정책연구보고서

헤이그국제입양협약을 통해서 본 아동중심 입양체계 구축방안 연구

2022年 12月

제28기 세종국가전략연수과정

보건복지부  김현주

목   차

I. 서론                ·································································· 1

Ⅱ. 입양의 역사 및 제도변천 과정    ············································· 3

1. 입양의 시작         ······························································· 3

2. 입양특례법상 입양의 특성 및 국내외 입양 현황···························· 4

1) 민법 및 입양특례법상 입양제도 비 교····································· 4

2) 우리나라 국외입양의 특징      ············································ 7

3) 국내외 입양 현황              ············································ 8

3. 입양제도 변천 과정              ············································ 11

III. 헤이그협약을 통해 본 입양체계의 문제점 및 개선노력············ 13

1. 헤이그 국제입양협약의 주요내용··············································· 13

2. 헤이그 국제입양협약을 통해 본 입양체계의 문제점      ···············17

1) 입양대상아동 결정 및 보호           ··································· 17

2) 양부모 적합성 판정 및 결연       ······································· 20

3.  사례를 통해 본 입양 체계의 문제점  ······································· 25

1) 입양 전 실천 현황과 문제점      ·········································· 26

2) 입양 과정에서의 실천 현황과 문제점·    ································ 27

3) 입양 후 실천 현황과 문제점            ································· 28

4) 입양기관 실무자 실천 현황과 문제점    ································· 28

4.  그 간 입양체계 개편을 위한 시도 및 실패  ······························· 30

IV. 아동 중심 입양체계 구축을 위한 개선방안······························· 32

1. 아동 중심 입양체계 구축 방향···················································· 32

2. 아동 중심 입양체계 구축 방안···················································· 33

1) 입양대상아동 보호                    ··································· 34

2) 예비 양부모 가정조사 및 교육      ······································· 34

3) 결연                             ······································· 36

4) 입양전제위탁                        ··································· 37

5) 정보공개청구                     ······································· 38

3. 국외입양 중단을 위한 국내 가정형 보호 확대    ······················· 40

4. 파양 요건 개선                     ······································· 41

V.  맺음말      ····························································· 43

참고문헌      ····························································· 47

Ⅰ. 서론

대한민국 건국 직후 발발한 한국전쟁과 그에 잇따른 경제적 빈곤으로 말미암아 고아(孤兒) 등 사회적 보호가 필요한 아동이 대폭 증가하였고, 이를 계기로 보육원의 보호대상아동에게 새로운 가정을 찾아주는 입양이 시작되었다. 이 중 해외입양은 60년대 7천여명, 70년대 48천여명, 80년대 65천여명으로 폭발적으로 증가하였는데, 이러한 해외입양이 세계 10위권의 경제적 위상에 이른 현재에도 지속되고 있다. 더욱이 우리나라는 해외입양의 국제적 지침 격인 “헤이그 국제아동입양협약”에 2013년 가입하고서도 국내 이행법률을 마련하지 않아 아직도 미비준 상태다. 정부는 헤이그 국제아동입양협약 비준 목적 뿐만 아니라, 현재 ‘민간 입양기관’ 중심의 입양체계로 인해 입양과정에서 아동의 이익이 반영되지 못 하고 기관과 입양부모 중심의 입양이 이루어지는 한계를 극복하고자 20대 국회(’16.5.30∼’20.5.29)에서 법률 개정을 시도하였다. 그러나 민간 입양기관의 반발과 국회의 소극적인 대응에 기인해 무산되었다.

이로 인한 피해는 2020.10월 전 국민의 공분을 일으켰던 일명 ‘정인이 사건’으로 불리우는 16개월 입양아동 학대 사망사건으로 나타났다. 문제는 정인이 사건은 처음 발생한 것이 아니라는 것이다. 2014년에는 미국으로 입양된 4세 아동이 양부의 구타로 살해당한 사건(일명 ‘현수사건’), 2016년에는 5세 아동이 입양된 지 7개월 만에 학대당해 뇌사에 빠져 결국 사망한 사건(일명 ‘은비사건’)이 있었다는 것이다. 그리고 더욱 안타까운 것은 ‘입양절차 및 사후관리 문제’와 ‘아동학대’가 온 나라를 떠들썩하게 했던 정인이 사건이 발생한 7개월 후인 2021년 5월에도 입양아동이 양부의 구타로 인해 뇌사 후 사망하게 되는 사건이 다시 발생하였다는 것이다. 물론 해당 사건을 ‘입양’의 문제가 아닌 ‘학대’의 문제로 봐야 한다는 일각의 주장도 있었지만, 입양과정에서 입양대상 아동의 이익이 제대로 반영되지 못 하고 입양 이후 아동의 적응과정이 제대로 모니터링 안 됐다는 점에서 입양체계의 근본적 문제를 검토할 필요성이 있다.

이에 사회적 보호가 필요한 아동에게 새로운 가정을 찾아주는 현재 입양체계의 문제를 헤이그 국제아동입양협약의 지침을 토대로 살펴보고, 아동 중심의 입양체계 구축을 위해 입양절차, 각 절차의 담당기관, 관리 감독 등이 어떻게 개선되어야 하는지 살펴보고자 한다.

동 연구는 전혼 배우자 자녀, 친족 등에 의한 민법상 일반입양이 아닌 유기·가정해체·빈곤 등으로 인해 부모가 아닌 사회적 보호가 필요한 ‘보호대상 아동’을 혈연관계가 없는 타인이 입양하는 「입양특례법」상 입양을 중심으로 문헌연구를 통해 연구하고자 한다. 입양의 시작과 제도변천 과정을 고찰하고자 문헌을 검토하고, 헤이그 국제아동입양협약과 이행지침의 주요내용을 분석한다. 그리고 정인이 사건 이전 2017년에 발생해 사회적 공분을 일으켰던 ‘대구·포천 입양아동 학대 사망사건’(은비사건)에 관한 국회위원 및 시민단체로 구성된 진상조사위원회 보고서에서 제안되었던 문제점을 중심으로 제도개선 방안을 모색하고자 한다.

Ⅱ. 입양의 역사 및 제도변천 과정

1. 입양의 시작

"입양"이란 혈연으로 따지면 친자 관계가 없고 법률에 따라 친자 관계를 맺는 신분행위를 의미한다. 고대 그리스와 로마, 중국, 인도 문화에서 광범위하게 이루어졌던 입양은 주로 부계의 대를 잇고, 가족의 정치적 권력을 극대화하려는 목적으로 이루어졌다. 따라서 대부분 친척간 입양이었고, 입양아동은 대부분 남자였다. 이 때 입양은 아동보호 서비스가 아니라 성인의 필요의 욕구에 따라 가족을 성립하는 한 방법이었다. 1890년대에서 1920년대 사이에 영국과 호주 등에서 처음 「입양법」을 제정했는데, 이는 입양을 합법적인 사회 절차로 인정하고 부적절한 입양을 예방하기 위한 것으로 “입양”이 아동보호 서비스로 간주되기 시작한 것이다. 특히 제2차 세계대전 이후에는 전쟁고아가 대량 발생하여 기관을 통한 입양이 시작되었다. 이에 따라 입양 서비스를 제공하려면 특별한 훈련과 준비가 필요하다는 인식이 생겼고, 사회복지기관은 입양 서비스를 제공하는 책임과 권한을 부여받았으며, 이러한 과정을 거쳐 입양이 영구 대리보호 서비스로 자리잡게 되었다.(노혜련·김미원·조소연 2015, 143~144)

우리나라의 경우 1958년 제정된 민법에서 단순히 가를 잇기 위한 목적의 입양인 사후양자(死後養子)를 허용하고 있다. 더불어 성(姓)이 상이한 아동을 입양하는 것도 허용되지만 본래의 성을 바꾸지 않는 것을 기본원칙으로 하고, 입양을 신고하는 것만으로 입양의 효력이 발생함으로써 입양을 하는 과정에서 국가의 개입은 거의 없었다.

이런 의미에서 우리 나라의 현대화된 의미의 최초의 입양법은 1961년 제정된 ‘고아입양특례법’으로 볼 수 있다. 당시 우리 정부는 특례법을 제정하여 간소한 절차를 통해 좀 더 많은 고아를 국외로 입양시키고자 했다. 우리나라 아동의 대규모 국외입양은 한국전쟁 후 시작되었고, 당시 이런 사회적 배경에서 고아입양특례법이 제정된 것이다. 그러나 이 특례법은 국외입양의 법적인 근거를 마련했다는 의의는 있지만, 입양 아동의 복리실현과는 거리가 있다는 비판을 받고 있었다. 즉 1958년 제정된 우리 민법의 양자관련규정이나 1961년 제정된 고아입양특례법은 입양된 아동의 복리를 최우선의 가치로 삼는 현대 양자법의 취지와는 거리가 있었다.

1960년대 이후 전쟁에 의한 고아 수는 줄어들었으나 경제적 빈곤, 가정 불화 등에 따른 유기(遺棄)아동 수가 증가하자, 1970년 정부는 기존에 있던 「고아입양특례법」을 폐지하였다. 그리고 「입양특례법」을 제정하여 국외입양을 추진하는데 있어 미비한 점을 보완하면서 시설 보호 아동의 입양절차를 간소화하는 한편, 입양된 아동이 양부모의 성본(姓本)을 따르게 하는 등 「민법」의 특례를 규정하고 국내입양에 적용하였다.

2. 입양특례법상 입양의 특성 및 국내외 입양현황

1) 민법 및 입양특례법상 입양제도 비교

구분	일반 양자	친양자	기관 입양	국외 입양
근거	「민법」 제866조∼ 제908조	「민법」 제908조의2∼ 제908조의8	「입양특례법」	입양 당시 양친의 본국법 (입양특례법, 국제사법에 근거)
성립 요건	협의	재판	가정법원 허가	양친이 될 사람 본국법에서 규정하 실질적 요건 충족
양자 성본	친생부모 성본 유지	양친 성본으로 변경	양친 성본으로 변경	부모, 자녀의 본국법이 동일한 경우는 그 법을 따르고, 그 외 경우는 자녀 상거소지법을 따름
친생부모와의 관계	유지	종료	종료	부모, 자녀의 본국법이 동일한 경우는 그 법을 따르고, 그 외 경우는 자녀 상거소지법을 따름
입양 효력	입양한 시점부터 혼인 중 자로서 신분 취득, 친생부모와의 관계는 친권을 제외한 나머지는 유지	재판 확정 시점부터 혼인 중 자로서 신분 취득, 친생부모와의 관계는 종료	재판 확정 시점부터 혼인 중 자로서 신분 취득, 친생부모와의 관계는 종료	양친 본국법을 따르므로, 친자관계 발생

< 출처 : 찾기쉬운 생활법령 정보 >

우리나라의 경우 입양의 성립요건, 효력 등을 규정한 일반법은 민법이다. 민법상 입양은 일반양자 입양과 친양자 입양으로 구분한다. 일반양자는 양부모의 양자로서의 지위 외 친생부모의 친자녀로서의 지위도 갖는다. 따라서 친권을 제외한 나머지 친생부모와의 관계는 유지되므로 입양 이후에도 친생부모의 성을 그대로 유지한다.

2005년 3월 31일 개정된 민법에 도입되어 2008년 1월 1일부터 시행된 친양자 제도는 기존 일반 양자와 다르게 양자와 친부모의 관계가 완전 소멸하므로, 양자에 대한 친권을 양부모가 단독 행사하게 되며, 양자는 양부모의 친생자로서 가족관계증명서에 기재되고 양친 성본을 따르게 된다. 입양 효과 측면에서보면 ‘불완전양자’가 ‘완전양자’(full adoption)로, 입양 요건에서 보면 ‘계약형’ 입양법이 ‘허가형’ 또는 ‘선고형’ 입양법으로 바뀐 것이다.

친양자입양제도는 가정법원의 허가를 입양 요건으로 규정한 것이 특징이다. 입양을 청구할 때에는 가정법원에서 부부의 혼인기간, 아동의 연령, 친생부모 동의 등의 관련 사항을 검토한다(민법제908조의2 제1항). 가정법원은 입양 될 아동의 복리를 위해 양육상황, 입양 동기, 양부모의 양육능력 및 그 외 사정을 고려해 입양을 판단하고, 입양이 부적당하다고 인정되는 경우 입양을 기각할 수 있도록 하고 있다(민법 제908조의2 제2항).

「입양특례법」상 입양기관을 통한 입양은, 가정법원 허가를 받아야 하며, 입양 아동은 「민법」상 친양자와 동일한 지위를 갖게 된다. 아동복지법상 ‘보호대상 아동’, 즉 유기, 빈곤, 가정해체 등으로 인해 부모의 보호를 받지 못하는 아동 입양의 경우 입양에 관한 요건 및 절차 등에 대한 특례와 지원에 필요한 사항을 정한 「입양특례법」을 우선 따라야 한다.

민법과 달리 「입양특례법」상 입양의 경우 입양기관이 보호대상아동(유기아동, 부모로부터 입양이 동의된 아동 등) 입양절차의 중심에 있다. 즉 입양기관이 아동보호, 예비 양부모의 자격요건 조사·확인, 보건복지부령으로 정하는 소정의 예비 양부모 교육, 가정법원의 입양허가 신청 대행, 입양 후 아동이 입양가정에 잘 적응하는 여부를 확인하는 사후관리 및 사후서비스 제공 등 입양대상아동의 입양절차 전반을 담당한다.

2) 우리나라 국외입양의 특성

외국인이 국내 또는 외국에서 한국인 양자를 입양하는 것

< 보호대상아동 입양절차 및 추진 주체 비교, ∼’21.6.29 >

입양대상 아동의 결정 및 보호											예비양부모 검증
		한국				해외							한국		해외
친생부모 및 아동 상담		입양기관				지자체					양부모 조사 및 보고서 작성		입양기관		지자체
입양 대상 아동 보호											양부모 자격 및 적합성 판단
				아동-양부모 결연 및 사전위탁
							한국					해외
	결연 및 사전위탁						입양기관					지자체
				입양허가 : 법원
				사후관리 및 사후서비스
					한국			해외
	사후관리				입양기관			지자체 또는 공공기관

< 출처 : 보건복지부 내부자료 >

보호대상아동에게 영구적인 가정을 찾아주는 일이기에 선진국 뿐 아니라 자국의 경제적 사정에 의해 국외입양을 시행하는 저개발국가조차 대부분 지자체가 입양절차 전반의 업무를 담당하고 있다.

영국, 독일, 스웨덴, 프랑스 등 선진국의 경우 국외입양은 시행하지 않음

태국, 베트남, 필리핀 등

그런데 우리나라는 전쟁이라는 특수 상황에서 대량 발생한 전쟁 고아, 혼혈아 등을 보호하는 과정에서 국외입양이 시작되었다. 공공성이 담보되거나 관리 감독이 결여된 민간 입양기관이 국외입양의 모든 역할을 담당하였으며, 정부의 재정지원이 아닌 해외 입양부모가 지불하는 수수료가 민간 입양기관의 재정 원천이었다. 입양절차 전반을 공공 영역에서 담당하는 해외 대부분의 국가와 비교되는 지점이라 할 수 있다.

법적 근거가 마련된 1961년 고아입양특례법 제정시 민간 입양기관의 공공화 또는 공적 관리·감독을 규정해야 했음에도 불구하고, 그러한 조치가 없는 고아입양특례법은 양자의 복리를 최우선 가치로 하는 현대적 의미의 양자법의 취지와는 거리가 멀다고 할 수 있다.

3) 국내외 입양 현황

국내외 입양현황을 살펴보면 표에서 보는 바와 같이 2001년에 4,200여명이었던 전체 입양아동 수는 2018년 681명으로 감소 추세이다. 국내 및 국외 입양비율은 2001년∼2006년까지는 국외입양 약 60%, 국내입양 약 40%를 유지하다가 2007년 국내입양 우선 추진제와 국외입양 쿼터제가 시행되면서 국내입양이 국외입양보다 더 많이 이루어지고  있다.

< 2010년 이전 >

(단위 : 명)

< 2010년 이후 >

(단위 : 명)

여기에서 눈 여겨 볼 것은 바로 국외입양이다. 2010년 이전 국외입양 비율은 전체의 약 70%를 차지한다. 이에 대해 신필식 박사는 「한국 해외입양과 친생모 모성」에서 다음과 같이 기술하고 있다.

신필식 박사는 ‘해외입양’이 공식용어는 아니나 학계에서의 용어변동과 별개로 국내에서는 여전히 ‘해외입양’이 정책 담론이나 일상인의 언어 습관 속에서 많이 사용되는 현실을 반영하여 국외입양 또는 국제입양이 아닌 ‘해외입양’의 용어를 사용한다고 밝히고 있다. (신필식 2020, 1)

일반인의 생각는 달리 우리나라에서 해외로 입양되는 아동이 가장 많았던 때는 한국전쟁 직후가 아니라, 고도성장의 절정기를 지나고 있던 1980년대였다. 한국전쟁 당시 해외입양은 전쟁고아, 혼혈 아동 긴급구호를 위해 시작되었는데, 1960년대 초반 해외입양 아동은 감소세를 유지했다. 그러나 1966~67년 기점으로 급증하기 시작해, 1966넌 4백여명에서 1976년에는 6천5백명을 넘어서게 된다. 이후 1980년에는 4천백여 명 수준으로 잠시 줄어들었지만 다시 급증, 80년대 중반에 한 해 해외입양 아동이 8천8백여 명에 이르게 된다. 해외입양이 감소하는 추세로 바뀐 것은 1988~92년 사이의 급감 시기를 지나면서였다. 1992년에 2천명 선까지 감소한 연간 해외입양 아동수는 이후 평탄한 감소세를 보인다. (신필식 2020, 2)

당초 국외입양 취지와 다르게 고도 성장기에 국외입양이 절정기를 이뤄졌던 이유에 대해 입양기관은 국내에서 적합한 가정을 찾지 못한 보호대상 아동이 시설에서 보호되는 것보다 영구적인 가정에 입양되는 것이 아동의 복리에 적합하기 때문이라고 말한다. 그러나 국외입양 수수료를 통한 수익 창출이 주목적으로, 인종·피부·언어가 다른 국가에서 아동이 겪을 정체성 혼란을 생각하지 않은 반(反) 아동복리적 처사라는 비판이 존재하였고, 이로 인해 2000년대 후반부터 국외입양 감소 및 국내입양 우선 추진을 위한 정부 정책이 시행되어 왔다.

3. 입양제도 변천과정

1990년대 전후로 해서 한국의 국외 입양에 대한 국제사회 비판이 커짐과 동시에  아동복지와 관련한 국가 책임이 강조되면서, 정부는 1995년 국외입양의 축소 및 국내입양을 활성화시키기 위하여 「입양특례법」을 전부 개정해 「입양촉진 및 절차에 관한 특례법」으로 하고, 2007년부터 입양휴가제를 도입, 국내입양 우선 추진을 위한 요건 마련, 양부모 관련 입양 요건 완화, 입양가정 대상 입양수수료 및 입양수당 지급 등 국내입양 활성화 대책을 마련·시행하였다.

제2의 출산인 입양에 대한 사회적 인식개선을 위해 출산휴가와 같은 입양휴가제를 공무원을 대상으로 시행

입양특례법령 및 입양실무지침에 따라  입양대상아동 결정 후 3회 이상 국내입양을 추진하였음에도 불구하고 국내에서 양친될 사람을 찾지 못 했을 경우 국외입양 추진 가능

독신자가정의 입양수요가 증가함에 따라 독신자 가정에도 입양을 허용하고, 입양부모와 아동의 연령 차이를 '50세'에서 '60세 미만'으로 완화

입양가정의 경제적 부담을 덜고, 입양에 대한 부정적 인식을 개선하기 위해 입양 가정에 대해 입양수수료(200만원)를 지원하고, 입양아동이 18세가 될 때까지 매월 10만원의 양육수당을 지원

그리고 2011년 「입양촉진 및 절차에 관한 특례법」의 명칭을 「입양특례법」으로 다시 변경하면서 입양 아동의 권익과 복지 증진에 입법 목적이 있음을 명확히 하고, 국가의 관리·감독을 강화했다. 주요내용은 국내입양 우선 추진을 위한 기간 조항 신설, 친생부모에게 충분한 숙고의 시간을 주기 위한 입양 숙려제 도입, 범죄경력 관련 입양부모 자격 강화, 가정법원의 입양허가제 도입, 국내입양 활성화와 입양 사후관리 등을 수행하는 ‘중앙입양원’의 설치·운영 등이다.

요보호 아동에 대해 5개월간 국내입양을 우선 추진할 것을 명시

친생부모에 대해서는 입양숙려기간(7일) 동안 직접 양육에 대한 지원내용 등을 포함한 충분한 상담을 제공할 것을 의무화

입양기관에서는 양친될 사람에 대해 아동학대, 성폭력 등 범죄경력을 의무적으로 조회해야 하고, 입양 전 아동 양육에 대한 교육을 반드시 이수토록 함

입양이 성립한 후에도 1년간은 입양아동과 양친의 적응상태를 확인하고 상담․교육 등 사후서비스 제공

입양에 대한 가정법원 허가제가 도입되기 전에는 관할 지방자치단체(시·읍·면)에 신고만 하면 입양이 가능했다. 그 결과 양부모의 자격을 갖추진 못한 사람이 아동을 입양한 후 학대하거나, 아파트 특별분양을 목적으로 단기간 영아를 허위로 입양하는 등의 문제점이 불거졌다. 법 개정 이후부터 입양하고자 하는 부모는 양육능력, 입양동기 등을 가정법원에서 심사받은 후 법원의 허가가 있을 때 입양할 수 있도록 했다.

Ⅲ. 헤이그 협약을 통해 본 입양체계의 문제점 및 개선노력

1. 헤이그 국제아동입양협약의 주요내용

「국제입양에 관한 아동의 보호 및 협력에 관한 헤이그협약(Hague

Convention on Protection of Children and C0-operation in Respect of Intercountry Adoption)」은 세계 최대 규모의 입양 관련 국제협약으로서 국제입양에 있어 입양 아동과 기타 관계인의 권리보장을 위해 각국이 마련해야 하는 최소한의 실질적인 요건을 규정하고, 동 협약에 기초해 이루어진 입양이 각 당사국에서 자동승인 되도록 하며, 국제입양에 관한 다국간 협력체제를 구축함으로써 국제입양 아동의 복리를 실현하는 것을 최우선 목적으로 삼고 있다. 「헤이그 국제아동입양협약이행을 위한 중장기 전략 수립 연구」는 다음과 같이 기술하고 있다.

협약은 1995. 5. 1. 발효 당시부터 이미 회원국 36개국, 비회원국 30개국, 옵저버인 정부간 국제기구 5단체, 비정부간 국제조직 13단체가 참가하였으며, 2020년 현재 캐나다, 미국, 영국, 독일, 프랑스, 스웨덴, 중국 등 총 103개국이 위 협약을 비준 내지 수락하고 있다. 세계 주요 입양 수령국 내지 출신국 중에서 아직 협약을 비준하지 않고 있는 나라는 우리나라와 러시아, 네팔 정도 뿐이다. (현소혜 2020, 1)

또한 동 연구는 협약의 비준과 관련된 경과를 다음과 같이 기술하고 있다.

협약은 국제입양에서 입양아동의 복리를 보장하기 위한 중요한 안전장치로서 조속한 비준이 요망된다. UN 아동권리위원회(United Nitions Committee on the Rights of the Child) 역시 우리 정부에 반복하여 협약을 비준할 것을 권고한 바 있다. 정부도 이 점을 충분히 인식하고 2013. 5. 24. 이미 협약에 서명하였다. 국제입양에 대한 국제사회의 권고에 부응하기 위해 정부는 지난 20대국회(2017.10.18.)에서 「국제입양에서 아동의 보호 및 협력에 관한 협약 비준동의안」을 제출하였으나, 국회의 최종적 동의를 받지 못한 채 임기만료되어 폐기된바 있다. (현소혜 2020, 1)

제1장 협약의 적용범위

○ (목적) 국제입양이 아동에게 최선의 이익이 되고, 아동의 기본권이 존중되면서 국제입양이 이루어지도록 보호조치를 정함

- 국제입양의 보호조치가 준수되어 아동의 탈취·매매 또는 거래가 방지되도록 체약국간 협조체제 수립

○ (협약범위) 입양으로 아동이 국제적으로 상거소를 이동하는 경우로, 영구적인 친자관계를 창설하는 입양만을 대상

제2장 국제입양의 요건

○ (국제입양의 요건)

-【 출신국 】: 아동 관련

ⅰ) 권한당국이 아동 입양이 적정하다고 인정했고

ⅱ) 출신국내에서 아동의 위탁가능성을 고려한 후, 국제입양이 아동에게 최선의 이익이 된다고 결정했으며

ⅲ) 입양 동의에 대한 상담을 받았고 동의의 효과, 특히 입양결과 아동과 생가(生家)의 법적관계 종료에 대해 설명 받았을 것

ⅳ) 입양동의는 자유의사에 의하며 서면으로 입증, 당해 동의는 금전지급이나 대가에 기인한 것이 아니며 철회되지 않았을 것

-【 수령국 】:  양부모 관련

ⅰ) 권한당국이 양친 될 사람이 입양할 자격이 있고 입양에 적합하다고 결정

ⅱ) 양친이 될 자는 필요한 상담을 받았고

ⅲ) 아동이 수령국에 입국하여 영주 자격이 부여될 것이라고 결정

제3장 중앙당국

○ (중앙당국) 체약국은 협약의무 이행을 위해 중앙당국을 지정

▪아동과 양친이 될 자의 사정과 관련된 정보의 수집, 보존과 교환

▪입양상담 및 입양서비스 발전의 촉진

▪국제입양 경험에 대한 일반적인 보고서의 상호 제공

▪다른 중앙당국의 특수한 입양상황에 대한 정당한 정보요청에 응함

제4장 국제입양의 절차적 요건

○ (신청) 국제입양을 하려는 경우 자신의 상거소가 있는 국가의 중앙당국에 신청

○ (출신국) 출신국 중앙당국은 아동의 신원, 가족 등에 관한 아동보고서를 작성하여 동의의 증거 등과 함께 수령국의 중앙당국에 송부

○ (수령국) 수령국의 중앙당국은 양친될 자에 대한 신원, 배경, 국제입양능력 등에 관한 양친보고서를 작성하여 출신국의 중앙당국에 송부

○ (아동의 이동) 양국이 입양에 합의한 경우 아동은 수령국으로 이동, 양국은 아동이 출신국을 떠나 수령국에 입국하여 영주할 수 있는 허가를 얻기 위해 필요한 모든 조치를 취해야 함.

제5장 입양의 승인 및 효과

○ (다른 체약국) 입양이 동 협약에 따라 행해졌음을 입양국의 권한당국에 의해 확인되었을 때 그 입양은 당연히 다른 체약국에서 승인

○ (승인 효과) ⅰ) 아동과 양친 간의 법적 친자관계 ⅱ) 아동에 대한 양친의 부모로서 책임, ⅲ) 입양이 기존 법적 친자관계를 종료시키는 경우에 그 종료

제 6장 일반조항

○ (아동출생정보 보존) 체약국의 권한당국은 아동의 출생 정보(부모의 신원 및 병력)에 관한 정보를 보존하고, 아동의 정보 접근성 보장

○ (부당이득금지) 국제입양으로 부당한 재정적 기타 이득 수수 금지

○ (비용) 입양관계자의 직업상 합리적 보수를 포함한 비용과 소요경비만 청구

「국제입양에서 아동의 보호 및 협력에 관한 헤이그 협약」주요 내용

< 출처 : ’22.4 국회 보건복지위원회 제1법안심사소위원회 심사참고자료 >

헤이그 국제사법회의는 협약 비준 또는 가입을 준비하는 국가들을 위해 「1993년 헤이그 국제입양 협약의 이행 및 운영 : 모범적 이행을 위한 지침(지침 제1호)」(이하 ‘<지침1>’이라고 한다)를 발간하여 협약에 따른 의무 이행의 모범적 기준을 제시하였다. <지침1>은 무엇보다도 협의 이행과 운영을 위해 국내 법률과 행정체계를 협약의 원칙 및 요건에 부합하도록 정비할 것을 요구한다. 이는 곧 협약 비준에 앞서 지금껏 민간영역이 수행해 왔던 국제입양 관행을 공적 입양체계로 전환하는 작업이 선행되어야 함을 의미한다.

2. 헤이그 국제아동입양협약을 통해 본 입양체계의 문제점

헤이그 국제아동입양협약(이하 ‘헤이그 협약’이라 한다)은 국제입양으로 국가를 이동하는 아동의 인권을 보호하고, 입양에 의한 유괴․인신매매 방지를 위해 국제입양의 국제적 기준이기는 하나, 입양 아동과 기타 관계인의 권리 보장을 위한 최소한의 실질적인 요건이라는 점에서 당연히 국내입양에도 적용해야 할 기준이라 할 수 있다. 이에 헤이그 협약을 토대로 국내 입양체계의 문제점을 살펴보고자 한다.

1) 입양대상아동 결정 및 보호

’21.6.30일 이전까지 입양대상아동 여부에 대한 실질적인 결정은 민간 입양기관에서 수행하였다. 입양특례법 제9조는 ‘양자가 될 자격’ 중 하나로 부모가 입양에 동의하여 입양기관에 보호의뢰한 사람으로 규정하고 있고, 입양기관에서 추진하는 입양대상아동의 대부분이 이러한 사례에 해당한다. 즉 혼외자녀, 가정해체, 빈곤 등으로 인해 아이를 양육할 수 없다고 판단되는 부모가 입양기관을 찾아와 입양을 의뢰하는 경우 입양기관은 부모로부터 입양 동의서를 받고 아동을 인수받아 입양을 추진하였다. 동법 제13조는 입양동의의 요건으로 친생부모에게 아동을 직접 양육할 경우 지원받을 수 있는 사항 및 입양의 법률적 효력 등에 관한 충분한 상담을 제공하도록 규정하고, 부모로부터 받은 입양동의서를 토대로 관할 시군구청에서 ‘입양대상아동확인서’를 받도록 하였다. 그러나 입양기관의 친생부모에 대한 상담제공은 요식행위에 불과하고, 시군구청의 확인서 발급 역시 입양기관의 결정에 공적인 확인을 해주는 것이 불과했다. 이는 “출신국 인가단체가 아동유기의 판단을 하거나 친부모로부터 입양동의를 받고, 이후에 동일한 기관이 아동 결연 및 결연 배치 결정에 참여하게 되는 경우 이해상충이 발생할 수 있다.”는 헤이그협약 가이드라인(지침2 469)에 명백히 어긋나는 것이다.

이를 막기 위해서는 민간 입양기관 중심의 입양절차 개선을 위한 입양특례법 개정이 근본적인 해결책이나 여러차례 시도에도 불구하고 법률 개정이 이루어지지 않아 정부는 아동복지법 개정을 통한 해결책을 모색하였다. 혼외자녀, 가정해체, 빈곤 등으로 인해 부모의 보호를 받지 못하는 아동은 아동복지법상 ‘보호대상아동’에 해당하므로, 해당 아동을 어떻게 보호할 것인지는 다른 보호대상아동과 마찬가지로 공적 심의를 거쳐 결정되어야 한다는 것이다. 또한 아동의 입양을 의뢰하는 친생부모의 경우 공적인 지원책의 정보를 충분히 알고 있다면 원가정에서 양육할 가능성이 있으므로, 이해관계 당사자인 민간 입양기관이 아닌 지자체에서 직접 친생부모에게 직접 양육할 때 받을 수 있는 지원사항에 대한 정보를 제공하고 입양을 신중하게 결정할 수 있도록 아동복지법을 우선 개정하였다.

< 입양대상 아동 결정 절차 개편안 >

		기존	⇒	아동복지법 개정 (’21.6 시행)
친생부모 상담		입양 기관	⇒	<지자체장> 공공 아동보호체계 구축 및 아동복지법 개정(’20.12.28)으로 입양기관에 입양을 의뢰한 경우도 아동보호전담요원의 상담 및 가정환경 조사 대상임
입양대상 아동결정		친생부모 등 보호자	⇒	<지자체장> 아동보호전담요원이 친생부모 상담 및 입양동의서를 토대로 사례회의를 거친 후 사례결정위원회에 상정하여 개별보호․관리계획 확정 및 입양결정

< 출처 : 보건복지부 내부자료 >

이에 대해 입양기관 등 이해당사자들은 지자체의 상담체계로 인해 개인정보 노출을 극히 꺼리는 미혼모의 아동 유기를 조장할 것이라며 반발하였다. 그러나 시행 6개월이 지난 ’21년 말까지 베이비박스로 유기되는 아동의 수는 오히려 전년 대비 감소하였으며, 지자체의 상담 절차를 거치면서 직접 양육하는 친생부모도 전체 상담사례의 약 30%에 달했다. 이로써 입양절차의 이해관계인이 입양대상아동으로 결정까지 하는 이해상충은 해결하였지만, 입양대상아동 결정 이후 결연 등의 절차는 여전히 민간 입양기관 주도로 이루어지고 있다.

입양체계로 진입한 입양대상아동은 입양 전까지 입양기관이 보호한다. 보건복지부장관의 허가를 받은 4개 입양기관 중 1개 입양기관은 보육사를 채용해 입양기관 내 설치된 양육시설에서 보호하고, 그 외 3개소는 위탁모를 모집해 해당 위탁모의 가정에서 아동을 보호하는 방식을 취한다. 입양특례법상 입양대상아동의 후견인은 입양기관장이므로 아동의 기초생활보장법상 생계비와 아동수당 등은 입양기관으로 지급한다. 입양기관은 아동에게 지급된 생계비와 아동수당을 위탁모에게 위탁비용 명목으로 지급한다. 그리고 입양아동의 실제 생계비는 입양기관이 후원금품을 받아서 위탁모에게 지급한다. 입양특례법 제 35조에서 “국가와 지방자치단체는 입양기관의 운영비와 「국민기초생활보장법」에 따라 지급되는 수급품 외에 가정위탁보호비용을 보조할 수 있다”고 규정함에도 불구하고, 「보조금관리에 관한 법률 시행령」에서 ‘입양기관 운영비’를 보조금 지원 대상에서 제외하고 있기 때문에 입양기관은 아동의 생계비를 위탁비용으로 활용하는 것이다. 이러한 보호 과정을 거쳐 아동이 국내입양되는 경우 입양부모 대신 국가에서 건당 수수료(270만원)를 지불하고, 국외입양의 경우 양부모가 지불하는 수수료를 수취하게 된다. 문제는 국외입양 수수료는 2천만원 내외에 달한다는 것이다. 1980년대 한 해 국외입양 아동이 8천여명에 달하는 이유이고, 복잡하고 시간이 오래 걸리는 국외입양 절차가 아동복리에 반하는 정책이라며 국외입양 신속화를 요구하는 입양기관의 주장의 이유이기도 하다. 이런 비용 유입구조는 ‘아동 최선의 이익’이 반영된 입양이어야 한다는 헤이그협약 가이드라인(지침1)에 반하는 것이다.

2) 양부모의 적합성 판정 및 결연

<지침1>은 “공정한 평가를 보장하고 모든 신청자에게 동일하게 엄격한 과정을 적용하기 위해 평가업무는 공공당국에서 담당하는 것이 좋으며, 대부분의 국가에서 이러한 이행이 이루어지고 있다.”고 정하고 있다. 그렇다면 우리의 입양부모 자격판단은 어떠한지 살펴볼 필요가 있다.

< 해외 입양체계 내 공공의 역할 >

국가 절차	우리나라	독일	영국	스웨덴	프랑스	미국
입양대상아동 결정 및 보호	(결정) 지자체 (보호) 입양기관	지자체	지자체	(결정) 공공기관 (보호) 지자체	공공기관	지자체
예비양부모 신청 및 교육	입양기관	지자체 또는 공공기관	지자체	지자체	(신청) 지자체 (교육) 공공기관	지자체
예비양부모 상담 및 가정조사	입양기관	공공기관	지자체	공공기관	공공기관	지자체
예비양부모 적합성 확인	입양기관	공공기관	지자체 (입양패널 자문)	공공기관	지자체	지자체
예비양부모 – 아동 결연
입양전제위탁 결정
입양허가	가정법원	가정법원	가정법원	가정법원	가정법원	가정법원
사후관리	입양기관	공공기관	지자체	공공기관	공공기관	지자체

< 출처 : 보건복지부 내부자료 >

입양특례법 제10조는 양친이 될 자격을 규정하고 있다. 양자를 부양할 수 있는 충분한 재산이 있을 것, 양자의 종교의 자유를 인정하고 사회의 구성원으로서 그에 상응하는 양육과 교육을 할 수 있을 것 등의 적극 요건과 함께 아동학대·가정폭력·성폭력·마약 등의 범죄나 알코올 등 약물중독이 없을 것을 요구하는 소극 요건 등이다. 그리고 이를 조사·확인하기 위하여 가정을 조사하고 확인인 된 경우 동법 시행규칙 제8조에 따라 ‘양친 가정조사서’를 발급한다. 양친 가정조사서는 ‘입양에 대한 태도와 입양의 동기, 혼인생활, 가족상황, 건강, 인격 및 품성, 아동 양육 계획’ 등으로 구성되어 있는데, 입양 신청자의 진술과 조사자의 주관적인 판단에 하는 따라 기록하는 것으로, 2~3차례 면담만으로 그 사람의 기본적인 성격, 양육 태도 등을 확인하는 것은 불가능하다. 법에서 정한 적격 요건만으로는 여러 차례 보호자로부터 분리되는 경험으로 인해 특수한 욕구를 갖는 입양아동을 양육하기에 적합한 입양 부모인지의 확인이 어렵다. ’20. 10월 양모의 학대로 16개월 아동이 사망한 사건이 터지면서 현재 양부모 적합성 판정 방식의 문제가 본격 제기되었다.

더불어 입양부모와 입양아동을 연결시키는 ‘결연’은 아동 최선의 이익을 반영해야 할 입양의 가장 핵심 절차이다. <지침1>은 “아동에 적합한 자질을 갖춘 입양부모 및 가족을 결연시키는 것은 아동 최선의 이익을 위해 필수적이며 이는 전문가에 의해 이루어져야 한다. 예비 입양부모가 아동을 입양하기에 적합한지 여부를 철저하게 그리고 전문적으로 평가하여야 하며, 특히 장애 아동 입양의 경우에는 더욱 그러하다”, “결연은 팀이 맡아서 이행하여야 하며 개인의 책임으로 두어서는 안된다. 팀은 입양 정책과 실행 훈련을 받은 아동보호 전문가들로 구성되어야 한다. 이들이 심리사회영역의 전문가이면 더욱 좋다. 국제입양의 경우, 변호사가 팀에 합류하여 법적 요건들을 잘 준수하고 있는지 양국 간 법적인 요건들이 양립될 수 있는지를 확인하는 것이 바람직하다.”, “결연 결정이 입양 과정에서 가장 중요한 결정 중 하나이며, 적절한 전문성과 경험을 갖춘 자가 결정을 내리는 것이 가장 효과적인 방법이라는 점은 아무리 강조해도 지나치지 않다”고 정하고 있다.

’21.6월 이전까지 우리나라 입양기관의 결연 방식은 기관 내 사회복지사 1~2인이 결연을 담당하고 있어 상기 지침에서 강조하는 내용이 지켜지기 어려웠다. 결연 방식 또한 아동의 이익이 우선 반영된다기 보다 입양부모의 선호가 우선 반영되는 상황이었다. 그 결과 국내입양과 국외입양은 성별과 연령에 따라 다음과 같은 입양현황의 차이를 보이고 있다. 즉 국내입양은 1세 전후의 여아 중심의 입양, 국외입양은 국내에서 선호되지 않는 남아가 일정 기간의 절차에 따라 1세~3세 사이의 연령에서 입양이 이루어지고 있는 것이다.

< 성별, 연령 등에 따른 입양현황 >

(단위 : 명)

< 출처 : 보건복지부 보도자료 >

’20. 10월 양모의 학대로 16개월 아동이 사망한 사건(일명 ‘정인이 사건’)이 터지면서 입양기관의 이러한 결연 방식이 문제로 제기되었다.

이 역시 입양특례법 개정을 통해 해결해야 하지만 법 개정까지의 소요 시간 등을 고려하여 정부는 「입양실무지침」을 개정해 시행(’21.4)하는 것으로 보완하였다. 입양기관에 내외부 전문가 5인으로 ‘결연위원회’를 구성하도록 하고, 외부 전문가 중 1인은 보건복지부 산하 공공기관인 아동권리보장원의 입양 업무 담당자를 포함시키도록 하였다. 잠정적이나마 이를 통해 입양기관 결연에 대한 외부 모니터링 체계를 갖추려는 정부의 노력이었지만, 엄격한 의미의 모니터링 체계로 볼 수 없는 한계가 있다.

3. 사례를 통해 본 입양체계의 문제점

2016년 11월 22일 국회위원 3인, 30여개의 법조인 단체, 아동·여성 인권단체, 시민사회단체가 모여‘입양아동 학대 근절과 인권보장을 위한 대책위원회’를 구성하였다. 일명 ‘은비사건’으로 법원에 입양을 신청하였으나 아직 허가가 나기 전 예비 양부모의 집에서 7개월간 입양 전제위탁이 진행되고 있던 아이가 병원에서 뇌사판정을 받고 인공호흡기로 연명하던 중 사망한 사건이 한 방송사의 시사 프로그램을 통해 세상에 알려졌기 때문이다.

< 은비사건 개요 >

√ 17살 미혼모인 엄마가 외조모와 함께 양육하다 생활고로 인해 17개월 되었을 무렵 보육원에 위탁 (’14.2.28)

√ 넉달 후 아이의 미래를 위해 입양을 결정, 입양기관 위탁시설로 이동 (’14.6.27)

√ 1년 후 법원 허가 전 한 가정에 입양전제위탁이 진행되었으나 예비 양모가 양육이 힘들다는 이유로 4개월 만에 기관으로 다시 돌아오게 됨 (’15.7.24∼11.27)

√ 1개월 만에 또 다른 가정으로 입양전제 가정위탁되었고, 4개월만에 응급실로 실려와 당담 의사가 아동학대 의심 신고를 하였으나, 경찰은 별다른 조사 없이 양부모 지인들의 진술(예비 양부모는 그럴 사람들이 아니다)만 듣고 오인 신고로 판단 (’15.12.19∼’16.4.4)

√ 3개월 후 심정지 상태로 대학병원에 실려왔고, 3개월 후 사망. 양부모는 아동학대상해치사 혐의로 징역형을 선고받음(’16.7.15∼’17.2.8)

동 위원회는 입양기관, 담당 의사, 신고받은 경찰서, 아동학대 조사기관인 아동보호전문기관 관계자 등을 대상으로 대면조사 등을 통해 입양과 관련해 다음과 같은 문제점을 지적하였다.

은비보고서, 2017.4 대구`포천 입양아동 학대`사망사건 진상조사와 제도개선위원회

1) 입양 전 실천 현황 및 문제점

가정조사 단계 : 해당 사례에서 예비 양부모가 입양기관에 입양신청서를 제출하고 입양전제위탁으로 데려가기까지 1개월 10일이 소요되었다. 별도의 면회나 가정방문은 없었고, 예비 양부모가 양육의 어려움을 호소해 입양기관장이 긴급중재로 개입한 후에도 후속적인 평가 조치가 없었으며, 아동을 보육하는 교사와 입양상담원이 분리되는 체계였다. 그러나 입양가정을 조사하는 전체의 과정은 변경이나 교체없이 한 명의 입양전문가가 계속 관찰, 소통 등을 통해 통합적으로 판단해야 한다. 그런데 가정조사 과정이 분절된 상태에서 입양기관의 5~6명의 입양상담원이 관리해서는 해당 사례와 같이 분리 경험이 많은 아동이 원하는 특수한 욕구에 대응할 수 있도록 예비 양부모를 교육·준비시킬 수 없는데다가 예비가정에 그러한 양육능력이 있는지도 적절히 평가할 수 없게 된다.

예비 양부모 교육 단계 : 입양가정은 일반가정보다 극복해야 할 장애물이 많다. 입양부모가 입양가정과 일반가정의 차이를 수용하고 입양아동이 생애주기별로 겪는 다양한 어려움을 이해하고 잘 극복할 수 있도록 도울 때 아동도 안정된 상태에서 자랄 수 있다.(Noh, 1989) 따라서 예비 양부모 교육은 입양 이후 직면할 수 있는 다양한 문제를 조망하고 준비하도록 도와주는 과정으로 필요하다. 그러나 현재 우리나라는 하루 8시간, 1회성 교육으로 예비 양부모 교육을 진행하고 있다. 대부분 강의식으로 진행하고 있으며, 강의의 절반 이상을 입양 절차, 지원, 서비스 등 관련 정보 전달에 할애하고 있다. 이는 예비 양부모가 자신의 삶, 입양동기 등을 성찰하고 입양 이후 직면할 수 있는 다양한 어려움을 숙고하고 신중하게 입양을 결정하도록 하는데 매우 부족하다.

2) 입양과정에서의 실천 현황과 문제점

아동 결연 : 입양하기에 적합한 자격을 갖추었다고 판단되는 예비 양부모와 해당 가정에 적합하다고 판단되는 입양대상아동을 매칭하는 것을 ‘결연’이라 한다. 아동에게 어떤 양부모와 가정을 매칭할지 결정할 때는 예비 입양가정이 아동의 특수한 욕구를 충족시킬 수 있는지 여부를 가장 중요하게 고려해야 한다. 영국은 입양이 필요한 아동에게 좀더 적합한 가정이 다른 입양기관에 있을 수 있다는 가정하에 ‘입양과 아동법 등록체계(The Adoption and Children Act Register)’을 활용해 입양기관 간 입양아동과 예비 입양가정의 정보를 공유해 무엇보다도 아동에게 최적인 결연이 이루어지도록 한다. 그러나 우리나라의 입양을 모두 민간 입양기관에서 수행하면서 입양기관 간 아동과 예비 입양부모의 정보를 공유하지 않고, 각 기관이 접수한 입양 필요 아동과 입양을 신청한 예비 양부모 풀 안에서 결연하려다 보니 아동에게 가장 적합한 입양가정을 찾는 것이라기 보다 예비 양부모가 선호하는 아동을 매칭시키는 작업이라 할 수 있다.

입양전제 가정위탁 : 법원 하가 이전 조기 상호 적응 및 애착관계 형성 지원을 위해 아동이 결연된 입양가정에서 함께 생활하는 것을 ‘입양전제 가정위탁’이라 한다. 이는 2011년 입양특례법 개정으로 2012. 8월부터 입양의 가정법원 허가제가 시행되면서, 허가 결정이 나기까지 3개월 최대 6개월 가량 소요되다보니 입양 절차가 예전보다 길어지면서 관행처럼 자리잡은 것이다. 이러한 관행은 공적개입 없이 예비 입양가정으로 아동을 인도함으로써 법원의 입양 허가절차를 형식적인 것으로 전락시킨다. 또한 ‘입양가정에 아동을 한시라도 빨리 보낼수록 좋다’라는 잘못된 인식을 토대로, 해당 사례 아동이 첫 입양전제 위탁가정에서 돌려보내진지 한 달도 안 된 상태에서 다시 또 다른 입양전제 위탁가정으로 보내졌다. 이는 아동이 경험한 심리적 상처를 치유하고 새로운 변화에 적응하는 시간이 필요하다는 것에 대한 이해가 없는 조치였다.

3) 입양 후 실천 현황과 문제점

사후서비스 : 입양특례법 제25조에서는 입양 이후 1년간 입양기관의 담당자가 양부모와 입양자녀의 상호 적응 상태를 관찰해서 필요한 서비스와 입양가정의 아동 양육 시 필요한 정보를 제공하고, 입양가정이 수시로 상담할 창구를 개설하는 한편 상담요원을 배치하도록 명시하고 있다. 그런데 입양부모는 좋은 일을 하는 대단한 존재라는 사회적 인식으로 인해 양육의 어려움을 외부에 알리지 않고 스스로 해결하려고 하거나 모든 것을 아이 탓으로 돌리는 경우가 종종 있다 또한 입양의 특수성을 잘 아는 전문가의 부족으로 적절한 사후서비스를 지원받지 못한 채 아동의 파양이나 학대 등의 비극으로 이어지는 경우도 적지 않다. 다른 한편, 사후서비스 체계가 공식적으로 구축되어 있지 않으며 해마다 정부 위탁기관의 공모사업으로 예산을 분산해 진행하고 있는데, 어떤 사후서비스가 있는지 쉽게 찾아 볼 수 있는 정보체계가 부재하고, 수도권에 위치한 기관 중심으로 사후서비스를 제공하다 보니 소수 입양가정에 서비스가 편중되는 문제가 있다.

4) 입양기관 실무자 실천 현황과 문제점

입양기관 실무자 자격 : 우리나라 입양기관 종사자의 기준은 1. 사회복지 또는 아동복지 관련 분야를 전공한 사람, 2. 대학을 졸업하고 입양기관에서 2년 이상 입양 관련 업무에 종사한 경력이 있는 사람, 3. 아동복지법 제13조에 따른 아동복지전담공무원으로 3년 이상 근무한 경력이 있는 사람 중 하나를 충족하면 된다.(아동복지법 시행규칙 제21조) 하지만 현재 4년제 대학 사회복지학과 교과과정에서 입양실천에 관해 배울 과목이 거의 없어, 입양에 관련된 전문화된 지식이나 경험 없이도 입양기관의 실무자가 될 수 있다.

입양실무자 보수교육 : 보수교육은 입양기관에 종사하는 실무자가 입양의 대상자인 친생부모, 예비 양부모 및 아동을 잘 이해하고 좀 더 전문화된 서비스를 제공하도록 돕는데 그 목적이 있다. 하지만 보수교육 내용의 대부분이 입양 삼자(친생부모-아동-예비 양부모)를 더 깊이 이해하고 효과적으로 실천하려는 노력보다는 아동 권익과 같은 포괄적인 주제를 한국인권재단에 맡긴다든지, 입양절차, 입양기록보존 등 행정적인 내용을 주로 하고 있어 입양의 전문성을 높이는 교육내용으로 보기 어렵다.

4. 그 간 입양체계 개편을 위한 시도 및 실패

입양의 가정법원 허가제 도입을 위해 2011년 입양특례법 전면 개정을 시행한 이후 기존 민간 입양기관 중심의 입양절차를 정부 및 지자체 중심의 공적체계로 전환하고자 입양특례법 전면 개정 시도가 있었다. 개정안은 대체로 입양절차의 권한을 보건복지부 장관에 두고 이를 입양기관 또는 산하 공공기관인 아동권리보장원에 위탁하는 방식으로 규정하였다. 이에 대해 ’19.4월 국제입양법 제정안에 대한 공청회가 개최되면서 입양특례법 개정의 필요성이 함께 논의되었으나,  입양기관, 일부 입양가족 단체 등 이해당사자의 거센 반발이 계속되면서 국회 보건복지상임위원회에서 계류되다 20대 국회 임기만료로 폐기되었다.

구분	현행 입양특례법	김승희안(’16.9.23 발의)	남인순안(’18.12.5 발의)	김세연안(’19.7.15 발의)
양부모 입양 신청	별도 규정 없음	보건복지부장관 → 아동권리보장원 또는 입양기관 위탁	보건복지부장관 → 아동권리보장원 위탁	보건복지부장관 → 입양기관 위탁
양부모 보고서 작성	입양기관	보건복지부장관(상담, 가정환경 조사, 심리검사, 보고서 작성) → 아동권리보장원 또는 입양기관 위탁	보건복지부장관 → 아동권리보장원 위탁	보건복지부장관 → 입양기관 위탁
결연	결연 규정 없음	보건복지부장관(입양결연위원회 둘 수 있음) → 아동권리보장원 또는 입양기관 위탁	보건복지부장관이 입양결연위원회를 거쳐 결연 → 아동권리보장원 위탁	결연 규정 없음
임시인도 (사전위탁)	임시인도 규정 없음	임시인도 규정 없음	가정법원(직권 또는 양부모 신청)	남인순안 동일
입양허가	가정법원	가정법원	가정법원	가정법원
입양기관의 역할	①양부모 조사 ②양부모 교육 ③국내입양 우선추진	①양부모에게 입양서비스 제공 ②입양 교육 및 홍보 ③입양가정 사후서비스 ④그외 위탁사항	①양부모교육 ②입양가정 사후지원․관리	김승희안 + ①친생가족찾기 서비스 ②아동에 대한 보호․양육
입양기관 재정지원	운영비 등	운영경비, 인건비 등	지원규정 없음	운영경비, 인건비, 위탁사업수행비 등
입양 후 사후관리	입양기관의 장(1년) ①상호적응 관찰 ②아동양육정보제공 ③수시 상담창구 개설	보건복지부장관(1년) ①상호적응 관찰 ②필요정보 제공 ③수시 상담창구 개설 → 아동권리보장원 또는 입양기관 위탁	보건복지부장관(1년) ①정기상담 ②필요복지서비스 제공 ③입양아동 적응보고서 작성	김승희안 동일 → 입양기관 위탁
사후서비스	국가와 지자체	국가와 지자체 → 아동권리보장원 또는 입양기관 위탁	국가와 지자체 → 입양기관 위탁	국가와 지자체 → 입양기관 위탁
입양정보 공개청구	입양인 본인	입양인 본인	입양인 본인과 그 직계비속	입양인 본인

< 출처 : 보건복지부 내부자료 >

Ⅳ. 아동 중심 입양체계 구축을 위한 법령 및 제도개선 방안

1. 아동 중심 입양체계 구축 방향

아동 중심 입양체계 구축의 핵심은 입양특례법 제4조 입양의 원칙에서 밝힌 “입양은 아동의 이익이 최우선이 되도록 하여야 한다”이다. 상기 원칙에도 불구하고 현행 입양체계는 입양의 이해당사자인 민간 입양기관이 중심이 되면서 입양기관의 이익과 입양부모의 선호가 우선 반영되는 구조이다. 또한 입양부모의 적격성 및 적합성 판단, 아동의 특수 욕구를 충족시킬 적합한 입양부모와의 결연, 가정법원 허가 이후 입양가정에 적응하는 과정에 대한 모니터링 및 사후 서비스 제공 등 입양을 위한 각 절차에 있어 공공의 개입은 미흡하고 부족한 것이 현실이다.

이에 헤이그협약에서 제시한 기준과 입양의 기본 원칙을 준수하기 위해 현행 입양체계의 “공공성”을 강화하는 방향으로의 근본적인 제도개선이 필요하다. 즉 민간 입양기관 중심이 아닌 「공적 입양체계」구축이 아동 중심 입양체계 구축의 큰 방향이라고 할 수 있다. 입양대상아동은 보호대상아동이기 때문에 입양 전까지 민간 입양기관의 보호방식이 아닌 공적 보호체계(가정위탁, 아동복지시설 등)에서 보호하고, 예비 양부모와의 결연은 입양기관의 이익 및 양부모의 선호가 아닌 아동의 이익이 우선 반영되도록 공적 심의기구에서 결정하며, 입양 후 아동이 입양가정에서의 적응을 모니터링하고 서비스를 지원하는 것 역시 공공의 책임으로 전환하는 개선이 필요하다.

2. 아동 중심 입양체계 구축 방안

< 입양체계 개편 전후 절차별 수행주체 비교 >

절차	주체		개정 취지
	현행	개정
입양대상아동 결정	입양기관	지자체 (’21.6.30부터 시행 중)	입양 숙고 지원 (지자체의 원가정양육 상담 및 지자체(사례결정위원회) 결정 절차 도입)
입양대상아동 보호	입양기관	「아동복지법」 상 가정위탁 및 아동복지시설 등	안전한 양육환경 제공 (아동복지법 상 기준에 적합한 위탁가정 및 아동복지시설에서 보호)
예비양부모 신청 및 교육	입양기관	아동권리보장원	신청 창구 단일화 및 예비양부모 교육 표준화
예비양부모 상담 및 가정조사	입양기관	입양기관 (보건복지부 업무 위탁)	입양기관 현장 경험 및 사례관리 전문성 인정 (사회복지법인에 위탁․수행하되, 절차 표준화․전문화)
예비양부모 적합성 확인	입양기관	보건복지부 (가칭 입양심의위원회)	공적 심의기구 설치 (입양의 주요 의사결정을 위한 공적 심의기구 설치)
예비양부모 - 아동 결연	입양기관
입양전제위탁 결정	입양기관
입양허가	가정법원	가정법원	기존/개정 동일
사후관리	입양기관	입양기관 (보건복지부 업무 위탁)	입양기관 현장 경험 및 사례관리 전문성 인정 (사회복지법인에 위탁․수행하되, 절차 표준화․전문화)

< 출처 : 보건복지부 내부자료 >

1) 입양대상아동 보호

입양체계로 진입한 입양대상아동을 입양 전까지 입양기관이 보호하는 과정에서 정부의 위탁비용 지원이 전무한 관계로, 입양기관은 아동의 생계비 등을 위탁비로 지원하고, 정작 아동의 분유, 기저귀, 의복 등을 후원금품으로 해결하는 기형적인 구조를 해소하고자 22.7월부터 정부에서 위탁모에게 월 100만원을 지원하는 ‘입양대상아동 가정보호사업’을 신설하게 되었다.

그러나 기존 입양기관에서 위탁모를 운영하는 방식을 그대로 둔 채 위탁비용을 지원하는 것은 관리 책임 소재가 불분명한 한계가 있다. 따라서 잠정적으로 입양기관에 소속된 위탁모를 활용해 아동을 보호하지만, 시도 단위의 ‘아동권리보장원’을 설립하여 기존 위탁모를 포함한 새로운 위탁모 풀을 구성·운영하면서 위탁가정을 관리하여야 한다. 더불어 아동의 사회보장급여(생계비, 아동수당 등)가 목적에 맞게 사용되는지를 정기적으로 확인하고, 위탁모의 양육태도 및 아동의 발달상황 등을 점검해 입양 절차시 활용될 「아동보고서」를 작성·관리하여야 한다.

2) 예비 양부모 가정조사 및 교육

현재 예비 양부모 가정조사는 입양기관 상담원이 2~3회 가정을 방문해 상담하는 방식이다. 그러나 입양기관 상담원은 사회복지 분야 전공자 또는 입양기관 업무 경력자 등으로 가정방문 상담만으로는 입양부모로서의 적합성을 판단하는데 한계가 있다. 실제 운영방식 또한 예비 양부모의 진술을 그대로 ‘양친가정조사서’에 옮겨 적는 방식이고, 주로 해당 가구가 아동을 양육하기에 적합한 물리적 환경을 가졌는지를 기술하는 방식이다.

예비 양부모로서 자격을 갖추었는지, 적합한지를 판단하기 위해서는 다각적인 자료가 필요하다. 양부모의 주관적인 진술, 주변인의 객관적인 평가, 상담원의 관찰 내용, 그리고 예비 양부모의 주·객관적인 진술 및 평가를 뒷받침할 전문가에 의한 심리검사이다. 실제 서울 가정법원에 한해 입양 신청인에 대해 법원이 지정하는 기관에서 심리검사를 받도록 하고, 그 결과를 당사자에게는 비공개로 한 상황에서 입양 허가심판에 활용하고 있다. 더불어 사회복지 분야 전문가가 양부모로서의 적합성 판단을 위한 가정조사 시 활용할 수 있는 전문지식에 대한 교육이 필요하다. 이는 ‘아동권리보장원’에서 기본 및 보수교육과정을 개설해 정기적 교육으로 전문성을 제고할 필요가 있다.

MMPI-2(다면적 인성검사), K-MSI(한국판 결혼만족도검사), SCT(문장완성검사)를 필수적으로 실시

종사자 교육 외에 중요한 것은 예비 양부모 교육 제도 개선이다. 현재 하루 8시간, 1회 교육만으로는 입양대상아동의 발달 단계별로 나타날 수 있는 특수 욕구에 적절한 대응하기 어렵다는 것을 많은 입양가정 사례에서 찾아볼 수 있다. 예비 양부모의 경우 아동에게 많은 사랑을 주면 새로운 가정에 적응할 수 있을 거라 생각하지만, 친생부모, 위탁부모 등 입양 전까지 겪었던 다수의 분리 경험으로 인한 잠재된 트라우마가 있기에 새로운 입양부모는 확실히 자기를 버리지 않을 사람인지 끊임없이 확인하려 한다. 더욱이 비공개 입양이었으나 불가피하게 입양 사실이 알려졌을 때 불안, 분노, 친생모를 알고 싶어하는 욕구 등 입양아동의 복합적인 감정으로 인해 상당수 가정이 불화를 겪는 사례가 많다.

따라서 예비 양부모에 대한 입양 교육은 입양의 의미를 정확히 주지시키고, 아동이 발달 단계별로 겪을 수 있는 다양한 감정과 그 과정에서 양부모는 어떻게 대응해야 하는지, 아동의 특성(연장아, 장애아 등)에 따라 양육 과정에서 어떤 점을 더 신경써야 하는지에 대한 충분한 교육이 이루어져야 한다. 교육과정이 좀 더 전문화, 실용화되어야 하고, 단발성 교육이 아닌 여러 회차에 걸친 교육으로 진행되어야 예비 양부모가 자신이 살아온 삶과 입양동기 등을 성찰함과 동시에 입양 후 직면할 수 있는 다양한 어려움을 숙고한 후 신중한 입양을 결정하게 된다.

3) 결연

입양기관 내 1~2인의 사회복지사가 결연을 결정하던 방식에 문제가 있어 입양기관 내 5인의 내외부 위원으로 「결연위원회」를 구성해 운영하도록 하였으나, 이 또한 입양기관 주도로 이루어지다 보니 아동 중심의 입양체계 구축에 한계가 있다. 이에 입양기관 외부 공적인 기관에 결연을 심의하는 기관을 두고 운영할 필요가 있다. 더불어 해당 입양기관에 의뢰된 아동과 예비 양부모의 풀 내에서만 결연이 이루어짐으로써 아동에게 좀 더 적합한 양부모를 결연할 기회도 그만큼 적어지는 문제를 해소할 방법이 필요하다.

아동 최선의 이익을 보장하기 위해 입양과 관련한 최고 심의기구로서 입양에 관한 의사결정과 과정 전반을 국가가 담당하고 , 국내입양 뿐만 아니라 국제입양에 있어 양부모의 적합성 확인, 결연 등을 심의·의결하는 공적 의사결정 구조를 두어야 한다. 위원회는 본위원회와 분과 위원회로 나누고, 입양정책 및 제도개선 등에 관한 사항을 본위원회의 안건으로 하고, 예비 양부모의 적합성 판단, 아동과의 결연 등의 심의는 분과위원회에서 진행하되 분과위원회의 결정은 본위원회의 결정으로 갈음하도록 함으로써 위원회 운영의 효율성을 높일 필요가 있다. 그리고 위원은 입양 관련 단체의 장이나 입양정책 및 실무에 대한 학식과 경험이 풍부한 자, 아동복지학 등 학계 전문가, 의료․법률 전문가 및 그에 준하는 자 등을 자격요건으로 한다.

위원회의 운영 방식은 권한 자체는 보건복지부로 하되 보건복지부 산하 공공기관인 「아동권리보장원」에서 위원회의 운영을 지원할 사무국을 설치하는 방법이 있다. 사무국은 결연위원회 운영 지원 뿐만 아니라 입양업무 위탁기관 관리및 교육, 국외 입양인 가족찾기 등의 업무를 담당하도록 한다.

4) 입양전제위탁

’16년 발생한 대구 입양아동 학대 사망사건은 입양전제 위탁 과정에서 발생했다. 종전 입양기관의 결연만으로 아동을 인도받았던 것과 달리 ’11년 입양의 가정법원 허가제가 도입되면서 정식 입양 허가까지 약 3∼6개월이 소요되었다. 이에 입양기관의 결연 이후 법원에 입양 허가 신청을 한 경우 예비 입양가정이 원하면 법원의 허가 이전임에도 아동을 데려가는 것(일명 ‘입양전제위탁’)이 관행처럼 이루어지고 있다.

해외 선진국에서 운영하는 입양전제위탁은 엄격한 모니터링 과정을 거쳐 해당 기간 동안의 보고서가 법원의 허가자료로 제출되는 법제화된 제도이다.

< 입양 전제 위탁 제도 해외사례 >

	독일	영국	스웨덴	프랑스	홍콩	필리핀
명칭	시험 양육	시험 양육	일시적 동거 형태의 입양	위탁 양육	시험 양육	시험 양육
기간	평균 1년	10주 이상	일정 기간	6개월 이상	6개월	6개월
의무화 여부	o	o	(알수 없음)	o	o	o
시점	(알수 없음)	법원 허가 신청 전	법원 허가 전	법원 허가 신청 전	법원 허가 전	법원 허가 전
특이 사항	육아휴직 가능	-	-	육아휴직 가능, 입양수당 지급

< 출처 : 보건복지부 내부자료 >

그러나 우리나라의 경우 법적 근거없이 관행적으로 이루어지고 모니터링 과정 부재로 법원 허가에 참고할 자료 생산도 안 될 뿐만 아니라 대구 사건과 같이 아동의 안전에 위해가 되는 상황까지 발생하는 문제가 있다. 이에 입양부모의 적격성을 판단할 수 있는 마지막 절차로서 ‘입양전제위탁’을 의무화하는 법제화가 필요하다. 다만, 의무화할 경우 ‘입양전제위탁’ 기간 동안의 육아휴직이 가능하도록 고용 관련 법률의 개정도 병행되어야 한다.

5) 정보공개청구

현재 입양특례법은 입양된 아동이 성인이 되거나, 성인이 되기 전이라도 양친의 동의가 있으면 입양기관 또는 아동권리보장원에 입양정보공개 청구가 가능하다. 이 때 친생부모의 동의를 받아 정보를 공개해야 하며, 동의하지 않는 경우에는 이름, 생년월일, 주소, 연락처 등 친생부모의 인적사항을 제외하고 공개한다. 다만, 친생부모의 동의가 확인되지 않은 경우라도 친생부모가 사망했고, 입양인의 의료상 목적이 있는 경우에는 인적사항 공개가 가능하다.

< 현행 공개 청구대상 입양정보(입양특례법 시행령 제13조) >

1. 친생부모에 관한 다음 각 목의 인적사항(입양 당시의 인적사항을 말한다)

가. 이름 / 나. 생년월일 / 다. 주소 / 라. 연락처

2. 입양 배경에 관한 다음 각 목의 사항

가. 입양 당시 친생부모의 나이 / 나. 입양일 및 입양 사유

다. 친생부모의 거주 지역명(「지방자치법」 제2조제1항제2호에 따른 시ㆍ군ㆍ구의 명칭을 말한다)

3. 양자가 된 사람의 입양 전 이름, 주민등록번호, 주소, 출생일시 및 출생장소

4. 양자가 된 사람이 입양 전 보호되었던 보장시설 또는 입양기관의 명칭, 주소 및 연락처

5. 그 밖에 보건복지부장관이 공개할 필요가 있다고 인정하는 입양정보

그러나 친생부모의 동의 의사를 확인하여 정보공개 범위를 결정하게 되므로 동의 의사 확인에 소요되는 기간만큼 전체 절차가 지연되고, 모든 입양 정보를 입양기관이 보유․관리하고 있어 자료 유실 우려가 있으며, 입양기관 자체적으로 정보 공개 범위를 결정하고 있어 정보 제공량이 매우 협소(입양인의 민원 소지)한 한계가 있다.

이에 ➀동의 확인 절차 없이 「개인정보보호법」을 위반하지 않는 범위 내에서 정보 공개, ➁친생부모의 동의의사 확인하기 위해 친생부모 전화번호를 수집할 수 있는 근거, ➂입양기관이 보유한 정보 모두 전산시스템에 입력하고 아동권리보장원에 이관하도록 「입양특례법」개정이 필요하다.

3. 국외입양 중단을 위한 국내 가정형 보호 확대 방안

국외입양 수수료가 국내입양보다 훨씬 높아 정부로부터 운영비를 지원받지 않는 입양기관 입장에서는 국내입양보다 국외입양을 추진하는 것이 훨씬 유리하였다. 그 결과 국외입양은 60년대 7천여명, 70년대 48천여명, 80년대 65천여명으로 폭발적으로 증가하였고, 2000년 이전 전체 입양 중 국외입양이 71%를 차지하는 기형적 모습을 보인 것이다. 이러한 문제를 바로잡고자 2007년 국내입양 활성화를 위한 각종 지원이 이루어졌고, 국내입양 우선 추진을 위한 국외입양 쿼터제를 시행하게 되었다.

그러나 일각에서는 친생부모의 돌봄을 받지 못하는 보호대상아동을 국내에서 보호하지 못 하고 국외로 보내는 것이 과연 아동복리 관점에서 적절한지 근본적인 문제제기를 한다. 아동에게 불안정한 보호가 아닌 영구적인 가정을 찾아주는 것은 당연하지만, 인종·문화·언어·식습관 등 모든 것이 낯선 국가에 보내져 아동이 겪을 정체성 혼란과 적응과정까지의 어려움 등을 고려했을 때 다른 나라에 아동을 보내는 것은 결코 바람직하지 않다는 것이다. 더욱이 세계 경제 10위권의 국가가 자국의 아동을 보호하지 못 해 타국으로 입양을 보내는 것은 국가의 책임 관점에서 문제가 있다는 것이다.

우리나라는 혈연을 중요시하고 특정 성별의 아동을 선호하는 문화여서 입양이 필요한 보호대상아동이 모두 국내 입양되는 것은 현실적으로 어려운 것이 사실이다. 이러한 현실에서 국외 입양이 아닌 국내에서의 보호를 위해 필요한 것은 가정위탁 활성화다. 부모의 친권이 살아 있으면서 빈곤, 가정해체 등으로 보호대상이 되는 아동과 달리 부모가 친권을 포기하면서 입양을 의뢰하는 입양대상아동의 경우 세심한 보호가 필요한 영유아가 대부분이다. 다수의 아동을 소수의 사회복지사가 돌보는 아동복지시설에서 영유아를 양육하는 것은 아동 안전과 발달 단계 측면에서도 바람직하지 않다. 따라서 부모-자녀 관계가 형성되는 입양은 아니지만, 입양처럼 가정의 돌봄을 받는 가정위탁을 대폭 활성화해야 한다.

우리나라에서 가정위탁제도는 2003년 처음 도입되었으나 제도가 정착되기 이전인 2005년도 지방이양되었다. 지자체 거주를 기준으로 위탁가정 지원이 한정되면서 자원모집에 한계가 있었고, 제도 시행 초기 집중투자가 제대로 이루어지지 않은 채 지방이양되면서 사업기반이 미흡하며, 양육보조금 지급에 있어 지역간 편차도 심해 제도 시행 초기 수준에서 여전히 정체상태에 머물러 있다.  2020년 보호대상아동에 대한 우리나라의 가정위탁 비율은 25.9%로 영국 73%(’19년), 미국 78%(’19년)와 비교했을 때 현저히 낮은 수준인 것을 알 수 있다.

이러한 현실에서 우선 선행되어야 할 것은 가정위탁제도를 국고로 환원하여 지역간 편차없이 양질의 아동보호서비스를 제공할 수 있도록 하여야 하고, 이러한 기반 위에 우리나라 아동이 국외로 입양되는 일이 없도록 가정위탁제도를 더욱 확대해 나가야 할 것이다.

4. 파양 요건 개선

현행 입양특례법은 다음과 같이 규정하고 있다.

제17조(파양) ① 양친, 양자, 검사는 다음 각 호의 어느 하나의 사유가 있는 경우에는 가정법원에 파양을 청구할 수 있다.

1. 양친이 양자를 학대 또는 유기하거나 그 밖에 양자의 복리를 현저히 해하는 경우

2. 양자의 양친에 대한 패륜행위로 인하여 양자관계를 유지시킬 수 없게 된 경우

② 가정법원은 파양이 청구된 아동이 13세 이상인 경우 입양아동의 의견을 청취하고 그 의견을 존중하여야 한다.

③ 가정법원은 파양의 청구에 대한 판결이 확정되거나 심판의 효력이 발생한 때에는 지체 없이 그 뜻을 가정법원 소재지 지방자치단체에 통보한다.

민법상 입양제도에도 불구하고 입양특례법 제정을 통해 보호대상아동에 대한 별도의 입양 절차를 규정한 것은 해당 아동을 좀 더 철저히 보호하겠다는 입법 의지의 표현이라고 할 수 있다. 그럼에도 현행 입양특례법은 민법상 파양제도를 그대로 규정하고 있다. 양친이 양자를 학대 또는 유기하거나 그 밖에 양자의 복리를 현저히 해하는 경우는 검사 또는 양자가 파양을 청구할 수 있도록 하는 것이 당연하지만, 양자의 양친에 대한 패륜행위로 인해 양자관계를 유지시킬 수 없게 된 경우 양부모에게 파양 청구권을 부여하는 것은 적절치 않다. 친생자녀에게 문제가 있다고 친생부모가 자신의 자녀를 파양 청구하는 제도가 없는 것과 같은 이치라 할 수 있다.

더불어 아동의 친생부모에게 파양 청구권을 부여해야 한다는 일각의 주장에 대해서는 검토할 필요가 있다고 판단된다. 아동 학대에도 불구하고 사안의 특수성, 검사의 미청구 등으로 인해 아동이 양부모의 가정에 그대로 있게 될 때, 그 사실을 알게 된 친생부모가 파양을 청구할 수 있도록 제도화해야 한다는 일부 단체의 주장이 있는데, 일부 타당한 측면이 있다고 판단되며 그 경우 아동이 파양되어 친생부모의 자녀가 될 수 있도록 제도 마련이 필요해 보인다.

Ⅴ. 맺음말

대한민국 건국 직후 발발한 한국전쟁과 그에 잇따른 경제적 빈곤으로 말미암아 고아(孤兒) 등 사회적 보호가 필요한 아동이 대폭 증가하면서 국외입양이 시작되었고, 1988년 올림픽을 전후해 고아수출국이라는 비난을 받으면서 2000년대 후반에 이르러 국내입양 활성화 정책을 추진하며 국외입양 감축을 추진해오고 있다. 그러나 국외입양을 처음 시행한 때부터 지금까지 민간 입양기관이 국외입양 뿐 아니라 국내입양을 전담하고 있어 입양절차, 아동의 이익을 우선하는 입양원칙 및 입양 후 관리 등이 충실하지 못했다. 심지어 출생신고를 꺼리는 미혼모의 아동은 고아호적을 만들어 국외입양을 보내거나 입양가정의 친생자녀인 것처럼 국내입양을 시킨 사실이 입양인이 친생부모를 찾는 과정에서 드러나곤 하였다

이러한 문제 해결을 위해 2011년 양자가 되는 아동의 권익과 복지 증진이 입법 목적임을 분명히 한 입양특례법 개정이 있었고, 동 개정을 통해 ‘가정법원의 입양허가제’가 도입되었다. 입양기관과 양부모간 의사합일에 의해 입양이 이루어졌던 방식에서, 입양을 희망하는 부모의 양육능력, 입양동기 등을 가정법원에서 심사받은 후 법원 허가가 나야지만 입양할 수 있도록 하였다. 국외입양의 경우도 수령국의 입양기관에서 조사한 양부모 관련 자료와 보건복지부가 발행하는 해외이주허가서를 토대로 가정법원에서 아동의 입양을 허가한다. 입양제도에 있어 국가적 개입이 이루어지는 중요한 전환점이라고 할 수 있다.

그러나 가정법원의 입양허가제도가 시행된 이후에도 입양아동 학대와 같은 사회문제가 끊이질 않았는데, 이는 입양절차가 공공화되지 못 하고 여전히 민간 입양기관이 모든 절차를 관장하고 있기 때문이다. 세계 각국은 1989년 UN 아동권리협약과 1993년 헤이그국제아동입양협약 등의 영향으로 입양아동의 이익을 최우선으로 하는 입양제도의 변화를 모색해 왔다. 우리나라 역시 2013.5월 헤이그 협약에 서명하였으나, 협약에 부합한 입양관련 법제를 마련하지 못해 러시아, 네팔 등과 함께 아직까지 비준을 받지 못 하고 있다.

비준을 위한 노력이 전혀 없었던 것은 아니다. 입양의 가정법원 허가제를 도입한 2011년 입양특례법 전면 개정 시행 이후 기존 민간 입양기관 중심의 입양절차를 정부 및 지자체 중심의 공적체계로 전환하고자 입양특례법 전면 개정 시도가 있었다. 개정안은 대체로 입양절차의 권한을 보건복지부 장관에 두고 이를 입양기관 또는 산하 공공기관(구 중앙입양원, 현 아동권리보장원)에 위탁하는 방식으로 규정하였다. 이에 대해 ’19.4월 국제입양법 제정안에 대한 공청회가 개최되면서 입양특례법 개정의 필요성이 함께 논의되었으나,  입양기관, 일부 입양가족 단체 등 이해당사자의 거센 반발이 계속되면서 국회 보건복지상임위원회에서 계류되다 20대 국회 임기만료로 폐기되었다.

이해관계인의 영향력으로 인해 국회 입법 과정이 원활하지 않다는 것을 깨달은 정부는 아동복지법 개정(2021.6.30. 시행)을 통해 입양제도의 공공화를 일부 추진하였다. 빈곤·가정해체·부모사망 등으로 인한 보호대상아동을 보호조치 하기 위해서는 지자체의 가정조사를 통해 아동에게 적합한 보호 방식을 결정하는데, 입양의 경우 친생부모의 의뢰만으로 아동의 운명이 입양으로 결정되는 한계가 있었다. 더불어 친생부모 입장에서는 국가 및 지자체로부터 받을 수 있는 복지서비스를 제대로 알고 있었더라면 아동을 입양보내지 않았을 거라는 아픈 후회가 있는 것이다. 이에 입양을 의뢰하는 부모에게 직접 키울 수 있는 각종 복지서비스에 대한 충분한 정보 및 상담을 제공함으로써 아동이 친생부모에게 양육될 수 있는 기반을 마련한 것이다. 즉 입양으로의 진입을 공공화한 것이다. 친생부모에게 충분한 숙고의 시간과 정보제공을 통해 그 동안 민간 입양기관의 형식적인 정보 제공만으로 아동의 입양이 결정되던 방식의 한계를 극복할 수 있게 되었다.

이러한 노력에도 불구하고 입양절차의 핵심 주체가 민간 입양기관인 이상  입양제도의 공공성 미흡은 해결되지 않은 과제로 남아있다. 입양제도로 진입한 아동은 여전히 입양기관이 주보호 책임자로 입양 전까지 보호를 담당하고, ‘양친 가정조사서’는 입양 신청자의 진술과 조사자의 주관적인 판단에 따라 기록되어 가정법원의 입양 허가 기초자료로 활용되고 있다. 예비 양부모 교육은 입양 이후 다양하게 직면할 수 있는 문제를 살펴보고 준비하도록 돕는 과정이어야 하나, 하루 8시간, 1회성 교육으로 진행하고 있다. 대부분 강의식으로 진행하고 있으며, 강의의 절반 이상을 입양 절차, 지원, 서비스 등 입양 관련 행정정보 전달에 할애하고 있다. 이런 방식은 예비 양부모가 자신의 삶, 입양동기, 입양 후 겪을 수 있는 다양한 어려움을 숙고한 후 신중하게 입양을 결정하도록 하는데 매우 부족하다.

더불어 입양부모와 입양아동을 연결시키는 ‘결연’은 아동 최선의 이익을 반영해야 할 입양의 가장 핵심 절차임에도, 여전히 입양기관이 예비 양부모의 건강·성별 등의 선호를 반영해 결정되고 있다. 정인이 사건 이후 정부의 지침 변경을 통해 입양기관 내 결연위원회를 구성하고 외부 위원 2명이 참여해 운영토록 하고 있으나, 정보가 충분하지 않은 상황에서 외부 위원이 결연의 공공성을 강화하는데 한계가 있는 구조라 할 수 있다.

이러한 문제 해결을 위해 필요한 것은 입양제도에 있어 국가 및 지자체 책임과 관리를 강화하는 ‘입양의 공공화’이다. 입양제도로의 진입부터 입양되고 적응하기까지 모든 절차에서 아동의 이익이 최우선으로 반영될 수 있도록 관리 감독하는 것이다.

예비 양부모의 적격성 및 적합성을 판정하기 위해 조사도구가 표준화되어야 하고 자격요건 강화 및 충분한 교육을 통해 조사자의 자질을 강화해야 한다. 양부모로 선정되어 입양하기 전까지는 입양 이후 겪을 수 있는 각종 어려움에 대한 충분한 정보와 어떻게 대응해야 하는지 심도있는 교육이 공공기관에서 제공되어야 한다. 입양 전까지 아동 위탁 보호는 정부의 예산 지원하에 철저한 관리 감독이 이루어져야 하며, 새로운 양부모와의 매칭인 결연은 복지·심리·법률·의료 각 분야의 전문가로 구성된 심의기구에서 양부모의 적합성 판정과 함께 이루어져야 한다. 또한 법원에서의 입양 허가 전까지 결연 가정에서 입양아동을 보호하는 ‘입양전제위탁’을 법제화하여 아동과 양부모의 조기 적응을 돕는 한편, 입양전제위탁 과정을 철저하게 모니터링하여 가정법원 입양 허가의 기초 자료로 제공하여야 한다. 이러한 일련의 과정이 공공화되고 심도있게 관리된다면 아동학대가 발생하는지 등을 관리 감독하기 위한 입양 이후 사후관리는 불필요할 것으로 판단된다. 다만, 양부모의 입양 관련 교육을 통해 충분한 지식과 정보를 알고 있더라도, 입양아동이 성장하는 과정에서 부딪치는 특수하거나 다양한 문제에 대해 입양가정을 지원할 수 있는 사후서비스 제공 체계 마련이 필요하다.

마지막으로 현행 입양특례법상 입양아동 파양 요건의 개선이 꼭 필요하다. 입양특례법상 입양은 ‘친양자’ 입양으로 친생자녀와 같은 관계를 법률로서 맺은 것이다. 본인이 낳은 자녀에게 문제가 있다고 파양할 수 없는 이치와 마찬가지로 입양특례법에 의한 친양자의 경우에도 양부모의 파양 청구권은 바람직하지 않다. 양부모가 아동을 학대하는 경우 검사나 아동의 청구에 의해 파양을 신청할 수 있어도, 패륜을 저질렀다는 이유로 양부모가 파양을 신청하는 것은 이치에 어긋나는 것이다.

이처럼 입양제도가 공공화되고 엄격해지면서, 또는 저출산 시대에 점점 자녀가 있어햐 한다는 의식이 희박해지면서 입양이 감소할 수 있다. 특히 더 이상은 우리 아동을 해외로 보내서는 안 된다는 목소리와 함께 국가의 아동보호 책임을 강화하는 측면에서 국외입양을 감축 또는 폐지할 경우 입양을 가지 못 하고 남게되는 아이들이 많아질 수 있다. 통상 5~6세까지 입양되지 못 한 입양대상아동은 아동양육시설로 보내졌다. 그 동안 가정과 같은 분위기에서 보호를 받다가 갑자기 모든 것이 낯선 시설에서 보호되는 것이다. 이 경우 아동의 정신적인 충격 및 정서적인 어려움 등을 고려하여, 최대한 가정과 같은 분위기에서 양육될 수 있도록 소규모 공동생활가정 또는 가정위탁을 통해 보호되도록 정부의 지원 확대가 필요하다.

〈참고문헌〉

1. 단행본

노혜련· 김미원· 조소연. 2015. 『예방과 통합의 관점에서 본 아동복지론』. 학지사.

신필식. 2020. “한국 해외입양과 친생모 모성, 1966~1992.” 서울대학교 박사논문.

현소혜. 2009. 『입양법제 선진화방안』. 법무부.

현소혜. 2020. 『헤이그 국제아동입양협약이행을 위한 중장기 전략 수립 연구』. 아동권리보장원.

2. 기타자료

대구·포천 입양아동 학대·사망사건 진상조사와 제도개선위원회. 2017 “은비보고서.” 『조사위원회』. 4월

오 마이 뉴스. 2021. “정인이 입양 결연 결정에 몇 가지 문제점 있어.” 『오 마이 뉴스』. 1월 9일.

한국일보. 2021 “정인이 양부모, 5일 상담 끝에 "적합" 입양절차도 허술.” 『한국일보』. 1월 7일.