다부처 연구개발사업 참여를 위한

미래 국방사업 추진체계 정책연구

국 방 대 학 교

안  보  과  정

황     판     식

2021학년도

정 책 연 구 보 고 서

다부처 연구개발사업 참여를 위한

미래 국방사업 추진체계 정책연구

지도교수   권  태  욱  (인)

심사교수   조  영  호  (인)

국 방 대 학 교

안  보  과  정

11213         고위공무원      황  판  식

목  차

제1장 서 론	1

제1절 연구의 의의	1

제2절 연구의 기대효과	3

제2장 국가연구개발사업과 국방관련 연구개발사업	4

제1절 국가연구개발사업	4

제2절 국방연구개발사업	6

제3절 국방관련 연구개발사업	7

제3장 국방관련 다부처 국가연구개발 추진사례	14

제1절 한국형헬기 개발사업(KHP)	14

제2절 다목적실용위성 개발사업	16

제3절 한국형 위성항법시스템 개발사업(KPS)	20

제4절 시사점	23

제4장 국방관련 연구개발 유형벌 추진체계	25

제1절 국방연구개발사업 추진체계	25

제2절 민군기술협력사업 추진체계	27

제3절 미래국방혁신기술개발사업 추진체계	29

제4절 다부처 국가연구개발사업 추진체계	31

제5장 국가연구개발사업과 국방연구개발사업 제도분석	34

제1절 연계협력 제약요인	34

제2절 국방연구개발사업 제도개선과 과제	37

제6장 국방관련 다부처 국가연구개발사업 추진체계 확립방안	38

제1절 제 언	38

제2절 결 언	42

제1장 서 론

제1절 연구의 의의

우리나라는 짧은 기간 세계가 주목하는 경제성장을 이루어 왔는데 그 이면에는 과학기술에 대한 아낌없는 투자가 있었다. 최근 민간과 정부를 합친 국가연구개발투자는 국민총생산 대비 4.64% 수준(2019)으로 세계 2위이며, 국가연구개발투자 절대규모도 2021년에 100조원을 넘어설 것으로 예상되고 있다. 정부연구개발 투자규모는 2019년에 20조원을 넘어선데 이어, 2020년에 24조원, 2021년에는 27조원에 달하고 있는데, 그 중 국방분야 연구개발투자도 지속적으로 확대되고 있다. 과거 재래식 무기체계를 넘어서는 미래전쟁에 대비하기 위해서 미래국방을 위한 연구개발 투자의 중요성은 한층 더 높아지고 있다.

과학기술통계, www.ntis.go.kr

한편, 국방연구개발은 국가연구개발사업 절차와 다른 국방사업 절차로 진행되는 만큼, 국방관련 연구개발을 이해하기 위해서 먼저 국방사업에 대해 이해하는 것이 필요하다. 방위사업법 제3조 제1호에 따르면, “국방사업은 군사력을 개선하기 위한 무기체계의 구매 및 신규개발·성능개량 등을 포함한 연구개발과 이에 수반되는 시설의 설치 등을 행하는 사업(방위사업법 제3조 제1호)”으로 정의하고 있다. 국방사업은 군사력과 관련된 분야로 과학기술과 밀접한 관련이 있으며, 특히 첨단기술 분야는 국가간 협력에 일정한 제약이 있고, 우주, ICT 등 새롭게 대두되는 분야는 연구개발을 통해 우선적으로 확보해야 할 안보자산의 성격을 가진 분야라고 할 수 있다.

그간 국방부, 방위사업청 등 국방관련 부처에서 보안을 최우선하는 국책사업으로 국방사업을 전담해왔다면, 근래에는 국방분야에서도 국가의 역량을 결집하고 연구개발의 효율성 강화를 위해 다수 부처가 참여하고 협력하는 연구개발의 중요성이 높아지고 있다. 더구나, 최근 정부 차원에서 국가연구개발사업 전반에서 국가적 역량을 결집하는 다부처 공동기획 사업에 대한 투자를 정책적으로 확대해 나가고 있어, 자연스럽게 국방분야도 다수 부처들이 함께 수행하는 국가연구개발사업에 참여하는 기회와 참여 필요성이 확대되고 있다.

2021년도 연구개발투자방향 및 기준안, 과학기술정보통신부, 2020.3

과거 국방관련 다부처 연구개발사업이 한국형헬기 개발사업(KHP)처럼 국방부와 방위사업청은 국방연구개발사업 절차에 따라 계약으로 추진하고, 공동주관인 산업자원부는 국가연구개발사업 절차에 따라 협약으로 추진하되, 한국형헬기 개발사업(KHP)에만 예외적으로 적용되는 공동관리 체제를 마련하여 추진되거나, 다목적실용위성 개발사업처럼 안보 수요에도 불구하고 국방부, 방위사업청의 공식적 참여 없이 과학기술부를 중심으로 산업자원부, 정보통신부 등이 참여하는 다부처 사업으로 추진되어, 서로 다른 절차로 진행되는 국가연구개발과 국방연구개발의 협업 이슈가 부각되지 않았지만, 최근에는 국방부와 방위사업청이 다부처 국가연구개발사업에 직접 참여하는 기회와 그 필요성이 늘어나면서 이에 부합되는 효율적 체제를 고려할 필요가 커지고 있다.

최근 진행 중인 다목적실용위성 6호 개발사업, 한국형 위성항법시스템(KPS) 등 과기정통부가 타 부처와 함께 추진하는 우주개발사업에 국방부와 방위사업청이 참여하는 사례에서는 국방사업 절차와 다부처 국가연구개발사업 추진절차가 상이해서 부처협의 과정에서 혼선을 겪거나 사업자체가 지연될 수 있는 우려가 상존하고 있다. 과거 한국형헬기 개발사업(KHP), 다목적실용위성개발사업 등이 국방 분야에서 다부처 국가연구개발이 일상적이지 않을 때 해당 사업을 위한 예외적인 추진체계를 갖추고 실행되었다면, 향후 국방분야에서 다부처 국가연구개발사업이 확대되는 추세에 맞추어 보다 적절한 추진체계를 점검하고 보완할 필요가 있다고 하겠다.

본 연구는 국방부와 방위사업청이 추진하는 국방관련 연구개발사업 유형에서 타 부처와 함께 추진하는 다부처 국가연구개발사업에 참여하는 사례를 중심으로 현황을 살펴보고, 효과적 추진체계 확립방안을 검토해 보고자 한다.

본 연구에서는 연구목적을 위해 방위사업 관련 법령에서 정의된 국방연구개발 뿐만 아니라 국방 측면의 수요를 가진 국가연구개발사업을 국방관련 연구개발사업으로 분류하고자 한다.

제2절 연구의 기대효과

국방사업, 특히 국방연구개발도 국가역량을 결집하고 연구개발의 효율성을 강화하기 위해 과거와 같이 국방 전담부처만의 독자적, 폐쇄적 영역에 더 이상 머물지 않고 여타 연구개발 수행부처와 공동연구개발을 적극적으로 확대해 나갈 필요가 있다.

본 연구는, 국가연구개발투자가 확대되고, 특히 다부처 국가연구개발사업이 확대되는 최근 추세에서, 국방부와 방위사업청이 다부처 국가연구개발사업에 참여하는 경우에 부처간 협업이 원활하게 진행될 수 있는 방안을 모색하여, 궁극적으로는 다부처 국가연구개발사업에 참여하는 형태로 추진되는 국방관련 연구개발사업의 성과를 높일 수 있을 것으로 기대한다.

최근 국방R&D 전문가들 사이에서 국방R&D정책의 개선방향으로 다양한 국가R&D 수행기관들이 국방R&D 참여를 위한 유연한 R&D환경 조성, 국가R&D와 국방R&D 간 분업·협업에 의한 국방S&T 예산부족 문제해결 등의 문제 제기가 있었고, 실제로 2020.3월 제정된 국방과학기술혁신촉진법 등 관련법령 정비가 진행되고 있는 것은 매우 바람직한 변화로 기대된다.

양희승, 조현기, ｢국방R&D정책｣, 피엔씨미디어, 2020, pp.219～220

2020.3.31. 제정, 2021.4.1. 시행

< 2021년도 정부예산 분야별 재원배분 >

기획재정부 보도자료 발췌, 2021년도 예산, 국회 본회의 의결·확정, 2020.12.2.

(조원)

구 분	’20년	’21년	증감
총 지 출	512.3	558.0	2.2
1. 보건･복지･고용	180.5	199.7	△0.2
2. 교 육	72.6	71.2	0.2
3. 문화･체육･관광	8.0	8.5	0.06
4. 환 경	9.0	10.6	0.1
5. R&D	24.2	27.4	0.2
6. 산업･중소기업･에너지	23.7	28.6	△0.5
7. SOC	23.2	26.5	0.5
8. 농림･수산･식품	21.5	22.7	0.3
9. 국 방	50.2	52.8	△0.1
10. 외교･통일	5.5	5.7	△0.04
11. 공공질서･안전	20.8	22.3	0.5
12. 일반･지방행정	79.0	84.7	△1.8

제2장 국가연구개발사업과 국방관련 연구개발사업

제1절 국가연구개발사업

우리나라 국가연구개발사업은 과학기술기본법을 최상위 근거법으로 하고 있으며, 연구개발 관리와 절차에 대해서는 국가연구개발혁신법, 연구성과 평가와 관리에 대해서는 국가연구개발성과평가법, 그리고 분야별로는 우주개발진흥법, 생명공학육성법, 나노기술개발촉진법, 원자력진흥법, 뇌연구촉진법, 기초연구진흥 및 기술개발지원에 관한 법률 등 개별 육성법을 근간으로 추진되고 있다.

과학기술기본법 제11조 제1항에서 “중앙행정기관의 장은 기본계획에 따라 맡은 분야의 국가연구개발사업과 그 시책을 세워 추진하여야 한다.”라고 국가연구개발사업 추진 근거를 제시하고 있으며, 국가연구개발혁신법 제2조는 “국가연구개발사업이란 중앙행정기관이 법령에 근거하여 연구개발을 위하여 예산 또는 기금으로 지원하는 사업을 말한다.”라고 정의하고 있다. 정부가 추진하는 국가연구개발사업은 이들 법령에 따라 과기정통부(과학기술혁신본부)가 투자 방향과 기준, 예산의 배분·조정, 예비타당성 조사 등을 총괄하고 있다. 아울러, 과기정통부는 법정 기구인 국가과학기술자문회의와 심의회의, 산하 전문위원회, 특별위원회를 통해 관계부처가 관련 의사결정에 참여하는 체제를 운영하고 있다. 심의회의 산하에는 상정 안건의 사전조율을 위해 설치한 운영위원회가 있으며, 분야별 전문위원회, 특별위원회를 두고 있다. 특히, 다부처협력특별위원회, 국방전문위원회에는 국방부 전력자원관리실장(특위), 또는 민간위원(국방전문위)이 참여하고 있다.

현재 국가연구개발사업은 과학기술기본법, 국가연구개발혁신법을 중심으로 모든 부처가 통일된 체제에서 부처별로 특성이 일부 반영된 규정과 절차를 두고 추진되고 있으며, 다부처 연구개발사업의 경우에도 공동기획, 상호협업 등 공동연구를 위한 통일된 추진체계가 갖추어져 있다. 특히, 최근에는 이러한 통일된 연구개발 체계를 바탕으로 다수 국가연구개발사업이 부처간 공동으로 사업단을 구성하여 운영되거나 연구단계에 따라 부처간 이어달리기 형태로 부처간 역량을 결집하는 체제로 원활히 추진되고 있다. 기초연구, 임상연구 등 역할분담에 따라 추진하는 과기정통부와 복지부 공동주관의 범부처 신약공동사업단 등이 그 대표적 사례라 할 수 있다.

현재 국방연구개발도 과기정통부(과학기술혁신본부)에 의한 연구개발예산 조정·배분, 국가과학기술자문회의 심의회의 등 협의체계 참여 등의 국가연구개발사업 추진체제에 포함되어 있으나, 실제로 사업추진은 국방사업 절차 등 상이한 고유의 사업체계를 따르면서 과학기술기본법, 국가연구개발혁신법을 따르는 다부처 국가연구개발사업과 상당한 차이를 가지고 있다. 연구수행도 예산비목이 연구비출연금으로 주관기관과의 협약으로 추진하는 국가연구개발사업과 달리, 국방연구개발은 주관기관과의 계약에 의해 추진하는데, 여기서 비롯된 유연하고 효율적인 연구에 대한 제약이 크다고 볼 수 있다.

제2절 국방연구개발사업

국방과학기술혁신촉진법 제2조 5호에서는 “국방연구개발을 무기체계의 연구개발, ｢방위사업법｣ 제15조제1항에 따라 소요가 결정되거나 소요결정이 예상되는 무기체계의 연구개발에 필요한 핵심기술의 연구개발, 미래도전 국방기술의 연구개발, 그 밖에 신기술을 활용한 연구개발 등 방위사업청장이 정하는 연구개발, ｢방위사업법｣ 제3조 제4호에 따른 전력지원체계의 연구개발”로 정의하고 있다. 이러한 국방연구개발은 산업 파급효과와 고용창출을 통해 경제적 부가가치 창출에도 기여하지만, 직접적으로는 무기체계 개발과 양산에 사용한다는 목적을 가진다.

이러한 국방연구개발사업은 2020.3월에 새롭게 제정된 국방과학기술혁신촉진법이 기존 국방연구개발사업에 유연성을 부여하는 다양한 개선내용들을 담고 있지만, 여전히 하나의 통일된 추진체계에 따라 다수부처가 참여하는 국가연구개발사업과 달리 국방사업으로서 상이한 추진체계를 가지고 있다.

방위사업법 제3조 제1호에 따르면, “국방사업은 군사력을 개선하기 위한 무기체계의 구매 및 신규개발·성능개량 등을 포함한 연구개발과 이에 수반되는 시설의 설치 등을 행하는 사업”으로 정의되고 있으며, 일반적으로 국방사업은 ｢방위사업법｣, ｢방위사업법시행령｣, ｢방위사업관리규정(방사청훈령)｣에 근거하여 추진된다. 또한, 방위사업법과 관련된 하위법령에는 국방부 주관의 방위력 개선사업 절차중심으로 규정되어 있어 선행연구, 사업타당성조사, 방위사업추진위원회 심의 등의 절차에 따라 추진하게 되어있다. 즉. 현재 국방부, 방위사업청이 다부처 연구개발사업에 참여하는 경우 방위사업 절차에도 불구하고 국가연구개발사업 절차를 따를 수 있는가는 명확하지 않은 상태라고 할 수 있다.

< 국방부 방위력개선사업 추진 절차 >

소요결정 (법 제15조)		선행연구 (법 제17조)		사업추진 기본전략 수립(영 제24조)		방위사업추진 위원회(법 제9조)
합동참모회의(합참의장 주재)에서 결정	➡	국방기술품질원에서 수행(영 제37조)	➡	연구개발 형태, 세부 추진방법 등을 검토	➡	방위력개선사업 추진방법 결정

제3절 국방관련 연구개발사업

서론에서 밝힌 바와 같이, 본 연구는 연구목적을 위해 방위사업 관련 법령에서 정의된 국방연구개발 뿐만 아니라 국방 측면의 수요를 가진 국가연구개발사업을 국방관련 연구개발사업으로 분류한다. 이에 따라, 국방부, 방위사업청 주관의 사업뿐만 아니라, 타 부처가 주관하는 국가연구개발사업이 국방 수요를 가지는 경우도 국방관련 연구개발사업에 포함한다. 이는 현재 국방 수요를 가진 국가연구개발사업이 다양한 형태로 추진되고 있어서 이들 모두를 포함하는 것이 향후 국방사업 연구개발의 효율적 추진체계를 연구하는데 보다 바람직하기 때문이다.

본 연구는 더 나아가 현재 국방관련 국가연구개발사업을 다음의 4가지 유형으로 구분하고자 한다. 첫째, 국방부와 방위사업청이 국방사업으로 추진하는 국방연구개발 유형, 둘째, 과기정통부, 산업자원부, 방위사업청 등 정부 부처가 추진하는 민군이 공통으로 활용할 수 있는 민군겸용기술개발 유형, 셋째, 과기정통부가 국방 기초원천 연구개발을 위해 국가연구개발사업 프로그램으로 추진하는 미래국방혁신기술개발사업 유형, 넷째, 과기정통부 우주개발사업 등 특정부처 주관의 국가연구개발사업에 국방부와 방위사업청이 참여하는 다부처 국가연구개발사업 유형이다.

1. 국방연구개발사업 유형

먼저 국방연구개발사업은 앞서 살펴본 바와 같이 방위사업청이 총괄 주무부처로 국방연구개발 기획·관리를 담당하고, 국방과학연구소(ADD), 또는 기업들이 수행주체가 된다. 국방부와 방위사업청이 국방사업으로 추진하는 연구개발은 국방부 또는 방위사업청이 방위사업법의 국방사업 절차에 따라 단독으로 추진하는 경우로 선행연구에서 시작해서 제품화를 목표로 연구개발을 수행하는 무기체계 R&D 사업과 무기체계를 개발하거나 운용하는데 필요한 기술을 연구하는 국방기술 R&D사업으로 크게 구분될 수 있다. 결과적으로 다부처 연구개발사업 추진시에 서로 상이한 규정과 절차의 적용으로 인해 발생할 수 있는 부처간 협조나 이로 인한 혼선의 우려는 없다. 이와 별개로, 다수 연구에서 국방연구개발사업 자체의 문제점, 개선방안 등을 제시하고 있지만 여기서의 논의에서는 제외한다.

국방연구개발 예산은 18년 2조 9,017억원으로 국방비(43조 1,581억원)의 6.7%, 19년 3조 2,284억원으로 국방비(46조 6,971억원)의 6.9%, 20년 3조 8,869억원으로 국방비(48조 3,782억원)의 8.0%, 21년 4조 3,314억원으로 국방비(52조 8,401억원)의 8.2%으로 지속 증가추세에 있다.

방위사업청, 2021년도 방위사업 통계연보, 2021.6, p.77

< 국방연구개발 예산추이 >

(단위 : 억원, %)

	2017년	2018년	2019년	2020년	2021년
국가R&D	194,615	196,681	205,328	242,783	274,018
증가율	1.9	1.1	4.4	16.4	12.9
국방비	403,347	431,581	466,971	483,782	528,401
증가율	3.8	7.0	8.2	3.6	9.2
국방R&D	27,838	29,017	32,285	38,869	43,314
증가율	8.9	4.2	11.3	20.4	11.4
국가R&D 대비 점유율	14.3	14.8	15.7	16.0	15.8
국방비 대비 점유율	6.9	6.7	6.9	8.0	8.2

2. 민군기술협력사업 유형

민군기술협력사업촉진법 제2조에 따르면, “민군기술협력사업은 군사부문과 비군사부문에서 공통으로 활용되는 기술의 개발·이전, 규격 표준화 및 기술정보 교류 등을 효율적으로 수행하기 위해, 정부가 같은 법 제3조 제1항에 의해 추진하는 사업”으로 정의하고 있다. 즉, 민군기술협력사업은 민간과 군에서 공동으로 이용할 수 있는 기술을 개발하거나 서로 이전하는 국가연구개발사업으로 현재는 과기정통부, 산업자원부, 방위사업청 등 14개 부처·청이 추진하고 있다.

민군기술협력사업은 1998년 민군겸용기술사업촉진법이 제정되고 국방과학연구소(ADD)에 민군겸용기술센터가 설치된 이후 1999년부터 시작되었고, 현재는 산업자원부와 방위사업청을 중심으로 추진되고 있다. 2013.6월 기존의 민군겸용기술사업촉진법이 민군기술협력사업촉진법으로 개정되면서 사업의 범위가 기존 민군겸용기술개발사업 뿐만 아니라 부처연계협력기술개발사업, 무기체계 등의 개발사업, 전력지원체계 개발사업 등도 포함되는 등 제도적으로 사업범위가 확대되었고, 참여부처도 산업자원부와 방위사업청 이외에 국가연구개발사업을 수행하는 14개 부처로 확대되었다. 민군겸용기술센터도 2014.1월 민군협력진흥원으로 확대된 바 있다.

길병옥 등, ｢한국 방위산업의 이해｣, 충남대학교출판문화원, 2016, p.199

한편, 일부 연구에서는 국방 활용을 목적으로 하지만, 근거법이 다르고, 예산투자 부처, 과제관리 등에서 다른 방식으로 추진된 사업들인 한국형헬기 개발사업(KHP), 다목적실용위성 3A호 개발사업도 넓은 의미에서 민군기술협력사업으로 분류하기도 하지만, 본 연구에서는 민군기술협력사업을 민군기술협력사업촉진법에 근거해서 확정된 사업계획에 따라 예산을 투자하고 연구를 수행하는 사업으로 한정한다. 한국형헬기 개발사업(KHP)과 다목적실용위성 개발사업 등은 최근에 확대되고 있는 다부처 연구개발사업 유형에서 자세히 살펴보고자 한다.

동 사업은 세부 추진체계가 민군기술협력사업촉진법과 하위법령에 명확히 규정되어 있고, 산업자원부 주도로 관계부처가 기본계획과 연도별 시행계획을 마련하여 민군기술협의회, 국가과학기술자문회의 심의회의를 통해 심의·확정하는 등 연구개발과 관련 부처간 협조와 추진절차를 명확히 하고 있어 제도의 불비로 인한 혼선의 우려는 없다고 볼 수 있다.

< 연도별 민군기술협력사업 예산 주요현황 >

산업부 연도별 시행계획 발췌 정리

(단위 : 억원)

	총계	과기정통부	산업자원부	방위사업청	국방부	기타
2016년	1,389	124	362	792	-	110
2017년	1,343	178	295	773	-	97
2018년	1,312	207	215	787	36	68
2019년	1,351	201	208	838	49	55
2020년	1,772	391	365	863	49	99
2021년	2,059	360	452	1,070	49	127

3. 미래국방혁신기술개발사업 유형

과기정통부는 2019년부터 국가연구개발 역량을 미래국방 수요로 연결하는 국방 분야 기초원천 연구개발사업으로 ｢미래국방혁신기술개발사업｣을 추진하고 있다. 미래국방혁신기술개발사업은 산·학·연의 기초원천 연구역량을 국방 분야에 연계하여, 급변하는 미래전장에 대비해 혁신적 미래국방기술 개발을 본격적으로 추진하기 위해 기획된 국방분야의 기초원천 연구개발사업이다.

과기정통부와 국방부는 2017.12월 부처간 협력을 위한 업무협약을 맺고 연구기관협의체 구성 등 상호협업 기반을 마련하였으며, 이에 따라 그동안 각자 추진해 온 국가연구개발의 기술혁신과 국방연구개발의 기술혁신 사이의 칸막이를 제거하고 우리나라 국방기술의 혁신성을 획기적으로 높일 수 있는 체계를 마련하기 위해 노력하고 있다. 특히, 미래를 내다보는 도전적 기초원천연구 분야에서 창의적인 기초연구 추진과 더불어, 국가연구개발에서 창출된 성과가 국방분야에 활용되도록 이어주는 가교연구를 도입을 추진했는데 ｢미래국방혁신기술개발사업｣은 그 결과물이라고 볼 수 있다.

과기정통부가 2019년부터 착수한 미래국방혁신기술개발사업은 국방 주무부처가 아닌 부처에서 추진하는 국방수요 목적의 연구개발로서, 미래국방 수요에 입각한 기초원천 R&D 기술로드맵을 수립하고, 이에 따라 국방 기초원천 R&D를 추진한다. 즉, 국가연구개발 수행주체인 산·학·연이 보유한 역량과, 장기적인 관점에서 기술변화와 미래전쟁 전망 등을 전체적으로 고려하여, 기존 국방수요를 넘어서는 도전적, 혁신적인 기초원천분야의 R&D로 미래국방 요소기술군을 발굴하고, 과학기술과 국방 분야가 서로 협력하여 중장기 기술로드맵을 작성한다. 또한, 중장기 기술로드맵을 바탕으로 과기정통부 주도로 미래국방을 위한 기초원천 R&D사업인 미래국방혁신기술개발사업을 추진하여 국방 분야에서 도전적인 기초원천연구 투자를 강화하고 기존 기초원천 R&D 성과와 인력을 국방 분야에 전환·활용하는 가교연구를 추진한다.

미래국방혁신기술개발사업의 세부내용을 살펴보면, 추진목적, 과제발굴, 연구수행 방식 등에 따라 기술주도형과 수요견인형 2개 유형으로 구성되어 있으며, 기술주도형은 축적된 국가연구개발 역량을 바탕으로 미래국방에 대비하는 창의‧도전적 기초원천연구를 발굴‧지원하고, 수요견인형은 국방분야에서 제기하는 장기 기술수요를 기반으로 산‧학‧연 역량과 결합, 미래국방에 필요한 핵심 기초원천기술 개발한다. 연구는 창의·혁신성을 높이기 위해 경쟁형 연구개발로 실시하며, 이에 따라 첫 해에 2배수 과제를 선정하고, 차년도에 평가를 거쳐 우수 과제 1배수를 최종 선정하여 2년간 집중 지원하게 된다.

연구재단, 2020년도 미래국방기술혁신개발사업 신규과제 공고 내용정리, 2020.7.2

동 사업은 방위사업청 등과 협력하여 국방연구개발 역량확보에 기여할 수 있는 기초원천 연구개발 과제를 지원하고 과제기획에 국방분야 전문가가 참여할 수 있지만, 과기정통부가 기초연구진흥 및 기술개발지원에 관한 법률에 근거를 두고 과학기술기본법과 국가연구개발혁신법 절차에 따라 추진하는 국가연구개발사업이다. 산업자원부가 주관한 국방섬유기술개발협력사업도 유사한 사례로 볼 수 있는데, 동 사업도 산업자원부가 각 군에서 요구하는 신형 전투복을 개선하는 사업이다.

미래국방혁신기술개발사업과 같이, 과기정통부, 산업자원부 등 민수 부처가 부처의 국가연구개발사업 예산을 활용하여 일반적인 국가연구개발사업 절차에 따라 군이 필요로 하는 기술을 발굴하여 과제화하고 투자하는 방식도 추진되고 있으며, 이러한 연구개발은 소관 부처가 국가연구개발사업 절차와 규정에 따라 추진하기 때문에 새로운 추진체계가 요구되거나 부처간 협조절차 상의 문제는 없다.

4. 다부처 국가연구개발사업 유형

국방관련 연구개발사업의 네 번째 유형은 다수 부처가 참여하는 국방관련 다부처 국가연구개발사업 유형으로 본 연구에서 가장 주목해서 살펴보고자 한다. 한국형헬기 개발사업(KHP, Korean Helicopter Program), 다목적실용위성 개발사업, 한국형 위성항법시스템 개발사업(Korean Positioning System, KPS) 등이 이에 해당한다. 다만, 한국형헬기 개발사업(KHP)은 국방연구개발사업 절차에 따라 사업이 확정되고 방위사업청과 산업자원부의 참여로 진행되어 여기서 주로 언급하고자 하는 다부처 국가연구개발사업 유형과는 다소 차이가 있다고 볼 수 있다.

최근 국방관련 다부처 국가연구개발사업 유형이 확대되고 있는 배경은 몇 가지 측면에서 찾아볼 수 있겠다. 먼저, 과거에 지구관측 기능을 가진 다목적실용위성 개발사업 등 과학기술적 목표와 더불어, 안보수요가 존재한 국가연구개발사업에서 현실적인 이유로 실제 수요부처가 공식적으로 참여하지 않고 과기부 등 연구개발 전담부처가 소요예산을 확보하고, 해당부처의 연구개발사업으로 추진하는 경우도 있었지만, 최근 들어서는 실제 수요 부처가 예산을 분담하고 연구기획 과정에도 적극적으로 참여하는 형태가 일반적인 것으로 보인다.

다른 한편으로는 대형 국책사업의 경우 부처별 예산 한도에서 사업별 예산부담도 크게 작용하는 만큼 관련 부처들이 예산을 분담하여 참여하는 형태의 연구개발이 바람직하고 실제로 늘어나는 추세에 있다. 우리나라 국방사업은 내수 위주의 방산 제품을 개발하고 납품하는 구조로 기업이 예정된 개발사업 이외에 자체 R&D에 투자할 유인은 매우 낮을 수밖에 없다. 이에 따라 우리나라 국방연구개발 투자는 대부분 정부가 담당하고 기업이 스스로 투자하는 경우는 거의 없다. 특히 정부 입장에서는 한정된 국방예산의 효율적 활용이라는 측면에서 부담으로 작용한다.

산업연구원, ｢국방 연구개발 체제의 환경 변화와 발전과제｣, 휴먼컬처아리랑, 2017, pp. 276～277

아울러, 산업연구원의 국방연구개발 주요국 사례분석에서도 우수 민수 기술의 국방적용 확대(Spin-On)를 주요사례로 들면서, IT, IoT 등 민간기술이 군사기술보다 빠르게 진화해 나감으로써 더 이상 국방 단독으로의 연구개발은 한계에 다다랐다는 공감대에서부터 선진국들의 Spin-On 정책은 더욱 확대될 것으로 예상하고 있다. 이는 향후 우리나라도 기초연구 단계부터 무기개발에 이르는 전 기간 민과 군의 협력이 확대될 수 있는 환경조성과 시스템 구축에 노력해야 함을 시사한다.

산업연구원, ｢국방 연구개발 체제의 환경 변화와 발전과제｣, 휴먼컬처아리랑, 2017, pp. 190～192

국방관련 다부처 국가연구개발사업의 최근 사례인 다목적실용위성 6호 개발사업, 한국형 위성항법시스템 개발사업(KPS)은 과기정통부의 우주개발사업에 국방부와 방위사업청이 참여하는 유형인데, 우주개발진흥법, 과학기술기본법, 국가연구개발혁신법 등에 따라 추진되는 국가연구개발사업과 방위사업법을 따르는 국방사업 간의 상이한 추진절차가 부처간 협업과정에서 혼재하게 되고 이로 인해 실제의 협업과정에서 어려움이 야기되기도 한다. 과거에는 각자가 근거를 둔 사업절차에 따라 각자 추진하면서 체계종합을 위해 협업을 하는 형태로 진행되기도 하였으나, 최근 사업들은 총사업비도 예비타당성조사가 필수적으로 요구되는 규모로 커지고 기획단계에서부터 공동기획이 필수적으로 요청되는 등 근본적인 변화가 요청되고 있다. 특히, 방위사업법에 따라 추진되는 국방사업은 국가계약법에 의한 계약방식 등 국가연구개발사업에 비해 의사결정, 계약뱡식, 연구변경, 연구결과의 소유권 등에서 경직적으로 운영되고 있어서 유연하고 효율적 연구를 저해한다는 점은 이미 지적되고 있는 바이기도 하다.

< 국방관련 다부처 국가연구개발사업 사례 >

ㅇ 한국형헬기 개발사업(KHP)

- 방위사업청/ 산업자원부, 2006.6～2012.6, 총사업비 1조 2,950억원

ㅇ 다목적실용위성 1호 개발사업

- 과기부/ 산업부/ 정통부, 1994.11～2000.12, 총사업비 2,241억원

ㅇ 다목적실용위성 2호 개발사업

- 과기부/ 산업부/ 정통부/민간, 1999.12～2006.11, 총사업비 2,633억원

ㅇ 다목적실용위성 3호 개발사업

- 과기부/ 산업부, 2004.8～2012.8, 총사업비 2,872억원

ㅇ 다목적실용위성 5호 개발사업

- 과기부/ 산업부/ 수요처, 2005.6～2013.9, 총사업비 2,872억원

ㅇ 다목적실용위성 3A호 개발사업

- 과기부/ 수요처, 2006.12～2014.12, 총사업비 2,373억원

ㅇ 다목적실용위성 6호 개발사업

- 과기정통부/ 산업부/ 수요처, 2022.2～2014.12, 총사업비 3,266억원

ㅇ 한국형위성항법시스템 개발사업(KPS)

- 과기정통부/ 국토부/ 수요처, 예비타당성 조사 시행 중

제3장 국방관련 다부처 국가연구개발 추진사례

제1절 한국형헬기 개발사업(KHP)

한국형헬기 개발사업(Korean Helicopter Program, KHP)은 육군에서 운용 중인 헬기를 대체하기 위한 사업으로, 합동참모본부에서 국방부훈령인 방위력개선사업관리규정의 무기체계 전력 소요제기 절차에 따라 2001.4월 한국형헬기 개발사업(KHP)의 전신인 한국형 다목적헬기(Korean Multi-role Helicopter, KMH) 소요를 제기하고, 2001.6월 합동참모회의에서 확정하면서 착수되었다.

이어서 사전타당성분석을 거쳐, 2003.9월 제4회 항공우주산업개발정책심의회에서 의결되었으며, 2005년에 한국형헬기 개발사업(KHP)으로 사업이 축소·조정되었다. 한국형헬기 개발사업(KHP)은 방위사업청과 산업자원부(당시 지식경제부)가 공동으로 주관하고, 한국항공우주산업(KAI), 국방과학연구소(ADD), 한국항공우주연구원(KARI) 등 3개 연구개발기관이 개발에 참여하여 2006.6월부터 2012.6월까지 73개월간 수행되었다. 총사업비는 정부예산과 민간투자 등 총 1조 2,950억원으로, 정부예산은 방위사업청 6,950억원, 산업자원부 3,902억원이고, 민간투자는 2,098억원이다.

방위사업청 KHP사업단의 개발사례집에 따르면, KHP사업은 국내 역량을 결집하기 위해 3개 개발주관기관이 참여하는 복잡한 의사결정 구조로 의사결정이 지연될 요소가 상존해 있었다고 평가하고 있으며, 복잡한 연구개발사업은 기관별 이해관계로부터 자유롭고 빠른 결정을 유도할 수 있는 빠른 의사결정체계를 구축해야 한다는 교훈을 얻었다고 언급하고 있다.

방위사업청 KHP사업단, 수리온 찬란한 비상 그 도전과 성공의 발자취, 2013.7, p29

동 사업은 방위사업청이 주도하고 산업자원부가 공동 주관부처로 참여하였지만, 각자의 추진체계인 국방사업 절차와 국가연구개발사업 절차에 따라 별도로 계약, 또는 협약으로 추진된 사업이었다. 별도 사업단을 두고 사업단 중심으로 운영하였지만, KHP사업단의 자체평가에서 나타나듯이 사업 성공여부와 별개로 사업추진 과정에 방위사업청은 계약, 산업자원부는 협약에 의해 연구과제가 추진되고 사업관리도 부처별로 상이한 체계를 운영하는 등 여러 가지 현실적인 어려움도 있었던 것으로 지적되고 있다.

< KHP사업 총사업비 >

(단위 : 억원)

구분		사업단	KAI	ADD	KARI	계
계약 (방사청)	정부예산	340	4,872	1,739	-	6,950
	민간투자	-	1,012	327	-	1,338
협약 (산업부)	정부예산	-	1,064	-	2,838	3,902
	민간투자	-	266	-	494	760
계		340	7,213	2,065	3,332	12,950

제2절 다목적실용위성 개발사업

다목적실용위성(아리랑위성)은 과학기술적 목표와 더불어, 국가안보, 공공수요를 목적으로 1994년 아리랑 1호 개발에 착수한 이래, 그간 1호(1999년 발사), 2호(2006년 발사), 3호(2012년 발사), 5호(2013년 발사), 3A호(2015년 발사) 등 5기를 개발하고 발사·운용한 바 있다. 위성에 따라 개발과정에 과학기술부를 중심으로 산업자원부, 정보통신부 등이 참여하였으며, 안보기관 등 수요처가 기획과정, 또는 실제 사업에 참여하기도 하였다. 그간 개발된 다목적실용위성은 지구관측을 목적으로 위성에 따라 광학, 적외선, 레이더영상 카메라 등을 탑재하고 임무를 수행하였다. 위성본체 뿐만 아니라, 광학카메라 등 탑재체의 해상도, 성능을 지속적으로 개선하고 있으며, 기존 위성의 임무수명 종료에 따라, 현재는 다목적실용위성 6호, 7호, 7A호가 개발 중에 있다.

1999년에 발사된 다목적실용위성 1호는 해상도 6.6m(흑백)급 광학카메라를 탑재한 지구관측위성이다. 사업기간은 1994.11월부터 2000.1월까지 총 63개월, 총사업비는 2,241억원으로 과기정통부(당시 과학기술부) 1,271억원, 산업자원부 627억원, 정보통신부 100억원, 삼성항공 등 민간기업이 242억원, 주관연구기관은 한국항공우주연구원이었다.

2006년에 발사된 다목적실용위성 2호는 흑백 1m, 컬러 4m급 광학카메라를 탑재한 지구정밀관측위성이다. 사업기간은 1999.12월부터 2006.11월까지 7년, 총사업비는 2,633억원으로 과기정통부(당시 과학기술부) 1,650억원, 산업자원부 734억원, 정보통신부 61억원, 한국항공우주산업 등 민간기업 188억원, 주관연구기관은 한국항공우주연구원이었다.

2012년에 발사된 다목적실용위성 3호는 흑백 0.7m, 컬러 2.8m급의 향상된 영상해상도를 갖춘 광학카메라를 탑재한 지구 정밀관측위성이다. 사업기간은 2004.8월부터 2012.8월까지 8년, 총사업비는 2,872억원으로 과기정통부(당시 과학기술부, 교육과학기술부) 1,972억원, 산업자원부 900억원, 주관연구기관은 한국항공우주연구원이었다.

이상의 다목적실용위성 1, 2, 3호는 착수 배경에 과학기술적 목표와 더불어, 안보 수요가 있었고 착수 논의과정에 수요처인 국방부, 국정원 등이 참여하였으나, 실행과정에서 사업확정, 예산투입, 연구개발, 발사·운용 등은 과학기술부가 주도하는 다부처 국가연구개발사업으로 추진되었다. 결과적으로 국가연구개발사업의 추진절차에 따라 진행되어 개발과정에서 상이한 추진체계로 인한 부처간 혼선의 이슈는 없었다고 할 수 있다.

2013.8월에 발사·운용 중인 다목적실용위성 5호는 광학 카메라를 탑재한 다목적실용위성 1, 2, 3호와 달리, 1m급 영상레이더(Synthetic Aperture Radar, SAR)를 탑재한 전천후 지구관측위성이다. 영상레이더를 통해 주야간 또는 기상상황과 관계없이 지구관측을 수행하여 국가 영상수요를 충족하기 위해 개발된 위성이다. 사업기간은 2005.6월부터 2013.9월까지 8년, 총사업비는 2,480억원으로 과학기술부 640억원, 산업자원부 600억원, 수요처 1,240억원, 주관연구기관은 한국항공우주연구원이었다.

다부처 국가연구개발사업으로 추진된 위성 개발은 과기정통부(당시 과학기술부, 교육과학기술부) 주도의 기획연구 결과에 따라, 과학기술부는 시스템 설계, 조립·시험, 수신·관제 및 발사 등을 포함하여 사업을 총괄하고, 산업자원부는 위성본체, 부분체 개발, 수요처는 탑재체와 부분체 개발을 분담하였다. 총괄 주관연구기관 한국항공우주연구원이 개발 전반을 책임지고 전자통신연구원, 천문연구원 등 전문연구기관과 한국항공우주산업, 대한항공 등 민간기업이 개발에 참여하였다.

동 사업은 전형적인 다부처 국가연구개발사업으로 총괄부처인 과학기술부와 산업자원부는 국가연구개발사업 절차에 따라 협약으로 추진하고, 수요처는 이전의 위성개발과 달리 직접 사업에 참여하여 전체 연구개발 중 기획연구에서 분담한 개발을 수요기관의 추진절차에 따라 추진하고 최종적으로 총괄부처의 체계종합 과정을 거쳤다. 기획연구의 역할분담에 따라 각자 추진절차에 따라 진행되면서 개발과정에서 상호협조의 필요성이 높아지게 되었다.

2015.3월에 발사·운용 중인 다목적실용위성 3A호는 흑백 0.55m, 컬러 2.2m급의 고해상도 광학카메라와 함께 국내최초로 5.5m급의 열적외선 센서를 탑재한 지구정밀관측위성이다. 광학과 적외선 카메라를 통해 주야간 지상·해양 관측, 적외선 영상정보 확보가 가능한 위성이다. 사업기간은 2006.12월부터 2014.12월까지 8년, 총사업비는 2,373억원으로 과기정통부(당시 과학기술부, 교육과학기술부, 미래창조과학부) 877억원, 수요처 1,496억원, 주관연구기관은 한국항공우주연구원이었다.

위성 개발은 기획연구 결과에 따라 과기정통부가 총괄하고, 수요처는 탑재체와 부분체 개발을 분담하였다. 동 사업도 이전에 개발된 다목적실용위성 5호와 같이 수요 부처가 직접 개발에 참여하여 수요기관의 추진절차에 따라 추진하고 최종적으로 총괄부처의 체계종합 과정을 거치게 되어 있었다. 기획연구의 역할분담에 따라 각자의 추진절차에 따라 진행되면서 개발과정에서 상호협조의 필요성이 높아지게 되었으며, 예산의 분담규모에서 보듯이 수요부처의 비중과 역할은 더욱 확대되었다.

다음에 살펴볼 다목적실용위성 6호 개발사업과 한국형 위성항법시스템 개발사업(KPS)은 현재 진행 중이거나 착수단계의 사업들이다. 다목적실용위성 6호는 2013.8월 발사된 영상레이더 위성인 다목적실용위성 5호의 후속위성으로, 한반도 지상·해양관측 임무를 수행할 서브미터급 영상레이더(Synthetic Aperture Radar, SAR)를 탑재한 전천후 지구관측위성이다. 사업기간은 2012.12월부터 2022.2월까지 9년, 총사업비(개발계획 기준)는 3,385억원으로 과기정통부(당시 교육과학기술부, 미래창조과학부) 875억원, 산업자원부 830억원, 수요처 1,680억원, 주관연구기관은 한국항공우주연구원이다.

영상레이더(SAR)는 기상조건과 주야간에 관계없이 임무수행이 가능한데, 다목적실용위성 6호는 5호에 비해 높은 성능 및 기술이 새롭게 적용되었다. 최고 해상도는 0.5m로, 1m 해상도의 다목적실용위성 5호에 비해 크게 향상되었다. 사전 선택된 단일편파를 촬영할 수 있는 다목적실용위성 5호에 비해, 2개 편파(수평, 수직)를 동시에 획득할 수 있으며, 실험모드에서는 4개의 편파를 동시에 획득할 수 있어서 영상 정보력이 크게 향상되었다. 부탑재체로 자동인식시스템(Automatic Identification System, AIS) 수신기를 탑재해 선박 탐지·이동 정보와 SAR 영상을 결합하여 해양 활용에 큰 기여를 할 것으로 기대된다.

사전기획연구 결과에 따라, 과기정통부가 개발을 총괄하고 산업자원부, 수요처와 시스템 설계, 본체 개발, 총조립과 시험, 탑재체 개발·도입을 분담하여 수행하고 있다. 동 사업도 수요 부처가 개발에 참여한 이전 사업들과 같이, 수요기관 추진절차에 따라 추진하고 최종적으로 총괄부처의 체계종합을 거치게 되어있다. 수요 부처 참여가 확대되고 비중도 높아지면서, 국방사업에서도 다부처 국가연구개발사업 유형이 일상화되고 있는 만큼 예외적으로 각자의 추진체계에 따라 추진하고 체계종합하던 방식에서 벗어나 보다 긴밀한 상호협조가 가능한 추진체계를 모색할 필요성이 높아지고 있다.

< 다목적실용위성 개발사업 총사업비 >

(단위 : 억원)

	과기부	산업부	정통부	수요처	민 간	계
다목적실용위성 1호	1,271	627	100	-	242	2,241
다목적실용위성 2호	1,650	734	61	-	188	2,633
다목적실용위성 3호	1,972	900	-	-	-	2,872
다목적실용위성 5호	640	600	-	1,240	-	2,480
다목적실용위성 3A호	877	-	-	1,496	-	2,373
다목적실용위성 6호	875	830	-	1,680	-	3,385

< 개발 완료(중) 다목적실용위성 개요 >

	다목적실용 위성 1호	다목적실용 위성 2호	다목적실용 위성 3호	다목적실용 위성 5호	다목적실용 위성 3A호	다목적실용 위성 6호
임 무	지구관측 (광학)	지구정밀관측 (광학)	지구정밀관측 (광학)	전천후 지구관측 (영상레이더)	지구정밀관측 (광학/적외선)	전천후 지구관측 (영상레이더)
기 간	94.11-00.1	99.12-06.11	04.8-12.8	05.6-13.9	06.12-14.12	12.12-22.2
무 게	470㎏	800㎏	980㎏	1,400㎏ 내외	1,100㎏ 내외	1,750㎏ 이내
고 도	685㎞	685㎞	685㎞	550㎞	530㎞	505㎞
수 명	3년	3년	4년	5년	4년	5년
해상도	흑백 6.6m	흑백 1m 컬러 4m	흑백 0.7m 컬러 2.8m	레이더 영상 1m/3m/20m	흑백 0.55m 컬러 2.2m 적외선 5.5m	레이더 영상 0.5m/1m/20m
사업비	2,241억원	2,633억원	2,872억원	2,480억원	2,373억원	3,385억원
부 처 예 산	과기 1,271 산업 627 정통 100 민간 242	과기 1,650 산업 734 정통 61 민간 188	과기 1,972 산업 900	과기 640 산업 600 수요 1,240	과기 877 수요 1,496	과기 875 산업 830 수요 1,680
발사일	99.12.21	06.7.28	12.5.18	13.8	15.3	21.12 예정

제4절 한국형 위성항법시스템 개발사업(KPS)

한국형 위성항법시스템(Korean Positioning System, KPS) 개발사업은 우리나라 독자의 고정밀 위성항법시스템을 구축하기 위해 추진하는 사업이다. 이를 위해 과기정통부, 국토부, 방위사업청 등 수요 부처가 2020.3월부터 함께 공동기획연구를 하고, 이를 바탕으로 2020.10월부터 과기정통부(과학기술혁신본부)의 예비타당성 조사를 진행 중에 있다. 이에 따라, 사업기간, 총사업비와 부처별 분담예산은 향후 사업확정 절차를 거쳐 구체화 될 예정이다.

< 위성항법 원리 >		< 한국형 위성항법시스템 개요 >

위성항법시스템은 여러 개의 인공위성을 활용하여 수요자에게 정확한 위치정보, 시각정보를 편리하게 제공하는 시스템으로 현재 사용 중인 미국의 GPS(Global Positioning System)가 대표적이다. 위치정보와 시각정보는 육해공 교통, 측지와 측량, 재해와 재난 안전 등 다양한 분야에서 사용되고 있는데, 항공기·선박·철도, 차량용 내비게이션 등 육해공 교통분야에 폭넓게 활용될 뿐 아니라, 지리정보(Geographic Information), 토목공사, 건물·교량 등의 구조물 감시, 재해·재난 안전 분야에도 활용되며, 실종자 수색과 긴급구조 등에도 도움을 주는 중요한 사회기반 시스템이다.  더불어, 스마트폰에서 위치기반서비스가 일상화되어 스마트폰 사용자 위치를 기반으로 광고와 게임 등 온·오프라인 연결 상용서비스(Online to Offline, O2O), 5G, 사물인터넷(IoT) 등 미래 통신·네트워크 서비스, 자율자동차와 드론 등 모빌리티 기술과 결합하여 향후 이러한 위성항법시스템은 더욱 중요하게 활용될 것으로 예상된다.

중국·일본 등 주요국은 이미 장기간에 걸쳐서 위성항법시스템을 구축하였거나 구축하고 있으며, 이러한 정밀한 위치·시각 정보가 4차 산업혁명시대에 더욱 중요해지고 국가간 위성항법시스템 구축과 기술개발 경쟁도 치열해질 것으로 예상된다.

< 해외 위성항법시스템 구축현황(’18.3월 기준) >

	전 지구 위성항법시스템 (GNSS*)				지역 위성항법시스템 (RNSS**)
국가	미국	러시아	EU	중국	인도	일본
구축(예정)연도	’95	’96	’20(예정)	’20(예정)	`16(발사완료)	’23(예정)
* Global Navigation Satellite System, ** Regional Navigation Satellite System

한국형 위성항법시스템(Korean Positioning System, KPS) 개발사업 주요경과를 살펴보면, 2020. 3월 다부처 공동기획 착수, 2020. 8월 예비타당성조사 신청, 2020. 9월 예비타당성조사 대상사업 선정에 이어, 2020. 10월부터 본 조사가 진행되고 있다. 아울러, 사업추진 준비절차로 2020. 12월 UN ICG(위성항법 국제위원회)에 가입신청, 2021.1월 제2차 한-미 위성항법전문가 회의개최 등을 통해 국제협력을 위한 기반을 조성하고 핵심기술 선행연구도 추진 중에 있다. 2021년 중에 한국형 GPS 위치보정시스템(KASS) 해외공동개발 시스템의 최종설계를 완료하고, 통합운영국 시스템과 기준국 지상 인프라 등 시설구축과 통신네트워크 연결․시험도 완료할 예정이다.

동 사업은 사전연구기획 결과에 따라 부처가 역할을 분담하고 자체절차에 따른 개발을 거쳐 체계를 종합하는 이전의 국방관련 국가연구개발사업들과 달리, 예비타당성 조사를 위한 공동기획연구 등 기획 단계부터 수요부처의 적극적 참여가 요구되는 등 사전준비 단계부터 긴밀한 부처간 협조가 요구되고 있다. 방위사업청의 다부처 국가연구개발사업 예비타당성 조사 참여도 국방사업 절차에 따라 추진해야 하는 경우 경직적 절차로 인해 제약이 많고 국가연구개발사업 절차와 다른 의사결정과정을 요구하게 되어 다부처 국가연구개발사업 참여 과정에 여러 가지 문제점들을 노출할 수밖에 없다.

< 한국형 위성항법시스템 개발사업(KPS) 주요일정 >

□ 한국형 위성항법시스템(KPS) 사업 추진

ㅇ 한국형 위성항법시스템(KPS) 사업 예비타당성조사 진행(2020.10～ )

ㅇ (예타통과 시) 한국형 위성항법시스템(KPS) 추진계획 수립 및 사업착수 준비

- ’22년도 신규사업 예산 확보 추진(기재부, 국회 등)

- KPS 개발 추진계획(안) 수립 및 국가우주위원회 상정(10월)

- KPS 개발 근거 마련을 관련 법령 개정 추진(예타통과 이후)

* KPS 위원회 설치, KPS 개발운영단/ 개발사업단 설립 근거 마련 등

□ 국제협력 및 선행연구

ㅇ KPS 개발을 위한 다자간/양자간 국제협력 추진

- 제15차 UN ICG 연례회의 참가 및 회원국 가입 승인(’21.9)

- 한‧미 위성항법 협력을 위한 공동성명 서명(’21년 중)

* 민간분야 GPS와 KPS의 공존성(Compatibility) 및 상호 운용성(Interoperability) 강화

ㅇ KPS 궤도/주파수 확보를 위한 위성망 국제등록 신청 추진(상반기)

- 위성 궤도(GEO 3개, IGSO 5개), 상․하향 링크 주파수(L, S, C, Ku 밴드) 등

- 조정 대상국(중국, 일본, 인도 등)과의 협력회의 추진

ㅇ KPS 핵심기술 선행연구 추진(2월～ )

- KPS 고유 항법신호(L6, S 대역) 기본설계, 지상관측 기반 궤도결정 기본설계 등

제5절 시사점

이상에서 살려본 바와 같이, 국방 수요를 가지거나 민군 기술협력을 토대로 하는 다양한 국방관련 국가연구개발사업이 시행되고 있다. 한국형헬기 개발사업(KHP), 다목적실용위성 개발사업, 한국형 위성항법시스템 개발사업(KPS) 등의 연구개발사업들은 공통적으로 국방 수요가 있지만, 예산투자 부처, 부처별 역할, 개발범위, 과제관리 등의 측면을 보면 실제로는 매우 다양한 방식에 의해 추진되고 있음을 알 수 있다.

연구개발 수행을 위해 과기정통부, 산업자원부 등 다수의 부처들과 방위사업청 등 수요 부처가 공동으로 참여하지만, 실제 추진체계와 사업관리는 사업별로 상이하였다. 지원근거도 국방사업은 방위사업법을 따르는 데 반해, 우주분야 국가연구개발사업은 과학기술기본법(국가연구개발사업의 추진), 우주개발진흥법(우주개발진흥기본계획 수립), 우주개발진흥기본계획(국가우주위원회 확정), 국가연구개발혁신법(연구관리 절차) 등을 따른다. 사업관리도 한국형헬기 개발사업(KHP)이 방위사업청 내에 별도의 사업단을 구성하여 사업단이 사업을 주관하여 추진한 것처럼, 대형 국책사업들의 경우 대개 별도 사업단을 운영하였지만, 사업단의 실제 구성·운영은 사업별로 크게 차이가 나고 있다.

무엇보다 앞에서 살펴본 사업들을 통해서 국방관련 다부처 국가연구개발사업에 새로운 변화가 나타나고 있는 것에 크게 주목할 필요가 있다. 먼저, 과거에 안보관련 부처는 수요처로만 표기하고 참여자체도 예외적인 것으로 다루었다면, 최근에는 수요부처의 참여가 일상화 되고 비중도 높아지면서, 국방사업에서도 다부처 국가연구개발사업 유형이 일상화되고 있다.

또한, 과거에는 과기정통부의 예산으로 추진하거나, 과기정통부 중심으로 수행한 사전기획연구 결과에 따라 역할을 분담하고, 수요부처는 자체절차에 따른 개발을 거쳐 과기정통부가 최종 체계종합하는 것이 일반적이었다면, 최근 현황은 한국형 위성항법시스템 개발사업(KPS)과 같이 예비타당성 조사를 위해 다부처 공동기획연구를 추진하는 등 기획단계부터 수요부처의 적극적 참여가 요구되고 사전준비 단계부터 긴밀한 부처협조가 요청되고 있다.

과거에 국방 분야의 대형 국책연구개발사업들이 예외적인 경우에 각자 추진체계에 따라 추진하고 종합하던 방식이었다면, 국방 분야에서 다부처 국가연구개발이 일상화되면 긴밀한 상호협조가 가능한 추진체계를 모색할 필요가 크게 높아지고 있다. 국방관련 국가연구개발사업에 수요부처의 참여와 다부처 국가연구개발사업 유형이 일상화되고 있는 만큼, 국방사업에서도 국가연구개발사업 추진체계를 도입하는 등 효율적 추진체계를 모색할 필요가 대두되고 있다.

제4장 국방관련 연구개발 유형별 추진체계

제1절 국방연구개발사업 추진체계

국방사업은 군사력을 개선하기 위한 무기체계의 구매 및 신규개발·성능개량 등을 포함한 연구개발과 이에 수반되는 시설의 설치 등을 행하는 사업(방위사업법 제3조 제1호)으로 방위력 개선사업 등 일반적인 국방사업은 ｢방위사업법｣, ｢방위사업법시행령｣, ｢방위사업관리규정(방사청훈령)｣에 근거하여 추진된다.

< 국방부 방위력개선사업 추진 절차 >

소요결정 (법 제15조)		선행연구 (법 제17조)		사업추진 기본전략 수립(영 제24조)		방위사업추진 위원회(법 제9조)
합동참모회의(합참의장 주재)에서 결정	➡	국방기술품질원에서 수행(영 제37조)	➡	연구개발 형태, 세부 추진방법 등을 검토	➡	방위력개선사업 추진방법 결정

국방연구개발도 부처 예산안 작성·제출, 정부와 국회의 예산확정 과정을 거치는 점, 예산편성 검토과정에서 국가과학기술자문회의 심의회의 기술적 검토를 받는 점에서 정부부처 연구개발 예산절차와 동일하지만, 무기체계의 개발과 전력화에 오랜 기간이 소요되는 점에서 국방중기계획이 중요하며 국방부장관 소속의 방위사업추진위원회의 심의가 중요한 절차이다.

합동참모회의는 무기체계의 소요결정과 수정에 관한 심의를 거쳐 국방중기계획을 작성하고 동 계획은 무기체계 획득을 위한 소요재원 반영의 근거가 된다. 국방부 방위사업추진위원회는 방위사업법 제9조에 근거하여 방위사업 추진을 위한 주요 정책과 재원의 운용 등을 심의·조정하기 위해 설치되었으며, 방위사업법 제14조 제1항의 규정에 의한 방위력 개선사업의 예산편성에 관한 사항을 취급한다. 국방전력발전업무훈령에 따라 방위사업추진위원회의 심의를 거쳐 예산요구안을 확정하고 국방부 장관에게 보고한 후 기획재정부로 제출하게 된다.

국방연구개발사업도 2017년에 국가과학기술자문회의의 심의회의 심의대상에 포함되었는데, 과학기술기본법에 따라 심의회의는 정부예산 검토과정에서 각 부처가 제출한 예산 중 연구개발사업에 대한 예산요구를 심의·조정하며, 심의회의 소속인 국방전문위원회가 국방연구개발사업에 대한 사전검토를 진행한다.

한편, 국방과학기술을 연구개발하는 전담조직은 국방과학연구소(ADD)가 있지만, 국방연구개발과 국가연구개발, 기업연구개발과의 연계와 협력의 정도는 그 중요성에 비해 낮은 것으로 보인다. 연계와 협업이 미흡한 원인은 보안상의 이유에서도 찾을 수 있지만, 국방연구개발이 연구개발에 계약방식을 적용하고 지식재산권을 국가 단독소유로 하는 등 별도의 추진체계를 따르고 있는 점에서도 찾을 수 있다. 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률에 따른 계약은 개발이 실패할 경우 지체상금 부과, 계약이행보증금 몰수, 국가 조달사업 참여제한, 개발비 환수 등이 참여기업에게 부과된다. 연구개발은 그 본질에 실패할 가능성을 가지고 있는데, 연구개발에 계약방식을 적용하기 때문에 이러한 벌칙이 부여될 수밖에 없는 구조이다. 이러한 계약방식은 대학, 기업부설연구소, 정부출연연구기관 등 다양한 주체들의 국방연구개발사업 참여를 제한하는 원인이 되고 있다. 또한, 지식재산권은 방위사업법에 따라 연구개발성과물은 국가소유가 되고 연구개발에 참여한 기관에는 통상실시권을 부여하고 있다. 이러한 구조로는 국방 연구개발의 성과물을 활용한 사업화나 수출을 위한 개조·개발 활성화가 이루어지기 어렵다.

특허권자나 의장권자가 아닌 제3자가 허락이나 법률규정 또는 설정행위를 통해 정해진 시간적·장소적·내용적 제약의 범위 안에서 특허발명·등록실용신안·등록의장 등을 업으로 실시할 수 있는 채권적 권리를 의미

이상에서 살펴본 바에 따르면, 국방연구개발사업은 연구개발사업이지만 국방사업 절차와 규정을 따르도록 하고 있으며, 방위사업법과 관련 하위법령들은 국방부의 방위력 개선사업 중심으로 규정되어 별도의 선행연구, 사업타당성 조사, 방위사업추진위원회 심의 등 절차에 따라 추진된다. 국가연구개발은 연구개발 결과인 지식재산권의 소유권을 연구개발 참여기관에 부여함으로써 동 기술을 활용한 다양한 사업화가 가능한 구조인데 비해, 국방연구개발사업의 계약방식과 지식재산소유권 등 고유한 제약도 국가연구개발과의 연계·협력에 부정적 요소가 되고 있다.

최근에는 정부 역량을 결집하여 다부처 국가연구개발사업으로 추진하는 사업들이 점차 늘어나고 있다. 과거와 같이, 국방부와 방위사업청이 독자적 국방연구개발을 추진할 경우에는 차별화된 국방사업 절차에도 불구하고 추진과정에 생길 문제는 없지만, 국방부와 방위사업청이 다부처 국가연구개발사업에 참여하면서 국가연구개발사업의 절차를 따라야 하는 경우에 대해서는 현재까지 충분히 고려되고 있지 못하고 있는 것으로 보인다.

제2절 민군기술협력사업 추진체계

과학기술기본법 제17조 제2항에 따르면 “정부는 민·군 간의 협동연구개발을 장려하고 민·군 기술협력을 촉진하기 위한 시책을 세우고 추진”하여야 한다. 민군기술협력사업촉진법 제1조의 목적에 따르면 “민군기술협력사업은 군사 부문과 비군사 부문 간의 기술협력이 강화될 수 있도록 관련 기술에 대한 연구개발을 촉진하고 규격을 표준화하며 상호간 기술이전을 확대함으로써 산업경쟁력과 국방력을 강화하기 위해 추진”하도록 하고 있다.

민군기술협력사업은 1999년에 민군겸용기술사업으로 과학기술부, 국방부, 정보통신부, 산업자원부 4개 부처 협력사업으로 시작되었으나, 2008년의 정부조직 개편 이후에는 산업자원부, 방위사업청 등 2개 부처가 주로 참여했다. 2013.6월에 기존 민군겸용기술사업촉진법이 민군기술협력사업촉진법으로 개정되면서 참여부처가 산업자원부와 방위사업청 중심으로부터 국가연구개발사업을 수행하는 14개 부처·청으로 대폭 확대되어 실질적인 범부처 국가연구개발사업으로 자리매김하게 되었다. 현재 개편된 민군기술협력사업에는 과기정통부, 산업자원부, 중소벤처기업부, 국방부, 문화부, 복지부, 국토부, 해양부, 행안부, 방위사업청, 경찰청, 해양경찰청, 소방청, 기상청 등 14개 부처·청이 참여하고 있다.

현재 민군기술협력사업은 과기정통부, 산업자원부, 방위사업청이 사업의 추진과 관련하여 각자 중요한 역할을 담당하고 있다. 과기정통부는 국가과학기술자문회의 심의회의에서 산업자원부장관이 관계부처와 함께 수립한 민군기술협력사업 기본계획과 연도별 시행계획을 심의하고, 산업자원부는 민군기술협력사업촉진법에 따라 민군기술협력사업 기본계획과 시행계획을 수립하고, 민군기술협력사업에 관한 주요 사항을 심의하는 민군기술협의회의 운영을 주관한다. 또한, 방위사업청은 방위력개선사업과 국방연구개발에 관련된 민군기술협력사업에 대한 예산투자, 결과물의 국방분야 활용, 사업전담기구(민군협력진흥원) 운영을 주관하고 있다.

동 사업은 민군기술협력사업촉진법과 동 시행령, 민군기술협력사업 공동시행규정, 과학기술기본법과 동 시행령, 국가연구개발혁신법과 동 시행령, 산업기술혁신촉진법과 동 시행령 등에 따라 추진된다. 아울러, 사업유형은 민군기술협력사업촉진법 제3조 제1항에 따라 4개 사업, 8개 세부사업으로 구성된다.

사업의 추진절차를 앞에서 언급한 관련법령이 명확히 정하고 있고, 개별부처가 공모·시행하는 세부사업들은 주관부처가 정하는 절차에 따라 추진되고 있다.

< 민군기술협력사업 유형 >

과기정통부 보도자료 2020.3.4

사업구분		설 명
민군기술 개발사업	민‧군겸용기술 개발사업	민과 군에서 공통적으로 활용할 수 있는 소재, 부품, 공정 및 소프트웨어 등의 기술개발사업
	부처연계협력 기술개발사업	민과 군의 협력을 통해 상호간 가장 우수한 기술능력을 활용하여 성과를 창출하는 방식으로 이루어지는 기술개발사업
	무기체계 등의 개발사업	｢방위사업법｣ 제3조 제3호에 따른 무기체계 등 민과 군이 공통으로 활용 가능한 체계와 그 기반을 구축하는 사업
	전력지원체계 개발사업	민과 군에서 공통적으로 활용할 수 있는 ｢방위사업법｣ 제3조 제4호에 따른 비무기체계를 개발하는 사업
민군기술 이전사업	민‧군기술적용 연구사업	민과 군이 보유하는 기술을 상호 이전하여 실용화 가능성을 연구하는 사업
	민‧군기술실용화연계사업	민과 군의 협력 기술개발을 통하여 확보한 기술을 군사적 시범이나 민간의 수요 검증을 거쳐 실용화하는 사업
민․군기술정보교류사업		민과 군의 연구개발 성과, 전문기술인력, 연구개발 장비·시설 및 국내외 기술개발 동향 등이 포함된 기술정보의 교류를 촉진하는 사업
민․군규격표준화사업		민수규격과 국방규격의 표준화 사업

제3절 미래국방혁신 기술개발사업 추진체계

과기정통부는 국가연구개발 역량을 미래국방 수요로 연결하는 가교 R&D 기획·추진을 통해, 국가연구개발 성과와 국방연구개발 연계를 강화하는 국방 기초원천 연구개발을 추진하고 있다. 2019년 과기정통부가 신규로 착수한 미래국방혁신기술개발사업은 국방을 주무로 하지 않는 부처가 추진하는 국방수요 목적의 연구개발로서, 미래국방 기초원천 R&D 기술로드맵을 작성하고, 이에 따라 기초원천 R&D를 추진한다. 동 사업은 2018년에 과기정통부와 국방부·방위사업청이 체결한 상호협업을 위한 협약에 그 기반을 두고 있다.

미래국방혁신기술개발사업은 산·학·연의 기초원천 연구역량을 국방에 연계하여, 급변하는 미래전장에 대비해 혁신적 미래국방기술 개발을 본격적으로 추진하기 위한 국방분야 기초원천 연구개발사업이다. 중장기 기술로드맵을 바탕으로 공모할 과제기획에 국방분야 전문가가 참여하는 등 관련 수요가 반영되도록 하고 있다. 추진목적, 과제발굴, 연구수행 방식 등에 따라, 기술주도형, 수요견인형 2개 유형으로 구성되어 있는데, 기술주도형은 축적된 국가연구개발 역량을 바탕으로 미래국방에 대비하는 창의‧도전적 기초원천연구 발굴‧지원하고, 수요견인형은 국방 분야에서 제기하는 장기 기술수요에 대응해 산‧학‧연 역량을 결집하여 미래국방에 필요한 핵심 기초원천기술 개발한다. 연구는 창의·혁신성을 높이기 위해 경쟁형 연구개발로 실시하는데, 첫 해에 2배수 과제를 선정하여 경쟁하고 차년도에 평가를 거쳐 그 중 우수과제 1배수를 최종선정하여 2년간 집중지원한다.

동 사업은 주관부처인 과기정통부가 과학기술기본법, 국가연구개발혁신법, 기초연구진흥 및 기술개발지원에 관한 법률 등 소관 법령이 정하는 절차에 따라 연구개발을 시행하지만, 과제기획에 국방분야 전문가가 참여할 수 있고 방위사업청 등 국방분야와 협업을 통해 국방분야에 기여할 수 있는 기초원천 연구개발를 지원한다.

< 미래국방혁신기술개발사업 개요 >

사업 목적	첨단기술 기반의 미래戰에 대비하기 위하여 국가의 과학기술 역량을 결집·활용하여 혁신적 미래국방기술 개발
기간/ 규모	과제별 3년 지원 (집단 : 1+2년, 年 10억원 내외/ 개인 : 3년, 年 1.5억 내외) * 집단연구는 경쟁형 R&D (1차년도 2배수 선정 → 우수과제 1배수)
과제 유형	기획 방식에 따라 기술주도형과 수요견인형으로 구분
- 기술주도형	기존 축적된 국가R&D 역량을 바탕으로 미래국방에 대비하는 창의적·도전적 기초·원천연구 (품목지정형 자유공모 Middle-up)
- 수요견인형	국방 분야에서 제기하는 장기기술수요를 기반으로 미래국방에 필요한 핵심 기초·원천기술 개발 (지정형 공모 Top-down)
수행주체‧방법	한국연구재단 위탁, 출연

제4절 다부처 국가연구개발사업 추진체계

다부처 국가연구개발사업은 일반적으로 우선 기획된 하나의 R&D 사업에 다수 부처가 사후적으로 참여하여 부처간 실질적 연계로 추진하는 사업을 의미한다. 정부는 개별부처 중심 R&D 수행방식만으로는 급변하는 과학기술 수요에 적절한 대응이 어려운 한계를 극복하기 위해 부처간 협업에 기반한 다부처 연구개발사업을 추진하고 있다. 즉, 다부처 국가연구개발은 지속적인 R&D 예산 확대와 수행기관 증가에 따른 부처간의 산발적·경쟁적 사업추진으로 인한 투자 비효율성을 해소하고, 융합을 통한 부가가치 창출, 사회문제 해결을 통한 국민편익 증진 등을 위해 시작되었다. 본 연구가 주목하고 있는 국방관련 다부처 국가연구개발도 한국형 위성항법시스템 개발사업(KPS)에서 볼 수 있듯이 다부처 국가연구개발사업 확대와 더불어 확대되는 추세에 있다.

KISTEP 통계브리프, 2018년 국가연구개발사업 다부처사업 집행현황, 2019, 2p.

KISTEP 통계브리프에 따르면, 최근 다부처 국가연구개발사업이 크게 확대되고 있음을 확인할 수 있다. 2018년 기준 다부처 사업의 집행규모는 총 1조 5,066억원으로 전체 집행액의 7.6% 차지하여, 2017년에 비해 12.3%(1,649억원)가 증가하였으며, 과제 수는 6.6%(1,029개)가 증가하였다. 연구 분야에서는 보건의료(23.7%)와 생명과학(12.9%), 연구 수행주체는 대학(76.9%), 출연연구소(12.5%) 비중이 높다.

일반적인 다부처 국가연구개발사업은 부처간 역할분담의 형태에 따라 총괄-협조부처 추진체계와 공동관리 추진체계, 사업기획 방식에 따라 부처주도 다부처사업과 다부처 공동기획사업으로 나누어 볼 수 있다.

먼저, 자원투입, 성과연계, 결과물 소유권을 바탕으로 총괄-협조부처 추진체계는 부처간 역할분담이 뚜렷하고 부처별로 별도 자원이 투입되며, 공동관리 추진체계는 별도 관리주체인 공동관리 사업단과 기금의 특성을 나타낸다. 총괄-협조부처 추진체계는 부처간 실질적 조정의 한계가 지적되기도 하며, 공동관리 추진체계는 자원배분 권한 정도에 따라 사업단 역할에 있어 차이가 존재한다.

추진주체, 추진체계 등을 바탕으로 부처주도 다부처 사업은 사업추진의 필요성을 합의하고 상위정책을 실행하기 위해 참여부처가 기획연구를 실시하고 이에 따라 사업을 수행하되, 운영체제는 사업단, 위원회, 협의체, 혼합형 등 다양한 형태로 추진된다. 나노융합 2020, 범부처 전주기신약개발사업 등이 부처주도형의 다부처 사업으로 추진되고 있다. 이에 비해, 다부처 공동기획사업은 특정한 공통 목표를 달성하기 위해 다수 부처가 초기 기획부터 수행, 관리, 평가 등 사업의 전주기를 공동으로 추진하며, 운영체계는 국가과학기술자문위원회 심의회의 산하의 다부처협력특별위원회가 사업추진과 관련된 사항을 총괄하며, 과기정통부, 관계부처가 상호협력하여 추진한다. 정책적 목표보다 개별 부처, 연구자들의 수요에 기반하여 기획연구에 착수하므로, 관련부처 협의와 참여 유도 등 시간적 소요가 발생한다. 국가전략프로젝트, 고신뢰성 다개체무인이동체 통합운용체계구축, 신재생 하이브리드이용 미래에너지저장기술개발 등 사업이 다부처 공동기획사업으로 추진되고 있다. 다부처 공동기획사업 절차에 대해서는 다부처공동기획사업 운영지침이 상세하게 정하고 있다.

앞에서 국방관련 다부처 국가연구개발사업의 유형으로 한국형헬기 개발(KHP), 다목적실용위성 개발, 한국형 위성항법시스템 개발사업(KPS) 등을 살펴보았는데, 다목적실용위성 개발사업에 이르기까지 과거 사업들은 별도의 사업단을 운영한 경우에도 국방관련 수요부처는 예산투입과 연구개발에서 사전기획에 따라 역할을 분담해서 수행하고 총괄부처가 최종적으로 체계를 종합하는 방식으로 진행되었다. 즉, 부처간 역할분담 형태에 따라 총괄-협조부처 추진체계, 사업기획 등 추진체계에서는 부처주도 다부처사업으로 볼 수 있다. 이에 비해 최근 추진 중인 한국형 위성항법시스템 개발사업(KPS)은 다부처 공동기획사업으로 추진되고 있다. 즉, 특정한 공통 목표를 달성하기 위해 과기정통부, 국토부, 방위사업청 등 다부처가 초기 기획부터 사업 전주기를 공동으로 상호협력하여 추진하도록 하고 있다.

다부처 국가연구개발사업은 과학기술기본법과 시행령, 우주개발진흥법 등 분야별 개별법령, 국가연구개발혁신법과 동 시행령 등에 따라 추진된다. 이에 비해, 현재 국방관련 다부처 국가연구개발사업은 일반적인 다부처 국가연구개발사업과 달리, 국방사업의 상이한 규정과 절차가 추진체계에 추가적 제약요인이 되고 있다. 여타 다부처 국가연구개발사업에 비해, 국방관련 다부처 국가연구개발사업은 국방사업 절차 등으로 인해, 아직 협업과 갈등 조정을 위한 제도적 장치가 미흡한 것으로 보인다. 국방관련 다부처 국가연구개발사업은 추진과정에서 부처간의 협업이 원활하게 이루어질 수 있도록 추진체계를 설계하는 것이 요구된다고 하겠다.

< 다부처공동기획사업 운영지침 주요내용(과기정통부) >

제1조(목적) 이 지침은 「과학기술기본법」제17조 및 동법 시행령 제25조에 따라 다부처공동기획사업의 촉진에 필요한 세부사항을 정하고 기획·선정 및 실시 등 사업의 효율적 운영·관리를 목적으로 한다.

제2조(정의) ① 이 지침에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다.

1. “다부처공동기획사업”이란 과학기술정보통신부장관이 지정하여 2개 이상의 관계중앙행정기관의 장이 공동으로 신규 다부처공동사업의 발굴·시행 등을 위해 수요조사, 공동기획연구 등을 실시하는 사업을 말한다.

2. “다부처공동사업”이란 공동기획사업을 거쳐 2개 이상의 관계중앙행정기관이 기획·수행·관리·평가 등 전주기에 걸쳐 공동으로 실시하는 국가연구개발사업을 말한다.

8. "공동기획연구"란 「국가과학기술자문회의법」제7조 및 동법 시행령 제10조의 다부처협력특별위원회의 심의를 거쳐 과학기술정보통신부장관과 참여부처의 장이 협의하여 추진하는 것으로 해당 사업의 목적, 기술적·경제적 타당성, 사업내용, 부처 간 역할 분담 등을 포함하여 참여부처 공동으로 사업에 필요한 사항에 대해 상세하게 기획하는 연구를 말한다.

제3조(적용범위) 이 지침은 다음 각 호에 해당하는 사업에 대하여 적용한다.

1. 「과학기술기본법」시행령 제25조에 따라 과학기술정보통신부장관이 관계중앙행정기관의 장과 협의하여 지정한 공동기획사업

2. 과학기술정보통신부장관 또는 「국가과학기술자문회의법」에 따른 국가과학기술자문회의 심의회의로부터 부처 간 공동기획의 필요성이 제시되어 부처 간 협의를 거쳐 공동으로 기획하는 사업

3. 기타 관계중앙행정기관의 장이 공동기획사업으로 추진할 필요가 있다고 판단하여 관계부처 협의를 거쳐 과학기술정보통신부장관에게 공동기획사업으로 지정을 요청한 사업

제9조(후보사업의 발굴 및 조사) ① 과학기술정보통신부장관은 매년 공동기획 후보사업을 발굴하기 위한 수요조사를 실시하며, 필요한 경우 부정기적인 수요조사를 실시할 수 있다.

② 과학기술정보통신부장관은 후보사업 발굴을 위하여 국민공모, 관계중앙행정기관의 추천 등 절차를 거칠 수 있으며, 관계중앙행정기관의 장 또는 산·학·연 관계 종사자 등은 별지 제1호 서식에 따라 과학기술정보통신부장관에 의견을 제출할 수 있다.

제10조(후보사업군의 선정) ① 과학기술정보통신부장관은 제9조의 수요조사 또는 제안 내용을 취합하고 그 결과를 바탕으로 복수의 후보사업군을 선정한다. 다만, 소위에서 제안된 사업에 대해서는 선정절차를 생략하여 후보사업군에 포함할 수 있다.

제18조(공동기획연구의 추진) ① 과학기술정보통신부장관은 공동기획연구를 추진하기 위하여 다부처특위의 심의를 거쳐 주관부처 및 협력부처를 선정한다.

③ 과학기술정보통신부장관은 제10조에 따라 선정된 후보사업군에 대하여 다부처특위의 심의를 거쳐 공동기획연구 대상사업을 확정한다.

제5장 국가연구개발사업과 국방연구개발사업 제도분석

제1절 연계협력 제약요인

1. 연구개발과 획득사업

국가연구개발사업은 성실한 수행에도 불구하고 실패할 가능성을 안고 있는 연구개발의 속성을 인정하고, 연구자의 도전적·창의적 연구를 장려한다. 이에 반해서, 국방사업은 연구개발도 획득사업으로 인식하여 실패의 가능성은 원칙적으로 인정하지 않는다. 결과적으로 연구자의 도전적·창의적 연구개발을 기피하게 하고 연구관리도 보수적으로 운영하게 한다. 국방사업에서도 연구개발에 대해서는 도전적·혁신적 연구를 지원하기 위해서는 성실수행 인정제도를 확대할 필요가 있다. 국가연구개발사업은 출연금으로 집행, 관리에서 연구자 중심의 유연성을 부여하고 있는데, 국방사업도 연구개발에 대해서는 연구비 집행, 관리 등에서 국가연구개발혁신법에서 정하는 정도의 유연한 절차 도입을 검토할 필요가 있다.

연구개발사업의 목적을 달성하기 위해 국가가 반대급부 없이 예산이나 기금 등에서 연구수행 기관에 지급하는 연구소요 경비.

2. 협약과 계약방식

국가연구개발사업은 예산이 연구개발 출연금으로 협약의 방식을 따르는 데 비해, 국방사업은 국방연구개발에도 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률에 따른 계약을 하도록 하고 있다. 협약이 연구목표를 달성하기 위해 법에서 정하는 산·학·연 연구주체에 대해 반대급부 없이 연구수행에 필요한 연구소요 경비를 지원하는 의미를 지닌다면, 계약은 속성상 개발이 실패할 경우 지체상금 부과, 계약이행보증금 몰수, 국가 조달사업 참여제한, 개발비 환수 등이 참여기업에게 부과된다. 본질적으로 실패할 가능성을 가지고 있는 연구개발에 계약방식을 적용하기 때문에 생기는 현상이다. 이런 계약방식은 대학, 기업부설연구소, 정부출연연구기관 등 다양한 주체들의 국방연구개발사업 참여를 제한하는 한 요인이 되고 있다.

3. 지식재산권의 소유

국가연구개발사업은 연구개발 출연금의 의미가 법에서 정하는 산·학·연 연구수행기관에 반대급부 없이 연구소요 경비를 지원한다는데 보듯이, 연구수행 결과물인 지식재산권의 소유도 원칙적으로 연구수행기관이 갖는다. 연구수행기관에게는 연구개발의 성과물을 활용한 사업화, 이로 인한 기술료 수입 등이 자연스럽게 큰 유인이 된다. 반면, 국방연구개발사업은 지식재산권을 국가 단독소유로 하고 있다. 방위사업법에 따라 연구개발 성과물은 국가의 소유가 되고 연구개발에 참여한 기관에는 통상실시권을 부여하고 있다. 이러한 지식재산권의 소유권 규정이 국방연구개발의 성과물을 활용한 사업화나 수출을 위한 개조·개발 등 연구수행기관의 유인을 줄이고 나아가 사업화와 수출 활성화를 어렵게 하는 요인이 될 수 있다.

특허권자나 의장권자가 아닌 제3자가 허락이나 법률규정 또는 설정행위를 통해 정해진 시간적·장소적·내용적 제약의 범위 안에서 특허발명·등록실용신안·등록의장 등을 업으로 실시할 수 있는 채권적 권리를 의미

4. 연구개발 규정

국가연구개발사업은 모든 부처가 과학기술기본법에 근거를 두고 추진하되, 연구관리는 연구개발혁신법에 따라 범부처 공통의 규정이 적용되고 있다. 이들 규정은 도전적·창의적 연구를 장려할 수 있도록 연구현장 수요를 반영하여 연구자 중심으로 지속 개선되고 있다. 반면, 국방연구개발은 국방사업으로서 국가연구개발을 수행하는 여타 부처들과 다른 별도의 독자적 규정을 운영하고 있다. 국방연구개발과 국가연구개발의 연계와 협력이 중요성에 비해 미흡한 수준에 머무르고 있는 원인은 보안상의 이유와 더불어, 국방연구개발이 일반적 국가연구개발사업 절차와 다른 경직적 규정과 절차를 따르도록 하는 것에서 찾을 수 있다. 한 예로 국방부와 방위사업청이 다부처 국가연구개발사업에 참여시에는 다부처 국가연구개발사업의 근거가 되는 과학기술기본법, 우주개발진흥법, 연구개발혁신법 및 하위법령을 따를 수 있도록 하는 근거가 미비되어 있다.

5. 시사점

이상에서 국가연구개발사업과 국방연구개발사업의 연계협력을 제약하는 요소들을 살펴보았다. 국방연구개발사업은 연구개발이지만 국방사업의 절차와 규정을 따르도록 하고 있으며, 방위사업법과 관련 하위법령들은 국방부의 방위력 개선사업 중심으로 규정되어 선행연구, 사업타당성 조사, 방위사업추진위원회 심의 등 절차에 따라 추진된다. 국가연구개발은 지식재산권의 소유권을 연구개발 참여기관에 부여하여 기술을 활용한 다양한 사업화가 자연스럽게 이어지도록 하는 유인이 있는 구조인데 비해, 국방연구개발사업의 계약방식과 지식재산소유권 등 고유한 제약도 국가연구개발과의 연계·협력, 산·학·연 연구수행주체들의 참여에 부정적인 요소로 보인다.

2018년 과기정통부와 국방부·방위사업청은 상호협력을 위한 협약을 체결하고, 2019년부터는 시범사업으로 기초연구 분야에 대한 미래국방혁신기술개발사업도 추진하고 있다. 기술성숙도 수준에서 기초연구에 해당하는 국방기술은 과기정통부에서 추진하는 국가연구개발의 성과물을 활용하고, 대신 국방연구개발에서는 무기체계 연구개발에 직접적으로 적용되는 기술개발에 집중함으로써 예산의 효율적 활용과 R&D에서 상호 강점을 활용한다는 취지이다. 민군기술협력사업도 유사한 맥락에서 출발하여 성과를 창출하고 있다.

최근 국가역량을 결집하기 위해 다부처 국가연구개발사업, 부처간 연계 국가연구개발사업이 크게 증가하고 있으며, 이를 촉진하기 위한 정부 차원의 노력도 진행되고 있다. 기존 국가연구개발사업에서 발생한 기초원천연구의 성과가 자연스럽게 타 국가연구개발사업에 연계·흡수되어 사업화에 필요한 시간을 단축하기도 하고, 여러 부처에서 개발된 기술들이 다양한 분야가 융합되는 영역에서 공동으로 활용되거나, 다부처 공동개발을 통한 플랫폼사업들이 대표적인 사례라고 할 수 있다. 국방관련 연구개발에서도 다부처 국가연구개발을 통한 국방연구개발과 국가연구개발과의 연계와 협력은 매우 중요하게 대두되고 있는데, 제약요인들은 제거하고 이를 촉진하기 위한 노력이 필요한 시점이다.

제2절 국방연구개발 제도개선과 과제

국방연구개발 전반의 혁신을 위해 2020.3월 국방과학기술혁신촉진법이 제정되고, 2021.4월에는 동 시행령·시행규칙이 시행되면서, 국방연구개발에 의미있는 변화가 시작되고 있다.

국방과학기술혁신촉진법은 국가연구개발 법령의 주요내용을 채택하였는데, 협약방식을 적용할 수 있도록 하여 경직적이던 기존 국방연구개발의 계약방식을 보완하였고, 성실수행 인정제도도 확대하여 실패의 부담을 극복하고 도전적이고 혁신적인 연구개발을 지원할 수 있도록 하였다. 협약대상은 핵심기술·미래도전 국방기술 개발 및 전력지원체계, 무기체계 개발사업 중 탐색개발 단계의 사업, 무기체계 개발사업 중 주관연구기관이 사업비를 분담하는 500억원 미만의 사업이다.

또한, 무기체계 소요결정이 되기 전에 신기술을 먼저 확보하여 미래소요를 창출하는 미래도전국방기술 연구개발의 근거를 마련하고, 국가가 단독으로 소유하던 국방분야 지식재산권을 연구개발에 참여한 민간기업도 공동으로 소유할 수 있도록 하여, 민간기업이 국방연구개발에 참여할 유인을 제고하였다. 창의적·도전적 R&D를 추진하다가 실패하더라도 불이익을 주지 않고 국가계약법에 따른 지체상금, 참여제한 등 제재처분을 면제할 수 있도록 하여 선도적 연구를 주저하던 기관과 기업들이 도전적 연구에 참여할 수 있게 될 것으로 기대된다.

국방연구개발 성과물 중 지식재산권에 대해 업체 등 참여기관도 정부와 공동소유를 할 수 있도록 세부기준도 마련했다. 먼저, 주관기관이 공동으로 소유하는 경우는 무기체계 개발을 위한 사업비를 분담하였거나 기술개발 사업종료 후 정부와 지식재산권 지분 양도계약을 체결한 경우에 적용된다. 참여기관 공동소유는 R&D 주관기관이 지식재산권 공동소유 의사가 없거나 참여기관이 실질적으로 지식재산권을 창출한 경우에 적용된다.

최근 국방연구개발을 위한 국방과학기술혁신촉진법 등 법체계의 정비로 인해 4차 산업혁명 시대의 급변하는 미래 전장에 대비하는 의미 있는 제도개선이 시작되었다고 볼 수 있다. 그러나, 일정한 조건 하에 예외적으로 적용되는 새로운 제도를 실제 연구개발 현장에 적용하고 정착해 나가는 것과, 확대되는 국방관련 다부처 국가연구개발사업에 효과적 참여를 위한 근거 마련 등 추진체계 정비는 여전히 과제로 남아있다.

제6장 국방관련 다부처 국가연구개발사업 추진체계 확립방안

우리나라의 정부연구개발투자는 지속적으로 증가하고 있다. 최근 3년 R&D 예산규모는 20.3조원(’19), 24.2조원(‘20), 27.4조원(’21)으로 크게 확대되고 있다. 투자분야도 미래성장동력, 국가전략기술, 국민생활문제해결 등으로 확대되고 있으며, 직접적인 국방연구개발투자가 18년 2조 9,017억원, 19년  3조 2,284억원, 20년 3조 8,869억원, 21년 4조 3,314억원으로 증가하는 추세와 더불어, 우주 등 국방과 관련된 여타 부처의 국가연구개발도 지속적으로 증가하고 있다.

방위사업청, 2021년도 방위사업 통계연보, 2021.6

기술의 융합과 초연결이 폭넓게 발생하고 있어 국가연구개발과 국방연구개발의 협업은 필수적이다. 아울러, 국가연구개발과 국방연구개발의 상호강점을 활용하여 연구개발의 시너지 창출과 국가연구개발의 효율화를 기할 수 있다. 이러한 점에서 연구개발투자가 지속적으로 증가하고 다부처 국가연구개발사업이 확대되는 추세에서 효과적인 국방관련 다부처 국가연구개발 협력 추진체계 구축은 중요한 문제이다. 현재, 국방연구개발과 국가연구개발과의 연계와 협력은 그 중요성에 비해 미흡한 수준에 머무르고 있다. 국방 분야에서도 다부처 국가연구개발사업 참여를 확대해 나가고, 국가연구개발사업과 연계·협업이 효과적으로 될 수 있는 미래국방 추진체계 마련을 위해 노력할 필요가 있다.

제1절 제 언

1. 국가연구개발사업 규정 적용 근거 마련

현재 다부처 국가연구개발사업의 경우, 다수 부처가 하나의 통일된 추진체계에 따라 추진하지만, 국방부와 방위사업청이 참여하는 경우 국가연구개발사업 절차를 따를 수 있는가는 명확하지 않다. 이에 따라 국방부와 방위사업청이 국가연구개발사업 절차와 규정 대신, 방위사업법이 정한 국방연구개발 방위력 개선사업 절차를 따라야 한다면 결과적으로 부처간 효율적인 협업에는 제약이 될 수 밖에 없다.

최근 정부 역량을 결집하기 위해 다부처 국가연구개발사업으로 추진하는 사업이 점차 늘어나고 있는데, 국방부와 방위사업청이 다부처 연구개발사업에 참여하는 경우에는 방위사업 절차에도 불구하고 국가연구개발사업 절차를 따를 수 있도록 명확히 하는 것이 부처간 효율적인 협업을 위해 필요하다.

이를 위해 방위사업법에 과학기술기본법, 국가연구개발혁신법에 의해 추진하는 다부처 국가연구개발사업 절차에 따라 추진할 수 있는 근거를 마련하거나, 우선 방위사업청의 훈령인 방위사업관리규정에 관련 근거를 마련하는 것도 가능할 것으로 보인다. 방위사업관리규정에 근거를 마련하는 방안은 제25조에 관련 부처와 공동으로 추진 가능한 사업 유형의 예시로 ‘국가연구개발사업’을 추가하고, 이 경우 과학기술기본법과 관련 하위 법령을 따르도록 명시하여 국가연구개발사업에 참여할 때 적용되는 규정을 명확히 할 수 있다.

< 신·구조문대비표 예시 >

현 행	개 정 안
제25조(사업추진방법 구분) ① ∼ ⑤ (생 략)	제25조(사업추진방법 구분) ① ∼ ⑤ (현행과 같음)
⑥ 국방과학기술 진흥과 국가자원의 효율적인 활용을 위하여 정부 관련 부처와 공동으로 민ㆍ군기술협력사업이나 국책사업을 추진할 수 있으며, 민ㆍ군기술협력사업의 경우 사업비의 부담 및 추진절차ㆍ사업관리 등에 관한 사항은 「민ㆍ군기술협력사업촉진법」에 따르고, 그 밖의 국책사업에 관한 사항은 관련 부처와 합의한 법령ㆍ지침 등을 따른다.	⑥ ---------------------------------------------------민ㆍ군기술협력사업, 국가연구개발사업 또는 ------------------- ------------------------------------------------ 민ㆍ군기술협력사업의 경우 「민ㆍ군기술협력사업 촉진법」 및 관련 하위 법령을 따르고, 국가연구개발사업의 경우는 「과학기술기본법」 및 관련 하위 법령을 따르며----.

2. 유연한 R&D환경 정착

국방연구개발과 국가연구개발의 연계·협업, 산·학·연 연구기관의 참여를 확대하고 연구성과를 제고하기 위해서는 국방연구개발이 연구개발의 본질에 보다 부합할 수 있도록 국가연구개발과 상이한 제도의 개선과 연구현장 정착을 추진할 필요가 있다.

국가연구개발에서는 협약방식을 적용하여 유연하고 도전적이며 실패를 용인할 수 있는 연구개발 환경을 조성해 왔다. 국방연구개발도 일정한 기술개발에 대해 협약방식 적용을 검토할 필요가 있다. 첨단기술의 집합체인 무기체계 개발은 개발과정에서 수정할 수 있는 유연성이 필요하다. 협약방식 적용을 위한 기준을 마련하고 무기체계 개발을 위한 사업추진 기본전략 수립단계에서 적용 여부를 결정하면 된다.

양희승 등, ｢국방R&D정책｣, 피엔씨미디어, 2020, p.219

국방연구개발 참여의 동기부여가 될 수 있는 지식재산권에 대한 소유권 전환에 대해서도 전향적으로 검토할 필요가 있다. 지식재산권 소유권은 국가가 가진다는 원칙을 유지하더라도 최소한 연구개발에 참여한 기관이 개발된 기술을 활용할 수 있도록 필요한 제도는 마련되어야 한다.

2020.3월 국방과학기술혁신촉진법 제정으로 일정한 조건에서 국방연구개발에도 협약방식을 적용할 수 있도록 하거나, 지식재산권의 소유권도 개선하는 등 의미 있는 제도개선이 시작되었으나, 이러한 제도개선을 연구현장에 실제로 적용하고 정착해 나가는 것은 더 큰 과제이다.

3. 정책협의기구 운영

과기정통부 등 국가연구개발 수행부처와 국방부, 방위사업청 간에 연구개발정책 협의기구 운영을 통해 공통의 정책이슈를 발굴·기획하고 상호이해와 협조를 확대해 나갈 수 있다. 2000년대 초에도 국방연구개발은 정부연구개발 기획·조정에서 성역으로 남아있었지만, 최근 정부내 국가연구개발 협의과정에 참여하면서 다양한 협업가능 분야를 찾고 있다. 특히, 과기정통부와 국방부는 2017.12월 업무협약과 연구기관협의체 구성, 기초원천분야의 과기정통부 미래국방혁신기술개발사업 착수 등 상호협업 성과를 창출한 바도 있다.

현재 법정기구인 국가과학기술자문회의 산하의 국방전문위원회는 심의기구로서 부처간 정책이슈 발굴과 협력방안 모색에는 한계가 있을 수밖에 없다. 현재, 정책협의기구로는 과기정통부와 국방부가 IT분야 정례협의체로 실장급 정보통신기술(ICT)정책협의회를 구성·운영 중에 있으며, 지난 제5차 정책협의회(21.3)에서는 국방ICT지원단 신설하기로 한 바 있다. 정보통신기술정책협의회를 연구개발정책을 포함하여 확대 운영하는 것도 가능할 것으로 보인다.

4. 부처·연구기관 간 인적교류 확대

과기정통부와 국방부, 방위사업청에는 부처의 정책부서 외에도 국방과학연구소(ADD), 한국항공우주연구원(KARI), 한국전자통신연구원(ETRI) 등 출연연구기관과 육군미래혁신연구센터, KAIST 안보융합연구원 등 다양한 유관기관들이 존재한다. 현재 협력이슈가 있는 우주, 원자력 분야를 중심으로 협업에서 나아가 상호 인적교류를 고려하는 것도 국가연구개발과 국방연구개발의 연계·협업을 강화하는 방안이 될 수 있다. 현재 국방부 국방개혁실장, 육군 미래혁신연구센터장을 과기정통부 출신인사가 맡고, 방위사업청과 일부 실무자 차원의 교류인사가 과학기술과 국방개발의 연계와 상호이해를 확대하는 계기가 되고 있다.

제2절 결 언

최근 국가역량을 결집하기 위해 다부처 국가연구개발사업이 크게 증가하고 있고 이를 촉진하기 위한 정부 차원의 노력도 진행되고 있다. 국방관련 연구개발에서도 다부처 국가연구개발사업 참여를 통한 국가연구개발과의 협력도 확대되고 있는데 살펴본 바와 같이, 국방연구개발은 국가연구개발사업을 수행하는 전 부처에 공통으로 적용되는 절차와 규정과는 상이한 절차로 인해 연계·협력에 제약이 있을 수 밖에 없다. 특히, 최근 한국형 위성항법시스템 개발사업(KPS)와 같이 우주개발을 중심으로 확대되는 다부처 국가연구개발사업에서 국가연구개발사업 절차와 규정을 따를 수 있는지가 명확치 않는 상태에 놓여있는 것으로 보인다. 향후 국방연구개발에서도 국가연구개발사업 참여 등 연계·협력에 제약요인들은 제거하고 바람직한 미래국방 추진체계를 마련하기 위한 노력이 필요한 시점이다.

미래국방을 위해 첨단 전략기술개발에 국가적 역량을 결집해 나갈 필요가 있다. 우주, 원자력, ICT 등 첨단분야 국방관련 국가연구개발사업은 대규모 투자가 수반되고 융복합 등 복잡성이 큰 분야이다. 일반적인 투자규모를 넘어선 초대형 프로젝트는 단일 수행주체 또는 단일 부처차원에서의 수행보다는 다수 부처가 함께 역량을 결집해서 합동으로 수행하는 것이 바람직할 수 밖에 없다.

미래 국방사업 추진에서 일반화될 다부처 국가연구개발은 체계적이고 전략적으로 이루어질 필요가 있다. 다부처 국가연구개발사업에 참여하는 경우에는 국가연구개발사업 절차와 규정을 적용할 수 있도록 명확히 하고, 경직된 국방연구개발 규정을 넘어서 유연한 R&D 환경 정착, 국가연구개발 수행부처와 연구개발정책협의기구 운영을 통한 정책이슈 발굴·공유, 유관 부서·기관간 인적교류 확대 등을 고려해 나갈 수 있겠다.

참고문헌

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김호승, ｢글로벌 방위산업 트렌드｣, 한국경제신문, 2020

산업연구원, ｢국방 연구개발 체제의 환경 변화와 발전과제｣, 휴먼컬처아리랑, 2017

길병옥 등, ｢한국 방위산업의 이해｣, 충남대학교출판문화원, 2016

방위사업청, ｢2021년도 방위사업통계연보｣, 2020.6

과기정통부, ｢2020 우주개발백서｣, 2020.12

과학기술부, ｢2006 우주개발백서｣, 2007.1

방위사업청 KHP사업단, ｢수리온, 찬란한 비상 그 도전과 성공의 발자취｣, 2013.9

KISTEP 통계브리프, 2018년 국가연구개발사업 다부처사업 집행현황, 2019

KISTEP 통계브리프, 2017년도 국가연구개발사업 다부처사업 현황, 2018

과기정통부, 보도자료 다수

방위사업청, 보도자료 다수

기획재정부, 보도자료 다수