훈련결과보고서

중장기 재무행정 개선과제 연구

학교 : 고려대학교(세종) 행정전문대학원

학과 및 성명 : 행정학과 윤수현

목  차

제1장 서 론	1

1.1. 연구의 배경 및 목적	1

1.2. 연구범위 및 방법	4

제2장 현행 재정제도 및 이론적 검토	5

2.1. 중앙정부	5

2.1.1. 세출측면	5

2.1.2. 세입측면	14

2.2. 지방정부	19

2.2.1. 세출측면	19

2.2.2. 세입측면	25

2.3. 재정수지 및 국가채무	27

2.3.1. 재정수지	27

2.3.2. 국가채무	29

2.4. 중앙ㆍ지방 재정조정	31

2.4.1. 국세ㆍ지방세 비중	31

2.4.2. 가용재원 배분	32

2.5. 재정제도의 이론적 검토	34

2.5.1. 예산과정	34

2.5.2. 재정준칙	36

2.5.3. 예비타당성 조사	37

2.5.4. 총사업비 관리제도	40

2.5.5. 조세지출예산제도	40

제3장 국내외 우수제도 및 사례 분석	42

3.1. 국내 사례 및 제도분석	42

3.1.1. 세출절감	42

3.1.2. 세입증대	45

3.2. 해외 사례 및 제도분석	46

제4장 중장기 개선방안	49

4.1. 재정건전성 제고	49

4.1.1. 세출측면	49

4.1.2. 세입측면	52

4.2. 재정관리의 효율성 강화	55

4.2.1. 예비타당성 조사제도 개선	55

4.2.2. 재정사업 성과관리 강화	56

4.2.3. 재정사업 집행체계 개선	57

4.3. 지방재정의 자율성과 책임성 확대	58

4.3.1. 재정분권 확대	58

4.3.2. 지방세 재원 재구조화	59

제5장 기술발전과 재무행정	61

제6장 결론 및 정책제언	63

참고문헌	66

<표 차례>

<표 1-1> 세계경제 성장률 및 물가상승률 전망	3

<표 2-1> 연도별 총지출 현황	6

<표 2-2> 분야별 총지출 현황	10

<표 2-3> 중기 재정지출 계획	12

<표 2-4> 분야별 중기 재정지출 계획	13

<표 2-5> 연도별 총수입 현황	15

<표 2-6> 중기 재정수입 전망	16

<표 2-7> 연도별 조세부담률	17

<표 2-8> 주요국의 조세부담률과 국민부담률	18

<표 2-9> 분야별 지방 총지출 현황	21

<표 2-10> 지출성격별 지방 총지출 현황	23

<표 2-11> 중기 지방재정지출계획	24

<표 2-12> 연도별 지방 총수입 현황	25

<표 2-13> 중기 지방재정수입 전망	26

<표 2-14> 연도별 재정수지	28

<표 2-15> 중기 재정수지 전망	29

<표 2-16> 연도별 국가채무	29

<표 2-17> 중기 국가채무 전망	30

<표 2-18> 국가채무 국제비교	30

<표 2-19> 연도별 국세ㆍ지방세 비중	31

<표 2-20> OECD 주요국의 국세ㆍ지방세 비중	31

<표 2-21> 중앙ㆍ지방 재정지출 비중	33

<표 2-22> 예산원칙의 법률적 근거	33

<표 2-23> 예비타당성조사 면제사업	38

<표 2-24> 평가항목별 계층화분석법 적용 비중	39

<표 2-25> 연도별 국세감면 추이	41

<표 4-1> 주요국 중기 세수오차율(절대값) 추이	53

<표 4-2> 주요국 최근 세수오차율(절대값) 추이	53

<그림 차례>

<그림 1-1> 주요국 성장 전망 및 한국 소비자물가	3

<그림 2-1> 중앙정부 예산회계분류	5

<그림 2-2> 연도별 총지출 현황	7

<그림 2-3> 분야별 총지출 현황	8

<그림 2-4> 연도별 총수입 현황	14

<그림 2-5> 지방정부 예산회계 분류	19

<그림 2-6> 통합재정수지 작성 범위	27

<그림 2-7> 중앙ㆍ지방간 가용재원 배분현황	32

제1장 서   론

1.1. 연구의 배경 및 목적

재정이란 국가나 지방자치단체 등 공권력의 주체가 그 존립과 활동에 필요한 재원을 조달하고 재산을 관리ㆍ사용ㆍ처분 수익하는 일체의 활동을 의미하며, 넓은 의미에서는 국가, 지방자치단체 이외에 이들에 의해 만들어진 공기업ㆍ준정부기관 등의 공공기관이 공적 과제의 수행을 위해 필요한 재원을 획득ㆍ관리ㆍ사용하는 모든 활동을 포함하기도 한다(박기영, 2018). 국가재정법은 “이 법은 국가의 예산ㆍ기금ㆍ결산ㆍ성과관리 및 국가채무 등 재정에 관한 사항을 정함으로써”(§1)라고 규정하여 국가의 예산ㆍ기금ㆍ결산ㆍ성과관리 및 국가채무 등에 관한 사항을 재정으로 보고 있다.

재정의 한 형식인 예산은 재정의 가장 기본이 되는 제도로서 예산의 개념은 예산기능의 변화에 따라 변화되어 왔다. 독일 경제학자인 바그너는 “예산은 숫자적인 개관”이라고 정의(유훈. 2003)한 바 있고, 미국 재무행정학자인 버크는 “예산이란 국가의 재정정책이 수립되고 채택되며 집행되는 과정(Buck, 1929)”이라고 정의하였다. 이후 예산의 기능이 단순히 통제 중심에서 기획과 계획중심으로 변경되면서 현대적 의미의 예산 개념이 등장하였다. 시크는 “예산이란 계획된 목표들을 성취할 수 있도록 자금지출을 체계적으로 연관시키는 과정”으로 정의하였다.(Schick, 1966). 디목은 세입과 세출을 모두 강조하여 “예산이란 다음 1년 동안에 정부가 어떤 사업에 얼마를 지출할 것인가를 나타내는 문서이며, 수입과 지출의 균형을 어떻게 이룩할 것인가를 예견하는 문서이며, 또한 이러한 조치들이 과거와 미래에 어떻게 연관되는가를 보여주는 문서”라고 정의하였다.(박영희외, 2014) 정리하면, 예산이란 한 회계연도에 있어서 세입과 세출의 예정적 계산이라고 할 수 있다.

우리나라의 재정은 국가적으로 중요한 시기마다 그 역할을 다 해왔다. 먼저 원조경제기(1945~1960년대)이다. 1949년 예산은 전체 세입에서 조세비중이 11%에 불과하고, 차입금과 원조자금이 각각 46%, 43%를 차지했다. 정상적인 국가운영이 아닌 차입을 통해 나라를 운영하였다. 둘째는 경제개발기(1960~1970년대)이다. 경제개발 5개년 계획을 추진하면서 국가재정은 경제개발에 집중되었다. SOC와 산업발전에 중점적으로 투자를 확대했다. 셋째는 안정적 성장기(1980년대)이다. 70년대 고도성장 이후 경제가 안정화 되면서 건전재정의 원칙이 도입되기 시작했다. 재정을 보수적으로 운영하고, 재정적자를 줄여나갔다. 이와 함께 복지에 대한 요구가 증대되면서 주택, 의료, 교육 등 사회복지 지출도 증가하기 시작하였다. 넷째는 외환위기의 시기(1990~2000년대 초반)이다. 세계화와 개방화와 맞물려서 국가 경쟁력을 강화시키기 위해 재정지출을 확대했으나, 1997년 단기 외채의 급증으로 외환위기를 맞았다. 한국은 외환위기 극복을 위해 대규모 구조조정을 실시하면서 막대한 공적자금을 투입하는 한편, 복지분야 지출과 사회안전망을 대폭 확대하였다. 재정당국의 빠르고 과감한 대응으로 인해 IMF 외환위기를 상대적으로 빠르게 극복할 수 있었다. 다섯 번째는 사회안전판으로 재정의 시기(2000년대 후반~2020년대)이다. 2000년대 이후 저출산과 고령화로 인해 경제성장이 둔화되기 시작했다. 경제성장과 사회복지 증진을 위해 재정의 역할이 강화되기 시작했다. 성장동력을 확보하기 위한 재정투자가 빠르게 증가하고 사회보장제도의 확대에 따라 재정건전성이 크게 악화되었다. 뿐만 아니라 전 세계는 2020년 이후 약 3년간 COVID-19로 인한 사회경제적 위기를 겪고 그 극복과정에서 막대한 재정적자와 물가상승을 초래하였다. 이에 따라 어느 때보다 재정건전성에 대한 각별한 관리가 요구되고 향후 재정의 역할도 더욱 중요해질 것으로 판단된다.

재경회ㆍ예우회(2011). ｢한국의 재정 60년｣ 서문 참고

그러나 우리를 둘러싼 대내외 경제적, 재정적 여건은 녹록치 않다.

최근 세계경제는 글로벌 긴축 등으로 교역과 성장세가 부진하고 원자재 가격과 금융시장의 변동성 확대, 미국 국채금리 상승, 중국 부동산 시장 불안 등 불확실성이 높은 상황이다. 주요국의 통화긴축 기조가 완화될 것이라는 기대 등 중장기적으로는 성장과 물가 흐름이 점차 안정화 될 것으로 보이나 여전히 리스크 요인은 잠재되어 있다. 2024년은 인플레이션 압력이 다소 완화되는 가운데, 그간 부진했던 세계교역과 제조업이 개선되면서 완만한 성장세 회복 흐름을 보일 것으로 전망된다. 다만, 중장기적으로는 원자재 가격 변동, 글로벌 분업구조 및 공급망 재편, 지정학적 갈등 등 높은 불확실성이 지속될 것으로 보인다.

<표 1-1> 세계경제 성장률 및 물가상승률 전망(%)

		’23	’24	’25	‘26	‘27	‘28
세계 성장률		3.0	3.0	3.2	3.2	3.1	3.0
- 선진국	성장	1.5	1.4	1.8	1.9	1.8	1.8
	물가	4.7	2.8	2.1	1.9	1.9	1.9
- 신흥국	성장	4.0	4.1	4.0	4.0	3.9	3.9
	물가	8.3	6.8	5.2	4.7	4.6	4.4
* 출처 : World Economic Outlook(IMF, ’23~’24년은 7월 전망, ’25년 이후는 4월 전망 기준)

대내적으로 2023년 상반기는 대외여건의 악화 등으로 어려운 시기를 보냈으나, 하반기 들어 반도체 업황 개선 등에 힘입어 수출 중심으로 회복되었다. 이에 따라 2024년부터 수출 중심으로 회복세가 본격화 될 것으로 전망된다. 2024년은 글로벌 물가안정 흐름, 세계교역량의 회복, 제조업 개선과 IT업황 회복 등으로 우리경제의 회복세가 강화될 전망이다.

<그림 1-1> 주요국 성장 전망 및 한국 소비자물가

2024년 주요국 성장 전망	한국 소비자물가
* 출처 : IMF	* 출처 : 통계청

재정측면에서도 저출산ㆍ고령화와 대내외 경제여건 악화로 어려운 세입여건이 지속되고 있다. 2023년은 2022년 하반기 이후 급속한 자산시장 둔화의 영향으로 국세를 중심으로 세입이 감소하였다. 2024년 이후에는 세계경제의 회복 지연 가능성 등 불확실성이 있으나 전반적인 경기회복에 따라 재정수입의 흐름도 개선될 전망이다. 한편, 향후 재정지출은 크게 증가할 전망이다. 중장기적으로 인구구조와 기후변화, 잠재성장률 저하 등의 구조적인 문제 대응을 위한 지출소요가 증가될 것으로 보인다. 저출산ㆍ고령화 등으로 복지지출이 빠르게 증가하고 기후, 에너지 위기 대응 등을 위한 재정의 역할이 확대될 필요성도 커지고 있다.

재무행정은 국가의 운영에 필요한 재원을 마련하고 효율적으로 관리하며 공정한 집행을 통해 국가와 행정의 목적을 달성하는 과정으로서 정부운영의 큰 축을 형성하고 있다. 코로나 시기의 재난지원금 사례 등에서 보듯이 재정의 확보와 지출은 국민경제와 일상생활에 직접적으로 중요한 영향을 미친다. 이러한 배경하에서 현행 재무행정제도를 분석하고 문제점을 발굴하여 개선방안을 분석하고자 한다.

1.2. 연구의 범위 및 방법

본 연구는 먼저 재무행정제도를 세출분야ㆍ세입분야, 국가ㆍ지방, 기타 재정관련 제도를 구분하여 분석하고 현행 재무행정 제도의 문제점을 찾아본다. 또한 한국의 현행제도와 그 이론적 배경을 함께 검토하고, 국내외 우수제도와 사례분석을 통해 시사점을 도출한다. 이를 통해 중장기 재무행정 개선방안을 재정건전성 제고, 재정관리의 효율성 강화, 지방재정 측면으로 나누어 개선방안을 제시하고자 한다.

한편, 최근 금융공학 및 AI 기술의 발전을 통해 향후 기술개발과 재무행정의 상호 발전 방안에 대해 논의도 검토한다.

제2장 현행 재정제도 분석

2.1. 중앙정부

2.1.1. 세출측면

1) 연도별 현황

중앙정부의 총지출은 크게 예산지출과 기금지출로 구분된다. 그리고 예산은 일반회계와 특별회계로 구성된다. 일반회계는 조세수입 등을 주요 세입으로 하여 국가의 일반적인 세출에 충당하기 위하여 설치되고, 특별회계는 국가에서 특정한 사업을 운영하고자 할 때, 특정한 자금을 보유하여 운용하고자 할 때, 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 회계처리할 필요가 있을 때에 법률로써 설치한다(국가재정법 §4). 또한 기금은 국가가 특정한 목적을 위하여 특정한 자금을 신축적으로 운용할 필요가 있을 때에 한정하여 법률로써 설치하는 것으로 세입세출예산에 의하지 아니하고 운용할 수 있다(국가재정법 §5).

<그림 2-1> 중앙정부 예산회계분류

구분

예    산

기    금

일반회계

특별회계

개수

1개

20개

68개

내용

세입	세출
▪내국세 ▪관세 ▪교통세 ▪교육세 ▪농어촌특별세 ▪세외수입	▪사회복지 ▪교육 ▪교통및물류 ▪국방 ▪일반지방행정 ▪농림수산식품▪환경 등

기업 특별 회계 (5개)	▪ 양곡관리 ▪ 책임운영기관 ▪ 조달 ▪ 우편사업 ▪ 우체국예금
기타 특별 회계 (15개)	▪ 교통시설 ▪ 농어촌구조개선 ▪ 등기 ▪ 국가균형발전 ▪ 에너지 및 자원사업 등

사회 보험성 (6개)	▪ 국민연금기금, 고용보험기금 등
금융성 (8개)	▪ 신용보증기금, 기술보증기금 등
계정성 (5개)	▪ 공공자금관리기금, 공적자금상환기금 등
사업성 (49개)	▪ 주택도시기금, 기후대응기금 등

* 출처 : 2023~2027년 국가재정운용계획

특별회계는 책임운영기관특별회계 1개, 정부기업특별회계 4개, 농어촌구조개선, 교통시설, 등기, 교도작업, 에너지및자원사업, 환경개선, 우체국보험, 지역균형발전, 주한미군기지이전, 행정중심복합도시건설, 국방및군사시설이전, 혁신도시건설, 아시아문화중심도시조성, 유아교육지원 등 기타특별회계 15개 등 총 20개로 구성되고 기금은 사업성 기금, 금융성 기금 등 총 68개의 기금을 운용 중이다.

중앙정부의 2024년 총지출 규모는 본예산 기준으로 656.6조원으로서 전년 대비 2.8% 증가한 수준이다. 일반회계와 특별회계를 합친 예산은 438.2조원으로 전체 지출의 약 2/3를 차지하고, 기금지출은 218.4조원으로서 전체 지출의 약 1/3을 차지한다. 2015~2024년 중 총지출은 281.2조원 증가하였으며, 연평균 증가율은 약 6.4%이다. 같은 기간 연평균 경상 GDP 증가율은 약 3.9%인 것을 감안하면 총지출 증가율이 약 1.64배 높은 것을 알 수 있다. 이는 저출산ㆍ고령화에 따른 복지지출 증가, 잠재성장률 하락에 따른 성장률 하락, 코로나 팬데믹 사태에 따른 재난대책 비용 등에 기인한 것으로 판단된다.

<표 2-1> 연도별 총지출 현황(본예산 기준, 조원, 전년대비 %)

		2015	2016	2017	2018	2019
예산	일반회계	208.7	214.6	224.4	248.8	279.1
	특별회계	51.4	49.3	50.2	47.5	49.8
기금		115.3	122.5	125.9	132.6	140.7
합계		375.4	386.4	400.5	428.8	469.6
(증감률)			2.9	3.6	7.1	9.5
		2020	2021	2022	2023	2024
예산	일반회계	296.0	314.8	350.2	369.4	356.5
	특별회계	55.1	60.2	62.8	71.6	81.7
기금		161.1	182.9	194.6	197.7	218.4
합계		512.3	558.0	607.7	638.7	656.6
(증감률)		9.1	8.9	8.9	5.1	2.8

* 출처 : 열린재정 재정정보공개시스템

<그림 2-2> 연도별 총지출 현황(본예산 기준, 조원)

* 출처 : 열린재정 재정정보공개시스템

2) 분야별 현황

중앙정부 지출은 보건ㆍ복지ㆍ고용, 일반ㆍ지방행정, 교육, 국방, R&D, 산업ㆍ중소ㆍ에너지, SOC, 농림ㆍ수산ㆍ식품, 공공질서ㆍ안전, 환경, 문화ㆍ체육ㆍ관광, 외교ㆍ통일 등 12대 분야로 구분된다. 12대 분야 중 지출 비중이 가장 큰 분야는 보건ㆍ복지ㆍ고용 분야로서 2023년 실적 기준으로 226조원이며 34.9%를 차지한다. 다음으로 일반ㆍ지방행정분야는 112.2조원으로서 17.3%이고, 교육분야 96.3조원(14.9%), 국방분야 57조원(8.8%) 등의 순으로 비중이 크다. 전통적으로 지출비중이 높았던 경제분야로서 R&D분야 31.1조원(4.8%), 산업ㆍ중소ㆍ에너지분야 26조원(4.0%), SOC분야 25조원(3.9%), 농림ㆍ수산ㆍ식품분야 24.4조원(3.8%)를 구성하고 있다.

<그림 2-3> 분야별 총지출 현황(2023년 실적 기준, %)

* 출처 : 열린재정 재정정보공개시스템

2015~2024년 간 최근 10년간 지출액의 변화를 보면 총지출액의 연평균 증가율 보다 빠르게 증가한 분야는 보건ㆍ복지ㆍ고용, 일반ㆍ지방행정, 환경 등 3개 분야 이다. 같은 기간 총 지출액은 연평균 6.4% 증가하였으나 보건ㆍ복지ㆍ고용분야는 8.6%, 일반ㆍ지방행정분야는 7.6%, 환경분야는 8.6%의 연평균 증가율을 보여 빠르게 증가해 왔다.

저출산ㆍ고령화에 따른 기초생활보장 맞춤형 급여 개편(2015), 아동수당 도입(2018), 기초연금 및 장애인연금 인상(2019), 국민취업지원제도 도입(2021), 영아수당 도입(2022년) 등 복지 제도를 지속적으로 개선ㆍ확충함에 따라 보건ㆍ복지ㆍ고용분야의 지출이 크게 증가하였으며, 일반ㆍ지방행정분야는 지방교부세 확대, 지방소멸대응기금 신설, 재정분권 1, 2단계 등을 통해 지방재정을 안정적으로 확충하고 세계 최고 수준의 전자정부 기반을 구축해 나감에 따라 빠르게 증가해오고 있다. 또한 환경분야는 비교적 최근에 그 증가폭이 큰 분야로서 미세먼지(‘19년), 적수 사태(’19년), 2050 탄소중립 선언(‘20년), 2030 국가 온실가스 감축목표 상향안 발표(’21년) 등 주요 환경 이슈 대응 과정에서 환경분야 투자가 큰 폭으로 확대되었다.

2023~2027년 국가재정운용계획 중 관련 분야 요약

반면, SOC분야, R&D분야, 문화ㆍ체육ㆍ관광분야는 상대적으로 증가율이 낮았으며, 2015~2024년 연평균 증가율은 각각 3.9%, 1.1% 2.9%였다. SOC의 경우 1970년 이후 지속 투자해 온 결과 과거 경제성장을 견인하였으며 경제위기 극복을 위한 정책적 수단으로 활용되어 왔다. 다만, 저출산·고령화 등 사회구조 변화에 따른 복지 부문 정부 재정지출 소요 증가 및 SOC 투자 여력 축소를 감안하여 신규사업보다는 계속사업의 적기완공과 기존 시설의 유지관리 고도화 등 전반적인 투자효율성 제고에 주력하면서 증가율이 낮게 나타났다. R&D분야 예산은 2023년도까지 가파르게 증가하여 우리나라 GDP 대비 정부 R&D 투자 규모는 세계 1위 수준을 달성하게 되었으나, 2024년 R&D예산 효율화와 이를 통해 AI(인공지능), 첨단바이오, 양자, 반도체, 사이버보안, 이차전지, 우주 등 7대 핵심분야에 대해서 투자를 집중하는 방향으로 전환하면서 전체 R&D예산의 증가율은 상대적으로 낮아졌다. 또한 문화ㆍ체육ㆍ관광분야는 안정적인 예술창작 환경 조성, 문화산업 고도화, 지역 문화예술 활성화 및 국민 문화향유 기회 확대 등에 투자해 왔으며, 2018~2022년간 문화분야 재정투자 연평균 증가율은 8.9%로 증가 추세에 있었으나, 2023~2024년 중 증가세가 둔화되면서 총지출 중 문화ㆍ체육ㆍ관광분야의 비중은 다소 하락하게 되었다.

<표 2-2> 분야별 총지출 현황(본예산 기준, 조원, 전년대비 %)

	2015	2016	2017	2018	2019
보건·복지·고용	115.7	123.4	129.5	144.7	161.0
(증감률)		6.7	4.9	11.7	11.3
일반·지방행정	58.0	59.5	63.3	69.0	76.6
(증감률)		2.6	6.4	9.0	11.0
교육	52.9	53.2	57.4	64.2	70.6
(증감률)		0.6	7.9	11.8	10.0
국방	37.5	38.8	40.3	43.2	46.7
(증감률)		3.5	3.9	7.2	8.1
R&D	24.8	23.7	22.1	19.7	20.5
(증감률)		-4.4	-6.8	-10.9	4.1
산업·중소·에너지	19.3	19.4	19.6	16.3	18.8
(증감률)		0.5	1.0	-16.8	15.3
SOC	18.9	19.1	19.5	19.0	19.8
(증감률)		1.1	2.1	-2.6	4.2
농림·수산·식품	16.9	17.5	18.1	19.7	20.0
(증감률)		3.6	3.4	8.8	1.5
공공질서·안전	16.4	16.3	16.0	19.1	20.1
(증감률)		-0.6	-1.8	19.4	5.2
환경	6.1	6.6	6.9	6.9	7.4
(증감률)		8.2	4.5	0.0	7.2
문화·체육·관광	6.8	6.9	6.9	6.5	7.2
(증감률)		1.5	0.0	-5.8	10.8
외교·통일	4.5	4.7	4.6	4.7	5.1
(증감률)		4.4	-2.1	2.2	8.5
합계	377.8	389.1	404.2	433.0	473.8
(증감률)		3.0	3.9	7.1	9.4

	2020	2021	2022	2023	2024	2015~2024 평균증가율
보건·복지·고용	180.5	199.7	217.7	226.0	242.9
(증감률)	12.1	10.6	9.0	3.8	7.5	8.6
일반·지방행정	79.0	84.7	98.1	112.2	111.3
(증감률)	3.1	7.2	15.8	14.4	-0.8	7.6
교육	72.6	71.2	84.2	96.3	89.7
(증감률)	2.8	-1.9	18.3	14.4	-6.9	6.3
국방	50.2	52.8	54.6	57.0	59.6
(증감률)	7.5	5.2	3.4	4.4	4.6	5.3
R&D	24.2	27.4	29.8	31.1	25.9
(증감률)	18.0	13.2	8.8	4.4	-16.7	1.1
산업·중소·에너지	23.7	28.6	31.3	26.0	27.3
(증감률)	26.1	20.7	9.4	-16.9	5.0	4.9
SOC	23.2	26.5	28.0	25.0	26.1
(증감률)	17.2	14.2	5.7	-10.7	4.4	3.9
농림·수산·식품	21.5	22.7	23.7	24.4	25.4
(증감률)	7.5	5.6	4.4	3.0	4.1	4.7
공공질서·안전	20.8	22.3	22.3	22.9	24.3
(증감률)	3.5	7.2	0.0	2.7	6.1	4.6
환경	9.0	10.6	11.9	12.2	12.6
(증감률)	21.6	17.8	12.3	2.5	3.3	8.6
문화·체육·관광	8.0	8.5	9.1	8.6	8.7
(증감률)	11.1	6.3	7.1	-5.5	1.2	2.9
외교·통일	5.5	5.7	6.0	6.4	7.7
(증감률)	7.8	3.6	5.3	6.7	20.3	6.3
합계	518.2	560.7	616.7	648.1	656.9
(증감률)	9.4	8.2	10.0	5.1	1.4	6.4

* 출처 : 열린재정 재정정보공개시스템

3) 중기 재정운용계획

2023~2027 중기 재정계획에 따르면 향후 5년간 지출 증가율은 과거 10년 평균 증가율 6.4%에 비해 낮게 유지될 전망이다. 건전재정 기조를 위해 2023년과 2024년 지출 증가율을 각각 5.1%, 1.4%로 낮추고 증기 재정지출 증가율도 연평균 3.6%로 하향 조정하였다.

의무지출은 2023~2027년 간 연평균 5.0% 증가할 계획이다. 이는 총지출 증가율 3.6% 보다 높은 수준으로 이에 따라 의무지출 비중은 2023년 53.3%에서 2027년 56.1%로 증가될 것이다. 의무지출 비중은 저출산ㆍ고령화에 다른 기초연금과 4대 연금 지급액 확대, 사회적 소외계층에 대한 복지지출 증가 등 복지분야에서 지출이 증가한데 따른 것이다. 반면, 재량지출은 2023~2027년 간 연평균 2.0% 증가할 것으로 전망된다. 2023년과 2024년에 걸쳐 역대 최대수준의 지출구조조정을 추진하고 모든 사업의 타당성을 재검토하며, 불요불급한 재량지출을 축소시킨데 기인한다.

<표 2-3> 중기 재정지출 계획(조원, %)

	2023년	2024년	2025년	2026년	2027년	연평균 증가율
▣ 재정지출	638.7	656.9	684.4	711.1	736.9	3.6
① 예산․기금별 구분
ㅇ 예산지출	441.1	438.7	456.9	474.1	489.0	2.6
(비중)	(69.0)	(66.8)	(66.8)	(66.7)	(66.4)
ㅇ 기금지출	197.7	218.2	227.5	237.0	247.9	5.8
(비중)	(31.0)	(33.2)	(33.2)	(33.3)	(33.6)
② 지출성격별 구분
ㅇ 의무지출	340.3	348.2	373.3	394.0	413.5	5.0
(비중)	(53.3)	(53.0)	(54.5)	(55.4)	(56.1)
ㅇ 재량지출	298.4	308.7	311.1	317.1	323.4	2.0
(비중)	(46.7)	(47.0)	(45.5)	(44.6)	(43.9)

* 출처 : 2023~2027년 국가재정운용계획

분야별 향후 재원배분은 건전재정 기조하에 재정 낭비요인을 제거하여 꼭 필요한 분야에 집중 투자한다는 것이다. 약자복지, 미래준비, 일자리 창출, 국가의 본질적 기능 강화에 투자를 강화하고 국가 전략기술, 수출투자 및 안보 등에도 중점을 두고 투자할 계획이다. 이에 따라 사회안전망, 일자리 등 국민생활과 밀접한 보건ㆍ복지ㆍ고용 분야의 지출 증가율이 4.9%로 높게 나타나고, 글로벌 중추 국가로서의 역할 강화를 위해 ODA 규모 확대, 재외동포청 출범 등 재외동포 지원ㆍ보호 강화 등과 관련된 외교ㆍ통일 분야 지출도 5.8%의 높은 증가율을 보일 것으로 전망된다.

<표 2-4> 분야별 중기 재정지출 계획(조원, %)

구분		2023년	2024년	2025년	2026년	2027년		연평균 증가율
1. 보건ㆍ복지ㆍ고용		226.0	242.9	252.2	262.5	273.4		4.9
2. 교육		96.3	89.7	95.7	99.8	104.1		2.0
3. 문화ㆍ체육ㆍ관광		8.6	8.7	8.9	9.1	9.4		2.1
4. 환경		12.2	12.6	12.8	13.2	13.5		2.5
5. R&D		31.1	25.9	27.6	29.5	31.6		0.7
6. 산업ㆍ중소기업 ㆍ에너지		26.0	27.3	27.6	28.4	29.3		3.0
7. SOC		25.0	26.1	26.2	27.3	28.0		2.9
8. 농림ㆍ수산ㆍ식품		24.4	25.4	25.7	26.2	26.7		2.3
9. 국방		57.0	59.6	61.6	63.6	65.8		3.6
10. 외교ㆍ통일		6.4	7.7	7.8	7.9	8.0		5.8
11. 공공질서ㆍ안전		22.9	24.3	24.9	25.8	26.7		3.8
12. 일반ㆍ지방행정		112.2	111.3	120.1	124.8	129.3		3.6

* 출처 : 2023~2027년 국가재정운용계획

2.1.2. 세입측면

1) 연도별 현황

중앙정부의 총수입은 국세수입, 세외수입, 기금수입으로 구분된다. 중앙정부의 총 수입 규모는 2024년 예산기준으로 612.1조원으로서 전년대비 7.5% 증가한 수준이다. 총수입에서 가장 큰 비중을 차지하는 것은 국세수입으로서 367.3조원이며 총 수입의 60%에 해당한다. 2015~2024년간 총수입은 연 평균 5.9% 증가하였다. 같은 기간 평균 GDP 증가율 3.9% 보다 높았으나 평균 총지출 증가율 6.4% 보다는 낮아 지속가능한 재정건전성 확보에 어려움이 있다. 이는 2020년부터 시작된 코로나 팬데믹 사태에 따라 보건ㆍ의료, 소상공인 지원 등 지출이 확대된 데 기인한다.

연도별로는 2021년과 2023년에 특이사항이 있다. 코로나 팬데믹 이후 기업실적 증가, 자산시장 활황 등에 힘입어 2021년에는 총수입이 전년대비 19.2% 폭등하였으나, 반대로 2023년에는 반도체 시장 위축, 고유가 등에 따른 경기둔화로 총수입이 전년대비 7.7% 감소하는 등 최근 들어 총수입의 변동성이 증가하여 안정적인 재정운용에 어려움이 발생하고 있다.

<그림 2-4> 연도별 총수입 현황(결산 기준, 조원)

* 출처 : 열린재정 재정정보공개시스템

<표 2-5> 연도별 총수입 현황(결산 기준, 조원, 전년대비 %)

	2015	2016	2017	2018	2019
국세수입	217.9	242.6	265.4	293.6	293.5
세외수입	23.8	23.4	25.5	26.2	25.1
기금수입	130.2	135.6	139.6	145.2	154.2
합계	371.9	401.6	430.5	465.0	472.8
(증감률)		8.0	7.2	8.0	1.7
	2020	2021	2022	2023	2024 (예산)
국세수입	285.5	344.1	395.9	344.1	367.3
세외수입	26.8	30.6	30.6	25	28.2
기금수입	166.3	195.8	190.7	200.3	216.6
합계	478.6	570.5	617.2	569.4	612.1
(증감률)	1.2	19.2	8.2	-7.7	7.5

* 출처 : 열린재정 재정정보공개시스템

2) 중기 재정운용계획

2023~2027년 기간 중 중기 재정수입은 연평균 6.1% 증가할 전망이다.

경기변동에 따라 2023년 국세수입은 일시적으로 감소하였으나 2024년 이후에는 경기회복 흐름에 따라 개선되어 연평균 6.6% 수준으로 증가할 것으로 전망된다. 세외수입은 2023~2027년 평균 5.2% 증가율을 보일 것으로 예상된다. 세외수입의 경우 2025년까지 일회성 요소로 인해 빠르게 증가할 것으로 보인다. 기금수입은 국민연금, 고용보험 등 사회보장성 기금의 수입 증가로 지속적으로 증가할 것으로 전망된다.

<표 2-6> 중기 재정수입 전망(조원, %)

	2023년	2024년	2025년	2026년	2027년	연평균 증가율
▣ 재정수입	569.4	612.1	661.5	692.0	722.3	6.1
(증가율)		7.5	8.1	4.6	4.4
ㅇ 국세수입	344.1	367.4	401.3	423.2	444.9	6..6
ㅇ 세외수입	25.0	27.9	33.6	30.9	29.9	5.2
ㅇ 기금수입	200.3	216.8	226.6	237.9	247.5	5.4

* 출처 : 2023~2027년 국가재정운용계획 수정(국세 결산반영)

3) 조세부담률 및 국민부담률

조세부담률은 조세수입(국세 및 지방세 수입)이 경상GDP에서 차지하는 비중으로 국민들의 조세부담 정도를 측정하는 지표이고, 국민부담률은 조세수입과 사회보장기여금이 경상GDP에서 차지하는 비중으로, 조세부담률보다 포괄적으로 국민부담 수준을 측정하는 지표이다. 사회보장기여금은 4대 공적연금(국민연금, 공무원연금, 군인연금, 사학연금)과 고용보험, 산업재해보상보험, 건강보험, 노인장기요양보험의 기여금을 의미한다. 사회보장부담률은 사회보장기여금이 경상GDP에서 차지하는 비중이며, 조세부담률과 사회보장부담률을 더하면 국민부담률이 된다.

2023~2027년 국가재정운용계획

2024년(예산) 기준 조세부담률은 20.9%, 국민부담률은 29.3%로 전망된다. 2015~2024년간 조세부담률은 17.4%에서 20.9%로 약 3.5%p 증가하고, 국민부담률은 23.7%에서 29.3%로 약 5.6%p 증가할 것으로 예상된다. 조세부담률은 2020년 처음으로 20%를 넘긴 이후 2022년 최고치인 23.8%까지 상승한 이후 다소 정체되어 있으며, 국민부담률은 2022년 역대 최고치인 32%를 기록하였으나 이후 다시 20%대로 하락하였다. 2023년에 대외경제 여건 악화에 다른 기업 경기 둔화와 자산시장 침체 등으로 국세수입이 감소하면서 조세부담률, 국민부담률이 일시적으로 하락한 것으로 분석되며, 2023~2027 중기재정계획에 따르면 2024년 이후에는 세수흐름이 정상적으로 회복되면서 조세부담률도 완만하게 상승할 것으로 전망된다.

<표 2-7> 연도별 조세부담률(결산 기준, GDP 대비 %)

	2015	2016	2017	2018	2019
조세부담률	17.4	18.3	18.8	19.9	19.9
국민부담률	23.7	24.7	25.4	26.7	27.2
	2020	2021	2022	20231」	2024 (예산)
조세부담률	20.0	22.0	23.8	20.6	20.9
국민부담률	27.7	29.8	32.0	28.8	29.3
	20252」	2026	2027
조세부담률	21.5	21.6	21.7
국민부담률	29.6	29.5	29.3

1」: 국세는 결산기준, 지방세·사회보장기여금은 예산기준으로 재추계

2」: 2025~2027년은 중기 재정계획 기준

* 출처 : 기획재정부 세입 예산ㆍ결산 자료

한편, 우리나라의 조세부담률과 국민부담률은 미국, 영국, 프랑스 등 주요 선진국과 OECD 평균에 비해 상대적으로 낮은 수준이다. 주요 선진국들은 복지제도가 성숙하여 고부담, 고복지 체계에 도달하였고 한국의 경우 복지국가로의 이행단계에 있으므로 그 차이가 있다. 향후 고령화와 복지제도의 확충에 따라 조세부담률과 국민부담률도 자연스럽게 상승할 것으로 전망된다. OECD Revenue Statistics에 따르면 2017~2022년 기간 중 OECD 평균 조세부담률은 0.8%p 상승(24.5% → 25.3%) 상승한 반면, 한국은 5.0%p 상승(18.8% → 23.8%) 상승하여 격차가 빠르게 좁혀지고 있다. 또한 국민부담률의 경우에도 OECD 평균 국민부담률은 0.7%p 상승(33.3% → 34.0%) 상승한 반면, 한국은 6.6%p 상승(25.4% → 32.0%) 상승하였다. 한국의 국민부담률 상승 속도는 조세부담률 상승 속도 보다도 더 빠른데 이는 조세 뿐만 아니라 국민연금, 건강보험, 고용보험 등 사회보장 기여금의 증가폭도 크다는 것을 알수 있다.

<표 2-8> 주요국의 조세부담률과 국민부담률(%, 2022년 기준)

	한국	미국	일본 (2021년)	영국	프랑스	OECD 평균
조세부담률	23.8	21.6	20.7	28.2	31.1	25.3
국민부담률	32.0	27.7	34.1	35.3	46.1	34.0

* 자료 : OECD Revenue Statistics 2022

** OECD 평균 : 일본, 호주는 ’20년 기준 조세ㆍ국민부담률

2.2. 지방정부

2.2.1. 세출측면

1) 연도별ㆍ분야별 현황

지방정부인 각 지방자치단체(광역자치단체 17개, 기초자치단체 226개)는 지방재정법에 따라 지방자치단체별로 세입예산과 세출예산을 편성하고 있다. 개별 자치단체의 상황을 분석하는 것도 의미가 있으나, 이 보고서에서는 중앙과 지방의 비교, 전반적인 재무행정체계와 연구과제 분석을 위해 전체 지방정부의 세입ㆍ세출예산 총합을 기준으로 분석하고자 한다.

지방정부의 예산회계는 지방재정법, 지방회계법, 지방공기업법, 지방교육자치법, 지방교육재정교부금법 등에 따라 일반회계, 특별회계, 기금으로 운영된다. 일반회계, 기금, 지방직영기업특별회계, 기타 특별회계는 중앙정부의 일반회계와 기업특별회계, 기타 특별회계 예산회계체계와 유사하다. 지방자치단체의 경우 교육자치에 관한 법률에 따라 교육비 특별회계를 별도로 운영하고 있는데, 일반회계로 운영하는 중앙정부 예산체계와 차이가 있다.

<그림 2-5> 지방정부 예산회계 분류

* 출처 : 고려대(세종) 행정전문대학원 강의자료 수정

기금의 경우 전체 지방정부를 합하여 약 2,400개 정도가 운영되고 있는데, 이는 광역자치단체가 17개인 것을 감안하면 각 광역단위(소속 기초지방자치단체 포함) 별로 약 141개가 운영되는 것으로 중앙정부의 기금 68개에 비해 그 숫자가 매우 큰 편이다.

행정안전부에서 발간하는 지방재정연감 및 지방재정개요에 따르면 2023년 지방정부 전체의 예산(순계기준) 총지출은 305.4조원으로서 전년대비 4.2% 감소한 수준이다. 이는 2023년 고유가, 고금리, 우크라이나 전쟁, 중동지역 분쟁 등 세계경제의 위축과 반도체 경기둔화, 건설경기 하락 등 국내외적 경기부진에 따라 국세와 지방세 등 총수입이 감소하면서 지방자치단체의 전체 총지출 예산도 영향을 받은 것이다. 2014~2023년간 지방정부 총지출은 연평균 7.5% 증가하였다. 지방정부의 총지출 증가율은 같은 기간 경상GDP 증가율을 상회할 뿐만 아니라, 최근 10년간 중앙정부의 연평균 총지출 증가율 6.4% 보다 높아 지방정부의 역할과 재정의 더 빠르게 증가해 왔음을 알수 있다.

지방재정연감과 지방재정개요는 일반회계, 공기업특별회계, 기타특별회계를 포함하고 기금은 제외된 수치이다.

분야별로는 사회복지, 보건, 산업중소기업 분야의 지출 증가율이 각각 10.3%, 9.6%, 13.5%로서 평균 증가율을 상회하였다. 사회복지 분야는 사회안전망 구축과 그에 따른 기초생활보장을 위한 지출 확대, 출산 장려 등에 따라 거의 모든 지방정부에서 지출이 빠르게 증가하였고, 보건분야는 코로나 팬데믹 기간인 2020~2022년에 코로나 감염 검사, 예방접종, 마스크 지원 등으로 폭발적으로 증가하였다. 산업중소기업 분야는 청년창업, 시장ㆍ소상공인, 중소기업에 대한 지원과 코로나 팬데믹 시기에 지역화폐 예산 확대, 영업손실 보상 등에 지출이 집중되면서 빠르게 증가하였다. 반면, 일반행정, 수송및교통, 과학기술 분야는 증가율이 상대적으로 낮게 나타났다.

<표 2-9> 분야별 지방 총지출 현황(순계기준, 조원, 전년대비 %)

국비와 지방비의 합계인 사업별 예산 중 내부거래, 외부거래 중복이 제거된 순계 산출 규모를 의미한다.

	2014	2015	2016	2017	2018
총지출	162.1	175.3	185.7	198.7	210.3
(증감율)		8.2	5.9	7.0	5.8
일반공공행정	13.6	15.4	15.1	14.1	14.4
(증감율)		13.4	-1.6	-6.8	1.9
공공질서및안전	3.0	3.4	4.2	4.2	4.3
(증감율)		16.1	23.6	-0.2	2.1
교육	10.4	11.8	12.0	13.3	13.9
(증감율)		13.0	2.2	10.4	4.5
문화및관광	8.8	9.6	10.3	11.7	11.8
(증감율)		9.1	7.2	13.7	1.4
환경보호	15.3	15.8	17.3	18.4	19.2
(증감율)		3.6	9.5	6.3	4.4
사회복지	41.1	45.6	48.1	51.9	57.6
(증감율)		10.9	5.6	7.8	11.0
보건	2.6	3.0	3.1	3.4	3.6
(증감율)		14.6	5.5	7.5	7.2
농림해양수산	12.2	12.3	13.3	14.3	14.6
(증감율)		0.9	8.7	7.1	2.3
산업중소기업	3.3	4.1	4.4	4.7	5.4
(증감율)		23.8	5.3	7.8	14.2
수송및교통	16.4	17.1	18.5	20.4	21.0
(증감율)		4.4	8.0	10.1	2.9
국토및지역개발	11.5	12.1	13.1	14.4	14.6
(증감율)		5.7	8.0	9.5	2.0
과학기술	0.4	0.4	0.3	0.4	0.4
(증감율)		4.4	-22.9	20.2	2.6
기타	23.7	24.8	25.9	27.6	29.5
(증감율)		4.6	4.5	6.9	6.7

	2019	2020	2021	2022	2023 (예산)	2015~2024 평균증가율
총지출	245.3	285.2	300.7	318.8	305.4
(증감율)	16.6	16.2	5.4	6.0	-4.2	7.5
일반공공행정	19.4	21.1	22.9	29.1	16.6
(증감율)	34.8	8.5	9.0	27.1	-43.0	4.8
공공질서및안전	5.1	9.9	10.7	8.5	5.9
(증감율)	18.5	92.2	8.8	-20.5	-31.3	12.1
교육	14.6	14.4	16.0	17.3	16.2
(증감율)	4.8	-1.0	11.0	8.4	-6.5	5.2
문화및관광	13.1	12.7	13.4	15.2	14.3
(증감율)	10.5	-2.5	5.4	13.1	-6.1	5.8
환경보호	22.1	25.0	27.2	27.4	29.3
(증감율)	14.8	13.2	8.6	1.0	6.8	7.6
사회복지	70.0	89.8	91.7	94.0	96.3
(증감율)	21.6	28.3	2.0	2.5	2.5	10.3
보건	4.1	4.8	5.4	7.3	5.4
(증감율)	14.4	16.4	11.9	35.0	-26.2	9.6
농림해양수산	16.9	19.4	20.4	21.6	20.4
(증감율)	15.8	14.4	5.2	6.0	-5.6	6.1
산업중소기업	6.4	11.1	11.1	12.2	8.3
(증감율)	19.9	72.8	0.0	9.6	-31.5	13.5
수송및교통	22.7	23.9	25.9	27.9	24.6
(증감율)	8.3	5.2	8.7	7.4	-11.7	4.8
국토및지역개발	18.8	19.9	21.1	20.8	17.2
(증감율)	28.2	6.2	5.9	-1.5	-17.4	5.2
과학기술	0.5	0.4	0.4	0.5	0.4
(증감율)	39.5	-21.5	1.6	18.6	-20.4	2.5
기타	31.6	32.8	34.5	37.1	50.6
(증감율)	7.0	3.9	5.2	7.3	36.6	9.2

* 출처 : 각 연도 지방재정연감, 각 연도 지방재정연감, 지방재정통합공개시스템

2) 중기 지방재정계획

2023~2027 중기 지방재정계획에 따르면 지방정부의 지출은 향후 5년간 연평균 2.5% 증가할 전망이다. 사회복지분야, 교육분야의 지출 증가율이 각각 4.7%, 3.5%로 증가율이 가장 높고, 과학기술분야는 평균적으로 감소하는 것으로 계획되었다.

지출 비중은 평균적으로 사회복지 분야(27.5%)의 비중이 가장 크고, 일반공공행정(12.2%), 환경(9.0%), 교통 및 물류(8.5%) 순으로 지출될 것으로 전망된다. 사회복지 분야는 전체 예산 중 비중이 가장 큼에도 불구하고 연평균 증가율도 가장 높게 나타났다. 복지 국가로의 이행에 따른 기초생활 보장 프로그램, 저출산ㆍ고령화에 따른 노인ㆍ청소년 관련 지원 예산이 확대된데 기인한다. 일반공공행정 분야는 지출 비중은 크지만 증가율은 1.5% 정도로 낮은 편이며, 환경 분야는 폐기물 처리 등 삶의 질과 관련된 예산이 증가하면서 큰 비중을 차지하게 되었다.

한편, 중기 지방재정계획상 지출성격별로 보면 의무지출은 67.4%를 차지하고 재량비출의 비중은 32.6%를 차지한다. 중앙정부의 중기 재정운용계획상 의무지출과 재량지출의 비율이 각각 53.3%와 46.7%인 것을 감안하면 지방재정의 경우 의무지출이 높아 재정운용이 경직적임을 알 수 있다. 이는 복지지출 등 법정의무지출과 국고보조사업 등 보조의무지출 때문이며, 특히 보조의무지출은 전체 의무지출 중 61%를 차지하고 있다.

<표 2-10> 지출성격별 지방 총지출 현황(총계기준, 조원, %)

국비와 지방비의 합계인 사업별 예산으로 입력되어 내부거래, 외부거래 중복이 제거되지 않은 총계 산출 규모를 의미한다.

구분	계	2023	2024	2025	2026	2027
계	2,694.0	513.2	525.1	538.2	551.4	566.1
의무지출	1,814.5 (67.4%)	344.9	354.9	362.9	370.8	381.0
재량지출	879.5 (32.6%)	168.4	170.2	175.3	180.6	185.1

* 출처 : 2023~2027년 중기지방재정계획

<표 2-11> 중기 지방재정지출계획(순계기준, 조원, %)

중기 지방재정계획상 지출 전망은 일반회계, 공기업특별회계, 기타특별회계, 기금을 포함하고 있다.

구분	2023	2024	2025	2026	2027	연평균 증가율
계	380.8	393.3	402.8	413.5	425.7	2.8
일반공공행정 (비중)	48.1	48.0	48.5	50.0	51.1	1.5
	12.6	12.2	12.0	12.1	12.0
공공질서 및 안전	8.5	9.8	9.8	9.4	9.3	2.5
	2.2	2.5	2.4	2.3	2.2
교육	16.9	17.4	17.9	18.6	19.4	3.5
	4.4	4.4	4.4	4.5	4.6
문화 및 관광	19.2	20.1	20.3	20.4	20.2	1.2
	5.0	5.1	5.0	4.9	4.7
환경	34.4	37.3	37.2	35.7	36.2	1.3
	9.0	9.5	9.2	8.6	8.5
사회복지	101.4	105.0	110.2	116.0	121.9	4.7
	26.6	26.7	27.4	28.1	28.6
보건	6.8	6.6	6.8	7.1	7.2	1.6
	1.8	1.7	1.7	1.7	1.7
농림해양수산	26.2	26.1	27.1	28.1	28.5	2.2
	6.9	6.6	6.7	6.8	6.7
산업ㆍ중소기업 및 에너지	13.9	14.1	13.8	13.9	14.6	1.3
	3.6	3.6	3.4	3.4	3.4
교통 및 물류	31.9	34.0	35.0	35.4	34.6	2.0
	8.4	8.6	8.7	8.6	8.1
국토 및 지역개발	23.8	24.7	24.1	24.3	25.0	1.3
	6.3	6.3	6.0	5.9	5.9
과학기술	0.5	0.5	0.5	0.4	0.5	△1.0
	0.1	0.1	0.1	0.1	0.1
예비비	3.7	3.7	4.1	4.4	4.7	5.7
	1.0	0.9	1.0	1.1	1.1
기타 (행정운영경비 등)	45.6	46.0	47.6	49.9	52.5	3.6
	12.0	11.7	11.8	12.1	12.3

* 출처 : 2023~2027년 중기지방재정계획

2.2.2. 세입측면

1) 연도별 현황

지방재정연감과 지방재정개요에 따른 결산자료로서 일반회계, 공기업특별회계, 기타특별회계를 포함하고 기금은 제외된 수치이다.

지방정부의 총수입은 자체수입, 이전수입, 지방채 및 기타 보전재원으로 구분된다. 자체수입은 지방정부가 독자적으로 국민들로부터 거두어 들이는 지방세와 세외수입을 말하고 이전수입은 중앙정부가 재정이 어려운 지방자치단체에 교부하는 지방교부세(지방교부세법 §2~3, 보통교부세ㆍ특별교부세ㆍ부동산교부세 및 소방안전교부세)와 중앙정부가 국가사무를 위임하거나 정책상 목적으로 지방자치단체에 교부하는 보조금(지방재정법 §21, 23)을 의미한다.

<표 2-12> 연도별 지방 총수입 현황(순계기준, 조원, 전년대비 %)

		2014	2015	2016	2017	2018
총수입		203.9	227.5	246.8	261.7	279.0
(증감률)			11.6	8.5	6.1	6.6
자체수입		83.6	95.0	101.6	106.4	110.1
	지방세	61.7	71.0	75.5	80.4	84.3
	세외수입	21.9	24.0	26.1	26.0	25.8
이전수입		75.1	79.4	83.5	91.8	99.7
	지방교부세	35.9	35.0	38.0	44.4	49.0
	보조금	39.2	44.4	45.5	47.4	50.6
지방채		5.0	6.1	4.4	2.3	2.0
보전재원 등		40.2	47.0	57.3	61.2	67.3
		2019	2020	2021	2022	2023 (예산)
총수입		312.5	350.6	369.3	394.6	305.4
(증감률)		12.0	12.2	5.3	6.8	-22.6
자체수입		117.1	128.9	142.8	148.0	140.0
	지방세	90.5	102.0	112.8	118.6	115.3
	세외수입	26.6	26.9	30.0	29.4	24.7
이전수입		119.1	138.4	145.5	166.0	141.3
	지방교부세	57.5	50.4	59.1	81.7	63.5
	보조금	61.6	88.0	86.4	84.2	77.8
지방채		3.5	6.9	6.4	3.6	2.9
보전재원 등		72.9	76.4	74.6	77.0	21.3

* 출처 : 각 연도 지방재정연감, 각 연도 지방재정연감, 지방재정통합공개시스템

지방정부의 총수입 규모는 2023년 예산기준으로 305.4조원이며 전년대비 22.6% 감소하였다. 총수입 중 자체수입은 140조원으로서 45.8%를 차지하고 이전수입은 141.3조원으로서 46.3%를 차지하여 비슷한 비중을 보인다. 2014~2023년간 총수입은 연 평균 5.2% 증가하였다.

2) 중기 지방재정계획

2023~2027년 기간 중 중기 재정수입은 연평균 2.8% 증가할 전망이다.

구성항목별로는 자체수입과 이전수입 등 주요 재원은 3.3~3.7% 증가율을 보이고, 지방채와 보전재원은 감소할 예정이다. 지방채 수입이 감소하고 자체수입 등이 증가한다는 것은 지방재정의 건전성이 상대적으로 높아진다는 것을 의미한다. 지방정부의 가장 중요한 수입원인 지방세 수입은 연평균 3.3% 증가할 것으로 보이고, 세외수입과 교부세ㆍ보조금 수입은 그보다 높은 3.7% 수준으로 증가할 전망이다.

<표 2-13> 중기 지방 재정수입 전망(순계기준, 조원, %)

중기 지방재정계획상 수입 전망은 일반회계, 공기업특별회계, 기타특별회계, 기금을 포함하고 있다.

구분		2023	2024	2025	2026	2027	연평균증가율
계		3,808,480	3,933,065	4,027,693	4,134,516	4,256,926	2.8
자체수입		1,583,108	1,678,565	1,711,622	1,756,702	1,806,661	3.4
	지방세	1,185,414	1,223,063	1,264,099	1,307,388	1,347,253	3.3
	세외수입	397,694	455,502	447,523	449,314	459,408	3.7
이전수입		1,584,204	1,635,407	1,698,847	1,762,469	1,830,042	3.7
	지방교부세	752,883	779,796	807,052	834,749	867,298	3.6
	보조금	831,321	855,611	891,795	927,720	962,744	3.7
지방채		63,011	66,820	65,199	59,327	56,287	-2.8
보전재원 등		578,157	552,273	552,025	556,018	563,936	-0.6

* 출처 : 2023~2027년 중기지방재정계획

2.3. 재정수지 및 국가채무

2.3.1. 재정수지

1) 연도별 재정수지

현재 한국정부는 재정수지의 개념으로 통합재정수지와 관리재정수지의 2가지 개념을 사용하고 있다. 통합재정수지는 실질적인 국가재정활동에 따른 수지를 모두 포괄하는 지표로서 국가의 일반회계, 20개 특별회계, 금융성 기금을 제외한 59개 기금의 수입과 지출을 대상으로 작성된다. 구체적으로 아래 그림에서 음영표시된 부분이 통합재정수지의 작성범위에 해당한다.

<그림 2-6> 통합재정수지 작성 범위

															일반회계
									중앙정부						기타특별회계(15개)1)
						일반정부									기금2) (58개)
			비금융 공공부문							지방정부(지방자치단체)
공공부문						기업특별회계3) (5개)
			금융 공공부문(8개 금융성기금)

1) 기업특별회계를 제외한 나머지 15개 특별회계(농어촌구조개선, 교통시설, 등기,
교도작업, 에너지및자원사업, 환경개선, 우체국보험, 주한미군기지이전, 행정중심복합도시건설, 국방․군사시설이전, 혁신도시건설, 아시아문화중심도시조성, 국가균형발전, 유아교육지원, 고등ㆍ평생교육지원 특별회계)

2) 외국환평형기금 및 8개 금융성기금(기술신용보증, 신용보증, 주택금융신용보증,
농림수산업자신용보증, 농어가목돈마련저축장려, 무역보험, 예금보험기금채권상환, 산업기반신용보증기금) 제외

3) 양곡․조달․책임운영기관․우편사업․우체국예금특별회계

* 출처 : 기획재정부

관리대상수지는 정부가 관리가능한 재정활동에 따른 수지로서 통합재정수지에서 사회보장성 기금과 공적자금상환기금 출연원금의 수지를 제외하여 산출한다.

◇ 관리대상수지 = 통합재정수지 - 사회보장성 기금*(국민연금, 사학연금, 고용ㆍ산재보험) + 공적자금상환기금 출연원금**

* 사회보장성기금에 대한 기여금은 저축을 대체하는 것으로 소비감소 효과 적음

** 채무상환의 성격으로 민간지출 확대효과 미미(’06년 종결)

2022년 통합재정수지는 64.6조원 적자로서 GDP대비로 3.0%의 적자를 나타내었고, 관리재정수지는 117조원 적자로서 GDP대비 5.4%의 적자 규모를 보여준다. 통합재정수지는 2019년 이전에는 흑자 또는 균형 수준이었으나, 2019년 적자로 돌아선 이후 적자폭이 상당히 확대되었다. 관리재정수지는 최근 10년간 지속적으로 적자 흐름을 이어오고 있으며, 코로나 펜데믹 위기가 발생한 2020년부터 적자폭이 증가하여 유지되는 모습이다.

<표 2-14> 연도별 재정수지(조원, GDP대비 %)

		2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022p
통합재정 수지		14.2	8.5	-0.2	16.9	24.0	31.2	-12.0	-71.2	-30.4	-64.6
	GDP대비	0.9	0.5	-0.01	1.0	1.3	1.6	-0.6	-3.7	-1.5	-3.0
관리재정 수지		-21.1	-29.5	-38.0	-22.7	-18.5	-10.6	-54.4	-112.0	-90.5	-117.0
	GDP대비	-1.4	-1.9	-2.3	-1.3	-1.0	-0.6	-2.8	-5.8	-4.4	-5.4

※ 2013~2021년은 결산 기준, 2022년은 전망치

* 출처 : 월간 재정동향, 기획재정부 보도자료

2) 중기 재정수지 전망

GDP 대비 관리재정수지 비율은 2024년 세입감소로 –3%를 초과하나, 2025년 이후에는 3% 이내에서 관리될 전망이다. 2027년에는 적자비율이 –2.5%까지 하락하여 2023년보다 개선되는 모습이다. 통합재정수지 또한 2024년 적자폭이 저점을 찍은 이후 점차 개선될 것으로 전망된다.

<표 2-15> 중기 재정수지 전망(조원, GDP대비 %)

	2023년*	2024년	2025년	2026년	2027년
▣ 관리재정수지	-58.2	-92.0	-72.2	-69.5	-65.8
(GDP대비, %)	-2.6	-3.9	-2.9	-2.7	-2.5
※ 통합재정수지	-13.1	-44.8	-22.9	-19.2	-14.6
(GDP대비, %)	-0.6	-1.9	-0.9	-0.7	-0.5

※ 23년은 국회 확정시 기준, ’24년 이후는 ‘23.6월 전망 기준

* 출처 : 2023~2027년 중기재정운용계획

2.3.2. 국가채무

1) 연도별 국가채무

2022년 기준 국가채무는 1067.7조원으로서 GDP대비 49.4%에 해당한다. 최근 10년간 국가채무는 꾸준히 증가하여 2022년에는 거의 50%에 근접했다.

<표 2-16> 연도별 국가채무(조원, GDP대비 %)

		2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022p
국가채무		489.8	533.2	591.5	626.9	660.2	680.5	723.2	846.6	970.7	1,067.7
	GDP대비	32.6	34.1	35.7	36.0	36.0	35.9	37.6	43.8	46.7	49.4

※ 2013~2021년은 결산 기준, 2022년은 전망치

* 출처 : 월간 재정동향, 기획재정부 보도자료

2) 중기 국가채무 전망

GDP 대비 국가채무비율은 지속적으로 상승할 것으로 보인다. 다만, 2023~2027년 기간 중 50%대 중반 수준으로 관리해 나갈 계획이며, 2027년에는 GDP대비 국가채무비율은 53%가 될 것으로 전망된다.

<표 2-17> 중기 국가채무 전망(조원, GDP대비 %)

	2023년	2024년	2025년	2026년	2027년
▣ 국가채무	1134.4	1196.2	1273.3	1346.7	1417.6
(GDP대비, %)	50.4	51.0	51.9	52.5	53.0

※ 23년은 국회 확정시 기준, ’24년 이후는 ‘23.6월 전망 기준

* 출처 : 2023~2027년 중기재정운용계획

3) 국가채무 국제비교

아래표는 한국과 주요 선진국의 GDP 대비 일반정부부채 규모를 보여준다. 국제비교를 위해 국가재정법상 국가채무가 아닌 그보다 넓은 개념인 일반정부부채 통계를 활용하였다. 2022년 기준 한국의 GDP에 대한 일반정부 부채비율은 53.8%로서 미국, 일본, 영국 등 주요국에 비해 낮은 수준이다. 다만, 주요 선진국들에 비해 최근 우리나라의 국가채무 증가속도가 빨라 지속적인 관심이 필요한 상황이다.

<표 2-18> 국가채무 국제비교(GDP대비 %)

구 분	한국	미국	일본	영국	프랑스	독일
일반정부부채/GDP(’21년)	51.3	126.4	255.1	105.2	113.0	69.0
일반정부부채/GDP(’22년)	53.8	121.3	260.1	101.9	111.8	66.1

* 출처: IMF Fiscal Monitor(2023.10월)

* 2022년 한국 국가채무 ’23.12월 발표 실적치

2.4. 중앙ㆍ지방 재정조정

2.4.1. 국세ㆍ지방세 비중

2022년 기준 중앙정부와 지방정부의 조세수입 총량은 514.5조원이며, 국세와 지방세의 비중은 77:23 수준이다. 국세비중은 2013년 79%에서 2022년 77%로 다소 하락하고 지방세 비중은 증가하였다.

<표 2-19> 연도별 국세ㆍ지방세 비중(조원, %)

구 분	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
총조세	255.7	267.2	288.9	318.1	345.8	377.9	383.9	387.6	456.9	514.5
국 세	201.9	205.5	217.9	242.6	265.4	293.6	293.5	285.5	344.1	395.9
(비중)	(79.0)	(76.9)	(75.4)	(76.3)	(76.7)	(77.7)	(76.4)	(73.7)	(75.3)	(77.0)
지방세	53.8	61.7	71.0	75.5	80.4	84.3	90.5	102.0	112.8	118.6
(비중)	(21.0)	(23.1)	(24.6)	(23.7)	(23.3)	(22.3)	(23.6)	(26.3)	(24.7)	(23.0)

* 출처 : 기획재정부, 행정안전부

우리나라의 국세 비중(77%)은 단일국가 평균 86.1% 보다 낮고, 연방국가 평균 68.6%보다 높다. OECD 전체 평균 81.5% 보다도 낮은 수준이다.

<표 2-20> 2022년 OECD 주요국의 국세ㆍ지방세 비중(%)

구 분	단 일 국 가					연 방 국 가					전체 평균※
	영국	프랑스	일본	한국	평균	미국	독일	벨기에	스페인	평균
국세	93.9	68.5	62.5	77.0	86.1	58.4	45.7	77.9	64.8	68.6	81.5
지방세	6.1	31.5	37.5	23.0	13.9	41.6	54.3	22.1	35.2	31.4	18.5

※ OECD 국가 38개국 중 단일국가 28개국, 연방국가 10개국(준연방인 콜롬비아, 스페인 포함)

* 출처 : 기획재정부, 행정안전부

2.4.2. 가용재원 배분

<그림 2-7> 중앙ㆍ지방간 가용재원 배분현황

<총조세(514.5조원)>		<지방이전재원(247.6조원)>		<가용재원(514.5조원)>
국세		◇ 포괄이전재원 247.6조원 ① 지방교부세 81.0조원 가. 보통교부세 70.4조원 (내국세-소방안전교부세)*19.24%*97% 나. 지역현안특별교부세 0.9조원 (내국세-소방안전교부세)*19.24%*3%*40% 다. 국가시책특별교부세 0.2조원 (내국세-소방안전교부세)*19.24%*3%*10% 라. 재난ㆍ안전관리특별교부세 1.1조원 (내국세-소방안전교부세)*19.24%*3%*50% 마. 부동산교부세 7.6조원 (종부세 전액) 바. 소방안전교부세 0.9조원 (담뱃값 개소세의 45%) ② 교육재정교부금 81.3조원 가. 보통교부금 78.9조원 (내국세-소방안전교부세)*20.79%*97% +(교육세분 교부금-유아교육지원특별회계 전출분) 나. 지역현안특별교부금 0.7조원 (내국세-소방안전교부세)*20.79%*3%*30% 다. 국가시책특별교부금 1.4조원 (내국세-소방안전교부세)*20.79%*3%*60% 라. 재난ㆍ안전관리특별교부금 0.2조원 (내국세-소방안전교부세)*20.79%*3%*10% ③ 유아교육지원특별회계 교부금 3.8조원 ◇ 국고보조금 79.8조원(지방 79.4, 교육 0.4) ◇ 고교 무상교육 0.9조원 ◇ 지방소멸대응기금 0.8조원		중앙정부
395.9조원
ㆍ일반회계 385.2조원 - 내국세 352.3조원 - 교통세 11.1조원 - 관 세 10.3조원 - 종부세 6.8조원 - 교육세 4.6조원 ㆍ특별회계 10.8조원 - 주 세 3.8조원 - 농특세 7.0조원				148.3조원
				29 : 71
				지방정부
				366.2조원 이전재원 247.6조원 지방세 118.6조원
77 : 23
지방세
118.6조원
ㆍ취득세 27.7조원 ㆍ지방소득세 24.3조원 ㆍ재산세 16.3조원 ㆍ지방소비세 23.9조원

* 2022년 결산 기준

* 출처 : 기획재정부, 행정안전부 통계자료 가공

2022년 기준 국세와 지방세를 합친 총조세 514.5조원 중 다양한 제도를 통해 지방으로 이전되는 재원은 247.6조원이다. 이러한 이전 재원을 반영한 중앙정부와 지방정부의 가용재원은 각각 148.3조원과 366.2조원이며, 가용재원을 통한 지출비율은 중앙 : 지방 = 29 : 71 이다.

지방이전재원은 크게 포괄이전재원 247.6조원, 국고보조금 79.8조원, 고교 무상교육 0.9조원, 지방소멸대응기금 0.8조원이다. 이중 가장 큰 비중을 차지하는 포괄이전재원은 보통교부세, 특별교부세, 부동산교부세, 소방안전교부세 등 교부세, 보통교부금, 특별교부금 등 교육재정교부금, 유아교육지원특별회계 교부금으로 구성된다.

2012~2022년 간 총가용재원 중 재정지출 비중을 보면 2012년 중앙정부와 지방정부의 재정지출 비중은 38.7 : 61.3 이었으나 2022년에는 28.8 : 71.2로 지방정부의 재정지출 비중이 약 10%P 증가하였음을 알 수 있다. 이는 중앙에서 지방으로의 재정분권, 지방자치제도의 성숙, 지역 밀착형 복지ㆍ문화사업의 확대 등에 의한 것이다.

<표 2-21> 중앙ㆍ지방 재정지출 비중(%)

	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
중앙	38.7	34.2	33.1	34.0	36.4	36.7	38.1	31.4	23.4	29.5	28.8
지방	61.3	65.8	66.9	66.0	63.6	63.3	61.9	68.6	76.6	70.5	71.2

※ 지방정부 = 지방이전재원(지방교부세+교육교부금+국고보조금+목적예비비) + 지방세

* 출처 : 기획재정부, 행정안전부 통계자료 가공

2.5. 재정제도의 이론적 검토

2.5.1. 예산과정

1) 예산원칙

예산과정(Budgetary process)이란 공공의 목적달성을 위하여 다양한 구성원들의 이해관계를 조정하여 희소한 물적 자원을 적절하게 분배하는 의사결정과정의 일체를 가리키며, 일반적으로 정부의 예산안 편성과 국회 제출 → 국회의 예산 심의ㆍ확정 → 각 정부부처의 예산집행 → 감사원의 회계결산 검사 → 국회의 결산확정의 과정으로 완성된다. 예산과정은 정책결정 과정이면서 동시에 정치적 과정이고, 계속적ㆍ순환적 과정이라 할 수 있다.

하연섭, 정부예산과 재무행정, 다산출판사, 2010

예산과정에서 지켜야 할 기본적인 규범과 준칙으로서 F. Neumark는 완전성의 원칙, 단일성의 원칙, 사전의결의 원칙, 한정성의 원칙, 공개성의 원칙을 제시하였다. 완전성의 원칙은 국가재정의 모든 수입과 지출은 하나의 예산에 총액으로 계상해야 한다는 것이고, 단일성의 원칙은 모든 수입과 지출은 국고금에 편입ㆍ지출되어야 하며 특정수입에서 특정지출을 금지하는 것이다. 사전의결의 원칙은 예산이 집행되기 이전에 국회의 의결을 거쳐야 한다는 것이고, 한정성의 원칙은 예산의 지출기간ㆍ금액ㆍ목적이 제한된다는 것이다. 마지막으로 공개성의 원칙은 예산과정의 전반적인 내용이 국민들에게 공개되어야 한다는 원칙이다. 우리나라의 경우에도 헌법과 국가재정법을 통해 예산원칙을 천명하고 있다.

<표 2-22> 예산원칙의 법률적 근거

예산원칙	규정내용	관련 법령
완전성의 원칙	예산총계주의	국가재정법 §17
단일성의 원칙	수입의 직접 사용금지	국가재정법 §14
사전의결의 원칙	예산의 사전의결	헌법 §54 국가재정법 §55
한정성의 원칙	회계연도 독립, 예산의 목적외 사용금지	국가재정법 §3. §45, §47
공개성의 원칙	예산ㆍ결산의 공개	국가재정법 §9

2) 예산이론 및 예산제도

고려대(세종) 행정전문대학원 강의자료 요약·가공

예산에 대한 여러 현상을 설명하고 예측하는 전통적 예산이론은 크게 총체주의와 점증주의로 구분된다. 총체주의는 완전한 합리성, 경제적 합리성을 바탕으로 과학적이고 체계적인 분석방법을 통해 예산을 결정한다는 이론이다. 총체주의는 신규사업 발굴과 기존 사업 폐지 등을 과감하게 수행함으로서 예산사업의 대폭적인 변화를 가져올 수 있는 결정방식이다. 총체주의를 지지하는 대표적인 학자로는 Allen Schick가 있으며 프로그램 예산제도, 영기준 예산제도 등이 총체주의 이론에 기반하고 있다. 점증주의는 제한된 합리성, 정치적 합리성을 바탕으로 정치적 타협과 상호조절, 그리고 한정적인 분석을 통해 전년도 예산액에 비해 점증 또는 점감으로 예산을 결정하는 방식이다. 점증주의를 주장하는 학자로는 Aaron Wildavsky가 있으며, 점증예산제도 하에서는 매년 예산액의 소폭 변화만 발생한다. 예산이론에 기반하여 다양한 예산제도들이 생겨났고, 국가별 상황에 따라 총체주의와 점증주의를 절충한 예산제도가 운영되기도 한다.

주요 예산제도로는 품목별 예산제도, 성과주의 예산제도, 계획예산제도, 목표관리 예산제도, 영기준 예산제도 등이 있다.

품목별 예산제도는 정부가 지출하고자 하는 지출대상 품목별로 예산을 편성하고 항목에 따라 지출하는 제도이다. 투입중심의 예산제도로서 행정부에 대한 입법부의 통제와 지출의 적법성을 강조하는 제도이다. 세출예산의 표준화, 책임성 확보 유리하나, 예산집행의 신축성을 저하하는 문제점이 있다.

성과주의 예산제도는 예산과목을 기능 및 활동, 주요사업, 세부사업별로 분류 편성해 사업별 업무량과 비용을  합리적으로 표시함으로써 사업별 성과를 제고하는 산출 중심의 예산제도이다. 예산 배분 및 회계가 기능별로 이루어져 정부활동의 성과를 파악하기 용이하고 능률적인 예산편성이 가능하나, 업무측정단위와 원가계산의 현실적인 어려움이 있다.

계획예산제도는 장기적 계획수립과 단기적 예산편성을 사업계획 작성을 통해 유기적으로 연계하는 제도로서 계획과 예산을 통합하여 예산의 단년도 주의를 극복하기 위한 제도이다. 장기적인 관점에서 자원배분의 합리성을 도모할 수 있으나, 집권적 요소가 강하고 계획과 실제가 연계되지 못하는 상황에서는 적용하기 어려운 측면이 있다.

목표관리 예산제도는 하급 관리자가 스스로 추구할 목표를 발견하고 상급자와의 협의를 통해 목표를 설정한 후 목표 달성에 적합하도록 예산을 배분하는 과정이다. 하급자가 스스로 목표를 발견한다는 점에서 분권적이며 참여적 요소가 강하다. 목표에 대한 인식을 명확하게 하고 상하급자간 사전에 협의를 통해 목표를 설정하므로 목표달성에 대한 순응도가 높다. 다만, 목표 설정 과정에 시간과 비용이 과다하게 소요될 수 있고 단기적 목표 설정에 치우칠 가능성도 있다.

영기준 예산제도는 전년도 예산에 구애받지 않고 예산편성부서의 모든 사업에 대해 종합평정표를 작성하고 이를 바탕으로 원점에서부터 체계적으로 분석하여 우선순위에 따라 예산을 배분하는 제도이다. 신규사업 이외에 계속사업에 대한 재평가를 통해 근본적인 예산결정할 수 있고 모든 사업에 대한 체계적 분석을 통해 예산 배분의 타당성과 책임성을 확보할 수 있다. 다만, 분석과 평가에 업무와 시간이 과다하게 소요되어 모든 사업을 매년 재평가하는 것은 한계가 있으며, 영기준 예산하에서도 실제 매년 예산이 증가한다는 점에서 점증주의 예산과 차별성이 강하지 않다.

한국의 예산제도는 다양한 예산제도의 특징을 동시에 가지고 있다. 국가재정법에 따라 5년 단위의 중장기 국가재정운용계획을 수립하고 중기재정계획의 기본방향에 맞추어 Top-down 방식으로 단년도 예산을 편성하며, 모든 사업을 프로그램단위로 구분하여 편성한다는 점에서 계획예산제도의 큰 틀에 따르고 있다. 또한 재정사업의 목표와 상과지표를 설정하고 지표에 따른 평가결과를 재정운영에 반영하는 것은 성과주의 예산제도, 목표관리 예산제도의 성격을 가지고 있다. 예산편성의 최하위 단위에서는 인건비, 물품비 등 품목별 경비를 규정하고 있으므로 품목별예산제도의 특징도 반영되어 있다.

2.5.2. 재정준칙

재정준칙이란 재정의 지속가능성 확보를 위해 재정운용의 양적 목표(채무수준, 재정수지 또는 지출수준)를 명시적으로 설정하는 것을 말한다. 재정준칙은 재정의 지속가능성을 유지하고 재정의 투명성을 제고하기 위한 것으로 만성된 재정적자 문제를 완화하고 재정여력을 확보하여 향후 경기대응적 재정운용을 가능하게 하는 효과가 있다. 재정준칙은 전세계 105개국에서 운용 중이며, 선진국(37개국) 중 우리나라만 도입하지 않고 있다. OECD 38개 회원국 중에서는 우리나라와 튀르키예 재정준칙 도입경험이 없는 상황이다. 유럽연합 회원국들의 경우 유럽연합 공통 재정준칙 이외에 2000년대 후반 글로벌 금융위기 이후 다수의 국가가 개별적인 재정준칙을 추가로 도입하였다. 재정준칙에는 수지 준칙과 채무준칙이 있으며, EU회원국의 경우 수지준칙은 GDP 대비 재정적자 –3% 이내, 채무준칙은 GDP 대비 국가채무 60% 이내 상한을 규정하고 있다. 재정준칙을 운용하는데는 일정한 한계도 존재한다. 재정준칙을 준수하게 하는 구체적인 방안이 마련되지 않으면 준칙의 실효성이 낮아지고, 준칙이 지나치게 엄격하게 강제될 경우 준칙으로 인한 경제위기 대응능력의 약화 가능성도 있다.

박노욱(2022). “재정준칙 도입의 주요 쟁점과 정책과제”. 조세재정 브리프

IMF Fiscal Rules at a Glance(22.1월)

우리나라는 2020년 이후 재정준칙 도입을 추진하고 있다. 관리지표를 관리대상수지와 국가채무로 하되, 관리수지는 재정적자를 GDP 대비 –3% 이하, 국가채무는GDP 대비 60% 이하로 정하였다. 전쟁·대규모 재난, 경기침체, 대량실업, 남북관계의 변화 등 추가경정예산의 편성요건과 동일한 사유 발생시 재정준칙 적용의 예외를 인정한다. 또한 재정준칙 기준은 5년 마다 한도를 재검토하기로 하였다.

2.5.3. 예비타당성 조사

예비타당성조사란 기획재정부 주관으로 국가재정법(§38)과 예비타당성조사 운용지침에 따라 대규모 신규사업의 타당성을 객관적, 중립적 시각에서 사전 조사하는 제도이다. 예비타당성조사 이전에는 각부터 주관으로 사업의 타당성 조사를 시행하였으나 1994~1998년 각 부처의 타당성 조사 33건 중 1건을 제외한 모든 사업이 타당성이 있다고 분석됨에 따라 한계를 드러내었고, 재정당국이 예산을 절감하고 객관적인 기준으로 공정하게 조사하기 위해 1999년 예비타당성조사 제도가 도입되었다.

예비타당성조사는 ➀신규사업으로서 총사업비 500억원 이상, 국고 300억원 이상인 건설공사 포함사업, 정보화사업, 국가연구개발사업과 ➁신규사업 중 중기사업계획 500억원 이상인 기타 재정사업을 대상으로 한다. 다만, 다음에 해당하는 사업은 예비타당성조사 대상에서 제외한다.

<표 2-23> 예비타당성조사 면제사업

1. 공공청사, 교정시설, 초ㆍ중등 교육시설의 신ㆍ증축사업

2. 문화재 복원사업

3. 국가안보에 관계되거나 보안을 요하는 국방 관련 사업

4. 남북교류협력사업 또는 국제 협약ㆍ조약에 따라 추진하는 사업

5. 도로 유지보수, 노후 상수도 개량 등 기존 시설의 유지보수사업

6. 「재난 및 안전관리 기본법」에 따른 재난복구 지원, 시설 안전성 확보, 보건ㆍ식품 안전 문제 등으로 시급한 추진이 필요한 사업

7. 재난예방을 위하여 시급한 추진이 필요한 사업(국회 소관 상임위원회 동의)

8. 법령에 따라 추진하여야 하는 사업

9. 출연ㆍ보조기관의 인건비 및 경상비 등 예비타당성조사의 실익이 없는 사업

10. 지역균형발전, 긴급한 경제ㆍ사회적 상황 대응 등을 위하여 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업(국무회의 의결)

* 출처 : 예비타당성조사 운용지침

예비타당성조사의 결과는 경제성 분석, 정책성 분석, 지역균형발전 분석에 대한 평가결과를 종합적으로 고려하고 정보화 사업의 경우 기술성 분석을 추가한다. 사업 타당성에 대한 종합평가는 평가항목별 분석결과를 기초로 계층화분석법("AHP : Analytic Hierarchy Process)을 활용하여 계량화된 수치로 도출한다. 통상 AHP 점수가 0.5 이상이면 사업 타당성이 있다고 판단된다.

경제성 분석은 비용-편익분석(Cost-Benefit Analysis)을 기본으로 하되, 기타 재정사업 등 비용-편익분석이 적합하지 않다고 판단되는 사업의 경우에는 비용-효과분석(Cost-Effectiveness Analysis)을 실시할 수 있다. 정책성 분석은  사업추진 여건, 정책 효과, 사업 별도평가항목(예: 문화재 가치, 재원조달 위험성) 등 평가항목들을 정량적 또는 정성적으로 분석하는 것이다. 지역균형발전 분석은 지역간 불균형 상태의 심화를 방지하고 지역간 형평성 제고를 위해 지역낙후도 개선, 지역경제 파급효과 등 지역개발에 미치는 요인을 분석한다(예비타당성 조사 운용지침 §42~45). 계층화분석법에 따른 종합평가시 평가항목별 적용 비중은 아래표와 같다.

<표 2-24> 평가항목별 계층화분석법 적용 비중

		경제성	정책성	지역균형발전
건설사업	비수도권	30~35%	25~40%	30~40%
	수도권	60~70%	30~40%	-
정보화 사업	BC분석시	40~50%	20~30%	<기술성 분석> 30~40%
	EC분석시	30~40%	20~30%	<기술성 분석> 40~50%
기타 재정사업	BC분석시	25~50%	50~75%	-
	EC분석시	20~40%	60~80%	-

* 출처 : 예비타당성조사 운용지침

정부는 2019년 예비타당성조사제도 개편시 정책효과에 사회적 가치를 대폭 확대하여, 고용 등 일자리 효과, 공공서비스 접근성 등 생활여건 영향, 재난ㆍ재해 예방효과 등 안전성 항목을 추가하였다. 또한, 건설사업에 대한 평가시 수도권과 비수도권을 이원화하여 수도권은 경제성을 강화하고 비수도권은 지역낙후도에 따라 가점을 부여하여 지역균형발전 요건을 강화하였다.

2.5.4. 총사업비 관리제도

총사업비 관리제도(국가재정법 §50)는 효과적인 재정사업을 운영하기 위해 국가의 재정으로 수행하는 대규모 공공사업에 대하여 총사업비를 사업추진 단계별로 합리적으로 관리하기 위한 제도로서 1994년부터 도입되었다. 각 중앙관서의 장은 완성에 2년 이상이 소요되는 대규모사업에 대하여는 그 사업규모, 총사업비 및 사업기간을 미리 기획재정부 장관과 협의하여야 한다. 총사업비 관리대상은 사업기간이 2년 이상인 사업으로서 총사업비 200억원 이상인 건축사업, 연구기반 구축 R&D사업과 총사업비 500억원 이상인 토목사업, 정보화사업이 대상이다.

박기영(2018). ｢한국재정｣. 법우사

총사업비 변경은 변동사유 발생일로부터 1년 이내에 연중 수시로 조정가능하나 공사물량 증가를 초래하는 설계변경은 원칙적으로 인정되지 않는다. 공사중에 설계변경 항목에 대하여는 기획재정부장관과 협의 없이 중앙관서의 책임하에 총사업비를 조정할 수 있으며 자율조정 항목은 물가변동, 재해 등 시급한 복구가 필요한 사항, 관급자재비 변경, 보상비 조정(한도액 외), 법정경비를 반영하는 설계변경, 안전시설 강화로 인한 설계변경, 현장여건 변동으로 인한 설계변경(한도액 내) 등이 있다. 총사업비  관리제도는 사업비의 무분별한 증가, 사업기간 지연 등의 문제를 방지한다는 측면에서 유효한 재정관리 수단이나 공사기간 중 사정변경 등을 반영하기 어려운 등 집행의 신축성이 떨어지는 한계가 있다.

2.5.5. 조세지출예산제도

조세특례제한법은 조세지출을 “조세감면·비과세·소득공제·세액공제·우대세율 적용 또는 과세이연 등 조세특례에 따른 재정지원”으로 정의(§142조의2)한다. OECD는 조세지출의 개념을 “조세체계상 일반적인 원칙인 기준조세체계(Benchmark Tax System)를 벗어난 것”으로 규정하여 기준조세체계에서 벗어난 조세특례로 특정 납세자의 세부담을 경감하여 생기는 국가 세입의 감소를 의미하고 있다. 국가별로 조세체계가 상이하고 기준조세체계에 대한 공식적인 국제적 합의가 존재하지 않으므로 각국 사정에 따라 조세지출의 범위를 달리 설정하고 있다.

조세지출예산제도는 정부가 국회에 다음연도 예산안 제출 시 3개 연도(직전·해당·다음 연도)의 조세지출 실적·전망을 집계·분석한 조세지출예산서를 함께 제출하여 조세지출을 관리·통제하기 위한 제도로서 우리나라는 1996년 OECD 가입을 계기로 도입하였다. 국가재정법은 조세지출을 효율적으로 운용하고 재정건전성을 유지하기 위해 국세감면율이 법정한도 이하가 되도록 노력할 것을 권고(§88)하고 있다.

우리나라의 연도별 조세지출은 아래표와 같다. 2024년 국세감면액은 77.11조원으로 전망되고 국세감면율은 16.3%이다. 이는 국가재정법상 국세감면 한도 14.0%를 초과하였다. 2022~2024년 간 국세감면액은 63.5조원에서 77.1조원으로 13.6조원(약 20%) 증가하였다.

<표 2-25> 연도별 국세감면 추이(2022∼2024, 억원, %)

구분		2022년		2023년		2024년
		실적	비중	전망	비중	전망	비중
◦국세감면액 (A)		63.5	100.0	69.5	100.0	77.1	100.0
	• 조특법상 조세지출	33.8	53.3	36.5	52.5	42.5	55.2
	• 개별세법상 조세지출	29.2	46.0	32.6	46.9	34.1	44.2
	• 경과조치상 조세지출	0.5	0.7	0.4	0.6	0.5	0.6
◦국세수입총액1) (B)		422.9		428.6		394.9
◦국세감면율 [A/(A+B)]		13.0		13.9		16.3
◦국세감면율 법정한도2)		14.6		14.3		14.0

1) 국세수납액*과 지방소비세액을 합한 금액(국가재정법 시행령 제41조)

* 정부 작성 결산 기준(결산 작성 전 회계연도의 경우 예산안 기준 국세 세입예산액)

2) 국세감면율 법정한도 = 직전 3년 국세감면율 평균 + 0.5%p

* 출처 : 2024년 조세지출예산서

제3장 국내외 우수제도 및 사례 분석

이 장에서는 재무행정과 관련한 국내외의 우수한 제도와 사례를 살펴본다. 국내의 경우 지방자치단체의 예산편성 및 집행단계에서 다양한 배울 점을 찾을 수 있고, 국외의 경우 우리보다 재정제도가 발전한 주요 선진국들의 사례를 통해 새로운 제도를 벤치마크 할 수 있다.

3.1. 국내 사례 및 제도 분석

3.1.1. 세출절감

1) 기술혁신

우수사례 중 가장 눈에 띄는 것은 기술혁신을 통한 세출절감 사례이다. 다수의 지방자치단체에서 혁신적인 기술을 행정에 적용하여 행정서비스의 질의 높이면서 동시에 세출예산을 절감하는 사례를 공유하였다.

자치단체	우수사례
경기도 재난안전본부	∙재난종합지휘센터 DR센터 구축시 다른 기종간 DBMS간 데이터 동기화 신기술을 적용 ∙중앙연계시스템, 방송․무선통합시스템 등 구축비용 절감
전남 강진	∙공무원이 하·폐수, 정수처리장 슬러지 배출장치 개발(특허) ∙슬러지 처리 효율을 높이고 유지비용 절감
전북도	∙전북형 재정정보시스템 구축으로 보조금 등 누수를 막고, 여유재원 활용을 통해 기금운용 성과(전국 1위) 도출
경기 파주	∙전국 최초 하수재잉요시설 자체 농축수처리시스템 도입 ∙하수처리시설 증설에 따른 공사비와 연간 운영비 절감
강원 속초	∙국가 R&D사업을 통해 노후 소화조, 노후 가스저장조의 구조보강과 용량을 증대하는 특허기술을 개발 ∙예산절감 및 저장공간 혁신적 증대, 시공방법 개선

* 출처 : 행정안전부 연도별 지방재정 우수사례집

2) 적극행정 및 제도개선

업무를 담당하는 공무원이 예산 누수 등 문제점을 발견하고 적극적으로 개선방안을 마련하여 제도개선을 통해 예산낭비를 줄인 사례가 다수 있다. 이 부분은 담당공무원의 전문성과 사명감이 합쳐질 때 가능하다는 점에서 재무행정 뿐만 아니라 인력관리 및 개발, 조직관리 등 행정이론과도 연관성이 높다.

자치단체	우수사례
경기 부천	∙수도물 누수 관리를 위해 전담반 구성, 누수 신고포상제 시행, 연간 단간 도입 등 관리체계 개선 ∙누수방지 효과 증대(누수 방지량 540만톤) 및 재정절감
경북 김천	∙공무원이 직접 김천일반산단 개발 직접처리 ∙예산절감에 따른 조성원가 하락으로 국내최저 산업용지 공급
서울시	∙공사원가 계산시 정부품셈이 없는 공종ㆍ공법을 발굴하여 서울혐 품셈 개발 → 정부 표준품셈에 반영 ∙종전에 부풀려진 공사원가를 적정화하고 원가 투명성 제고
부산시	∙금리추이 분석을 통해 지방채 재구조화 ∙지방채 규모 축소 및 이자비용 절감(140억원)
충북 충주	∙사도(私道)로 인해 도시가스 공급이 불가한 상황에서 과거 증빙서류 및 판례를 근거로 기부채납 받음 ∙사도 보상비 절감 및 도시가스 공급 확대
부산시	∙R&D 장비 신품구매원칙으로 예산 부족한 상황에서 연구개발 규정, 선례를 적극해석하여 중고장비 구매 추진 → 조달청 공개입찰 ∙R&D 기반구축사업 예산절감 우수사례로 전국 확대
부산 영도	∙부정수급신고센터 운영하여 사실혼 부정수급, 명의신탁 등 부정행위를 방지하고 복지예산 낭비 예방

* 출처 : 행정안전부 연도별 지방재정 우수사례집

3) 기관간 협업 및 예산 공동집행

지방자치단체간 또는 지방자치단체와 공공기관간 협업을 통해 공사시기를 일치시키거나 예산을 공동으로 집행함으로써 중복비용을 제거하고 예산지출을 절감할 수 있는 사례이다.  앞의 사례와 같이 특별한 기술이나 노력이 없더라도 기관간 소통과 협업만으로 가능하므로 가장 기본적으로 고려되어야 할 사항이다.

자치단체	우수사례
인천시	∙사업계획 변경을 통해 하수도 차집관로 공사와 보금자리 조성사업의 공사를 병행함 ∙공사비 및 복구비 절감, 공사기간 단축, 교통불편 최소화
경기 여주	∙경기도 여주시와 강원도 원주시가 광역화 화장장 공동건립 ∙공동 건립으로 재정부담 최소화, 이용료 인하로 주민만족 증가
충남 서산	∙충남 서산시와 경기 부천시가 협업을 통해 버스정보시스템 공동개발 ∙클라우드 컴퓨팅 방식을 통해 공사비용 절감, 최소비용으로 구축
전남 광양	∙광양 국가산단 조성시 민관협력으로 운반비 절감 및 민간재원 확보 ∙사업비 절감에 따라 저렴하게 산단 공장용지 공급 가능
경기 양주	∙경기도와 서울시간 공공 소각시설 공동이용을 통해 대형 소각시설 가동율 향상, 소각열 판매를 통해 운영비 절감

* 출처 : 행정안전부 연도별 지방재정 우수사례집

4) 기존 시설 활용

새로운 시설을 건설하지 않고 미활용 중인 기존 시설을 재활용 또는 리모델링을 통해 활용하는 경우 상당한 재원을 절약할 수 있다. 폐교 등 최근 지방 인구감소로 수요가 낮아진 시설을 활용하여 세출예산을 절감하는 사례가 증가하고 있다.

자치단체	우수사례
경북 의성	∙폐교(춘산중학교)를 활용하여 목재문화체험장 조성 ∙폐교를 임차함으로써 사업기간을 단축하고 신설 공사비 절약
경북 문경	∙세계군인체육대회 선수촌을 카라반으로 조성하고 선수촌 본부를 산단지원시설로 활용하여 선수촌 건설경비 절약
부산 북구	∙초등학교 여유교실을 무상임대하여 국공립어린이집 확충
제주	∙매년 비작업기(8개월) 중 비어 있는 감귤 선과장 일부 부지를 공용주차장으로 관광객 및 주민에게 무료개방

* 출처 : 행정안전부 연도별 지방재정 우수사례집

3.1.2. 세입증대

1) 신규 수입원 발굴

기존 제도개선, 재활용 판매, 신규 수요 창출 등을 통해 지방정부 수입원을 확대한 사례이다.

자치단체	우수사례
충북 단양	∙하천 점용 전수조사 및 토지가격 재산정 등 관리체계 개선 ∙숨어있던 하천 사용료, 점용료 수입 증대
충남 천안	∙생활폐기문 광역 소각 처리를 통해 지역간 상생발전하면서 소각 여유량에 대해 수수료 수입과 열 판매 수입 증대
전남 고흥	∙통합쓰레기 분리수거 차량 개발로 예산 절감했을 뿐 아니라, 차량 특허 로열티를 1대당 120만원씩 지속적인 세입원 확보
경남 통영	∙외자유치를 통해 루지시설을 조성하여 매년 임대료 수입 발생 ∙기존 케이블카와 시너지를 이뤄 관광객도 증가
세종시	∙건강한 교통수단 공공자전거 활성화를 통해 사용료 수입 증대
충남 당진	∙음식물 폐수처리장에 유분 분리시스템을 처리하여 폐수처리 효율도 높이면서 분리된 유분을 판매아혀 세외수입 확충
경북 고령	∙공공하수처리장 운영의 효율화를 통해 전력 소모 감소 ∙전력감축 약정을 통해 수요자원 거래시장에서 세입수입 확대

* 출처 : 행정안전부 연도별 지방재정 우수사례집

2) 납부편의 확대

세금, 세외수입의 징수절차와 납부편의를 개선하여 징수율을 향상한 사례이다.

자치단체	우수사례
대전시	∙CMS 분납 자동이체 서비스를 시행하고 신용카드 납부대행을 통해 중장년층 납부자에 편의를 제공하여 징수율 향상
충남 논산	∙자동차 신규ㆍ이전 등록 서식 개정을 통해 검사기간 통지서비스를 시행하고 과태료 발생률을 낮추는 한편 징수율 개선

* 출처 : 행정안전부 연도별 지방재정 우수사례집

3) 징수 강화

스마트 기술을 활용하거나 담당 공무원의 노력으로 개별 체납자에 대한 맞춤형 징수로 세입을 확대한 사례이다.

자치단체	우수사례
부산 북구	∙통합관제센터 지능형 CCTV 연계를 통한 효율적인 체납차량 번호판 영치시스템 구축으로 행정력 절감 및 징수률 확대
전남 광양	∙법정관리-징수불가능 고액체납자에 대해 법원 우선변제채권 확정으로 21억원 조기 징수
대전시	∙전국최초 광역단위 체납자 관허사업제한 시스템을 구축하여 사업영위 체납자에 대한 징수효과 극대화
전북 군산	∙체납자의 아파트분양 당첨시 분양권을 압류하여 즉시 납부 유도
인천 남동	∙출입국관리소에 외국인 과태료 체납자의 출국일 조회를 통해 체납처분 실시

* 출처 : 행정안전부 연도별 지방재정 우수사례집

3.2. 해외 사례 및 제도분석

1) 강제삭감(Sequestration) 제도

강제삭감제도는 법에 의거하여 삭감조건이 충족될 경우 대통령의 삭감명령에 따라 이미 입법화된 지출에 대해 삭감 가능한 계정을 대상으로 삭감시키는 것을 의미한다. 미국 레이건 행정부에서 연방정부의 재정적자를 해결하기 위해 1985년 제정된 ‘균형 예산 및 긴급 적자통제법(Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985)에 도입되었다.

윤성주ㆍ구윤모(2016). “미국 재정건전화 이행수단”. 한국조세재정연구원

강제삭감제도는 연방기관 전체를 대상으로 하며 삭감시에는 예산을 국방ㆍ비국방으로 구분한 후, 다시 재량지출과 의무지출로 나누어 삭감한다. 강제삭감의 발동 요건은 ➀ 국방 또는 비국방분야의 지출상한을 위반하는 법이 제정되거나, ➁ 의회와 대통령간 적자감축 합의가 이루어지지 못한 경우, ➂ 재정이 수반되는 의무지출법의 순비용이 적자상태가 되면 각각 위반된 규모만큼 자동강제삭감이 이루어 진다. 강제삭감은 1985년 이후 7차례 발동되었으며, 7차례 동안에 강제삭감에 따른 삭감률은 국방예산의 경우 4.9~10.5%, 비국방예산의 경우 4.3~9.2%에 이른다. 강제삭감제도는 일정 요건이 충족되면 자동으로 지출이 삭감된다는 점에서 강력한 수단일 뿐만 아니라 강제삭감 발동전에 행정부와 의회간에 적자감축에 대한 합의가 이루어질 수 있도록 유도할 수 있다는 점에서 유용성이 크다.

2) 재정준칙 제도

박기영(2018). ｢한국재정｣. 법우사

OECD 등 주요 선진국가들의 경우 과거에는 별도의 재정준칙이 없더라도 당연히 단년도 균형예산을 유지하거나, 최소한 단년도 균형예산은 아니더라도 경기순환과정에서 재정수지가 균형을 이뤄야 한다고 보았다. 그러나 1980년 이후 지지출 증대, 재정의 경기대응 역할 확대 등으로 재정적자가 만성화되면서 새로운 형태의 강력한 재정준칙이 도입되기 시작했다.

유럽연합은 마스트리히트 조약에 따라 회원국들에게 GDP 대비 재정적자 3%, 부채비율 60% 기준을 준수하도록 강제하고 있다. 유럽연합의 재정준칙은 단순하면서도 일관성있게 추진함에 따라 재정준칙을 도입하려는 많은 국가들에게 기준으로 작용하고 있다. 영국은 황금규칙과 지속가능한 투자준칙을 운용하고 있다. 황금규칙이란 정부가 경상지출에 대해 균형 수지를 유지해야 한다는 것이고, 지소가능 투자준칙은 국가채무가 GDP대비 40% 이하로 유지해야 한다는 것이다. 프랑스는 중기재정계획을 입법화하여 재정을 통제하고 있다. 중장기 재정에 대해 공공재정계획법률을 통해 행정부와 입법부 간 합의를 이루고 상호간에 견제와 구속하는 효과도 있다. 이에 따라 프랑스 재무부는 ‘2016~2019 재정안정화 프로그램’에서 재정적자를 -3% 수준으로 관리하고 국가채무를 GDP 대비 100% 이하로 유지하는 것으로 발표한 바 있다. 독일은 중장기 재정건전성 확보를 위해 헌법상 균형재정 목표와 채무준칙을 명시적으로 규정하였다. 이에 따라 수입과 지출은 원칙적으로 균형을 맞추어야 하며 신규 국가채무 발생액은 GDP의 0.35% 이내로 관리하여야 한다.

3) 페이고(PAY-GO) 제도

미국은 2000년초 911 테러 이후 국방비가 급증한 것을 계기로 재정적자의 확대를 방지하기 위해 2010년에 페이고법(Pay-As-You-Go Act)을 마련하여 의무지출에 대한 통제수단으로 활용하였다. 페이고법은 의무지출이나 세수에 영향을 주는 법률 또는 세출법안이 재정적자의 증가를 가져오는 경우 다른 의무지출을 줄여 상쇄하도록 명시하고 있다.

4) 지출검토(Spending Review) 제도

미국의 전략적 리뷰(Strategic Review)는 예산, 입법, 관리적 의사결정에 대한 정보를 제공하기 위해 사업 성과정보와 관련 자료들을 종합한 1년 단위의 평가 체계이다. 전략적 리뷰는 사업추진 과정의 기회요인과 위험요인을 점검하여 개선방안을 마련하고 그 결과를 예산편성시 반영하는 것이다. 캐나다의 경우에도 미국과 유사한 전략적 지출검토제도를 운영하였으며, 2007~2010년까지 중앙정부가 수행하는 모든 재정사업에 대해 4년 단위로 평가하였다. 평과결과 성과가 미약한 사업에 대해서는 예산의 5% 내외에서 지출을 재구조화하였다. 영국은 예산편성과정에서 지출검토(Spending Review)제도를 운영해 왔다. 영국은 금융위기 이후 신규사업과 기존사업에 대한 성과측정 등 근본적인 재검토를 통해 대폭적인 예산절감을 추진하였다. 네덜란드는 1980년대 이후 기존 재정사업에 대한 재검토의 수단으로 지출 검토(Spending Review)를 수행해 왔으며, 2010년 재정지출과 조세지출 등 20개 영역에 대한 포괄적 지출검토를 수행하여 360억 유로(약 52.4조원)를 절감하기도 하였다.

제4장 중장기 개선방안

4.1. 재정건전성 제고

4.1.1. 세출측면

1) 재정준칙 도입

우리나라는 2020년부터 재정준칙의 도입을 추진해 왔으며, 2022년 9월에는 구체적인 재정준칙 시행방안을 담을 국가재정법 개정안을 국회에서 논의 중이다. 정부의 재정준칙 도입안은 예산안 편성시 관리재정수지 적자를 -3% 이내로 설정하고, 국가채무비율이 60%를 초과하는 경우에는 수지 한도를 -2%로 축소되도록 하였다. 우리나라의 재정준칙은 EU국가의 재정준칙을 기준으로 변형한 것으로 직관적으로 명확하고 단순하여 수용가능성이 높다. 주요 국제기구와 신용평가사 등도 우리나라의 재정준칙 안을 긍정적으로 평가하고 있다. 재정준칙은 전세계 105개국에서 운영중이며 OECD 국가 중에서 우리나라와 튀르키예를 제외한 대부분의 국가들이 재정준칙을 운영한 경험이 있다. 우리나라의 빠른 저출산ㆍ고령화에 따른 복지지출의 급증 가능성, 잠재성장률 하락과 경제활동인구 감소로 인한 세입 증가율 둔화를 고려하여 더 이재상 정준칙의 도입을 늦추기 어려운 실정이다. 국민적 공감대를 바탕으로 정부, 국회가 지속적인 협의를 통해 합리적인 재정준칙이 도입되어야 한다.

한편, 우리나라의 재정준칙은 수지준칙을 기준으로 채무준칙을 고려한 것이다. 따라서 국가채무비율 60%는 재정수지 준칙을 강화하는 기준이 되지만 국가채무비율을 60% 이상 도달하는 것이 불가능한 것은 아니다. 적정 국가채무비율에 대해서는 정해진 것은 없고 각 국가의 경제규모, 재정상태, 국민부담률, 담세력, 세입ㆍ세출 구조 뿐만 아니라 정치적 상황 등 다양한 요소에 영향을 받아 결정된다고 볼 수 있다. EU는 회원국들에 GDP 대비 국가채무비율 60%를 권고하고 있고 이는 우리나라의 적정 국가채무비율을 기준점이 될 수 있다. 우리나라의 적정 국가채무비율을 2가지를 고려할 필요가 있다. 첫번째는 국민부담률이다. 국민부담률은 한 해동안 각종 조세와 사회보장부담금을 포함하여 국민들이 납부하는 금액이 GDP에서 차지하는 비중이다. 정부 입장에서는 수입이 된다. 소득이 높은 개인이 더 많은 부채를 부담할 수 있는 것처럼 정부도 수입, 즉 국민부담률이 높으면 더 높은 부채를 감당할 수 있을 것이다. 우리나라의 2022년 국민부담률은 32%이고, OECD국가의 평균 국민부담률은 2022년에 34%이다. 우리나라는 OECD국가들에 비해 연간 수입이 적으므로 우리나라의 적정 국가채무비율은 EU국 권고기준인 GDP 대비 60% 보다 낮아질 가능성이 있다. 두번째 고려사항은 통일비용이다. 우리나라는 유럽 여러 국가들과 달리 통일이라는 큰 사건을 염두해 두어야 한다. 통일이 이루어지면 당장 상당한 수준의 재정지출이 필요하고 이는 평상시의 재정수입으로는 부담하기 어려우므로 국가채무를 발생시켜 충당해야 한다. 통일비용이 얼마인지는 정확히 계산할 수 없지만 매우 큰 규모가 될 것이다. 참고할 만한 내용은 코로나 팬데믹 당시 재정지출 수준이다. 2020~2022년 코로나 팬데믹 기간동안 코로나 대응 재정지출(추가경정 예산 등)은 약 150조원으로 2021년 GDP(약 2000조원)의 약 7.5% 수준이다. 통일비용은 코로나 대응 재정지출에 비해 더 높을 가능성이 크다. 그렇다면 통일이라는 국가적인 큰 사건을 앞두고 있는 우리나라로서는 평상시에 국가채무비율 60%를 가득 채울 것이 아니라 통일 비용을 고려하여 적정 수준으로 유지할 필요가 있다.

기획재정부 예산실(2022). ｢코로나19 위기극복과 재정대응｣. 기획재정부

2) 강력한 지출 재구조화

확장적 재정정책으로 국가채무가 빠르게 증가 해왔고, 약자복지, 일자리 등 당면한 문제 등으로 지출 수요는 더 확대될 것으로 예상된다. 이에 강력한 지출구조조정과 필요한 곳에 정확히 재정을 투입하는 재구조화가 필요하다. 유사중복 사업, 집행이 부진한 사업, 성과가 미흡한 사업 등 예산사업 전반에 대한 낭비적인 요인을 제거하도록 모든 재정사업의 효과성과 타당성을 원점에서 재검토하여야 한다.

우리나라의 경우에도 미국에서 운영 중인 강제삭감제도를 도입할 만 하다. 재정적자가 특정 기준을 초과할 것으로 예상되는 등 일정한 요건 발생시 예산편성 단계에서 자동으로 정해진 기준에 따라 사업예산을 삭감하는 것이다. 또한, 강제삭감제도를 응용하여 예산집행 단계에서 적용할 수도 있을 것이다. 연도 중에 경기둔화 등으로 재정수입이 예상만큼 확보되지 않는 경우 재량지출 중 불요불급한 지출을 대상으로 일정비율만큼 강제로 불용하게 함으로써 재정악화 위험을 완화할 수 있다.

3) PAY-GO 준칙 확립

의무지출의 경우 법률적으로 지출이 강제되고 한번 신설되면 폐지가 쉽지 않다는 점에서 재정건정성에 미치는 영향이 크다. 통상 법적 의무지출은 개별사업에 비해 지출규모가 크고 지속기간이 영구적인 경우가 많음에도 불구하고 충분한 타당성 조사 없이 국회에서 정치적, 정책적 판단에 따라 신설되기도 한다. 국가재정법 또는 국회법 등에 페이고 준칙을 도입하여 정부 예산안에 반영되지 않은 의무지출을 법률로 신설하려는 때에는 반드시 동일 금액 만큼의 의무지출을 삭감하도록 의무화하는 것이다.

현재 우리나라는 재정준칙의 도입을 추진하고 있으므로 재정준칙과 연계하여 페이고 준칙을 보조적으로 활용하는 재정을 유연하게 운영하는 방안도 검토 가능하다. 모든 의무지출의 신설에 대해 페이고 원칙을 엄격하게 적용하기 보다는 가령 재정준칙상 재정수지 기준인 –3% 적자 이내에서는 페이고 원칙을 적용하지 않고, -3%를 초과하는 부분에 대해서만 페이고 원칙을 준수하여 다른 의무지출을 축소하도록 하는 절충방안을 생각해 볼 수 있다.

4) 총액배분자율편성 강화

총액배분자율편성 예산제도(Top down Budgeting)는 중앙예산기관이 사전에 총 예산지출액을 결정하고 분야별, 부처별로 지출한도를 통보하면 각 부처는 지출한도 내에서 자율적으로 세부 예산을 편성하는 방식이다. 우리나라는 현재 국가재정운용계획을 편성하면서 향후 5년간 연도별, 분야별, 부처별 지출한도를 관리하고 있다. 기획재정부는 중기예산심의를 통해 5년간 지출한도를 배정하고 각 중앙부처는 주인의식을 가지고 예산을 운영하게 된다. 총액배분자율편성제도는 그간의 상향식 예산편성에 따른 중장기 전략 부재, 과다한 시간과 노력소모, 정책과 예산의 연계 미흡 등 문제를 완화하였으나, 여전히 한계가 있다. 예산편성시 마다 연례적으로 총액한도를 초과하여 지출한도를 기준으로 한 충분한 통제가 되지 않고 있다. 또한 지출한도 내의 사업에 대해서도 중앙예산기관에서 심의하는 형태가 종종 발생하여 각 부처의 자율성이 제약되는 등 총액배분자율편성제도의 취지가 구현되지 못하는 경우가 있다. 따라서 향후 중기재정심의를 진행할 때에는 충분한 분석과 재정수요를 고려하여 지출한도를 설정하고 특별한 사유가 아니면 지출한도 내에서 예산이 배분되도록 제도화 해 나갈 필요가 있다. 또한, 지출한도 내의 사전통제식 예산심의가 아니라 부처에 자율성을 부여하되 사후에 성과책임을 묻는 사후통제 방식으로 전환할 필요가 있다.

4.1.2. 세입측면

1) 조세지출 성과관리 강화

기획재정부장관은 매년 3월 31일까지 조세특례 및 그 제한에 관한 기본계획(조세지출기본계획)을 수립하여 각 부처에 통보하고, 각 부처는 4월 30일까지 조세감면의 목적, 효과분석, 세수효과, 관련 통계 등을 포함하여 신규 조세감면의 신설을 건의하거나 기존 조세감면의 존치 여부에 대해 의견을 제출하여야 한다(조세특례제한법 §142의2). 이러한 절차에 의하지 않고서는 조세감면의 신설 또는 적용기한 연장을 제한함으로써 조세지출을 통제하고 있다. 또한 2014년부터 조세지출에 대해서도 예비타당성 조사와 심층평가를 통해 성과관리를 강화하고 있다. 이러한 제도적 틀에도 불구하고 2024년도 조세지출예산 기준으로 감면한도를 초과하는 등 조세지출관리에 어려움이 있는 것도 사실이다.

이러한 문제를 해결하기 위해 우선 조세지출 감면한도를 유지하는 방안을 검토할 필요가 있다. 현재 국가재정법상 권고사항으로 규정된 국세감면한도를 의무규정으로 전환하고 규모가 큰 국세감면제도에 대해서는 세출예산과 같이 총액한도를 설정하는 방안을 검토해 볼 수 있다. 보조금 등 세출예산의 경우 일정 요건을 충족하는 경우라도 예산이 모두 사용되고 나면 더 이상 지급하지 못하는 것처럼 조세지출의 경우에도 특정 감면제도의 총액한도를 정하고 한도가 소진되는 경우 조세지출에서 제외하는 방식이다. 조세지출 총액한도 방식은 그간 이론상으로만 논의되어 왔으나, 최근 들어 조세감면의 규모가 점점 커지고 있고 환급형 조세감면제도의 도입도 활발히 논의되는 만큼 중장기적으로 논의가 필요하다고 본다.

조세지출 성과평가도 강화할 필요가 있다. 신규 감면과 연간 감면액이 300억원을 초과하는 조세지출에 대해 예비타당성 평가와 심층평가가 도입된지 10년이 넘어서고 있다. 조세지출 성과평가제도는 조세지출에 대한

2) 세수추계의 정확도 제고

정부예산안은 세입예산과 세출예산으로 구성되며, 세입예산이 먼저 결정되어야 거기에 맞게 세출예산을 편성할 수 있다. 세입예산에서 가장 중요한 부분은 국세이므로 정확한 국세 세수추계는 정부예산안 편성의 시작이라 할 수 있다. 코로나19 이후 경기 변동성이 확대되면서 2020년 이후에 주요국의 세수추계 오차율이 크게 확대되고 있다. 우리나라를 비롯해서 다른 나라에 비해 상대적으로 낮은 오차율을 보였던 독일·캐나다·영국도 오차율이 크게 확대되었다.

<표 4-1> 주요국 중기 세수오차율(절대값) 추이(%)

	미국	일본	독일	캐나다	영국	한국
2010~2014년	7.5	6.7	2.1	0.7	2.3	4.1
2015~2019년	6.9	3.6	1.5	2.8	2.1	5.5
2020~2022년	8.9	9.0	7.4	10.6	12.7	11.1

* 출처 : 국회 예산정책처(세수오차의 원인과 개선과제, 2023.8월)

<표 4-2> 주요국 최근 세수오차율(절대값) 추이(%)

(%)	미국	캐나다	영국	일본	독일	한국
‘20	-7.5	6.0	-12.5	-4.4	-14.1	-2.3
‘21	4.1	15.1	12.9	14.5	4.8	17.8
‘22	15.3	-	-	8.3	3.4	13.3

* 출처 : 국회 예산정책처(세수오차의 원인과 개선과제, 2023.8월)

2020년에는 대부분 국가에서 예산편성 당시 예측하지 못한 코로나19의 확산으로 세수결손(과다추계) 발생하였고, 2021년과 2022년에는 코로나19 확산세가 진정되는 과정에서 글로벌 경기의 예상보다 빠른 회복으로 초과세수(과소추계) 발생하였다. 특히, 경기변동에 영향을 많이 받는 법인세와 재산과세의 세수오차율이 크게 확대된 모습이며, 2020~2022년간 5개국 평균 오차율은 법인세(25.3%)와 재산과세(15.5%)가 다른 소득세(5.1%)나 소비세(4.7%)보다 크게 나타났다.

예산정책처(2023). “세수오차의 원인과 개선과제”. 국회 예산정책처

세수추계의 정확도 제고를 위해 우선 전망의 전제가 되는 거시경제지표 등 경제변수에 대한 정확한 분석이 필요하다. 각종 세목과 밀접한 관련이 있는 핵심 경제변수를 발굴하여야 한다. 세수와 밀접한 경제변수가 과거와 현재가 달라졌으며 앞으로도 지속적으로 달라질 것이다. 예를 들어 과거에는 광공업 생산이 세수추계의 주요 경제지표가 되었으나, 최근에는 서비스업 현황이나 인터넷 광고시장의 동향이 더 직접적인 연관이 있을 수도 있다. 이를 위해 정부기관 뿐만 아니라 학계와 민간 전문가, 산업별 전문가들의 의견을 폭넓게 수렴해야 한다. 둘째 세수추계 모형 자체의 오류를 축소하여 추계 오차를 제거해 나가야 한다. 모형 내에서 변수간에 연관성, 특정변수의 과대반영 등 체계적인 오차가 발생하지 않도록 통계 전문가들을 대상으로 모형을 개선해 나가야 한다. 또한, 다양한 기관에서 세수추계를 전망하여 공개하고 토론하는 저변이 확대되어야 한다. GDP 증가율, 물가상승률 등 거시경제지표의 경우 정부 뿐만 아니라 국책 연구기관, 민간 연구기관 또는 필요에 따라 개별 전문가들도 예측하고 발표하고 있다. 그동안 세수추계의 경우 정부와 국회 예산정책처 정도에서 논의되어 왔다. 그러나 세입예산은 세출예산과 직결되어 국민들의 생활에도 직접 영향을 미치는 만큼 다양한 기관에서 국세수입을 전망하고 공개함으로써 발전해 나가는 모습이 필요하다. 그런 의미에서 최근에 정부가 IMF 등 국제기구와 협업을 통해 세수추계 모형을 개선해 나가기로 한 것은 바람직한 것으로 보인다.

중장기 적으로 AI를 활용한 딥러닝을 통한 인공지능 세수추계 모형을 개발할 필요가 있다. 국세수입은 다양한 세목으로 구성되어 있고 고용시장, 기업실적, 물가, 국제유가, 이자율, 수출입, 환율, 부동산 시장, 퇴직ㆍ연금 수령대상자 수, 사망률, 주류 소비량, 자동차 판매량 등 국민경제의 거의 모든 부분에 영향을 받고 있다. 경제규모가 커지고 국제ㆍ국내 경제의 상호연관성이 높아진 지금, 특정 공무원 몇몇이 정확한 세수추계를 한다는 것은 쉬운일이 아니다. 수십년간의 거시지표와 개별 가계, 기업들의 마이크로데이터를 활용하여 인공지능을 통해 학습을 시켜 세수추계모형을 개발한다면 세수추계 모형의 진전이 가능하다고 생각된다.

4.2. 재정관리의 효율성 강화

4.2.1. 예비타당성 조사제도 개선

예비타당성 조사의 1999년 도입된 이후 재정낭비를 막는 문지기로서 중요한 역할을 해왔으며, 현재도 재정건전성의 가장 중요한 버팀목 중의 하나라고 판단된다. 대규모의 장기간 건설공사가 점점 증가하고 각종 지역발전 정책들이 쏟아지는 요즘에 예비타당성 조사제도의 개선방향은 예비타당성 조사의 본래 모습으로 돌아갈 필요가 있다는 것이다. 최초의 예비타당성 조사는 가치판단을 포함하지 않고 객관적이고 중립적으로 재정사업의 타당성을 평가하고자 하였다. 예비타당성 조사에서 정책적, 정치적 사항이 고려되는 것을 최소화하여야 있다.

우선 예비타당성 조사 면제대상에 포함된 “지역균형발전, 긴급한 경제ㆍ사회적 상황 대응 등을 위하여 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업” 부분은 다른 면제대상 항목에 비해 광범위하게 규정하고 있어 더 구체적으로 세분화하여 면제대상을 명확히 할 필요가 있다. 또한, 예비타당성 조사 면제사업에 대해서는 면제사유와 타당성에 대한 투명한 정보공개가 확대되어야 한다. 다음으로 예비타당성 조사 결과의 객관성과 신뢰성을 높이기 위해 예비타당성 조사 수행기관인 한국개발연구원과 조세재정연구원에서 해당 업무를 수행하는 연구원의 조사업무 수행상의 독립성을 최대한 보장해야 한다. 예를 들어 과제 담당 연구원 선정시 또는 조사업무 수행 중에 외부의 간섭을 절대적으로 배제하는 조치가 필요하다. 마지막 개선 필요 부분은 최근에 문제가 되고 있는 법률 제정을 통한 예비타당성 조사 면제 문제이다. 2024년 국회에서 통과된 달빛철도 특별법은 광주와 대구간 철도의 예비타당성 면제 근거를 담고 있다. 형평성 문제, 부실한 경제성 등에 따른 정부의 반대에도 불구하고 국회에서 통과시켜 막대한 예산이 투입될 것으로 보인다. 예비타당성 조사의 실효성을 위해서는 법률 제정을 통한 예비타당성 조사 면제를 막을 방법을 강구해야 한다. 하나의 대안으로 앞서 살펴 보았던 페이고 원칙이나 강제삭감제도를 적용해 볼 수 있다. 즉, 예비타당성 조사를 면제하는 법안을 통과시킬 때에는 다른 의무지출을 삭감하게 하여 예비타당성 조사 면제가 남용되지 않도록 하는 것이다.

4.2.2. 재정사업 성과관리 강화

재정사업 성과관리 제도는 예산편성 및 집행으로의 환륙능 강화를 위해 필요시 성과관리를 프로그램으로 설정하여 성과계획 및 성과 평가를 수행하도록 기능을 구현하고 자율평가와 심층평가를 수행하기 위한 것으로, 재정운용방식을 성과와 책임 중심으로 전환하기 위하여 재정 성과관리를 위한 모니터링을 강화하기 위한 것이다. 2023년 정부는 재정사업 성과관리 추진계획을 발표하여 국민들이 체감할수 있는 핵심임무를 반영한 대표 성과지표(45개 부처 105개 지표)를 설정ㆍ공개하였다. 사업성과평가는 하나의 사업에 하나의 평가를 적용한다는 원칙하에 중복평가를 방지하고 가장 적합한 평가를 받도록 개선하였다. 특히, 핵심재정사업 성과관리체계를 구축하여 정부의 국정비전이 반영된 12대 핵심재정 사업군을 선정하여 단년도 평가에서 벗어나 5년간 성과관리를 추진하기로 하였다. 5년간 중장기 성과관리를 한다는 점에서 미국의 관리예산처와 연방정부 기관이 4년에 한번 범정부 우선순위 목표를 수립하고 그에 따라 단기적인 부처 목표를 설정하는 것과 유사하고, 국정비전 등을 반영한 12대 핵심재정사업군을 선정하여 관리한다는 점에서 미국에서 운영 중인 대통령관리의제(President’s Management Agenda)와도 유사한 점이 있다.

한국조세재정연구원(2023). ｢KIPF 재정성과 평가 동향과 이슈｣. 한국조세재정연구원 재정성과평가센터

우리나라의 성과관리제도는 주요 선진국의 재정사업 성과관리제도에 비해 부족하지 않다고 볼 수 있다. 다만, 성공적인 성과관리를 위해 두가지 고려사항을 제시하고자 한다. 첫째 재정사업 평가가 차년도 예산에 환류되도록 제도화하여 평가와 예산편성 간의 연계를 강화해 나가야 한다. 많은 경우 예산편성을 중요시하나 예산집행결과와 그에 대한 환류에 대해서는 관심이 적은 것이 사실이다. 그러나 환류없는 평가는 공허하고 실효성이 없다. 사업성과를 높이고, 재정지출의 효율성을 제고하기 위해 성과가 미흡한 사업에 대해서는 원칙적으로 삭감ㆍ폐지하는 등 평가 환류를 강화해야 한다. 둘째 평가의 공정성과 평가목표와 과정, 결과를 투명하게 공개해야 한다. 우리나라는 열린재정 재정정보공개시스템을 통해 분야별 지출, 주요 재정지표 및 관련 통계와 더불어 핵심 재정사업 성과관리 등 성과관리 정보를 제공하고 있다. 재정정보공개시스템가 오래동안 방대한 재정정보를 폭넓게 보여주는 것에 비해 상대적으로 성과관리 정보는 최근에 공개범위가 확대되고 있으므로 향후 더 많은 정보가 공개될 필요가 있다.

4.2.3. 재정사업 집행체계 개선

편성된 예산은 각 부처에 배정되고 각 부처 예산 중 상당부분은 지방정부에 배분되어 행정의 최고 말단에서 국민들에게 집행된다. 예산집행은 예산 편성 → 집행 → 결산이라는 전체 과정에서 상대적으로 관심을 적게 받고 있으나, 실제로 예산편성의 목적을 실현한다는 점에서 중요성이 점점 커지고 있다. 재정집행관리의 목적은 크게 3가지로 나눌 수 있다. 첫째는 가장 기본적인 것으로 예산편성 의도에 따라 합법적으로 집행되는지 관리하는 것이고, 둘째는 예산이 적기에 적정 규모로 집행되는지 양적 관리하는 것이며, 셋째는 성과관리를 통한 문제 해결형 집행관리이다.

박노욱ㆍ윤성주(2021). “재정집행관리 효율성 제고 방안”. 한국조세재정연구원

우리나라의 재정집행 관리제도는 과거 합법성 관리에서 양적 관리, 문제 해결형 집행관리로 점차 확대되어 오고 있으며 앞으로 성과관리와 연계하여 재정집행을 관리해 나갈 필요가 있다. 먼저 100조원이 넘는 보조금의집행에 대한 관리가 필요하다. 정부는 국고보조금 통합관리시스템을 통해 국고보조금 부정수급 적발을 강화하고 있으나 부정수급 문제를 완전히 해결하기 어려운 상황이다. 중앙정부와 지방정부가 협업을 통해 재정사업의 부정수급 여부를 점검하고 부정징후 사례를 분석하여 자동으로 적발할 수 있는 시스템을 구축해 나가야 한다. 더 나아가 재정집행시 발생하는 문제의 해결을 위해 집행성과 관리체계를 운영해야 한다. 재정집행 과정에서는 다양한 집단간에 이해관계 조정, 예상하지 못한 환경 변화 등 다양한 요인을 포함하고 있으므로 의도한 효과를 발현하기 위해서는 적절한 관리가 필요하다. 이를 위해 집행관리에 관한 데이터 수집과 분석, 환류를 위한 플랫폼을 구축하고 지속적인 모니터링을 통해 누적된 데이터의 학습효과가 재정사업 집행의 개선에 반영되도록 해야 한다.

4.3. 지방재정의 자율성과 책임성 확대

4.3.1. 재정분권 확대

1995년 본격적인 지방자치제도가 시행된 지 30년이 지났다. 그동안 지방정부의 권한과 역량이 확대되고 있으며, 이에 따라 지방정부 재정운용의 자율성을 강화할 필요가 있다. 지방정부가 지역주도로 발전전략을 추진할 수 있도록 지방세 등 자체수입과 지방교부세, 조정교부금 등 자주재원을 확대하고 국고보조금 등 비자주재원의 비중을 줄여 나가는 것이 바람직하다. 2022년 기준 전국 지방자치단체의 재정자립도는 평균 45% 수준으로 지방자치제도가 발전한 주요 선진국에 비해 낮은 수준이다. 지방자치제도가 성숙하기 위해서는 단기적으로 재정자립도 50%의 확보가 필요하다고 생각된다. 지역발전에 활용되는 지역발전특별회계의 재원규모를 확대하면서 특히, 포괄보조금 성격인 지역자율계정의 비중을 높일 필요가 있다. 인구, GDRP 등 경제사회 환경의 변화에 따른 지역간 불균형을 해소하기 위해 보통교부세와 조정교부금의 배분기준도 지속적으로 검토해야 한다.

이러한 권한 이양과 함께 중장기적으로 지방정부의 책임강화도 검토할 필요가 있다. 지방정부에 재정에 대한 권한을 이양하되, 그 결과에 대해 책임지도록 하기 위해 외국에는 이미 도입되어 있는 지방자치단체의 파산제도 도입을 검토할 수 있다. 지방자치단체 파산제도는 무분별한 현금성 복지지출을 막고 지방자치단체 장에 대해 지속가능한 지방재정운용에 대한 책임감을 부여할 수 있다. 1995년 내무부는 한국형 지방자치 모델에 관한 추진계획안을 만들면서 지방자치단체의 파산제도를 검토한 바 있다. 향후 지방자치단체의 재정권한 및 자율성 확대와 함께 현재 지방자치제도 분권화 상황, 재정여건, 해외사례, 국민적 공감대 등을 종합하여 한국형 지방자치단체 파산제도의 도입 가능성을 검토할 필요가 있다.

이상경, “지방자치단체 파산제도의 도입 가능성에 관한 비교법적 일고”, 공법학 연구 제13권제3호

4.3.2. 지방세 재원 재구조화

지방정부의 재정은 앞서 살펴본 낮은 재정자율성 이외에 재정수입의 불균형을 들 수 있다. 지역간 불균형과 연도별 불균형 문제가 그것이다. 지방행정의 경우 국민들과 직접 대면하는 업무이므로 안정적인 재정운용이 무엇보다 중요하다. 그러나 현행 지방세는 지역간 편차가 매우 크고 경기변동에 따라 연도별 수입도 변동성이 높다. 현행 지방세 구조는 1995년 지방자치제도가 본격화되기 이전의 지방세 구조를 그대로 유지하고 있어서 지방자치제도의 발전에 적합한지 여부에 대한 충본한 고려가 되지 않았기 때문이다.

어떤 세목이 국세에 적합하고 어떤 세목이 지방세에 적합한지에 대해서는 표준화된 기준은 없다. 다만, 상대적으로 지역간 불균형이 적고 연도별 편차도 적은 세목을 지방세 세목으로 하는 것이 합리적이라 판단된다. 통상적으로 소득과 관련된 과세는 지역간 편차, 연도별 편차가 크고 소비와 관련된 과세는 편차가 적다. 또한 전국적으로 고르게 분포되고 매년 발생 빈도가 비슷한 세목은 지방세에 적합하고 특정지역에 세원이 모여있고 과세사건의 수가 시기별로 크게 변동하는 경우에는 지방세목에 맞지 않다.

현행 국세와 지방세의 조정에 관한 법률은 다음 표와 같이 국세와 지방세를 분류하고 있다. 위에서 검토한 기준에 따라 세목을 분류해 보면 국세인 종합부동산세, 부가가치세, 주세, 인지세는 상대적으로 지방세목에 적합하고, 지방세인 취득세, 레저세, 지방소득세는 국세 세목에 적합하다. 이러한 세목별 적합성과 세수규모, 지방정부의 징세 역량, 해외 사례 등을 종합하여 중앙정부와 지방정부간 협의를 통해 세목을 교환하는 방안을 검토해 볼 수 있다.

<표 4-3> 국세와 지방세 분류

국세	지방세
소득세, 법인세, 상속세와 증여세, 종합부동산세, 부가가치세, 개별소비세, 교통·에너지·환경세, 주세, 인지세, 증권거래세, 교육세, 농어촌특별세, 재평가세, 관세, 임시수입부가세	취득세, 등록면허세, 레저세, 담배소비세, 지방소비세, 주민세, 지방소득세, 재산세, 자동차세, 지역자원시설세, 지방교육세

제5장 기술발전과 재무행정

우리나라는 OECD 디지털정부 평가에서 2022과 2023년 연속으로 종합 1위를 차지했다. 이번 평가는 OECD 33개 회원국과 브라질, 아르헨티나 등 5개 비회원국을 포함하여 1) 디지털 우선 정부, 2) 데이터 기반 정부, 3) 플랫폼 정부, 4) 개방형 정부, 5) 국민 주도형 정부, 6) 선제적 정부의 6개 부문으로 평가하였다. 또한 UN에서 발표하는 전자정부 발전지수에서도 우리나라는 2022년 기준 193개국 중 3위이다. 우리나라는 ‘정부24’라는 전자정부 통합 홈페이지를 운영하고 있다. 정부24에는 중앙정부, 지자체, 교육청, 공공기관 등에서 각종 민원서비스, 정부혜택(보조금), 정책정보 등 12000 여개 서비스를 원스톱으로 제공하고 있다. 월 방문자는 4200만명에 이르러 명실상부 전국민 활용하는 플랫폼으로 운영되고 있다.

이러한 디지털 전자정부 인프라를 바탕으로 재무행정 분야에서도 디지털 행정이 빠르게 도입되고 있다. 디지털 재무행정은 세입분야에서 먼저 도입되었다. 보조금 등 예산지원의 경우 다소 불편함이 있어서 수혜자들이 기꺼이 시간을 들여 신청하지만 세금의 경우 납부하기 불편하다는 이유만으로도 조세저항이 발생할 수 있다. 국세청은 2000년 소득공제 증비서류 조회 서비스를 시작으로 연말정산 간소화 서비스를 처음으로 도입하여 현재는 거의 모든 연말정산 관련 서류를 일괄조회하고 간편제출할 수 있는 단계에 이르렀고 증빙서류 구비를 위한 근로자들의 시간과 비용을 절약해 주고 있다. 연말정산 간소화 서비스의 성공을 바탕으로 국세청은 종합소득세에 대한 모두채움 신고를 발전시켰다. 모두채움 신고란 국세청이 보유한 과세정보를 바탕으로 세금신고서를 미리 모두 작성해주고 납세자는 클릭 한번으로 세금신고를 완료하는 것이다. 2016년 최초로 영세자영업자를 대상으로 시작하여 2020년 종교인 기타소득, 2021년 주택임대소득, 2022년 연금 및 기타소득으로 모두채움 서비스를 확대하였다. 또한 2023년부터는 양도소득세 모두채움 서비스로 확대하여 현재에 이르고 있다.

세출예산 분야에서는 기존에도 예산지원과 관련한 다양한 신청과 조회 등 서비스가 인터넷으로 가능했으나 2020년 코로나 팬데믹 이후 급격히 발전했다. 그 당시는 전염 위험으로 인해 대면 서비스가 불가능한 상황에서 긴급재난지원금은 모바일앱을 통해 빠르게 신청할 수 있는 시스템이 구축되었다. 정부는 소득정보, 건강보험료, 가계구성원 등에 대한 정보를 바탕으로 미리 신청대상자를 확정하고 신청인은 클릭 한번으로 신청을 완료할 수 있었다. 재난지원금의 사용도 카드업계와의 협약을 통해 별도의 지급절차 없이 개인이 소지하고 있는 카드를 사용하면 자동으로 그 카드를 통해 환급 받을 수 있도록 하였다. 현재는 정부24 플랫폼에서 1만개 이상의 보조금 중 한번의 조회로 자신이 받을 수 있는 정부보조금을 확인할 수 있도록 서비스하고 있다.

현재 전자정부는 단순히 정보통신기술로 인한 시간적, 공간적 제약을 줄여주는 수준을 넘어 인공지능을 이용하여 한 단계 더 도약할 시기에 와 있다. 앞으로는 정확한 예측에 기반한 사전지원 서비스가 도입되어야 한다. 원스톱서비스, 모두채움, 미리채움 서비스는 유용하기는 하나 신청인이 정부지원 제도의 존재를 알고 신청해야만 작동하게 된다. 그러나 과거 송파 세모녀 사건에서 보듯이 정부지원제도의 존재 조차도 몰라서 혜택을 받지 못하는 취약계층이 언제든 발생할 수 있다. 세계경제와 국내의 각종 경제지표, 지역별 지표, 인구구조, 소득구조, 가계정보 등 마이크로 수준의 빅데이터를 이용하여 특정시기에 특정지역에서 발생할 정부재정 수요를 예측하여 사전에 지원하는 재무행정이 가능할 것이다.

제6장 결론 및 정책제언

재무행정은 세금 등 세입을 통해 재원을 획득하고 적재적소에 재정을 지출함으로써 국민의 삶의 질을 향상시키고 국가를 발전시키는 주요한 기능이다. 세계경제의 불확실성, 자연ㆍ사회 재난의 상시화, 저출산ㆍ고령화 등에 따른 세입기반 침식과 복지수요 증가로 재무행정은 과거와 다른 어려움에 직면해 있다. 재정의 지속가능성을 유지하면서도 증가하는 재정의 역할을 충실히 수행해 내야 한다.

재정여건은 만만한 상황이 아니다. 중기 재정지출계획상 재정지출은 연평균 3.6% 증가하고 있고 특히 복지 등 구조조정이 어려운 의무지출은 5% 증가율로 빠르게 상승하고 있다. 분야별로 보면 보건ㆍ복지ㆍ고용분야의 지출이 크게 증가할 전망이다. 반면 중기 재정수입은 2023년 세계경제 하락에 따른 기업실적 악화 등으로 국세수입이 큰 폭으로 하락하면서 상승 추세가 둔화되었다. 지방정부의 재정여건도 열악한 것은 마찬가지이다. 중기 평균 의무지출이 67%를 차지할 만큼 재정운용의 탄력성이 낮아져 있다. 경직성 경비인 사회복지비의 비중과 증가율이 높기 때문이다. 이에 따라 2022년 국가 재정수지는 관리재정수지 기준 GDP 대비 –5.4%에 달하여 10년 이상 재정적자 상태에 있고 2027년 재정수지 목표치는 다소 완화되기는 하였으나 GDP 대비 –2.5%에 머문다. 재정수지의 결과로서 국가채무 역시 상당히 악화되었다. 2022년 국가채무는 GDP 대비 49.4%이며 2027년에는 53%까지 증가할 것으로 예상된다. GDP 대비 국가채무 비율이 100%를 넘는 주요 선진국에 비해서는 양호한 편이나 우리나라의 국가채무는 단시간에 급격히 증가하였고 한번 악화된 국가채무는 다시 개선하기 어렵다는 점에서 엄밀한 대응이 필요하다.

중장기적으로 재정건전성 제고, 효율적인 재정관리, 지방재정 개선 등을 통해 당면한 문제를 헤쳐 나가야 할 것이다.

첫째, 재정건전성 제고 방안이다. 우리나라는 2022년 준비한 재정준칙을 도입하여야 한다. 재정준칙은 105개국에서 운영 중이며 재정준칙의 도입은 정치적, 정책적 고려에 의한 과도한 예산 증액을 방지하는 주요한 수단이 될 수 있다. 또한 강력한 지출 재구조화가 필요하다. 미국에서 운영 중인 강제삭감제도를 참고하여 일정 요건 발생시 예산편성과 집행 단계에서 자동으로 정해진 기준에 따라 사업예산을 삭감되도록 하는 장치의 도입을 검토할 필요가 있다. 한번 증가하면 축소가 매우 어려운 의무지출의 경우에는 페이고(Pay-Go) 준칙을 도입하여 의무지출의 확대를 최대한 억제할 필요가 있다. 강제삭감제도와 페이고 준칙을 결합하여 운용하는 방안도 가능하다. 총액배분 자율편성제도의 운영 중에 연례적으로 총액한도를 초과하는 방식도 지양해 나가야 한다. 세입측면에서는 조세지출에 대한 관리가 필요하다. 국세감면한도를 엄격하게 준수하여 총액이 증가하는 것을 막고, 개별 조세지출에 대한 예비타당성 조사와 성과관리를 통해 옥석을 가려 감면의 신설과 확대를 관리해 나가야 한다.

둘째, 재정관리의 효율성을 강화해야 한다. 그간 재정누수의 파수꾼 역할을 해오던 예비타당성 조사가 강한 도전을 마주하고 있다. 예비타당성 조사의 면제 사유의 확대와 법률 제정을 통한 직접 면제 때문이다. 예비타당성 조사의 면제사유가 지역별 예산나눠먹기의 수단으로 악용되어서는 안된다. 정책적 필요에 의한 예비타당성 조사 면제사유를 구체적이고 한정적으로 규정하여 꼭 필요한 사업에 한해 예비타당성 조사를 면제해야 한다. 법률 제정을 통한 예비타당성 조사 직접 면제는 더 심각하다. 현재 상태로는 막을 수단이 부재하다. 앞에서 검토된 강제삭감제도나 페이고 준칙을 예비타당성 조사 면제법안과 연계하여 예비타당성 조사 면제법안이 의결되는 경우 다른 지출을 삭감하도록 의무화할 필요가 있다. 또한, 재정사업에 대한 자율평가와 심층평가 등 성과관리를 강화해야 한다. 재정사업 평가가 다음 연도 예산에 환류되도록 제도적 장치를 보강하고 평가의 과정과 결과를 투명하게 공개하여 평가의 정당성과 성과 환류를 위한 기반을 마련하여야 한다. 재정사업의 집행체계 개선도 필요하다. 예산이 편성 목적에 맞게 합법적으로 집행하고 적정규모로 적정한 시기에 집행되도록 할 뿐만 아니라 성과관리를 통해 문제 해결형 집행이 이루어지도록 관리할 필요가 있다. 보조금의 부정수급을 방지할 시스템을 구축하고 누적된 데이터를 바탕으로 집행과정을 개선해야 한다.

셋째, 지방재정의 자율성과 책임성을 확대해야 한다. 지방자치제도가 30년 정도 성숙된 지금 재정분권을 통해 지방정부의 재정 자율성을 높이는 한편, 그 결과에 대해서는 지방정부에서 책임질 수 있도록 중장기적으로 제도적 기반을 마련할 필요가 있다. 평균 45% 수준인 지방재정자립도를 50% 이상으로 높이고 지역발전특별회계 지역자율계정을 확대하는 한편, 보통교부세와 조정교부금의 배분기준도 개선해야 한다. 그리고 지방재정의 안정적인 확보를 위해 지방세 세목 구조를 개선할 필요가 있다. 깊이 있는 연구와 지방정부와의 합의를 통해 기존 지방세목 중 지역별, 연도별 편차가 큰 세목은 국세로 전환하고 국세 중 안정적인 수입이 가능한 세목에 대해서는 지방세로 전환하는 등 세목 교환에 대해서 검토가 필요하다.

마지막으로 현재 재무행정이 당면한 과제의 해결을 위해 최근 급부상하고 있는 인공지능 등 기술발전을 활용해 돌파구를 찾을 필요가 있다. 정부24를 비롯하여 우리나라는 디지털 전자정부의 선두에 있다. 앞으로 재정을 절약하고 국민들의 삶의 질을 향상시켜 신뢰받는 재무행정이 되기 위해 인공지능 기술을 도입하여 전자정부를 한층 더 업그레이드 해 나가야 한다.

<참고문헌>

◇ 단행본

기획재정부 예산실(2022). ｢코로나19 위기극복과 재정대응｣. 기획재정부

박영희ㆍ김종희(2014). ｢신 재무행정론(제5판)｣. 다산출판사

박기영(2018). ｢한국재정｣. 법우사

재경회ㆍ예우회(2011). ｢한국의 재정 60년｣. 매일경제신문사

한국조세재정연구원(2023). ｢2023 알기쉬운 국가회계｣. 한국조세재정연구원 국가회계재정통계센터

한국조세재정연구원(2023). ｢2023 알기쉬운 재정통계｣. 한국조세재정연구원 국가회계재정통계센터

한국조세재정연구원(2023). ｢KIPF 재정성과 평가 동향과 이슈｣. 한국조세재정연구원 재정성과평가센터

한국조세재정연구원(2023). ｢재정동향(상반기)｣. 한국조세재정연구원 재정지출분석센터

한국조세재정연구원(2023). ｢주요국 예산안 2023｣. 한국조세재정연구원 재정지출분석센터

◇ 각종 보고서 및 논문

김무열(2021). “국세행정 불복절차의 문제점과 개선방안”. 한국조세재정연구원

김현아ㆍ조희평(2022). “의무지출의 재정운용에 대한 연구: 복지 및 지방이전지출의 정합성 제고”. 한국조세재정연구원

기획재정부(2023). “2023~2027 국가재정운용계획”. 기획재정부

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행정안전부. 세입증대 분야 지방재정 우수사례(2016~2019).

행정안전부. 세출절감 분야 지방재정 우수사례(2016~2019).

행정안전부. 주민참여예산제도 우수사례집(2020~2022).

행정안전부. 지방예산낭비신고 사례집(2016~2019).

◇ 공공데이터

열린재정 재정정보공개시스템. www.openfiscaldata.go.kr

지방재정통합공개시스템. www.lofin365.go.kr