 기업의 생산 활동 및 거주 인구의 증가로 인한 지방자치단체 설립하는 전 단계로서 새만금개발청의 위상과 역할, 행정구역에 대한 대처 방안이다.

첫째 ‘새만금 사업지역 중 외국인투자자유치 지역에 대한 조속한 행정구역 설정’이다. 새만금사업법 제51조에는 행정구역 확정 전까지 새만금개발청이 지적소관청 역할을 하도록 규정하고 있으나, 지적공부에 사용할 행정구역(시․군․구) 명칭을 사용할 수 없어 실제로 지적등록을 할 수가 없으며 매립지 중 외국인 투자자유치 지역에 대한 조속한 행정구역 설정이 필요하다. 또한 매립지에 대한 조속한 행정구역 설정이 최선이긴 하나, 이 또한 관련 지자체 간에 의견 충돌로 분쟁이 발생할 경우 행정구역 설정이 장기화될 수 있으므로, 행정구역이 결정되기 전까지 개발수요에 능동적으로 대처하고 투자유치 활성화를 위해 새만금지역에 적용되는 새로운 지적관리 방안이 필요하다. 즉, 매립공사 착공 후 행정구역 확정 전까지 새만금개발청이 토지의 지적등록(신규등록, 이동 등) 관리 및 전주지방법원이 등기 업무 관리하는 방안이다.

둘째, ‘새만금개발청의 역할 변화를 통한 관리 방안’이다. 공유수면 매립과 내부 개발이 본격화되어 주민이 본격적으로 거주하게 되는 시점까지는 거주 인구가 거의 없어 자치행정의 구성요소가 거의 없으므로 새만금을 효율적으로 개발하기 위해서는 한시적인 관리 방안이 강구될 필요가 있다. 즉, 새만금 개발지역 내 행정업무의 비효율성을 제거하고 도시 건설을 위한 부문별 세부 계획들의 일관성 유지, 행정공백 방지를 위해서는 현재 도시 건설 및 관리에 실질적 역할을 하고 있는 새만금개발청의 지위 및 역할에 대한 논의가 필요하다.

셋째, ‘전라북도 산하 도출장소 설치를 통한 관리 방안’이다. 즉, 새만금 개발지역에 지방자치단체가 세워질 때까지 전라북도 산하 도(道) 출장소를 설치하여 도가 새만금 개발지역에 대해 직접 관리하도록 하는 것이다. 도 출장소에 의하여 관리할 경우 도의 지원(각종 홍보, 투자유치 등)을 받을 수 있다는 점에서 유용하고, 군산, 부안, 김제 등 3개 지방자치단체와 도의 정책적 방향을 일치시키는 방향으로 사업이 추진될 수 있다는 점에서 사업추진 시 탄력을 받을 수 있다는 장점이 있다. 그러나 군산, 부안, 김제 등 3개 지방자치단체와 도의 정책적 방향이 일치하지 않을 경우 3개 지방자치단체의 의견보다는 도의 의견을 우선 반영하고자 할 수 있고, 3개 지방자치단체 간에 이견이 존재할 경우 조정 등의 과정에서 어려움을 겪을 수 있다. 이를 해결할 방안으로서 개별자치단체별로 관리하는 것보다 통합 관리하는 것이 도의 정책 방향과 일치성을 고려할 수 있으며 결국 국가와 지방에 이익이 모두 부합된다는 점을 감안하여 도(道)에 의한 통합관리의 필요성과 군산시, 김제시, 부안군 등 3개 지방자치단체가 도에 의한 통합관리가 필요하다는 공감대를 형성할 필요가 있다.

<표 2-14> 지방자치단체 설치 이전 새만금개발청의 역할 변화 방안 비교

구분	1안	2안	3안
개요	협의체 구성	특례의 부여	새만금개발청에 전권 부여
요약	새만금개발청과 관련 지방자치단체로 구성된 협의체(T/F)를 구성	필요한 기능들을 발굴, 새만금개발청에 특례를 부여	새만금개발청에 특별행정구역으로서 지방자치단체의 권한을 부여
장점	지방자치에 근거한 민주적 절차 협의를 통해 인접지역의 다른 계획과 조화를 이루는 계획수립 가능.	정치적 실현가능성이 높다	단일기구에 의한 업무처리로 효율성 증가 건설 및 관련 인허가 업무의 일원화로 주민편의 향상
단점	많은 참여자들로 인해 협의의 속도가 느림 협의 중 갈등이 발생할 경우 해결방안이 없음. 자치단체의 참여가 저조할 경우 효율성이 떨어짐	도시건설의 복잡성으로 볼 때 미래 예측의 어려움 특례필요사항을 발견해도 국회가 열릴 때까지 기다려야 함	새만금개발청의 새로운 업무로 인해 조직 증대가 필요 지방의회의 부재로 지방자치원칙에 어긋난다는 비판

2단계 방안으로서 기업의 생산 활동 및 거주 인구의 증가로 지방자치가 필요한 시점에서 새만금 개발지역의 행정구역 설정이다. 본 용역의 결과 행정구역 대안은 5가지로 분류하고 있다.

첫째, 특별행정구역 설치안으로서 창설 자치단체인 ‘새만금시’이다.    특별행정구역은 새만금사업지역의 행정구역을 분할하지 않고 유지하되, 인접자치단체에 편입하는 방법 대신 새만금사업지역을 하나의 행정구역으로 관할하는 별개의 지방자치단체를 창설하는 방안이다.

둘째, 분할 후 개별 관리하는 방안이다. 즉, 3개 시․군이 대법원 소송을 통하여 구역이 확정되면 일단 개별적으로 분할 받은 후 개발하는 형태로 새만금사업지역에 대한 관할구역이 결정 난 후에는 3개 시․군이 개별적으로 자기 관할로 부여 받은 권역을 관리하는 방안이다.

셋째, 분할 후 지방자치단체조합 설립을 통한 관리 방안이다. 새만금 사업지역을 각각 분할 후 2개 이상의 지방자치단체가 하나 이상의 사무를 공통으로 처리할 필요성이 있을 때 설치 및 운영하는 광역행정제도인 지방자치단체조합을 통해 관리를 실시하는 형태이다.

넷째, 분할 후 행정구역 통합하는 통합지방자치단체 신설 방안이다. 새만금사업지역에 더하여 주변 3개 시·군(군산시, 김제시, 부안군)의 통합을 통해 새로운 자치단체(가칭: 군산-김제-부안-새만금)를 설치하는 대안이다. 새로운 자치단체는 일반지방자치단체의 형태와 행정체계를 지니며, 그 지위는 일반 지방자치단체의 법적 지위를 갖추게 된다.

다섯째, 기존의 광역시에 특별자치시의 특례를 부여한 형태로서 광역특별자치시 신설 방안이다. 새만금사업지역 주변 3개 시·군(군산시, 김제시, 부안군)의 통합을 통해 새로운 자치단체, 가칭 “광역특별자치시”를 설치하는 대안이다. 새로운 자치단체는 광역시와 특별자치시를 혼합한 형태라고 할 수 있으며, 행정체계는 광역시-시·군의 자치 2층제를 유지하는 방안이다.

각 대안에 대한 비교 평가는 <표 2-14> 와 같다.

대안 평가기준	특별행정구역 (특별자치시. 일반시): 창설자치단체	분할 후 개별관리	분할 후 통합관리: 지방자치단체 조합 설립	통합자치단체: 행정구역통합	광역시+특자도: 광역특별자치시
새만금 개발사업 기여도 (효과성)	높음	낮음	높음	높음	높음
전체적인 실현가능성	중간	높음	중간	중간	시.군: 높음 중앙정부, 전북도: 낮음
단기적 실현가능성 또는 고려사항	특별행정구역을 설치하기 위해서는 적정인구 확보가 필요함	3개 시군이 대법원에 구역 쟁의 소송을 할 필요가 있음	자치단체간 통합에 시간이 많이 걸리므로 광역행정을 위한 협조 관계 유지 필요	자치단체 간 법적 분쟁으로 통합을 위한 합의 도출에 어려움	인구 부족으로 단기적으로는 중앙정부의 지지 확보 어려움
장기적 실현가능성 또는 고려사항	3개 시군의 동의가 필요	단기적 실현 으로 끝나게 되므로 장기적 실현가능성은 고려대상이아님	조합장에 대한 독립적 권한 부여, 3개 시군간 입장 차이 해소 선결 필요	3개 지역간 전략적 기능 분배 필요	인구 증가 여부가 관건임
소요비용	많지 않음	적음	많지 않음	중간	중간
장점	새만금 지역의 체계적, 효과적, 신속한 개발 가능	구역 통합에 따른 정치적인 갈등의 최소화	광역행정수요 해소, 효율적 개발 가능, 시군의 독자적 인 행/재정 능력부족 보완	종합개발 가능 추진력 확보 가능	새만금 정책의 강력한 추진, 전략적 재정 확보 용이, 시군의 저항 최소화
단점	적정인구가 확보 될 때까지 기다려야 함. 3개 시군의 동의도 필요함. 법 제개정 시간도 필요함	만약 3개 시군 으로 나누어 관리되면 새만금 지역의 종합적, 체계적 발전이 거의 불가능함. 3개 시군의 지역관할권에 대한 지속적인 갈등 존재	광역행정수요가 기대보다 크지 않을 것이란 점, 통합관리를 통한 공동체적 가치 구현의 한계	정치적 저항	국가의 광역시 개편 정책과 배치, 단기적 으로 광역자치 단체 기준미 충족
기타	세종시 등 선례가 있음		1991년 이후 다양한 실험 사례가 있음
종합의견	실현가능성이 높고 체계적인 개발을 위해서 본 안을 신중히 고려할 필요가 있음	3개 시군으로 나누어 개발 되는 것이 가장 최하위 방법이고 이런 상황 하에서는 종합적이고 체계적인 개발이 어렵기 때문에 고려 대상에서 제외되는 것이 필요함	통합관리의 효율성을 높이기 위해 통합의 시너지 를 높일 수 있도록 조합에 대한 충분한 권한 부여가 필요	시군간의 공감대가 확보 되면 새만금 사업의 전략적 추진에 크게 이바지할 수 있음	장기적 추진 가능 대안

<표 2-15> 새만금사업지역 특별행정구역 대안 비교 평가

연구용역 추진 결과 새만금 개발사업은 장기간이 소요되는 사업으로 특별행정구역 설정과 관련하여 여건상 완전히 결정되지 못한 한계가 있으며 단계별 추진하는 것으로 검토하고 있다. 1단계로서 특별행정구역 설정 및 지방자치단체 설립 전까지 새만금 개발청이 개발관련 행정기능 수행하고, 2단계는 새만금 지역에 대한 특별행정구역 설정 및 지방자치단체 설치하며, 3단계는 인근 3개 시․군을 통합하여 통합자치단체 출범하는 방법이 지방자치단체간 갈등을 최소화하며 추진해나가는 방안이 바람직한 것으로 판단하고 있다.

해안을 매립하여 광활하고 대규모로 개발하고 있는 국가주도의 개발사업인 새만금사업지역은 서울시 2/3 규모로 조성되는 사업이다. 통일 이후 북한의 행정구역 개편 시 북한의 경제특구 및 경제개발구와 연계하여 검토해 볼 때 공유수면 매립관련 준공 이전에는 행정구역으로 지정할 수 없는 한계점이 있으며 행정구역으로 지정할 수 있는 특례 부여와 국가 사무인 지적사무를 지방자치단체만 수행할 것이 아니라 한시적으로 중앙부처에게 권한을 부여하는 방안이 필요하다는 측면에서 시사하는 바가 크다고 볼 수 있다.

3. 남․북한의 행정구역 변화 요인 비교

북한의 행정구역 변경의 특징은 앞서 <표 2-2>에서 정리한 바와 같이 김일성 시대, 김정일 시대, 김정은 시대별 ‘1인 세습독제’와 ‘사회주의 체제’라는 측면애서 정치적, 군사적 요인이 다양하게 반영되어 있다. 결국 북한의 행정구역의 기능과 특성은 남한의 행정구역과 매우 다르다는 것으로 귀결된다. 북한의 경제개발구를 통하여 국제적 교류협력을 강화하고 대외경제 관계를 확대 발전시키는 데 노력하고 있다는 점에 대해서는 주시할 필요가 있다. 이것은 남한 경제자유구역제도와 유사한 점을 가지고 있다.

남성욱, 황주희 '북한 행정구역 개편의 함의와 행정통합에 관한 연구'(통일정책연구 제27권 1호 2018)

｢경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법｣에 의하여 시․도지사가 산업통상자원부 장관에게 경제자유구역의 지정을 요청에 따라 일정한 절차를 거쳐 경제자유구역을 고시로서 지정한다. 경제자유구역은 외국인투자기업 및 국내복귀기업의 경영환경과 외국인의 생활여건을 개선함으로써 외국인투자와 기업 유치를 촉진하고 나아가 국가경쟁력의 강화와 지역 간의 균형발전을 도모함을 목적으로 지정하며 2003년 인천을 시작으로 부산ㆍ진해, 광양만권, 경기, 대구ㆍ경북, 충북, 동해안권, 광주, 울산 등 총 9개가 조성·운영되고 있다.

남한의 행정구역 설정 변화 요인은 크게 두 가지로 분류하면 첫째, 지방행정 계층간의 업무중복에 따른 갈등과 행정업무의 비효율성을 해소하는 데 있으며 둘째, 교통․통신수단의 발달로 인해 생활권이 확대됨으로써 실질 생활권과 지역행정구역의 불일치가 발생하는 문제를 해소하는데 있다. 이를 해결하지 않을 경우 지방자치단체 간에 인구 격차, 지역내 총생산 및 지방재정자립도 등 큰 격차가 일어난 요인이 된다.

국회입법조사처, '지방행정체제 개편의 쟁점과 입법부의 과제'(현안보고서 제8호, 2008.10.31)

윤석열 정부는 “지방 경쟁력 제고,  지방소멸위기 지역 집중지원 등을 통해 ‘어디에 살든 균등한 기회를 누리는 지방시대’ 실현”을 위하여 초광역 메가시티 조성을 적극 지원하기로 하였다. 초광역 메가시티를 통해 지역 간 협력을 확대하고 초광역 메가시티 중심의 신산업 생태계 육성, 교통인프라 구축, 인재양성 등 권역별 맞춤형 지원을 주요 내용으로 하고 있다. 광역경제권 설정 방향은 5개 메가시티와 2개 특별자치도로 구성된 ‘5극 2특(5+2) 광역경제권’이다.

2022. 6. 16. 정부합동 ‘새정부 경제정책방향’ 34p. 참고

<그림 2-8> 권역별 초광역 메가시티 조성 계획

초광역 메가시티 조성의 추진 배경은 첫째, 인구 증감의 격차가 심해지고 있다는 것이다. 수도권 지역과 일부 대도시 73곳만 인구가 증가하고 있고, 나머지 지역 150곳은 인구 감소하고 있으며 인구규모가 작을수록 감소 현상을 뚜렷하게 나고 있다. 둘째 청년 인구의 수도권 쏠림이다. 매년 지방 소도시 청년인구의 약 2% 정도가 수권으로 이동하고 있으며 청년들의 수도권 쏠림현상은 2015년 이후 가속화하고 있다. 셋째, 청년인구의 고용클러스터 현황이다. 생산직은 수도권과 일부 영남권에 분포되어 있으며, 엔지니어업, IT개발업은 수도권이 집중되고 있다. 넷째, 일자리를 찾아 지방을 떠나는 청년들이다. 고연봉, 고부가가치산업을 찾아 엔지니어, IT 개발자들이 수도권에 모여들고 있다. 실제 100억 이상 투자받는 스타트업 기업의 93%가 서울, 경기권에 분포되고 있으며 이는 교통망이 발달돼어 있어 도시 외곽의 일자리에서도 도심의 주거, 교육, 생활기능을 누릴 수 있기 때문이다.

[최강1교시] 수도권 쏠림과 지방위기 ep.01～03 l 도시계획 전문가 마강래 강연

<그림 2-9> 지역별 수도권으로의 순이동 통계

중앙대학교 마강래 교수는 수도권에 맞대응할 강력한 대도시권 육성이 균형발전의 핵심이라고 주장하고 있다. 대도시권 중심의 균형발전 공간단위를 설정하고 그에 맞는 행정과 재정체계를 마련해야 한다. 그리고 광역을 뛰어넘는 공간체계 구상이 비수도권 메가시티가 논의되어야 하며, 지역 붕괴 위기의 자구책이기도 한다고 다시 한번 강조하였다.

2022.3.23. 폴리뉴스 스페셜인터뷰 (언론보도 자료 참고)

거점의 발전방식은 주변 도시의 인구를 흡입하며, 주변 지역의 희생을 전제로 한 성장인 만큼 주변 지역과 연대책임이라는 도덕적 의무감을 가져야 한다. 그러기 위해서는 보이지 않는 제도적 장애라 할 수 있는 ‘행정구역’은 설정만 되면 그 주변 행정구역과 경쟁해야 하는 상황으로 상대적 박탈감을 가지게 하는 역작용을 해왔다. 따라서 국토 불균형 치유를 위한 앞으로의 광역권 발전 방향은 경제를 최우선으로 설계하여 광역적 행정단위의 개편을 통해 수도권과 어깨를 나란히 할 수 있는 광역적 공간이 마련해야 하므로 ‘지역이 주도하는 행정구역 개편 논의’가 시작하여야 한다고 당위성을 강조하고 있다.

2021.2.24. 대한국토․도시계획학회 균형발전연구위원회 정책세미나, '국토의 균형발전을 위한 행정구역통합과 메가시티구상' 중 마강래 교수의 발표 자료 참고

이는 남․북한 통일 이후에도 지방과 연계하여 협력하는 구조를 만들 수 있는 행정구역 체계 방안을 마련하여 충분히 적용될 만한 사항이라고 판단한다.

제3절. 통일 이후 남․북한 행정구역 변화 예측

선행 연구 사례에 의하면 통일 이후 남․북한 행정구역의 통합과제로서 다음과 같이 다섯 가지를 제시하고 있다.

남성욱, 황주희 ｢북한 행정구역 개편의 함의와 행정통합에 관한 연구｣(통일정책연구 제27권 1호 2018. pp.136~139

첫째, 남․북한 주민 삶의 기초가 되는 행정의 동질성과 통일성을 확보하는 차원에서 체계적이고 지속적인 연구 추진체계를 마련하여야 한다.

둘째, 단계적이고 체계적인 행정통합이 시행되어야 한다면서 인센티브도 확대와 북한지역의 경제지리적 특수성과 인구적 특수성도 동시에 고려하여야 한다.

셋째, 남․북한의 중앙과 지방간의 행정체계에 대한 심층적인 연구도 제시하면서 남․북한 간의 가장 효율적인 중앙과 지방의 행정 추진체계를 마련하고 구축해야 한다.

넷째, 남․북한지역의 특성 즉 ‘국토면적이 남한과 유사하나 70% 이상이 산악지대’라는 지리적 특성도 함께 고려하여 인구의 효율적인 집중과 분산을 고려하여 국토의 균형발전이 이루어져야 한다고 한다.

마지막으로, 독일통일 이후 행정구역 개편의 특정과 문제점을 파악하고 벤치마킹하여야 한다고 제시하고 있다. 즉 ‘구 서독의 행정체계를 벤치마킹하여 통합하는 방식으로 진행하는 정치적 논리대로 통합이 진행되었다.’라고 하면서 ‘급진적인 개편은 다양한 한계를 내포함과 동시에 미완성이라는 평가를 받고 있다.’ 라는 문제점을 제시하고 있다. 따라서 헌법에 행정구역의 개편에 대한 조항을 명문화할 필요성을 주장하고 있다.

그러나, 본 연구에서는 남․북한 통일 이후 행정구역 변화를 예측할 수 있는 요소로서 네 가지로 구분하여 행정구역에 어떤 영향이 미치고 변화되는지를 예측하고 남․북한의 통합행정구역 설정, 법령․제도 분석을 통해 행정구역 설정 방향을 논하고자 한다.

첫째, 인구의 감소이다. 통계청에 따르면 2021년 합계출산율은 0.81명(전년 대비 0.03명 감소)으로 6년 연속 역대 최저치를 경신하고 있으며. 한국은 지난 2018년 이래 경제협력개발기구(OECD) 회원국 중 유일하게 합계출산율이 1명이 미치지 못하고 있는 상황이다.

통계청, 2021년 출생․사망통계(잠정)

<그림 2-10> 연도별 출생아 수 및 합계출산율 추이 현황

사망자 수는 지난 1970년 이후 가장 많은 31만7800 명으로 신생아 수 26만500 명보다 많아 인구는 2년 연속 자연 감소했다. 조(粗)사망률(인구 1천 명당 사망자 수)은 6.2명으로 전년대비 0.3 명 증가하고 있다.

<그림 2-11> 연도별 사망자 수 및 조(粗)사망률

세계 인구는 2022년 79억 7천만 명에서 2070년 103억 명으로 증가하는 반면, 한국 인구는 2022년 5천 2백만 명에서 2070년 3천 8백만 명으로 감소할 것으로 전망되며, 인구성장룰도 2070년 기준 세계는 0.18%인 반면 한국은 –1.24%로 급속하게 감소될 것으로 전망된다.

통계청, 2022.9.5. 보도자료 ‘2021년 장래인구추계를 반영한 세계와 한국의 인구현황 및 전망

<그림 2-12> 세계와 한국의 인구 추이

북한도 역시 2022년도 26백만 명에서 2070년도 24백만 명으로 2백만명이 감소하며, 남․북한 총 인구는 2022년도 78백만 명에서 2070년도 61백만 명으로 1천6백만 명이 감소할 전망으로 본다.

<표 2-15> 1970~2070년 중 주요 국가(지역)별 인구추이

국가 (지역)	인구			2022년 대비 2070년		인구정점
	1970년	2022년	2070년	증감	증감률
북한	15	26	24	-2	-8.9	2033년
남․ 북한	47	78	61	-16	-21.0	2028년

* 출처 : 통계청, 2021년 장래인구추계를 반영한 세계와 한국의 인구현황 및 전망

2019년도 통계청의 ‘장래인구추계’를 토대로 분석한 결과 <그림 2-13>과 같이 2040년까지 2019년 현재 국토의 거주지역 가운데 인구 감소가 예상되는 지역은 81.03%, 인구 증가가 예상되는 지역은 18.96%로 전망하고 있다.

국토교통부, 제5차 국토종합계획, 15p 참고

<그림 2-13> 2040년 인구 증감 지역 분포 전망

* 출처 : 이보경. 2019. 2040 장래인구 분포 전망 연구. 국토연구원

이러한 인구감소는 국가 경제는 물론 세계 경쟁력과 깊은 연관이 있으며, 인구증가의 지표는 행정구역의 효율성 측면에서 필수조건은 아니나, 인구감소는 그렇지만 않다는 시각에서 효율적인 행정구역 조정을 불가피하게 하는 중요한 요소가 될 것으로 본다.

둘째, 기후환경으로 인한 국토의 변화이다. 1992년 6월 중순 세계기상기구(WMO)와 UN환경계획(UNEP)이 공동으로 주관한 브라질 리우회의에서 세계 1백 50여개국의 정상들은 이의 심각성을 심도 있게 논의한 바 있으며 우리나라도 세계 기후 협약에 서명하고 기후 변화 방지를 위한 개발에 동참하고 있다.

The Climate Reality Project 누리집 http://www.sgf.or.kr/ 참고

2020년 국립기상과학원에서 발표한 ‘한반도 기후환경 전망보고서’에 따르면 저탄소 시나리오(SSP1-2.6)와 고탄소 시나리오(SSP5-8.5)로 크게 두 가지 경우로 나눈 결과 <그림 2-13> 과 같다.

IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change) 6차 평가보고서(AR6)의 최신 온실가스 경로(SSP, Shared Socioeconomic Pathways)에 따라 산출된 신규 동아시아 지역 기후 변화 시나리오 2종(SSP1-2.6, SSP5-8.5)에 대한 분석한 결과보고서임(출처 : 국립기상과학원)

정부가 선언한 ‘2050 탄소중립’ 시점인 미래 중반기(2041~2060년)를 기준으로 고탄소 시나리오(SSP5-8.5)에서 기온은 3.3℃에서 미래 후반기(2081~2100년)는 7.0℃로 2배 상승하는 것으로 내다보고 있다.

<그림 2-13> SSP에 따른 현재 대비 미래 후반기(2081～2100년) 연평균 기온/강수량 변화

기후 변화와 그 사실 또는 결과가 사람들의 삶에 미치는 영향을 연구하고 보고하는 독립적인 단체인 ‘Climate Central’은 수면 상승 예측을 설명하기 위하여 2021년 유엔 기후 회의에서 사용된 글로벌 고도 데이터와 주요 저널의 검토된 과학을 기반으로 지도의 시각화를 하였다. 그 결과 <그림 2-14>와 같이 2050년 기준으로 빨간색으로 처리된 지역이 해수면 상승으로 인하여 육지가 해수면 밑으로 침수된 지역을 보여주고 있다.

Climate Central 누리집ttps://coastal.climatecentral.org/map/10/126.6608/37.3607/?theme=sea_level_rise&map_type=year&basemap=roadmap&contiguous=true&elevation_model=best_available&forecast_year=2050&pathway=ssp3rcp70&percentile=p50&refresh=true&return_level=return_level_1&rl_model=gtsr&slr_model=ipcc_2021_med

<그림 2-14> 2050년 기준 연간 홍수로 인한 침수 예상 지역

서울 - 인천	평양

지난 2018년도 한국수자원학회는 학술발표대회에 의하면 기후변화에 따라 우리나라 해수면 상승률은 평균 2.48mm/yr로 가파르게 상승하고 있으며, 동해의 해수면 상승률은 2.69mm/yr 로 전세계 평균 해수면 상승률인 2.0mm/yr 보다 높게 나타나 해수면 상승에 의한 해수침투 피해가 증가할 것으로 예상된다. 해수침투로 인한 1차적인 피해는 해수침투 영역이 증가함으로써 지하수의 오염, 농작물의 염수 피해, 산업활동의 제약 등 피해 범위가 지역 사회 범위로 점차 증가한다. 따라서 동해 연안의 11개 시․군 행정구역을 대상으로 해수침투 영향을 미칠 수 있는 인자를 수집하고 자료를 수집하여 분석한 결과 행정구역별로 상대적인 취약성을 나타내었다. 최종적으로 산정된 취약성 지수를 행정구역에 반영하여 해수침투 피해에 대처하는 연구사례가 있다.

이재범, 양정석, 김일환, ‘동해 연안 행정구역별 해수침투 취약성 분석’ (2018년도)

종합적으로 기후 변화로 인하여 일부 국토가 변형은 불가피하다고 보며 결국 새로운 행정구역의 변경을 요구하게 되는 요인으로 작용한다고 판단된다.

셋째, 광역행정의 변화이다. 2019년도 말 기준으로 남한의 전체 인구 중에서 수도권의 인구가 50%를 넘어서고 있으며 2020년도에는 인구의 데드크로스 현상까지 나타나고 있을 뿐만 아니라 경제지표까지 고려한다면 수도권 집중은 80%에 육박하고 있다. 일본은 34%, 프랑스는 18%의 수도권 집중도를 보이고 있으나 여전히 균형발전을 위해 정책적 노력을 지속적으로 하고 있다는 것은 매우 의미가 크다. 지역은 지역대로 저출산․고령화 추세와 맞물리면서 생존기반이 무너지고 있어서 한번 소멸 단계로 접어든 지역은 회생 불가능한 경제적 몰락을 겪게 될 것이며 이는 국민경제 전체의 성정 잠재력을 저하시키는데 주된 원인으로 작용하게 될 것이다. 이를 해결하기 위하여 국가균형발전위원회는 광역단위 행정구역의 경계를 넘어서 연계․협력․공유를 통해 경쟁력을 확보함으로써 지역이 주도하는 다극(多極) 발전사회를 실현하기 위해 초광역 협력을 추진하고 있다.

한국지방행정연구원, 지방자치 이슈와 포럼(2021. 제38) 참조

최근 지방의 인구감소 위기가 점차 심화하면서 지방분권을 확대해야 한다는 목소리가 점차 커지고 있다. 현 정부에서도 ‘재정분권 추진’, ‘｢지방이양일괄법｣ 제정’ 등을 통해 분권을 위한 여러 노력을 기울이고 있으나 ‘지방분권이 오히려 국토 불균형을 악화시킬 수 있다.’는 우려가 나오고 있는데, 이는 지방분권에 앞서 지역 격차를 줄이는 선제 조치가 필요함을 강조하고 있다. 2018년 3월 ‘수도권 집중’과 ‘지방소멸’ 문제가 언급되면서 지방분권을 통해서 지역 간의 격차를 줄임으로서 지역균형발전을 이룩하겠다는 국가 정책의 의지는‘지방분권’과 ‘지역균형발전’의 개념이 동일시되고 있다는 점에서 우려를 나타내고 있다. 중앙정부의 권한을 지방에 이양해야 한다는 필요성은 있으나, 분권이 국토 불균형 문제를 해결하는 방책이라는 ‘분권 지상주의’는 경계해야 한다는 의미이다. 지방의 위기가 높아가는 상황에서의 지방분권이 오히려 국토 불균형을 악화시킬 수 있다는 점에서 마강래 교수는 입법, 재정, 지방행정, 복지 분권 중 중요한 것은 재정 분권으로서 효과적인 재정 분권을 위해서 지역 간 격차 조정, 지방자치단체의 역량 강화, 지역 간 연대 강화 등의 과제를 먼저 해결해야 한다고 주장했다.

강정구․김현수․마강래, ‘지방분권과 균형발전을 위한 행정구역 개편’(2022. 한국지역학회지 ｢지역연구｣ 제38권 제1호 33~44p)

‘지방분권과 균형발전은 서로 다른 성격을 가지고 있다.’는 데에 주안점을 두고 있다. 즉 지방분권은 중앙과 지방간의 수직적인 관계를 균형발전은 지방자치단체와 지방자치단체 간의 수평적 관계를 중시하여 특정 지역으로의 자원 편중을 방지하고 모든 지역이 균등하게 발전되도록 자원을 재배분하는 데 중점을 두고 있다는 것이다.

수도권과 비수도권의 사례를 보면, 수도권은 서울과 경기, 인천이 하나로 묶여 기능이 연계된 슈퍼메가 리전 기능으로서 슈퍼 메가시티가 주변의 인구, 산업을 흡입하고 있다. 이에 반해 비수도권은 행정구역이라는 보이지 않는 장벽으로 이웃 자체가 경쟁의 대상이 되는 상황으로서 수도권과의 경쟁이 아니라 바로 옆 지방자치단체가 경쟁인 상황이다.

2022년 3월 대통령 직속 국가균형발전위원회는 글로벌 경쟁력을 갖춘 초광역권 형성을 촉진하기 위하여 ‘초광역 협력 수요를 발굴’하여 ‘초광역권 발전 계획 수립’을 지원을 계획하고 있는 데, 광주․전남권이 이에 해당하고 있다. 동일한 생활권인데도 불구하고 광주․전남이 행정구역 분리 이후 인구감소와 지역 경쟁력의 지속적인 하락으로 전국 최고 수준인 지방소멸이라는 위기에 처해 지자 통합의 필요성을 절실하게 느끼면서 2020년 11월 2일 ‘광주․전남 행정통합 논의를 위한 합의’까지 했으나 통합에 대한 양 시․도의 입장이 달랐으며, 역시 광주․전남 교육감도 부정적 입장이었다. 이와 같이 하나의 통합을 이루려 해도 서로 다른 차이는 앞으로 다른 지방자치단체 간의 초광역권 형성에 하나의 해결할 과제로 남아 있게 될 것으로 본다.

노경수 광주광역시도시공사 사장, ‘광주․전남 행정통합의 필요성과 실행방안’(2021.2.24. ｢국토의 균형발전을 위한 행정구역 통합과 메가시티 구상 정책 세미나｣)

<표 2-16> 통합에 대한 시․도 및 교육감 입장

지방자치단체		지방교육감
광주	전남	광주	전남
․(기본방향) 행정통합 ․(통합모델) 대구경북 ․(태도) 적극	․(기본방향) 선 경제, 후 행정통합 ․(통합모델) 부울경 메가시티 ․(태도) 소극	․현 광주 교육시설로는 전남 학생들 수용에 한계가 있음 ․교육행정 관점에서 장점보다 단점이 많음 ․행정은 경제규모 논리에 따라 통합하면 시너지 효과가 발생할 수 있으나, 교육은 그렇지 않을 수 있음	․교육․사회․문화 인프라와 학원 등이 월등한 광주로 전학 가려는 학생 증가 ․농어촌 지역 사회로서는 활력을 잃고 고사할 수 있는 위기

*출처 : ‘광주․전남 행정통합의 필요성과 실행방안’ 발표 내용 발췌 (저자가 직접 작성)

이러한 측면에서 남북 통일 이후 국가균형발전과 지방분권이 함께 양립할 수 있는 해결 방안으로서 광역화를 통한 행정구역 개편으로 접근 필요성이 더욱 높아지게 되는 요소 중에 하나이다.

넷째, 4차 산업혁명으로 인한 산업생태계의 변화이다. 수도권, 영남권 일부 지역에 생산직 클러스터 구축이 되어 있고, 청년 엔지니어 클러스터 수도권, 용인시 기흥구 분단까지 형성하고 있다. 더구나 엔지니어를 필요로 하는 기업들이 기흥 북단의 남쪽으로 내려가지 않는 현상으로 해석하고 있어서 엔지니어 유관 기업의 보이지 않는 ‘남방한계선’이 있다. 이것을 ‘기흥라인’이라고 부르고 있다. 즉, IT산업 생태계의 변화로 IT 개발자 클러스터는 수도권에 집중되고 있는 현상이 나타나고 있다.

<그림 2-16> 청년 인구 고용 클러스터 분포 현황

*출처 : 국토연구원

중요한 것은 빠른 속도로 진행되고 있는 산업구조의 변화이다. 생산직의 공간 비중이 줄어들고 있고 기술직 엔지니어, IT 개발자의 공간 비중이 증가하고 있다. IT 개발지구로 갈수록 청년들이 선호하는 고부가가치 산업이 특징이다. 주거, 교육 기능 보다는 일자리 기능이 강한 판교이다. 그럼에도 불구하고 주거, 교육 기능이 약해도 판교가 대한민국 실리콘 밸리가 될 수 있었던 이유는 서울 강남 양재동과 가깝다는 지리적 장점을 가지고 있다. 즉, 판교에 일자리가 있어도 강남의 교육, 행정적 혜택을 누릴 수 있다는 것이다. 강남과의 짧은 거리가 판교 테크노밸리의 성공 요인으로 꼽히고 있다. ‘판교 테크노 벨리는 강남 일자리의 확장 개념이다.’ 라는 사례가 될 수 있다.

또한 수도권과 수도권 남부의 일자리가 거점지역으로 첨단산업 중심으로 빠르게 모이고 있으며 100억 이상 투자를 받은 스타트업은 발전 가능성이 매우 높은 기업으로서 2019년 기준 서울과 경기를 합하면 약 93% 정도 차지하고 있어서 역시 스타트업 기업의 쏠림 현상도 매우 심각하다. 역시 수도권인 서울의 지역구별 스타트업 수도 강남구와 서초구에 쏠리고 있음을 보여주고 있다.

최강1교시 수도권 쏠림과 지방위기, 마강래 중앙대학교 도시계획부동산학과 교수

<그림 2-17> 서울의 지역구별 스타트업 수(2019. 10억원 이상 투자)

이는 결국은 수도권, 비수도권 모두 힘들게 하는 수도권 일극화 현상이 나타나며 ‘수도권 일극화 현상이 계속된다면 수도권, 비수도권 모두 공멸할 수 밖에 없다.’ 라고 마강래 교수는 강하게 주장하고 있다.   비수도권의 청년은 첨단기업, 고부가가치 기업 등을 좇아 수도권으로 이동하게 되며, 기업들은 청년들을 따라 다시 도시로 이동하게 되는 ‘공간의 부익부 빈익빈 현상’이 이어짐으로서 비수도권의 성장 재원을 흡수하며 성장하는 수도권이 된다는 것이다. 이를 해결하기 위해서는 밀도가 높고 다양한 전문가가 모여 있는 공간으로서 다양한 전문가들이 서로 소통하는 혁신적인 공간이 필요하다는 차원에서 이웃 지자체가 경쟁의 대상이 되는 행정구역의 장애를 넘어서 균형발전의 공간 단위를 조금 더 광역적 접근이 가능하게 한다.

해외에서도 산업구조 변화에 대응해 초광역권 중심 공간구조로 재편 중이다.

영국의 경우 그레이터 런던의 힘이 커질수록 지방 도시의 위축이 심해 지방 도시가 어려워지자 지방의 8개 도시가 권역을 이뤄 시티리즌(city Region)을 구성하고 있다. 맨체스터시는 주변 지역을 묶어서 같이 공간을 계획하는 것으로서 산업, 일자리, 주택 등 다양한 공간계획을 함께 구상하고 있다. 런던권이 빠르게 발전하고 있으니까 지역도 연대의 전략이 필요하다 라는 의식이 싹트고 있다. 대도시권이 영국 중앙정부에 요청하기 시작하였다. 자치분권협상을 통해 대도시도 발전하고, 중앙정부의 권한도 이양받는 방식으로 진행되고 있다.

일본의 경우 수도권인 도쿄권의 위세가 높아지면서 지방의 어려움도 커졌다. 그래서 간사이 지역에서 12개의 지자체가 연합하여 간사이권을 만들었다. 도쿄권이 통으로 발전하면서 위세가 강해지고 있기 때문에 간사이 지역도 제2의 수도권을 표방하면서 수도권 도쿄권에 대응하는 거대 지역을 구축하였다. 산업, 교통, 방재, 환경 등 다양한 공간계획을 세우고, 지역 역량 강화로 인구 유출을 막는 공간 계획도 세웠다.

최강1교시 수도권 쏠림과 지방위기, 마강래 중앙대학교 도시계획부동산학과 교수

일본은 지방자치법에 지방중추거점도시의 요건을 명시하였으며, 그 요건은 지정도시 또는 중핵시(인구 20만 이상의 시)이고 도시의 중심성 측면에서 주간 인구가 야간 인구보다 많을 것이며 원칙적으로 3대 도시권(동경권(1도 3현), 나고야권(도카이 3현), 오사카권(2부 4현 + 미에현의 이카, 후쿠이현의 와카사 지방)으로 하고 있다.

김태환․송지은 ‘광역도시권 경쟁력 강화를 위한 계획체계 개편방향 연구’(2016.12.31. 국토연구원)

프랑스의 경우 인구 규모가 제각각인 약 3만 6천 개의 행정구역 코뮌(commune)은 분절적으로 행정을 하다 보니까 통합적 시각이 필요한 광역행정을 하는데 상당히 큰 한계가 있어서 코뮌이 뭉치기 시작해서 메트로폴 정책을 시행하고 있다.

최강1교시 수도권 쏠림과 지방위기, 마강래 중앙대학교 도시계획부동산학과 교수

<그림 2-17> 산업구조 변화에 대응한 행정구역 개편 해외 사례

메트로폴은 2010년 지방자치단체 개혁법에 따라 자체 세원이 있는 코뮌간 협력공재단(EPCI, Etablissemnets Publics de Coopération Intercommunale)의 형태로 만들어졌으며, 이는 코뮌의 자발성을 기초로 만들어졌다.

김태환․송지은 ‘광역도시권 경쟁력 강화를 위한 계획체계 개편방향 연구’(2016.12.31. 국토연구원)

최근 산업연구원은 지역산업 관점의 행정구역 통합을 제시하고 있다. 기존 주력산업에 의존한 지역경제의 성장률이 지속적으로 잠재성장률을 하회하고 있고, 기존 산업에 대한 수요는 급격히 악화되고 신규 산업에 대한 수요는 확대되는 현상이 나타나고 있다. 인구 고령화, IT 기술 진보, 플랫폼 경제 확대, 오프라인 경제 침체, 여성 경제활동인구 증가 등이 수요 침체를 유발하고 있다. 미국의 카운티 사례의 경우 산업혁명 시기마다 복잡 기술을 가진 산업이 특정 지역에 집중하는 ‘공간 집중화’ 현상이 역시 나타나고 있다. 이처럼 지역경제의 산업발전의 낮은 역량을 해결하기 위하여 지역의 산업 특화, 고도화전략에 초점을 맞출 필요가 있고 지역 간 또는 지역 산업간 지역혁신역량 및 인프라의 연계 전략이 필요하며 지역 산업변화와 발전을 선도할 다양성을 갖춘 특정 공간이 있어야 한다는 차원에서 ‘지역산업 관점의 행정구역’을 주장하고 있다.

이상호 산업연구원 연구위원, ‘지역산업관점의 행정구역 통합과 메가시티’(2021.2.24. ｢국토의 균형발전을 위한 행정구역 통합과 메가시티 구상 정책 세미나｣)

4차 산업혁명으로 인한 산업구조의 변화는 남북통일 이후에도 동일한 현상이 일어날 것은 분명할 것으로 예측되며, 균형발전과 효율적인 행정구역의 통합에 있어서도 중요한 요소로 작용할 것으로 판단된다.

제3장. 남북한의 통합행정구역 설정 비교 분석

제1절. 남북한의 통합행정구역 설정 방안 분석

북한은 1950년대 중반 이후 급속한 공업화로 1960년대까지 도시로의 인구이동을 촉진하였다. 북한의 도시 인구는 1953년 150.3만 명에서 1970년에는 792.4만 명으로 대폭 증가했고, 전체 인구에서 도시 인구가 차지하는 비율도 1953년 17.7%에서 1970년 54.2%로 상승하였다. 도시 육성의 특징을 살펴보면 일제가 대륙 진출을 목적으로 주로 동서 해안을 중심으로 도시를 육성하였으며, 북한은 자립경제 건설을 목표로 천명하면서 평성, 구성, 희천, 만포, 강계, 혜산 등 내륙 도시를 육성하고 있다.

김진환 국립통일교육원 교수, ‘북한 행정구역과 인구구조’ 강의자료 발췌

<표 3-1> 인구 규모에 따른 북한 도시 순위 변화

(단위: 천 명)

* 출처 : 홍민, “북한연구에서 ‘공간’이해와 도시사의 가능성”, 북한도시사연구팀 엮음. ｢사회주의 도시와 북한｣한울. 2013. p. 119.

북한은 1990년대 이후 경제개발을 목적으로 경제특구와 경제개발구를 도입하고 외자유치를 위해 노력하는 정책을 추진하였다. 그 결과 1991년과 2001년에 4대 경제특구를 지정하였으며, 2013년과 2014년 총 19개의 중앙․지방급 경제개발구 개발계획을 발표하는 등 2022년 현재 29개의 경제특구 및 경제개발구를 지정하여 운영 중이다. 북한의 경제특구의 유형과 형태와 특징, 고려 요소를 구분하면 아래 <표 3-2>와 같다.

한국경제신문, 북한 경제특구, 핵 문제 해결 없이는 외자 유치 어려워, 2015.11.19, 보도

<표 3-2> 북한의 경제특구의 유형과 특징 및 고려 요소 (북한문헌)

유형	특징	고려 요소	사례
(종합형) 경제 개발구	∙2개 이상의 산업이 결합된 복합적 지대	∙인프라, 노동력, 산업, 기업, 지리, 관광, 서비스	∙압록강, 혜산, 만포, 청진, 신의주국제경제지대
공업 개발구	∙제조업 관련 공장과 기업이 밀집	∙인프라, 노동력, 산업, 기업	∙위원, 청남, 흥남, 현동
수출 가공구	∙수출지향 공업생산과 무역활동의 결합	∙제도적 지원, 인프라	∙송림, 와우도, 진도
농업 개발구	∙농업생산, 연구, 각종 지원산업의 연계	∙농산품, 기반 산업 및 공장	∙숙천, 북청, 어랑
관광 개발구	∙관광업을 중심으로 연관 산업을 발전	∙관광지, 인프라	∙온성섬, 청수, 신평, 무봉
첨단 기술 개발구	∙교육, 연구, 기술개발, 생산․판매의 일체화	∙고급노동력, 인프라	∙은정첨단기술개발구
녹색 시범구	∙자연환경 자체로 관광객을 유치	∙자연환경, 인프라	∙강령국제녹색시범구

* 권영경 통일교육원 명예교수, ‘북한의 경제특구정책 현황과 과제’ 중 참조문 발췌 정리

그러나, 북한의 경제특구정책은 30년의 진화 과정은 북핵문제 악화 과정과 함께 전개됨으로써 의도된 목적의 성과를 얻지 못하고 사실상 실패하고 있는 현실이다.

권영경 통일교육원 명예교수, ‘북한의 경제특구정책 현황과 전망’

<표 3-3> 경제특구정책별 문제점과 실패

구분	경젱개혁과 개방정책	실패의 주요내용
제1기 : 모기장특구정책 (1990~2000)	∙3대제일주의 (’90-’96) ∙모기장 개방정책	∙북한에 대한 국제사회의 신뢰 부재 → 외자 유치 곤란 ∙경제특구 개발의 동력으로 기능할 만한 강력한 배후지 부재 ∙중앙정부의 실질적인 재정지원 없이 인프라 부문을 포함하여 모든 개발수요를 해외 투자 유치로 해결하려 하는 문제
제2기 : 4대 특구정책 (2001~2008)	∙7.1조치(2002) •점 개방정책	∙영토의 맨끝 동서남북에 점식 경제특구 개설, 내륙경제권과의 연계성 배제 ∙북한당국의 주도성 부재, 남한이나 중국 자본의 역할에 의해 경제특구 발전시키려는 의도로 문제
제3기 : 북중접경 특구의 확대 (2009~2012)	∙7.1조치 후퇴 •점 개방정책	∙거듭된 핵실험, 장성택 숙청으로 사업은 불확실 ∙나선경제특구의 경우 중국의 이해관계와 맞물려 유지되고 있으나, 황금평․위화 도 경제특구는 사실상 북한의 ‘끼워 넣기’ 요구에 따른 것이므로 시늉 수준으로 추진 ∙남한 단독 추진 개성공업지구, 금강산관광지구는 위기
제4기 : 경제개발구정책 (2013년 이후)	∙우리식 경제관리방법 •선 개방정책	∙북핵문제, UN의 대북제제로 사실상 실패

남한의 행정구역의 특징을 살펴보면 광역 및 기초 지방자치단체별 읍면동의 설치 및 명칭변경, 노동 복합형태의 시 설치, 도로․하천 등으로 인한 토지의 구획 형태(예, 매립지, 지적공부에 등록이 누락된 토지로 인한 행정구역 변경), 생활권, 교통․학군․경제권 등을 종합 고려한 구역 경계변경이 주를 이루고 있다. 본격적인 지방자치 시대인 1991년 3월 이전은 행정기구 설치, 행정구역 명칭 변경이 주를 이루고 있으며, 그 이후에는 설치 및 명칭 변경과 함께 관할 구역의 변경과 통합․폐합 등 골고루 나타나는 경향을 보이고 있다.

<표 3-4> 연도별 행정구역조정 법령 현황과 형태

(단위:건)

변경유형	합계	1948년 ～ 1991.3월	1991.3월 ～ 2000년	2000년 ～ 2010년	2010년 ～ 2021년
합계	653	180	347	65	61
설치 및 명칭 변경	159	46	23	45	45
경계조정 및 구역변경	169	134 1983. 2. 15. 시･군･구간 50개소 및 읍･면간 80개소 등 130개소 경계변경 포함	6	14	15
통합․폐합	275	-	271 1999. 6. 30. 인구 5천 미만 과소동 통합･폐합(’98. 6. 18. ∼ ’99. 6. 30.) 271개 도․동 통합･폐합 포함	4	-
도․농복합 시 설치	50	-	47	2	1

* 출처 : 행정안전부, ｢2022 행정구역 실무편람｣ 행정구역 변천 내역을 참고하여 저자가 직접 집계하여 작성

지금까지 남․북한의 통합행정구역 설정 방안을 분석하기 위하여 남․북한 간에 행정구역 관련 내용을 세부적으로 비교하였다.

남한은 국가균형발전을 목표로 국토 전체에 대해 국토종합계획을 수립하여 국토 공간배치의 골격에 대한 기본계획을 가지고 있으며, 도시기본계획, 도시계획 및 상세계획 등 전체 국토뿐만 아니라 개별토지에 대해서도 세부 용도를 부여하고 개발하는 등 체계적인 계획 및 개발체계를 가지고 있다.

반면 북한의 경우 남한과 비슷한 전국계획을 수립하도록 제도적으로 근거를 마련해 놓고 있으나, 국토 전체를 조망할 수 있는 실질적인 기본계획의 확인이 곤란할 뿐만 아니라 최근 개발 행태 등을 고려해 볼 때 구체적인 기본계획이 있어 보이지는 않는다.

통일 이후 한반도 전체에 대한 발전 가능성 등을 고려할 때 남과 북이 서로의 국토발전 지향점을 협의하여 한반도 전체에 대한 국토종합계획을 수립하여야 하나, 북한의 경우 체계적인 토지이용이 미흡하고 기반시설의 수준이 설사 개방․개혁정책으로 급선회한다고 하더라도 경제발전에 중요한 장애요인이 될 것으로 예상된다. 따라서, 북한 전역에 대한 효율적인 활용을 위해서는 남한과 같이 국토 전체에 대한 구체적인 마스터플랜과 개별토지에 대한 세부 이용계획 구축 등이 필요하다는 전제가 있다.

또한 통일 이후 일 이후 국토 개발할 때 고려해야 할 여러 문제가 나타날 수 있는데, 급격한 인구이동 대응, 토지소유권 문제, 주택난 해소, 환경훼손, 통일수도 등 공간구조의 재편 등이 그것이다. 이 중에서 인구이동의 대응과 통일수도 등 공간구조의 재편을 들 수가 있는데, 이런 측면에서도 통합행정구역이 대두될 것으로 전망된다.

박양호 외, 통일에 대비한 국토개발과 관리 기본구상 연구, 국토연구원, 1997.

본 연구는 통일 이후 남․북한의 행정구역 설정 방안에 행정구역과 국가균형발전의 양립 차원에서 단순히 행정기구의 설치, 경계변경, 관할 구역 변경 등 미시적인 부분은 연구 대상에서 제외하기로 한다.

제2장에서 논한 바와 같이 남․북한의 행정구역의 현황과 변화는 분명 서로가 다른 방향으로 제각각 시행하고 있다. 다만, 북한의 도시개발과 여건 등을 고려하여 통일 이후 통합행정구역이 적용 가능한 두 가지 사례(행복도시 건설을 위한 행정구역의 통합, 공유수면 매립 및 인근 지방자치단체 간의 통합이 진행하고 있는 새만금지역 등)로 북한에 적용할 통합행정구역 설정 방안을 분석하고자 한다.

첫째, 행정적으로 통합행정구역 설정 시 법적 지위 기준을 분석하여 제시할 필요가 있다. 우리나라는 기본적으로 전 국토를 지방자치단체의 행정구역으로 나누어 관할하고 있다. 따라서 북한지역은 국가가 직접 관할하고 있으므로 완전한 지방자치제 실현 될 때까지는 독립된 지방자치단체를 두기는 어려울 것으로 보인다. 따라서 지방자치단체의 권한을 보유하면서 정부직할하에 광역자치단체를 설치하고 관할 내에 기초자치단체를 별도로 설치하는 방안이 타당할 것으로 보인다. 그런 후 제도적 도입과 보완 및 수정을 거쳐 안정기로 접어 들었을 때 정부직할하의 광역자치단체를 독립된 광역자치단체로 전환하는 방안을 우선적으로 고려하여야 할 것으로 보인다. <표 2-5>는 관할 구역 설정할 때 관할 기관의 법적 지위에 대한 대안별 장․단점을 비교 분석한 것이다. 이를 기준으로 통일 이후 주변 여건을 고려하여 통합행정구역 설정할 때 법적 지위 대안별 장․단점을 판단하여 설정한다면 성과에 기여할 것으로 본다.

둘째, 지리적으로 통합행정구역의 설정 기준을 분석하여 제시할 필요가 있다. 1차 적으로 인구 규모는 100만 명 이상 인구를 기준으로 하여 500만 명 이상 인구를 수용할 수 있도록 초광역권의 통합행정구역을 제안한다. 그러하기 위하여 자족적 도시 기능과 자족적 성장동력에 의한 인구 증가가 가능할 수 있도록 관할 구역을 설정하는 것이 매우 중요하다고 본다. 초광역권 설정할 때 중요한 요소로는 인구변화, 4차 산업혁명, 기후변화, 광역행정의 다각화를 고려해야 하는 바 자세한 내용은 본 장 제2절에서 논하기로 한다.

북한은 2008년 기준으로 인구규모를 살펴보면 평양만 유일하게 3백만 명 이상(3,225천 명)이며, 50만 이상은 함흥(769천 명)과 청진(668천 명) 등 2개 지역이며, 20만 명 이상은 10개 지역(남포, 원산, 신의주, 단천, 개천, 개성 사리원, 순천, 평성, 해주, 강계 등) 뿐이다. 따라서 통합행정구역의 인구 규모는 100만 명 이상으로 우선 설정하는 방안을 제시한다. 예를 들어 서울시와 인천시 등 동일 거리인 70km를 두고 있는 배후 도시를 배경으로 한 ‘자치형 경제특구’를 조성을 하고 개성시와 주변지역을 통합한 ‘개성통합시’를 행정구역으로 개편하고, 평양을 인구 500만 명을 목표로 ‘신의주 – 평양 – 개성’과 연결하는 초광역 행정구역으로서 ‘평양통합특별시(가칭)’로 개편하고, 신의주를 중국 홍콩을 모방한 경제특구의 개념을 다시 살려 경제도시를 육성하는 ‘신의주통합시’로 개편하는 방안을 제시해 본다.

권영경 통일교육원 명예교수, ‘북한의 경제특구정책 현황과 전망’ 참고

결론적으로 가칭 ‘개성통합시’의 경우는 행복도시 건설을 사례를 적용하고, 가칭 ‘신의주통합시’는 새만금지역의 통합의 통합행정구역을 적용하는 방안으로 접근하는 방법이다. 가칭 ‘평양통합특별시’는 초광역 행정구역에 해당하는 사항으로서 행복도시 건설과 새만금 통합행정구역방안을 혼합 적용방식으로 전개하는 방안이 타당할 것으로 본다.

제2절. 행정변화 예측에 따른 통합행정구역 적용 분석

본 연구 제2장 제3절에서 논한 바와 같이 저자는 남․북한 통일 이후 통합행정구역 설정에 있어서 행정변화를 예측하는 데 있어서 4가지를 제시하였다. 첫째 인구의 감소, 둘째 기후환경으로 인한 국토의 변화, 셋째 광역행정의 변화, 넷째 4차 산업혁명으로 인한 산업생태계의 변화이다. 지리적 예측을 두고 있는 기후환경으로 인한 국토의 변화 이외에 나머지 3가지의 행정변화 예측 요인은 독립적인 관계가 아니라 유기적인 연관을 두고 있다는 점에서 통합행정구역의 불가피성이 두드러지게 나타난다.

3가지의 행정변화 예측요인을 종합하여 보면 ‘지방소멸’로 귀결되며 북한도 마찬가지이다. 지방소멸을 대응하기 위하여는 국가균형발전특별법 등 법 체계정립과 범부처 차원에서 지방자치단체에게 지원하는 ‘저출산․고령화에 초점을 둔 인구사회정책 추진’,  지방소멸대응기금지원사업, 보육․교육 놀이시설과 의료․건강 및 편의시설, 일자리 및 산업진흥 등 다양한 시점사업 추진을 제시를 하고 있다. 그러나, 감사원, 행정안전부, 국토교통부 등에서 발표되는 자료를 종합하여 볼 때 효율적으로 대응을 위하여는 대도시권을 중심으로 주변의 시, 군, 구를 통합하여 갈등과 경쟁 관계의 행정구역의 한계를 벗어난 통합행정구역이 필요하다. 즉 주변 지역을 흡수하여 일극 중심의 성장을 중요시하여 주변지역이 상대적으로 인구소멸하게 하는 행정구역 개편은 없어야 한다. 초광역 통합행정구역을 통해서 지방은 연계와 협력을 통해서 상생의 가치를 실현하고 지속 가능한 남북 통일이후 한국을 만들수 있는 힘이 여기에 있다고 본다.

차미숙(국토연구원), ‘지방소멸 위기와 대응전략’ (한국지방자치학회 동계학술대회, 2022.2.17.)

최근 행정안전부는 2021년 10월 19일자로 ｢국가균형발전 특별법 시행령｣ 제2조의 3 규정에 따라 국가균형발전위원회 심의를 거쳐 확정된 인구감소지역을 지정하여 <표 3-5>와 같이 고시하였다.

"인구감소지역"이란 인구감소로 인한 지역소멸이 우려되는 시(특별시는 제외한다)ㆍ군ㆍ구를 대상으로 출생률, 65세 이상 고령인구, 14세 이하 유소년인구 또는 생산가능인구의 수, 인구감소율, 출생률, 인구감소의 지속성, 인구의 이동 추이 및 재정여건 등을 고려하여 국가균형발전위원회의 심의를 거쳐 행정안전부장관이 지정ㆍ고시하는 지역을 말한다.(｢국가균형발전특별법｣ 제2조9호 및 같은법 시행령 제2조의 3)

행정안전부 누리집(https://www.mois.go.kr) 법령정보 > 훈령·예규·고시 > ‘인구감소지역 지정 고시(행정안전부 고시 제2021-66호, 2021.10.19.)’ 참고

<표 3-5> 인구감소지역

구분	인구감소지역(89개)
부산 (총3개)	동구, 서구, 영도구
대구 (총2개)	남구, 서구
인천 (총2개)	강화군, 옹진군
경기 (총2개)	가평군, 연천군
강원 (총12개)	고성군, 삼척시, 양구군, 양양군, 영월군, 정선군, 철원군, 태백시, 평창군, 홍천군, 화천군, 횡성군,
충북 (총6개)	괴산군, 단양군, 보은군, 영동군, 옥천군, 제천시
충남 (총9개)	공주시, 금산군, 논산시, 보령시, 부여군, 서천군, 예산군, 청양군, 태안군
전북 (총10개)	고창군, 김제시, 남원시, 무주군, 부안군, 순창군, 임실군, 장수군, 정읍시, 진안군
전남 (총16개)	강진군, 고흥군, 곡성군, 구례군, 보성군, 신안군, 장흥군, 함평군, 담양군, 영광군, 영암군, 완도군, 장성군, 진도군, 해남군, 화순군
경북 (총16개)	군위군, 고령군, 문경시, 봉화군, 상주시, 성주군, 안동시, 영덕군, 영양군, 영주시, 영천시, 울릉군, 울진군, 의성군, 청도군, 청송군,
경남 (총11개)	거창군, 고성군, 남해군, 밀양시, 산청군, 의령군, 창녕군, 하동군, 함안군, 함양군, 합천군

감사원은 지방소멸 위험지역 전망에서 2047년부터 모든 시․군․구가 소멸위험단계를 진입한다고 하였으며 <그림 3-1>과 같이 변화를 주장한다.

이혜승, ‘인구구조변화 대응 및 감사시사점’(감사원 감사연구원 연구보고서 2020-021, 2020.10.)

<그림 3-1> 연도별 지방소멸 위험지역 전망 현황

제5차 국토종합계획(2020~2040)에도 행정구역을 ① 행정구역 단위의 폐쇄적․단절적 국토공간에서 탈피, ②인구감소와 저성장, 분권화 등 여건변화에 능동적으로 대응하기 위해 행정 구역을 초월, ③대도시권 광역화에 대응하여 행정구역을 초월, ④행정구역을 초월해 특정 권역이나 경계의 고정 없이 산업, 관광, 교통, 환경, 생활, 도시계획 등 다양한 분야의 연대와 협력을 통한 지역발전 촉진, ⑤행정구역을 초월하여 광역계획 수립 등 4차례나 언급하면서 행정구역을 변화를 강조하고 있으며, ‘지역의 주도성을 보장하고 지역 간 광역적 협력을 통해 혁신적인 지역 산업 생태계 구축’을 주요 정책과제로 정하고 ‘광역적인 산업생태계 구축을 목표로 2개 이상의 시․도가 연합하여 주도적이고 자율적으로 사업계획 수립 및 추진’을 내용으로 하여 아래 <표 3-5>와 같이 지방자치단체별 광역 연계․협력 제안사업을 제시하고 있다.

<표 3-6> 광역 연계․협력 지방자치단체 제안사업(예시)

구분		광역 연계․협력 제안사업	해당 지자체
산업경제		‧국가기간산업 초광역 산업클러스터 구축	부산, 울산, 경남등
		‧동북아 글로벌 물류플랫폼 육성	부산, 울산, 경남등
		‧송도-부평-서울 광역 신산업벨트 조성	인천, 서울등
		‧국제과학비즈니스벨트와연계한혁신산업클러스터(대덕특구, 오송등)	충북, 대전, 충남등
		‧광역벤처기업 클러스터 구축, 인천공항-김포공항 연계경제권	인천, 경기등
환경	수자원	‧광역상수도 취수원 다변화	부산, 울산, 경남/ 서울, 경기등
		‧광역적 수자원 관리기반 구축(한강 수계권, 대청호, 충주호 등)	충북, 대전등
		‧한강 하구의 공동 관리 및 개발	경기, 인천등
	대기	‧동남권 대기환경청 설립 추진(미세먼지 공동 대응)	울산, 부산, 경남등
		‧광역적 환경문제 공동대응을 위한 수도권 상설기구 설치 추진	인천, 서울, 경기등
문화 관광	관광	‧남해안 광역 문화관광권 개발	부산, 경남, 광주, 전남등
		‧전라천년문화권 광역관광개발	전북,전남,광주
	역사 문화	‧충청 유교문화권 조성 사업	대전, 세종, 충북, 충남등
		‧가야문화권 조성 사업	경남,경북,전북,전남, 부산등
교통 인프라	도로	‧충청․대전권 광역 연계교통망 구축	대전, 세종, 충남, 충북등
		‧남해안권 통행시간 단축(남해고속도로-동해안고속도로 연계 등)	부산,경남,광주,전남, 경북등
		‧전북대도시권 형성을 위한 첨단교통체계 구축(철도 포함)	전북, 전남, 서울등
		‧동서 내륙간선도로 확충(동서3축 고속도로, 대구-광주 달빛동맹사업)	대구,광주,경북,경남, 전북, 전남등
		‧백두대간 국가생태경관도로 조성	충북, 강원등
	철도	‧동서 내륙철도 확충(대구-광주, 김천-전주 내륙철도)	대구, 광주, 경북, 경남, 전북, 전남등
		‧수도권 광역철도망 구축(GTX 구축 및 연계 등)	서울, 인천, 경기등
		‧남해안 고속화철도(부산-광주)	부산, 광주, 전남등
		‧동해선 고속철도 등 광역교통체계 구축	부산, 울산, 경남등
	항공	‧대구공항 통합이전을 통한 대구-경북 경제 활성화	대구, 경북등
	해운	‧제주-육지부 해상물류체계 구축	제주, 부산, 강원, 인천등
복합		‧강원-충청-호남을 연결하는 산업 및 교통망 구축	전남․북, 충남․북, 강원등 8개시․도

남․북 통일 이후 행정변화 예측에 따른 통합행정구역 적용을 분석을 제시한다면, 남한의 국토균형발전계획과 북한의 국가관리체계와 연계하여 효율적인 통합행정구역을 구성할 필요가 있다. 그러나 북한은 행정구역을 합리적으로 조직하는 데 있어서 목적(북한은 ‘사명’이라고 한다.) 국가의 통일적인 지도를 원만히 보장하는 데 있음을 볼 때 남한의 행정구역의 목적과 취지에 부합하지는 않는다는 측면과 통일 이후 효율적인 국토균형발전이라는 측면에서 본 연구에서는 북한은 70% 이상이 산악지대라는 지리적 특성을 고려하고 경제개발특구와 경제개발구지정제도를 활용하여 남한의 국토발전계획과 연계하여 특성에 맞도록 통합행정구역을 적용하는 방안을 아래 <표 3-7>과 같이 제시하여 본다.

｢조선민주주의 인민공화국 행정구역법｣ 제2조 제2조(행정구역의 구분) 행정구역은 나라의 령토를 국가관리체계에 따라 구분한 지역적단위 또는 그 구획이다. 조선민주주의인민공화국 행정구역은 도(직할시), 시(구역), 군, 리(읍, 로동자구, 동)로 구분한다.

<표 3-7> 통일이후 통합행정구역 설정을 위한 인구수 기준 분석

세계적 추이	남한	북한	남․북한 통일이후
∙1천만 명 도시 2018년 33개 → 2030년 43개 전망 ∙5백만명 → 1천만 명 도시 2018년 48개 → 2030년 66개 전망	∙<광역> 100만 명 이상 ~ 500만 명 미만 ∙<초광역> 500만 명이상	∙3백만 명 이상 : 1개 지역(평양) ∙50만 명 이상 : 2개 지역(함흥, 청진) ∙20만 명 이상 : 10개 지역(남포, 원산, 신의주, 단천, 개천, 개성 사리원, 순천, 평성, 해주, 강계 등)	<남한> ∙현행유지 <북한> ∙1단계 : 통일 후 10년 내 <광역> 50만 명 이상 <초광역> 100만 명 이상 ∙2단계～ : 통일 후 10년 이후 <광역> 100만 명 이상 <초광역> 500만 명 이상

* <산출근거> 행정안전부 및 산업통상자원부 공동발표한 ‘권역별 초광역협력 추진현황’ 자료에 의하여 2040년까지 초메가시티 조성 인구 목표를 참고하여 작성하였음

** 대전․세종․충북․충남권 600만명, 대구․경북 550만명, 광주․전남권 500만명, 부산․울산․경남 1,000만명

제3절. 남북한의 행정구역 법령․제도 분석

북한에서 행정구역 설정의 원칙과 기준은 사회주의 국가의 행정구역 설정 원칙과 기준을 따르고 있다. 기본원칙은 “국가적 지도를 아래에 접근시키며 중앙의 통일적 지도를 강화하고 지방의 창발성을 최대한으로 보장하는 것”이다. 북한에서 행정구역이란 “나라를 다스리기 위한 령토의 지역적 구획”으로 정의된다. 북한은 “행정구역을 합리적으로 설정하는 것은 나라의 정치, 경제, 문화발전과 주민행정을 비롯한 전반적인 국가관리에서 중요한 의의를 가진다.”며 행정구역 설정의 중요성을 언급하고 있다.

백과서전 출판사, ｢조선대백과서전 25권｣ (평양:백과사전출판사, 1998) p.48

북한은 1946년 북조선 임시인민위원회 설립 이후부터 2018년 기준 300여 차례의 행정구역 개편을 시행해왔다. 북한의 중앙 및 지방행정에 관한 사항은 1948년 제정된 헌법 및 그 이후 수정헌법(최근 2019. 8. 29. 수정 보충)에 규정되어 관리해왔다. 북한은 헌법에서 규정된 행정구역에 관한 사항은 제116조 최고인민회의 상임위원회 임무와 권한 중 제16호에 ‘행정단위와 행정구역을 내오거나 고친다.’라고 규정하고 있다. 이와 별도로 2008년 10월 2일 ｢조선민주주의 인민공화국 행정구역법｣(이하 ‘행정구역법’이라 한다.)을 최고인민회의 상임위원회 정령 제2906호로 채택하였다. 이는 북한에서 최초로 지정한 행정구역법이다.

이 법에서 그 목적을 행정구역을 내오거나 고치는 사업에서 제도와 질서를 엄격히 세워 행정구역을 합리적으로 조직하며 전반적인 지역에 대한 국가의 통일적 지도를 원만히 보장하는 데 있다고 규정하고 있다. 현재 북한의 행정구역과 관련된 사항은 2008년에 제정한 ｢행정구역법｣을 따르고 있으며, 현재까지 한번도 수정한 적도 없다.

북한 지방행정기관의 모체는 1945년 8월에서 11월 사이에 조직된 도 인민위원회이었다. 1945년 11월에는 5도 행정국을 두어 인민위원회의 행정업무를 통일적으로 수행토록 하였다. 1948년 9월 9일에 공포된 인민민주주의 헌법에도 도․시․군․면․리의 4단계에 의결 및 집행기능을 지닌 ‘인민위원회’를 두도록 하였으며, ‘상무위원회’를 구성하여 지방행정을 수행하고 있다. 1945년 10월 지방주권기관 구성법에 따라 주권기관인 ‘인민회의’와 집행기관인 ‘인민위원’회로 분리하였다. 독자적인 지방행정기관으로 ‘인민위원회’를 두어 1972년 사회주의 헌법이 채택된 후 지방행정기관인 ‘지방행정위원회’는 1981년 9월 9일 ‘지방경제 지도위원회’로 대체되었고, 1998년 9월 5일 제8차 헌법 개정시 지방행정경제위원회를 폐지하여 지방인민위원회에 임무와 기능을 흡수시켰다.

남성욱․황주희, 북한 행정구역 개편의 함의와 행정통합에 관한 연구

북한의 행정구역의 구분은 도(직할시), 시(구역), 군, 리(읍, 로동자구, 동)의 행정구역 체계를 따른다. 또한 행정구역의 명칭, 경계를 정하는 권한이 ‘국가’에 있음을 규정하고 그 사업은 ‘최고인민회의 삼임위원회’가 하도록 규정하고 있다. 행정구역을 내오거나 고치는 사업(이하 ‘변경’이라 한다.)을 하는 데 있어서 북한이 지정한 원칙은 제4조에 5개 항목으로 규정하고 있는데 그 내용은 아래 <표 4-2>와 같다.

<표 3-8> 행정구역 변경시 지켜야 할 원칙

1. 중앙의 통일적지도를 강화하면서 지방의 창발성을 최대한으로 보장할수 있게 하여야 한다.

2. 나라의 전반적지역에서 인민경제의 고르로운 발전을 보장할수 있게 하여야 한다.

3. 주민구성과 그들의 생활상특성, 교통조건, 교육조건, 보건조건 같은것을 고려하여야 한다.

4. 자연지리적조건과 기후풍토를 고려하여야 한다.

5. 인민들의 안정된 생활조건과 주민행정사업을 원만히 보장할수 있게 하여야 한다.

6. 국방상요구를 고려하여야 한다.

북한의 행정구역 개편의 절차는 다음과 같다.

북한에서 행정구역 개편에 대한 신청의 당사자는 도(직할시), 시(구역), 군인민위원회이다. 도(직할시), 시(구역), 군인민위원회는 관할 구역의 경제발전과 인민생활향상, 주민행정사업의 개선을 위하여 필요하다고 인정될 경우 상무회의에서 토의한 이후 행정구역 개편에 대한 신청을 할 수 있다. 물론 인접한 도(직할시), 시(구역), 군의 해정구역과 관계되는 경우에는 문건으로 사전에 합의하여야 한다. 도(직할시) 인민위원회는 시(구역), 군인민위원회가 제출한 신청문건을 검토하고 최고 인민위원회의 상임위원회에 제출해야 한다. 이때 문건에 부족한 점이 있거나 신청사유가 부당하는 경우에는 다시 돌려보낸다. 또한 도(직할시) 인민위원회가 최고인민위원회 상임위원회에 제출한 행정구역 개편 신청 문건에 부족한 점이 있을 경우 도(직할시) 인민위원회로 돌려보낸데, 도(직할시) 인민위원회는 지적되거나 부족한 점을 수정하여 다시 제출할 수 있다. 접수 받은 행정구역 개편 신청 건은 인민위원회와 측지기관, 수로기관, 과학연구기관 같은 관련 기관은 행정구역 개정에 대한 신청문건의 심의를 위하여 최고인민회의 상임위원회가 요구하는 자료를 제때에 제공할 의무가 있다.

한편, 도(직할시), 시(구역), 군인민위원회는 간석지 건설, 토지정리, 물길공사, 고속도로, 저수지, 발전소 건설 또는 자연조건의 변화 같은 사유로 지형지물이 변경되었을 경우 바로 최고인민회의 상임위원회에 보고하여야 한다. 또한 도(직할시), 시(구역) 군인민위원회는 정해진 장소에 행정구역을 구분할 수 있는 경계표식물을 설치하고 정상적으로 보호 관리하여야 한다.

행정구역 개편과 관련해서 승인없이는 ‘행정구역 임의변경’, ‘행정구역의 명칭․경계 또는 지명 지정’, ‘행정구역 경계표식물 파손 및 이동’, ‘타 행정구역의 토지를 이용한 농사․건설’ 등이 금지된다. 만약 행정구역을 임의 변경하거나 행정구역의 명칭, 경계 또는 지명을 정하였을 경우에는 원상 복구해야 한다. 이때에 경우에 따라서 벌금이 있으며, 행정구역법을 어겨 엄중한 결과를 일으킨 기관, 기업소, 단체의 책임있는 일군과 개별적 공민에게는 정상에 따라 행정적 또는 형사적 책임을 지게 된다.

남성욱․황주희, 북한 행정구역 개편의 함의와 행정통합에 관한 연구, 조선민주주의인민공화국 행정구역법

남한에서 행정구역의 개념은 ‘지방행정의 기본골격을 형성하는 중요한 제도일 뿐 아니라 주민의 일상 생활과 정치․경제․문화 등 사회 전반에 영향을 미치는 국가적 기본제도’로 정의하고 있다. 즉 지방행정을 하는 데 중요한 제도로서 의미를 지니는 행정적 측면의 의미와 주민의 일상 생활과도 밀접한 주민 측면과 그 외에 정치, 경제, 문화 등 사회 모든 분야에 미치는 제도가 행정구역이라는 의미를 내포하고 있다.

행정안전부, 행정구역 실무편람(2022년도)

남한의 행정구역과 관련된 법은 ｢지방자치법｣ 및 ｢같은 법 시행령｣, ｢행정구역 조정업무 처리에 관한 규칙｣(부령), ｢수복 지구와 동 인접 지구의 행정구역에 관한 임시조치법｣, ｢지방자치 분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법｣ 및 ｢같은 법 시행령｣ 등이 있다.

행정안전부는 행정구역 조정할 때에 종합적으로 고려할 사항이 있는 데 5가지를 제시하고 있다.

<표 3-9> 행정구역 조정시 종합적 고려 사항

1. 주민편익 – 생활권의 일치 여부 등

2. 지역개발 – 개발권역과 합치여부, 개발전망, 타 지역에 미치는 영향 등

3. 지리적 여건 – 지역, 지세, 교통 등

4. 역사적 전통성 – 문화, 풍속, 생업, 지역주민화합 등

5. 행정적 재정적 효과 – 규모의 적정화, 재정 능력 등

행정구역 조정기준은 ‘명칭 변경’과 ‘명칭과 구역변경’, ‘경계변경’으로 구분하는데 세부 내용은 아래 <표 4-4>과 같다.

<표 3-10> 남한의 행정구역 조정기준

구분	대상 및 조정기준	관련 근거
명칭변경 시․도, 시․군․구의 한자 명칭의 변경은 대통령령으로 정함(지방자치법 제5조 제2항) 명칭+구역 변경	<대상> ․시․도, 시․군 및 자치구 : 법률 ․자치구가 아닌 구, 읍․면․동 및 리 : 시․군․구 조례 <조정기준> ․역사적 전통 및 문화계승 등을 종합 고려	지방자치법 제5조제1항․제3항 및 제7조 제1항․제2항
구역경계변경	<대상> ․시․도, 시․군 및 자치구 ․자치구가 아닌 구, 읍․면․동 ․매립지, 지적공부에 등록이 누락되어 있는 토지 <조정기준> ․도로, 하천 등으로 인한 토지의 구획형태, 생활권, 교통․학군․경제권 등을 종합 고려	지방자치법 제5조제1항→제2항, 제6조제1항～제10조, 제7조제1항․제2항, 영 제4조제1항

* 출처 : 행정안전부, 행정구역 실무편람(2022년도)

※ 사무소 변경, 기관설치는 본 연구에서 논외 대상으로서 행정구역 조정기준에서 제외함

이미 논한 바와 같이 통합행정구역 설정과 관련하여 행정변화 중의 하나인 인구감소는 ｢국가균형발전 특별법｣ 제2조제9호 및 ｢같은 법 시행령｣ 제2조의3(인구감소지역의 지정 등)에서 아래와 같이 고려사항을 규정하고 있으며, ‘인구감소지역의 지정’은 국가균형발전위원회의 심의를 거쳐 행정안전부 장관이 지정․고시하도록 하고 있다.

<표 3-11> 인구감소지역의 지정시 고려사항

1. 광역시, 특별자치시 및 시ㆍ군ㆍ구 중에서

2. 65세 이상 고령인구

3. 14세 이하 유소년인구 또는 생산가능인구의 수

4. 인구감소율, 출생률, 인구감소의 지속성, 인구의 이동 추이

5. 재정여건 등을 종합 고려

또한 행정안전부 장관은 행정구역의 조정과 관련하여 사용되는 인구는 주민등록표상의 인구를 기준으로 하고 있고, 불가피한 사정이 있는 경우에는 인구주택총조사(센서스) 및 상주인구조사 결과를 활용할 수 있도록 하고 있다.

행정구역 조정업무 처리에 관한 규칙 제14조(인구 및 가구의 조사시점)

남한과 북한의 행정구역 변경에 관하여 고려 사항 조건중에 주민과 관련된 생활상 특성, 교통조건, 교육조건, 보건조건 등은 주민편익과 유사하고, 자연지리적 조건과 기후풍토는 지역, 지세, 교통 등 지리적 여건과 유사하다는 점에서는 향후 통일 이후 북한의 행정구역 설정을 할 때에 기본적인 원칙이면서 지켜야 할 원칙이기도 하다.

제4장. 통일 이후 북한의 행정구역 설정 방향

제1절. 단계별 행정구역 설정 모델

단계별 행정구역 설정을 위한 모델을 정의하기에 앞서 세 가지 원칙을 정하고자 한다.

첫째, 통일에 따른 재정 부담을 최대한 줄이고 북한지역 주민들의 불만과 남한 지역으로의 대규모 이동을 최소화하는 정책적 대안 마련이 주축이 되어야 할 것이다. 왜냐하면 북한지역에 대한 낮은 수준의 재정 부담은 대규모 인구이동을 야기하는 반면 부담 수준을 높이면 남한 주민들의 불만 요소로 작용할 가능성이 높다. 따라서 결국 북한지역에서 남한 지역으로의 이동을 억제하기 위해서는 북한에 머무를 경우 남한보다 유리할 수 있는 경제적 여건을 조성하는 정책적 방안이 병행되어야 한다.

둘째, 통일 이후 나타날 남북한의 지역적 편차를 인정하고 북한지역의 경제 상황이 개선될 수 있도록 격차를 줄이는 방식으로 전면적인 투자개방, 세제혜택을 통한 대규모 국내 외 기업의 투자, SOC 확충사업 등을 통해 북한지역 내 노동력을 최대한 흡수하여 이들의 자립을 독려할 수 있어야 한다.

김진수․황규성․christina Hießl, 2016.12. ‘통일 후 남북한경제 한시분리운영방안 : 노동 및 사회복지 분야’(대외경제정책연구원)

셋째, 행정구역과 국토균형발전을 모두 양립할 수 있도록 행정구역의 정체성․전통성을 그대로 유지하되 종전의 권역을 넘어서는 초광역행정이 가능하여 지방거점형 중추도시권으로 나아갈 수 있도록 환경을 조성해야 한다.

다음은 모델을 설정할 때 3단계로 나누고자 한다. 3단계 방법으로서 ‘통합과도기’, ‘제도통합기’, ‘제도정착기’ 단계로 하며 기준 시점은 남북통일 익년도로 하고 매년 10년 단위로 구분하고자 한다.

<표 4-1> 통일 이후 통합행정구역 설정 모델

구분	제1기 - 통합과도기 (통일이후～10년전 까지)	제2기 - 제도통합기 (1기 이후～10년전까지)	제3기 - 제도 정착기 (2기 이후 ～10년전까지)
남한	∙(광역통합시) 3개 지역 - 대전․세종․충북․충남 - 대구․경북 - 광주․전남 ∙(초광역시) 1개 지역 - 부산․울산․경남	∙(광역통합시) 3개 지역 - 대전․세종․충북․충남 - 대구․경북 - 광주․전남 ∙(초광역시) 1개 지역 - 부산․울산․경남	∙(광역통합시) 3개 지역 - 대전․세종․충북․충남 - 대구․경북 - 광주․전남 ∙(초광역시) 1개 지역 - 부산․울산․경남
북한	∙(광역통합시) 1개 지역 - 평양시 및 주변지역 ∙(초광역시) -	∙(광역통합시) 2개 지역 - 함흥 및 청진 (주변지역 포함) ∙(초광역시) 1개 지역 - 평양시 및 주변지역	∙(광역통합시) 4개 지역 - 함흥 및 청진 (주변지역 포함) - 개성 및 신의주 (주변지역 포함) ∙(초광역시) 1개 지역 - 평양시 및 주변지역

※ 기준 범례 : (광역) 100만 명 이상 ～ 500만 명 미만 /  (초광역시) 500만 명 이상, ‘광역통합시’과 ‘초광역시’는 ‘가칭’을 의미하며 ‘광역통합시’는 ‘초광역’의 하위개념에 해당함

제2절. 행정환경과 통합행정구역 설정 기준

북한은 1990년대 경제난과 고난의 행군 이후로 서서히 변화되기 시작하였다. 장마당이 발전되기 시작하여 2000년부터 시장화가 가속화 되기 시작하였다. 특히 1990년대 말 이후 북한의 각 도에 도매시장이 출현하고 인근의 시․군의 시장을 소매시장으로 연결하여 상업화가 촉진되었다. 평안남도의 도매시장은 평성시장이었고, 평안남도 모든 시와 군의 시장은 평성시장의 소매시장이 되었다. 이러한 시장화는 도 내에서 상품과 사람의 이동을 촉진하게 되어 북한 사회의 상업화를 촉진하게 되었다. 평안남도와 주민들은 시장활동을 통해 부를 축적하는 한편 시장의 범위가 확장됨에 따라 소유권의 범위 역시 커지고 있다. 평안남도 주민들은 장마당의 활동을 통해 경제난 이후 가동이 중단된 지방공장과 협동농장에 투자하고 개인적으로 소유하는 현상이 나타나고 있다.

이러한 시장화는 도의 공간에 사람과 물자의 이동을 촉진시켰을 뿐만 아니라 도 행정기관이 아랫 단위인 시군 행정기관의 통제를 약화시키고 있다. 즉 경제난 이후 시군급 행정기관에 지원할 수 있는 능력이 약화는 시․군급 행정기관의 자율성이 확대됨을 의미한다.

안지호․최혜민․조충희․임도빈, ‘북한 광역행정의 공간과 도급 행정기관 이해하기 : 평안남도를 중심으로’(2018

이러한 현상은 남․북 통일 이후 행정구역의 개편 필요성을 더욱 강조하게 되는 상황으로 뒷 받침 될 것으로 본다.

2020년 12월 31일 기준으로 남한의 지방행정체제 계층구조는 해방 이후 근대적 행정구역의 기본적인 틀을 유지하고 있으며, 75개 시, 82개 군, 69개 구로 구성되어 있으며 232개 읍, 1,180개 면, 2,089개 동으로 구성되어 있다. 2018년도와 비교하여 보면 읍은 8개가 증가하고, 동도 동은 2개가 증가하였으나 면은 9개가 소멸하였다. 한 연구사례에 의하면 2018년도 기준으로 2009년과 비교해 보면 지난 10여년간 특별시와 광역시·도는 변화가 없으며 다만 특별자치도(제주)에 더해 특별자치시(세종)이 추가되었다는 것을 보면 2021년 현재도 읍과 동만 일부 늘어났고 소멸된 면을 제외하면 행정구역의 큰 변화는 없는 것으로 보인다.

국가균형발전위원회, ‘국가균형발전을 위한 지방행정구역 개편방안 연구’(2019.6)

<표 4-2> 남한의 지방행정체제 계층구조 현황

									국가(중앙정부)
특별시 (1)					광역시(6)									도(8)						특별 자치도(1)			특별 자치시(1)
자치구(25)			자치구 (44)					군 (5)				시(75)				군(77)				행정시(2)
동 (424)			동(678)					읍 (16)				구(27)			읍(208)					읍(7)			읍(1)
								면 (30)							면 (1,136)					면(5)			면(9)
												동(937)								동(31)			동(10)

* 출처 : 2021년도 지방자치단체 행정구역 및 인구 현황(2020.12.31. 기준)

광역도 단위에서 보면 시가 75개에서 67개로 줄었고, 군 역시 81개에서 67개로 줄었다. 이는 지난 10여 년간 시․군 자율통합의 결과로 인한 것이다.

<표 4-3> 2020년 남한 행정구역 현황 총괄

구분 시도별		시군구				행정시․자치구 자치구 아닌구		읍․면․동
		계	시	군	구	시	구	계	읍	면	동
계		266	75	82	69	3	32	3,501	232	1,180	2,089
특별시	서울	25						424			424
광역시	부산	16		1	15			205	3	2	200
	대구	8		1	7			139	6	3	132
	인천	10		2	8			150	1	19	135
	광주	5			5			95			96
	대전	5			5			79			79
	울산	5		1	4			56	6	6	44
특별 자치시	세종							17	1	9	7
광역 도	경기	31	28	3			17	551	37	103	411
	강원	18	7	11				193	24	95	74
	충북	11	3	8			4	153	15	86	51
	충남	15	8	7			2	207	25	136	46
	전북	14	6	8			2	241	15	144	84
	전남	22	5	17				297	33	196	68
	경북	23	10	13			2	332	37	201	94
	경남	18	8	10			5	308	21	175	109
특별 자치도	제주					2		43	7	5	31

근본적으로 지난 10여년 동안 한국의 지방행정체제는 큰 변화를 겪지 않았으며 소극적인 자율 시․군 통합 정도의 행정구역 개편 논의와 시도가 있었을 뿐이다.

그러나 2020년대를 앞두고 인구감소와 지방소멸, 지역경제의 만성적 침체 등 한국사회의 문제가 드러나면서 지방행정구역 개편의 논의가 필요한 시점으로서 남한의 행정환경을 분석 사례를 통하여 남․북한의 통합행정구역 설정 기준을 제시하고자 한다.

지금까지 논한 행정환경 분석 사례를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 남한의 행정환경 여건은 도시 규모의 변화과정을 통해 국토공간의 변화를 살펴본 결과 도시규모의 양극화(대도시로의 인구 집중, 비도시지역의 인구 감소)가 진행하고 있다. 이러한 도시규모의 양극화는 수도권·영남권을 중심으로 인구규모가 50만 이상인 도시가 증가하고, 다른 권역의 경우 거점지역을 중심으로 인구가 집중됨. 반면 기존의 농촌지역과 중소도시는 인구규모가 10만 이하인 소규모 지역으로 변화되고 있어 국토공간 이용의 양극화도 동시에 진행되고 있으며 이러한 추세는 향후 지속될 전망이다.

둘째, 도시의 양극화 및 국토공간 이용의 양극화는 저출산·고령화현상 에 의해 더욱 촉진될 것으로 전망이다. 저출산·고령화 현상은 젊은 층을 새로운 일자리 기회가 많은 수도권과 같은 대도시로의 이동을 촉진시키는 수도권 집중현상을 더욱 심화시키는 요인으로 작용하기도 한다.

셋째, 비도시 지역의 고령화 수준은 도시지역에 비해 높으며, 특히 비도시 지역의 생산가능인구 축소는 지역의 성장기반 약화를 불러와 지역의 쇠퇴시켜 중장기적으로 도․농간의 성장 격차를 확대될 것이다.

넷째, 비도시지역의 쇠퇴는 젊은 인구를 도시로의 인구이동 현상을 유발하여 농촌지역의 인구감소는 심화될 것이고 이는 다시 농촌지역의 경제 쇠퇴를 불러일으키는 악순환으로 작용할 것이다.

남․북한 통일 이후에도 이러한 ‘행정변화는 변하지 않을 것이다.’ 라는 전제하에 남․북한의 통합행정구역 설정 기준을 제시하고자 한다. <표 4-1> 통일 이후 통합행정구역 설정 모델에서 제시한 바와 같이 설정 기준은 북한의 경우 70%라 산악지대라는 지리적 특성과 경제특구 등을 종합하여 고려해 볼 때 타당할 것으로 보인다.

모델에서 제시한 광역, 초광역의 대상 지역은 해안을 이루고 있는 것이 특징으로서 남한에서 자율적 통합을 추진하고 있는 새만금지역의 통합사례가 가장 적합할 것으로 판단하며, 행복도시와 같이 주변지역과 연계하여 국토균형 발전을 도모할 수 있도록 하는 방안을 제시하여 본다.

제3절. 행정구역 설정관련 법․제도 정비 방안

이번 절에서는 행정변화에 맞는 통일 이후 통합행정구역 설정을 대비하기 위하여 법적 제도적 정비 방안을 제시하고자 한다.

첫째, ｢지방자치법｣ 개정이다. 현행 ‘인구 50만 이상’을 대도시로 하고, ‘인구 100만 이상 대도시’는 특례시로서 서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 대도시 및 시ㆍ군ㆍ구의 행정, 재정 운영 및 국가의 지도ㆍ감독에 대해서는 따로 법률로서 특례를 두도록 하고 있어, 초광역 메가시티 조성을 위한 근거 규정은 없다. 즉, 초광역 메가시티에 대한 법 적용은 100만 이상 대도시로서 특례규정을 둔 법률에 의하여 적용이 가능하다는 한계점이 있다. 본 연구는 대도시 개념인 100만 명이상 500만 명 미만에 해당하는 통합행정구역으로서 ‘광역’을, 500만 명 이상에 해당하는 통합행정구역으로서 ‘초광역’으로 용어로 사용한 바 있다. 여기에서 ‘광역통합시’의 개념은  현재의 6개 광역시를 의미가 아닌 통합행정구역에 강한 의미가 있다. 인구 500만 명 이상의 대도시인 ‘초광역’ 메가시티 특례의 필요성은 인구감소, 기후변화, 광역행정의 변화, 4차 산업 변화 등 새로운 행정수요의 변화에 맞도록 다음과 같이 근거 규정을 마련할 필요가 있다.

<표 4-4> 지방자치법 개정(안)

현행	개정안
지방자치법 제198조(대도시 등에 대하 특례 인정) ①서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 행정, 재정 운영 및 국가의 지도ㆍ감독에 대해서는 그 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있다. ②제1항에도 불구하고 서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 대도시 및 시ㆍ군ㆍ구의 행정, 재정 운영 및 국가의 지도ㆍ감독에 대해서는 그 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 추가로 특례를 둘 수 있다. 1. 인구 100만 이상 대도시(이하 “특례시”라 한다) 2. 실질적인 행정수요, 국가균형발전 및 지방소멸위기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준과 절차에 따라 행정안전부장관이 지정하는 시ㆍ군ㆍ구	지방자치법 제198조(대도시 등에 대하 특례 인정) ① (현행과 같음) ② (현행과 같음) 1. (현행과 같음) 2. 인구 100만 이상 및 인구 500만 미만 대도시(이하 “광역통합시”라 한다) 3. 인구 500만 이상 초광역 대도시(이하 “초광역시”라 한다.) 4. (현행 제2항을 제4항으로 한다.)

둘째, ‘광역시’ 또는 ‘초광역시’로서 통합행정구역이 진행하고 있을 때 당해 자치사무를 총괄하는 단체의 사무를 구체화해야 한다.

정부는 지난 2021년 1월 12일 지방자치법을 전부 개정하면서 민선지방자치 출범 이후 변화된 지방행정환경을 반영하여 새로운 시대에 걸맞은 주민중심의 지방자치를 구현하고 지방자치단체의 자율성 강화와 이에 따른 투명성 및 책임성을 확보하기 위하여 지방자치단체의 기관구성을 다양화할 수 있는 근거를 마련하였는데 그것이 특별지방자치단체이다. 종전까지는 광역행정수요에 효과적으로 대응할 수 있도록 특별지방자치단체의 설치 근거는 있으나, 구체적인 규정이 없어 특별지방자치단체를 설치ㆍ운영할 수 없는 문제가 있었다. 그래서 정부는 특별지방자치단체는 법인으로 하고, 특별지방자치단체 설치 시 상호 협의에 따른 규약을 정하여 행정안전부장관의 승인을 받도록 하며, 특별지방자치단체의 지방의회와 집행기관의 조직ㆍ운영 등은 규약으로 정하도록 하는 등 특별지방자치단체 설치ㆍ운영과 관련한 세부 내용을 규정을 하였다.

그러나, 통합행정구역의 특성상 대도시와 주변 지역 간의 경계를 통합하는 사항으로서 특별지방자치단체 설립이 곤란한 부득이한 사유가 있는 경우에는 정부가 한시적으로 역할을 맡아야 할 필요성이 있다. 따라서 통합 이전의 각각 사무를 총괄할 수 있도록 특별법 성격인 법률에 따로 명확하게 규정을 둘 필요성이 있다. 예를 들면, 세종특별자치의 경우 개발 당시 행정구역이 3개 시군(공주시, 연기군, 청원군)으로 구분된 상태에서 중앙부처인 행정도시건설청에 ‘도시․군계획시설 건설등에 관한 특례’, ‘건축법에 관한 특례’, ‘주택사업에 관한 특례’ 등 개발관련 행정사무를 중앙부처 소관 사무로 규정한 사례가 있다. 이와 같이 통일 이후에 통합행정구역 개편시 특별지방자치단체 설치가 어려운 경우 반드시 특별법에 따로 규정을 두어 행정 공백을 최소화하고 통합행정구역 개편에 차질이 없도록 해야 한다.

마지막으로 통일 이후 통합행정구역의 관할 구역을 지정하는 데 있어 법규정의 한계점을 보완하는 것이다. 예를 들어 바다를 매립하여 형성된 토지의 행정구역 지정 및 유지에 관한 사항이다. 매립 예정지가 복수의 지방자치단체가 인접한 공유수면 매립지에 관한 관할 행정구역을 결정하기 위한 구체적인 기준에 관한 규정이 존재하고 있지 않다. 현행 규정에는 매립지의 행정구역 소속 결정은 매립공사를 완료하고 준공검사 전에 이루어져야 한다. 매립면허 관청은 규모에 따라 해양수산부장관, 시․도지사 또는 특별자치도지사가 지적공부에 등록하기 전에 행정안전부장관에게 해당 지역이 속할 지방자치단체의 결정을 신청하여야 한다. 또한 매립 예정지 및 공유수면 매립지의 행정구역 지정에 관한 기관별 다양한 견해의 차이를 보이고 있다.

<표 4-5> 공유수면 매립지(예정지)의 행정구역 지정에 대한 기관별 견해

기관별	행정구역 지정에 관한 견해
헌법재판소	․해상경계선을 근거로 관할 구역을 설정
행정안전부	․지리적 위치, 생활권, 행정편의성을 고려한 관리권의 결정이 필요
농림축산식품부	․국립지리원 간행 지형도 상의 해상경계선을 기준으로 관할 구역을 설정

*출처 : 한국지방자치학회, 새만금 특별행정구역 설정방안 연구(2016. 5.)

행복도시 건설의 사례와 같이 지방자치단체의 사무를 관장하는 중앙부처가 역할을 해야 하는 경우 공유수면 매립으로 인한 매립지 관할 구역에 대하여 관할권 분쟁으로 인한 매립공사 장기화를 예방하면서 매립지에 대한 적절한 시기에 토지등록이 가능하도록 행정구역 확정 전까지 <표 4-4>와 같이 중앙부처가 지적소관청의 사무를 수행하도록 할 필요가 있다.

<표 4-6> 공유수면 매립지 지적등록 규정 례

규정례

제○○조(토지이동 신청 등에 관한 특례) ◇◇장은 ｢지방자치법｣ 제4조에 따른 지방자치단체의 명칭과 관할구역 확정 전까지는 ｢공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률｣에 따라 △△지역의 매립지를 “****지구”로 지적공부에 등록 및 관리한다. 이 경우 토지의 표시 및 지번의 부여에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

이상 통일 이후 통합행정구역 설정에 필요한 법․제도 정비 방안을 실무적인 견해 차원에서 3가지로 구분하여 논하였다. 그러나 통일 이후 통합행정구역은 어디까지나 가상의 시나리오에서 벗어나지를 못하는 한계가 있으므로 단순히 3가지 만으로는 완결성을 갖고 있지 않다. 따라서 통일 이후의 북한의 행정상 변화와 외부적인 요인을 세밀히 관찰하여야만 보다 근접한 분석이 필요할 것으로 판단한다.

제5장. 요약 및 제언

본 연구는 기존의 행정구역 개편관련 법률의 요건 즉 검토사항에 잘 반영되 있는가에 따라 개편 여부를 결정하는 방식이 아닌 인구감소, 기후환경, 광역행정의 변화, 4차 산업의 변화 등 4가지로 크게 분류하여 행정변화를 예측을 하고 이와 관련한 통합행정구역의 필요성을 강조하였다. 그리고 행복도시 건설을 위한 통합행정구역의 사례와 매립하여 영토를 넓히고 있는 새만금지역과 주변 시․군간의 인접지역에 대한 행정구역 통합과정을 살펴보고 북한의 경제특구 등을 고려한 ‘광역통합시’, ‘초광역시’라는 새로운 개념을 도출하고 설정 모델을 제시하였다.

본 연구에서 논한 사항 이외에 몆차가 추가적으로 제언하고자 한다.

첫째, 행정구역의 방위 명칭을 신속히 바꿔야 한다. 과거 남한의 행정구역은 주민이나 국민으로부터 의견 수렴 없이 대부분 정부의 일방적인 결정에 의하여 진행되었다고 볼 수 있다. 서울특별시와 6개 광역시의 자치구 행정구역 명칭이 이에 해당한다. 방위 명칭을 사용한 구(區) 명칭은 모두 69개 중 34개(49.3%)이다. 그리고 중복된 구 명칭은 ‘중구(6개), 동구(6개), 서구(5개), 남구(5개), 북구(4개), 강서구(2개)’ 등으로 전체 69개 중 28개(40.6%)에 이른다.

김정현, ‘행정구역 개편과 주민관계성 만족도 분석’(한국지방자치학회보, 제23권, 2011.12.)

박덕유(인하대학교)․박지인(인하대학교), ‘행정구역 구(區) 명칭 개정 연구’(한국지명학회, 2017.6)

방위 명칭은 행정편의주의에서 비롯된 것으로 그 지역의 역사적 전통성이나 특수성을 담은 고유의 이름으로 바꿀 필요가 있다. 대도시화와 초광역화하고 있는 이때에는 해당 지역의 특별시나 광역시라는 지엽적인 차원을 넘어 스스로 그 지역 안에 가두는 제한성에서 벗어나지 못하는 오류를 범하지 않도록 방위 명칭은 개정되어야 할 것이다.

둘째, 통합행정구역으로 초광역 메가시티 조성할 수 있도록 새로운 도시정책이 필요하다. 그동안 통합행정구역은 주민들의 직접적 선택에 의한 자율적 통합이라기보다는 지역주민들의 충분한 합의에 이르는 논의과정이 생략된 채 통합이 결정되어 심각한 수준의 갈등을 유발하는 원인이 되고 있다. 그러므로 통합 이전의 각 지역의 중심지가 지속가능한 경쟁력을 가진 특화된 부도심으로 성장하여 상생의 관계를 지속할 수 있도록 광역구상이 설계되어야 한다. 이제는 대립과 갈등보다는 화합과 신뢰를 도모할 수 있는 도시정책의 접근이 필요하다. 또한 도시계획의 기법으로서 한 거점에서 개발사업이 일어나 거점을 키우는 여러 가지 노력이 필요하며 발생된 개발이익은 비거점지역에 투자함으로서 하나의 결합개발제도를 활용하도록 해야 한다.

정경숙, ‘행정구역 통합이 공간효과에 미치는 영향분석 -(통합)창원시 사례-’(한국지방자치학회보, 제29권 제1호, 2017.3.)

셋째, 우리나라 행정시스템의 개편 대안으로서 중앙행정기관의 행정업무 통할 시스템인 국무총리 제도를 부통령 제도로 바꾸어야 하며(전광석, 2015), ‘행정 연방제’를 도입하여야 한다. 미국은 연방 대통령은 외교 국방에 전념하고, 내치에 해당하는 여러 행정을 각주의 업무로 정하여 주지사가 모두 책임을 지고 주 단위로 국가가 운영된다. 각 주가 스스로 해결하기 어려운 위기 상황 등이 발생하면 연방정부는 지원해주는 역할을 한다.(김병록, 2001) 따라서, 인허가 업무는 물론 교육 , 보건 의료, 지역경제, 치안, 재난관리, 안전, 환경 등 주민 삶의 질과 밀접한 사무 등을 체계화한 내무행정시스템을 지방에 체계적으로 이양해 주어야 지역주민주도의 지방자치제도가 제 역할을 할 것이다.(윤종진, 2018) 이를 위해서 중앙행정기관을 통할하는 시스템의 개편과 지방행정은 지방분권차원이 아닌 패러다임을 바꾸어 ‘행정연방제’를 실시해야 근본적 문제점을 해결할 수 있다고 판단된다.

문헌철, 통일을 대비하는 미래국가운영체계에 관한 연구(2019년)

마지막으로, 지방분권과 균형발전과의 관계를 새로운 관계로 재구성해야 한다. 일본의 경우 지방분권을 소규모 지자체를 중심으로 구조조정하는 데 초점을 맞추어 진행되어 왔으며 행정구역을 통합한 이후에도 지역간의 격차는 여전히 크게 나타나고 있다. 이러한 일본의 사례는 통일 이후 한국에서도 여전히 미치는 영향은 크다고 본다. 성장거점으로서 갈등과 경쟁이 아닌 화합의 개념으로 통합행정구역을 추진해야 하며, 중앙정부의 여러 권한들이 어떠한 공간단위로 이양되는 것이 바람직한지에 대한 논의가 필요하고, 국토 공간에서 균형발전의 공간적 단위를 어떠한 규모로 설정해야 하는지를 균형있게 심도 깊은 논의도 지속적으로 필요하다.

강정구․김현수․마강래, 지방분권과 균형발전을 위한 행정구역 개편(한국지역학회지 ｢지역연구｣ 제38권, 2022년)

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