부당노동행위 구제명령의 실효성 제고방안

소속: 고용노동부

성명: 문진아

목  차

Ⅰ. 들어가며	1

Ⅱ. 부당노동행위제도의 개요	2

1. 부당노동행위제도의 의의	2

2. 부당노동행위제도의 내용	3

1. 부당노동행위제도의 목적	3

4. 부당노동행위제도의 연혁	5

Ⅲ. 부당노동행위제도 특징 및 유형	7

1. 우리나라 부당노동행위제도의 특징	7

2. 부당노동행위의 유형	8

3. 부당노동행위의 구제	15

Ⅳ. 외국의 부당노동행위제도	18

1. 미국의 부당노동행위제도	18

2. 일본의 부당노동행위제도	28

Ⅴ. 부당노동행위제도의 개선방안	36

1. 화해절차의 강화	36

2. 입증책임의 전환	38

3. 직권조사의 적극적 활용	40

4. 문서제출명령제도 도입	41

5. 구제명령의 법제화	42

6. 구제명령의 다양화	42

7. 긴급이행명령제도	46

8. 구제명령의 이행확보방안	48

Ⅵ. 결론	51

Ⅰ. 들어가며

노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노동조합법’이라 한다)은 헌법상 노동3권을 보장하고, 노사관계 질서를 신속하게 정상화하기 위하여 부당노동행위 제도에 관하여 규정하고 그에 대한 권리구제제도를 두고 있다.

헌법재판소 1995. 3. 23. 선고 92헌가14 전원재판부 결정, 대법원 1995. 5. 8. 선고 97누7448 판결 등.

복수노조의 도입, 교섭창구 단일화, 사용자 개념의 확장 등과 더불어 분화되어가는 사업장 내 노사관계 속에서 제기될 수 있는 다양한 쟁점들로 인해 부당노동행위 구제명령에 대한 새로운 검토가 필요한 시점이다.

노동조합법 제81조는 사용자의 부당노동행위의 유형 5가지를 금지하고 있고, 노동조합법 제82조 내지 제86조는 노동위원회 구제절차 등을 상세히 명시하고 있다. 또한 노동조합법은 부당노동행위의 행정적 구제 외에도 부당노동행위 그 자체에 대하여 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처하도록 형사처벌 조항도 명시하고 있다.

한편 노동조합법은 노동위원회에 부당노동행위에 대한 구제명령 권한을 부여하면서도 구제명령의 내용에 대해서는 규정하고 있지 않다. 판례는 구제명령을 어떻게 할 것인가에 대하여 노동위원회에 광범위한 재량권을 인정하고 있다. 그러나 노동위원회가 구제명령을 판정문 게시 등 소극적·제한적으로 운영하여 그 실효성이 미흡하다는 지적이 있었고, 복수노조의 도입, 교섭창구 단일화, 사용자 개념 확대 등 사용자의 부당노동행위가 다양화되고 있어 보다 실효성 있는 구제방안을 제시할 필요가 있어 보인다.

대법원 1999. 5. 11. 선고 98두9233

아래에서는 노동조합법에서 명시하고 있는 부당노동행위의 유형과 구제방법에 대해 살펴보고, 우리나라와 유사한 행정적 구제제도를 두고 있는 미국, 일본 등의 부당노동행위 구제제도를 통하여 시사점을 얻고, 부당노동행위 제도의 취지를 되새기며 부당노동행위 구제명령의 실효성 제고 방안에 대해 살펴보고자 한다.

Ⅱ. 부당노동행위제도의 개요

1. 부당노동행위제도의 의의

부당노동행위제도는 사용자의 부당노동행위 즉, ‘노동3권을 침해하는 행위’를 금지하고, 국가가 이에 대해 정책적으로 공법상의 권리구제제도인 부당노동행위 구제제도를 설정하며, 부당노동행위를 한 사용자에 대해 벌칙을 통해 제재를 가하여 헌법상의 노동기본권을 보장하는 제도를 말한다.

즉, 부당노동행위제도는 부당노동행위 금지제도와 부당노동행위 구제제도로 구성된다. 노동조합이 자주적으로 사용자의 노동3권 침해행위를 방어해야 하는 것이 원칙이다. 그러나 노동조합의 힘만으로는 우월적 지위를 가진 사용자의 침해행위를 방어하기 어렵기 때문에 노사관계의 균형을 유지하기 위하여 국가기관이 개입하는 것이 정책적으로 필요하다.

부당노동행위제도는 전문적인 공적기관 즉, 행정기관에게 부당노동행위 시정명령권을 부여한다. 법원이 아닌 행정기관이 부당노동행위를 시정하는 것은 당사자로 하여금 비용이나 시간을 절약하면서 분쟁상태를 처리할 수 있게 하여 노사관계를 안정시킬 수 있다.

하갑래, 『집단적노동관계법』, 제7판, 523쪽

2. 부당노동행위제도의 내용

‘부당노동행위’는 부당노동행위를 금지하고 구제 또는 처벌하는 제도이다. 즉 현행 노동조합법상 부당노동행위제도의 내용으로 ①부당노동행위 금지(제81조),② 노동위원회를 통한 구제절차(제82조~제86조), ③부당노동행위에 대한 처벌(제90조) 등이 있다.

부당노동행위제도의 실질적 중요성은 금지규범에 대한 구제절차에 있는데, 이를 특히 ‘부당노동행위 구제제도’라 부른다. 이 구제제도는 담당기관 및 절차의 면에서 특수성을 가진다. 즉 부당노동행위에 대한 노동조합법상의 구제는 노동위원회라는 노사관계 문제를 전문적으로 다루는 행정위원회가 준사법적 절차로써 판정을 내리고 구제명령을 발한다. 이러한 구조를 설정한 이유는 사용자의 부당노동행위로 발생된 상태를 공적 기관이 직접 시정하되 노사관계에 전문적인 행정기관이 사건의 다양성에 따라 적절한 시정조치를 결정하도록 재량권을 부여하자는데 있고, 또 신속하고 당사자의 비용 부담이 최소화되는 방법으로 사건을 처리하게 하자는 데 있다.

임종률, 『노동법』, 박영사, 2004, 247~248쪽

3. 부당노동행위제도의 목적

부당노동행위제도 목적을 어떻게 이해할 것인가에 대해서는 여러 이론적인 설명이 제시되고 있는데, 크게 보면 두 가지 견해로 요약된다.

먼저 ‘기본권구체화설’은 부당노동행위제도가 헌법상 노동3권의 보장을 구체화에 그 목적이 있다고 설명한다. 부당노동행위는 사용자가 헌법상 보장된 노동3권을 침해하는 행위로 보고, 노동조합법상 부당노동행위 규정은 노동조합법에 의해 창설된 것이 아니라 헌법 규범 내용을 확인한 것이라 설명한다.

김유성, 『노동법Ⅱ』, 법문사, 2000, 315~316쪽; 김치선, 『노동법강의』, 박영사, 1990, 368쪽

둘째, ‘공정질서확보설’은 부당노동행위제도는 헌법상 노동3권의 보장을 실효성있게 하기 위한 제도이긴 하지만, 노동3권 보장을 목적으로 하는 것이 아닌 공정한 노사관계 질서의 확보 및 원활한 단체교섭 실현을 목적으로 하는 것이라 설명한다. 부당노동행위는 공정한 노사관계 질서를 위반하는 행위라고 설명한다.

김형배, 『노동법』, 박영사, 2004, 907쪽

판례는 부당노동행위제도의 목적을 노동3권을 구체적으로 확보하기 위한 것이라 언급하기도 했으며, 집단적 노사관계질서를 유지하기 위한 것으로 언급하기도 했다.

대법원 1993. 12. 21. 선고, 93다11463 판결(임금지급등)에서는 “노조법의 부당노동행위금지규정은 헌법이 규정하는 노동3권을 구체적으로 확보하기 위한 것으로 이에 위반하는 행위에 대하여 처벌규정을 두고 있는 한편 부당노동행위에 대하여 신속한 권리구제를 받을 수 있도록 노조법에서 행정상의 구제절차를 규정하고 있다”고 언급했다.

대법원 1998. 5. 8. 선고 97누7448 판결(부당노동행위구제재심판정취소)에서는 “노조법에 의한 부당노동행위구제제도는 집단적 노사관계질서를 파괴하는 사용자의 행위를 예방, 제거함으로써 근로자의 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 확보하여 노사관계의 질서를 신속하게 정상화하고자 함에 그 목적이 있다”고 보고, “근로기준법에 의한 부당해고 등 구제제도는 개별적 근로계약관계에 있어서 근로자에 대한 권리침해를 구제하기 위함에 그 목적이 있는 것으로, 이는 그 목적과 요건에 있어서 뿐만 아니라 그 구제명령의 내용 및 효력 등에 있어서도 서로 다른 별개의 제도이다”고 판시했다.

이러한 점에서 부당노동행위제도는 노동3권 보장을 전제로 하면서 노동3권 침해의 구제를 통하여 정상적인 노사관계질서 및 공정한 노사관계 질서를 유지하는 목적을 갖는다고 설명할 수 있겠다.

임종률, 앞의 책, 249쪽

4. 부당노동행위제도의 연혁

부당노동행위제도는 미국의 1935년 연방노동관계법(NLRA: National Labor Relations Act, 와그너법)에서 최초로 법제화되었다. 와그너법은 단체교섭구조를 정착시키기 위해 사용자의 방해행위를 부당노동행위(unfair labor practices)로 정하고 연방노동위원회(NLRB: National Labor Relations Board)가 이를 시정토록 하였다. 제2차 세계대전이 끝난 후 미국의 부당노동행위제도는 인도, 일본, 멕시코, 캐나다, 우리나라 등 세계 여러 나라로 전파되었다. 일본의 노동조합법은 미국의 부당노동행위제도를 계수하였고, 우리나라는 일본의 법제도를 계수하였다.

ILO는 결사의 자유 및 조합활동에 대해 적극적인 보호 및 조성이 필요하다는 인식(ILO 제87호 협약 제11조 참조)을 기초로 부당노동행위제도의 정립과 시행을 회원국에게 권장하고 있다(ILO 제98호 협약 제1호 내지 제3조). 유럽의 여러 나라들도 단결활동을 보장하기 위한 금지제도 내지 구제제도를 두고 있지만, 미국, 일본, 우리나라 등은 법률에서 ‘부당노동행위’라는 명칭을 사용하면서 명시적으로 부당노동행위제도를 두고 있는 나라에 속한다.

우리나라의 부당노동행위제도는 1953년에 입법한 노동조합법과 노동쟁의조정법에서부터 존재하였다. 그러나 당시에는 부당노동행위의 유형은 노조법과 노동쟁의조정법의 여러 조문에 산재되어 있었고, 노동위원회를 통한 구제절차 없이 벌칙 규정만을 두고 있었다. 즉 ‘처벌주의’를 취했다.

당시의 부당노동행위제도는 현행 부당노동행위 제도와 유사한 규정이 있었으나, 위반에 대한 별도의 구제절차 없이 벌칙만을 규정하고 있었다는 점, 단체교섭 거부에 대한 사항은 사용자와 노동조합 모두 벌칙의 적용을 받았다는 점에서 특색이 있다.

1963년 개정된 노동조합법은 분산되어 있던 부당노동행위 해당 조문들을 ‘부당노동행위’로 통합되어 규정하였다. 나아가 부당노동행위에 대해 노동위원회가 구제명령을 내리는 구제제도인 ‘원상회복주의’를 채택하면서 벌칙규정은 삭제하였다.

또한 부당노동행위 유형인 불이익취급, 단체교섭 거부, 지배개입 등을 더욱 구체화하고, 일본의 노동조합과 같이 반조합계약, 운영비 원조 금지 등을 새로 추가하였고, 노동위원회가 내린 구제명령을 위반한 경우 벌칙 규정을 마련하였다는 점에서 특색이 있다.

1986년 개정 노동조합법은 다시 부당노동행위에 대한 처벌규정을 도입하여 부당노동행위 제도는 ‘원상회복’과 ‘처벌규정’이 병존하는 방식으로 유지되고 있다.

1997년 개정 노동조합법은 사용자가 노조전임자에게 급여를 지급함을 지배개입(경비원조)의 부당노동행위로 명시하였다(제81조제4호). 이 규정은 노조전임자에게도 급여를 지급받는 것을 금지하는 규정(제24조제2항)과 함께 신설되었다. 그러나 부칙 제6조에서는 사용자가 노동조합 전임자의 급여를 지원하고 있는 경우에는 노동조합의 전임자에 대한 급여지원의 금지규정들을 2001. 12. 31.까지 적용하지 않도록 하였다. 이에 전임자에 대한 급여 지급이 부당노동행위로 금지되는 사업장과 허용되는 사업장으로 나누어졌다. 또한 노동위원회의 구제명령을 이행하도록 명하는 긴급이행명령제도를 신설(제85조 제5항)하였고, 부당노동행위에 대한 처벌을 종래의 반의사불벌죄(피해자의 의사에 반하여 처벌할 수 없음)에서 일반 범죄로 변경하였다(제90조).

Ⅲ. 부당노동행위의 특징 및 유형

1. 우리나라 부당노동행위 제도의 특징

우리나라 부당노동행위 제도는 미국의 「전국노동관계법」(NLRA)를 이어받은 일본의 「노동조합법」을 다시 우리나라가 이어 받았으나 다음과 같은 특징이 있다.

가. 부당노동행위 주체로 사용자만 해당

사용자만이 부당노동행위 금지의 주체에 해당된다. 즉 노동조합은 부당노동행위 주체가 아니다. 미국의 부당노동행위 제도는 사용자뿐만 아니라 노동조합도 금지 주체라는 점에서 차이가 난다.

그러나 우리나라는 헌법에서 노동3권을 보장하고 있고, 부당노동행위 제도는 헌법에서 보장하는 노동3권을 실현하기 위한 제도이기 때문에 노동조합의 부당노동행위를 도입할 수 없었다.

나. 사법적(司法的) 구제의 인정

노동조합법에는 부당노동행위에 대해 노동위원회를 통한 구제를 규정하고 있으며, 이와 함께 민사소송을 통한 사법적(司法的) 구제도 인정된다.

미국의 부당노동행위제도는 전국노동관계위원회가 전국노동관계법의 규정을 실현하는 권한을 인정하지만, 민사소송으로 법원이 전국노동관계법 위반에 대해 재판하지 않는다. 그러나 일본 및 우리나라에서는 부당노동행위에 대해 민사적 구제가 가능하다는 해석론이 일찍 정착되어 왔다. 노동법은 공법·사법이 교차하는 법 영역이어서 개인의 권리 침해에 대해 민사적으로 구제할 수 있도록 부당노동행위를 민사소송으로도 구제가 가능하다는 해석을 수립하였다.

다. 병용주의 채택

우리나라는 미국과 일본과는 달리 부당행위에 대해 노동위원회를 통한 구제와 형사적 처벌을 인정하는 병용주의를 도입하고 있다.

처벌주의는 ① 부당노동행위의 발생과 반복을 막는 사전예방적 효과가 크지만, ② 죄형법정주의에 의해 구성요건을 엄격하게 판단되어 처벌 대상에 해당한다는 판단이 좁아질 수 있으며, 처벌되더라도 부당노동행위로 인한 침해된 권리가 사실상 회복되지 못한다는 등의 단점이 있다.

김홍영, “노동조합법 70년, 부당노동행위 법제의 변화”, 『노동법학』 제88호, 한국노동법학회, 2023.

원상회복주의는 ① 유동적 노사관계에 따라 탄력적인 구제가 가능하고, 침해된 권리가 실제 회복된다는 등의 장점이 있으나, ② 구제명령을 이행만 하면 되기 때문에 부당노동행위에 대한 사전예방적 효과가 작다는 단점이 있다.

문무기 외, 『부당노동행위제도 연구』, 한국노동연구원, 2005, 11쪽

병용주의는 각각의 장점을 살리면서 서로의 단점을 완화하려는 정책이므로 구제와 처벌 양 측면이 각각 제대로 기능하는 것이 중요하다.

2. 부당노동행위의 유형

노동조합법 제81조는 사용자가 근로자의 노동삼권을 침해하는 행위를 ‘부당노동행위’로 금지한다. 부당노동행위 중 노동조합법 제81조 제1호 및 제5호의 행위를 ‘불이익취급’이라 하고, 제2호를 ‘반조합계약’(황견계약)이라 하고, 제3호를 ‘단체교섭거부’라 하고, 제4호를 ‘지배개입’이라 부른다. 관련 조문은 다음과 같다.

제81조(부당노동행위) ① 사용자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위(이하 “不當勞動行爲”라 한다)를 할 수 없다.

1. 근로자가 노동조합에 가입 또는 가입하려고 하였거나 노동조합을 조직하려고 하였거나 기타 노동조합의 업무를 위한 정당한 행위를 한 것을 이유로 그 근로자를 해고하거나 그 근로자에게 불이익을 주는 행위

2. 근로자가 어느 노동조합에 가입하지 아니할 것 또는 탈퇴할 것을 고용조건으로 하거나 특정한 노동조합의 조합원이 될 것을 고용조건으로 하는 행위. 다만, 노동조합이 당해 사업장에 종사하는 근로자의 3분의 2 이상을 대표하고 있을 때에는 근로자가 그 노동조합의 조합원이 될 것을 고용조건으로 하는 단체협약의 체결은 예외로 하며, 이 경우 사용자는 근로자가 그 노동조합에서 제명된 것 또는 그 노동조합을 탈퇴하여 새로 노동조합을 조직하거나 다른 노동조합에 가입한 것을 이유로 근로자에게 신분상 불이익한 행위를 할 수 없다.

3. 노동조합의 대표자 또는 노동조합으로부터 위임을 받은 자와의 단체협약체결 기타의 단체교섭을 정당한 이유없이 거부하거나 해태하는 행위

4. 근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위와 근로시간 면제한도를 초과하여 급여를 지급하거나 노동조합의 운영비를 원조하는 행위. 다만, 근로자가 근로시간 중에 제24조제2항에 따른 활동을 하는 것을 사용자가 허용함은 무방하며, 또한 근로자의 후생자금 또는 경제상의 불행 그 밖에 재해의 방지와 구제 등을 위한 기금의 기부와 최소한의 규모의 노동조합사무소의 제공 및 그 밖에 이에 준하여 노동조합의 자주적인 운영 또는 활동을 침해할 위험이 없는 범위에서의 운영비 원조행위는 예외로 한다.

5. 근로자가 정당한 단체행위에 참가한 것을 이유로 하거나 또는 노동위원회에 대하여 사용자가 이 조의 규정에 위반한 것을 신고하거나 그에 관한 증언을 하거나 기타 행정관청에 증거를 제출한 것을 이유로 그 근로자를 해고하거나 그 근로자에게 불이익을 주는 행위

가. 불이익취급

1) 의의

불이익취급의 부당노동행위는 조합활동이나 단체행위 기타 노동위원회 등에의 신고 등을 이유로 사용자가 근로자에게 불이익을 주는 행위이다(제81조 제1항 제1호, 제5호).

2) 성립요건

가) 노동조합의 업무를 위한 정당한 행위

‘노동조합의 업무를 위한 정당한 행위’란 ‘정당한 조합활동’을 가리키고, 조합원이 조합의 결의나 구체적인 지사에 따라서 한 노동조합의 조직적인 활동 그 자체가 아닐지라도 그 행위의 성질상 노동조합의 활동으로 볼 수 있거나 노동조합의 묵시적인 수권 혹은 승인을 받았다고 볼 수 있을 때에는 그 조합원의 행위를 노동조합의 업무를 위한 행위로 보아야 한다.

대법원 2011. 2. 24. 선고 2008다29123 판결.

나) 사용자의 불이익처분

근로자의 ‘불이익’으로는 인사상 불이익(해고·정직·감봉 등 징계, 전직·전보, 승진, 교육훈련 등에서 불이익), 경제적 불이익(임금·상여금·퇴직금 등의 차별, 연장근로 및 복리후생 등에 대한 차별), 정신적 불이익(시말서 제출, 현장 근로자를 사무직으로 발령하거나 사무직 근로자를 현장으로 발령, 장기간 출근정지·대기명령 등), 노동조합 활동의 불이익(노동조합 활동을 제한하기 위한 전보, 관리직으로 승진시켜 조합원 자격을 상실시키는 경우 등) 등이 있다.

다) 부당노동행위 의사

부당노동행위가 성립하기 위해서는 근로자의 정당한 조합활동 등을 이유로 사용자가 불이익 처분을 하여야 한다. 사용자에게 ‘부당노동행위 의사가 있어야 한다는 것이다. 이에 판례는 “사용자가 표면적으로 내세우는 징계사유와는 달리 실질적으로 근로자의 정당한 조합활동 등을 이유로 해고 등의 징계처분을 한 것인지 여부는 사용자가 내세우는 징계사유와 근로자가 한 노동조합활동 등의 행위의 내용, 징계처분을 한 시기, 징계처분을 하기까지 사용자가 취한 절차, 동종사례에 있어서의 조합원과 비조합원에 대한 제재의 불균형, 종래의 관행에 부합 여부, 사용자와 노동조합과의 관계, 사용자의 조합에 대한 언동이나 태도 등 부당노동행위의사를 추정할 수 있는 제방 사정을 비교·검토하여 종합적으로 판단하여야 한다고 설명한다.

대법원 1996. 5. 31. 선고 95누2487 판결.

나. 반조합계약(불공정 고용계약)

1) 의의

반조합계약은 특정 노동조합에 대한 미가입, 탈퇴 또는 특정 노동조합에 가입할 것을 고용조건으로 하는 행위를 말한다(제21조 제1항 제2호). 근로자가 되기 전 단결활동을 봉쇄하려는 것으로 반조합 계약을 체결한 사실만으로 부당노동행위가 성립되는 것으로 해석된다. 반조합계약 금지는 향후의 조합활동에 대한 사전 억제 또는 제한을 제거에 취지가 있다.

2) 성립요건

법문에 규정된 노동조합 미가입, 노동조합 탈퇴, 특정 노동조합 가입 외에도 조합을 결성하지 않은 것, 조합에 가입하여도 조합활동을 일절 하지 않는 것, 적극적으로 조합활동을 하지 않는 것, 조합결성이나 조합가입 등을 하지 않기로 정하고 있는 친목단체에 가입할 것 등을 고용조건으로 하는 행위, 승진의 조건으로 조합탈퇴, 조합불가입 등을 약정하는 것도 반조합계약 금지의 취지에 비추어 반조합계약의 부당노동행위에 해당된다.

3) 유니온숍 협정

유니온숍 협정(union shop)이란 당해 사업장에 종사하는 근로자의 3분의 2 이상을 대표하고 있는 노동조합이 있을 때에는 근로자가 그 노동조합의 조합원이 될 것을 고용조건으로 하는 단체협약 조항을 의미한다. 유니온숍은 위헌 여부 논란이 있어 왔으나 헌법상 근로자의 단결권을 침해한다고 보기 어렵다. 복수노조 허용 이전에는 ’근로자의 단결하지 아니할 권리(소극적 단결권)‘와 ’노조의 조직강제권(적극적 단결권)‘의 대립만 문제되었을 뿐 ’단결선택권‘은 문제되지 않았으나 복수노조 허용 이후에는 근로자의 ’단결선택권‘ 침해의 무제로 인하여 노동조합법 제81조 제2호 단서 후문(사용자는 근로자가...그 노동조합을 탈퇴하여 새로운 노동조합을 조직하거나 다른 노동조합에 가입한 것을 이유로 근로자에게 신분상 불이익한 행위를 할 수 없다)을 추가하였다.

헌법재판소 2005. 11. 24. 2002헌바95 결정.

다. 단체교섭 거부·해태

1) 의의

단체교섭 거부·해태의 부당노동행위는 사용자가 노동조합의 단체교섭 요구를 정당한 이유없이 거부 또는 해태하는 행위를 의미한다(제81조 제1항 제3호). 사용자는 노동조합의 단체교섭 요구에 성을 가지고 임해야 할 의무가 있으나, 단체협약을 체결할 의무까지 포함하는 것은 아니며 사용자가 단체교섭을 거부·해태함에 있어서 ’정당한 이유‘를 인정할 수 있는지가 쟁점이다. 판례는 ”사용자가 단체교섭을 거부할 이유가 있다거나 단체교섭에 성실히 응하였다고 믿었더라도 객관적으로 정당한 이유가 없고 불성실한 단체교섭으로 판정된는 경우에도 부당노동행위가 성립한다.“고 보고 있다.

대법원 1998. 5. 22. 선고 97누8076 판결.

2) 성립요건

정당한 이유의 판단기준은 노동조합 측의 교섭권자, 노동조합 측이 요구하는 교섭시간, 교섭장소, 교섭사항 및 그의 교섭태도 등을 종합하여 사회통념상 사용자에게 단체교섭의무의 이행을 기대하는 것이 어렵다고 인정되는지 여부에 따라 판단하여야 한다.

김홍영, “노동조합법 70년, 부당노동행위 법제의 변화”, 『노동법학』 제88호, 한국노동법학회, 2023.

라. 지배개입

1) 의의

지배개입의 부당노동행위는 근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위와 근로시간면제 한도를 초과하거나, 노동조합의 운영비를 원조하는 행위를 의미한다(제81조 제1항 제4호). ’지배‘란 노동조합을 사용자에게 종속시키고, 사용자 의도대로 조정하는 것을 의미하고, ’개입‘은 노동조합이 의사결정하거나 행동하는데 의사를 반영시켜 그 결정이나 행동이 사용자의 의도대로 변경하도록 하는 것을 의미한다. 지배·개입의 금지는 노동조합의 자주성을 보호하기 위한 취지이다.

서울고등법원 2014. 9. 5 선고 2013누25988 판결.

2) 성립요건

가) 지배·개입 행위

지배·개입은 사용자가 노동조합의 조직이나 운영에 간섭하는 일체의 행위를 말한다. 예를 들면, 근로자의 단결활동에 대한 비난발언, 조합활동가의 매수·향응제공, 조합탈퇴권고, 반대조직의 원조, 조합회의의 감시, 시설관리권을 남용하여 기업 내 조합활동을 어렵게 하는 것 등 실제 매우 다양한 모습으로 나타난다.

대법원 2013. 1. 10. 선고 2011도15497 판결.

나) 지배·개입 의사

판례는 지배·개입의 부당노동행위가 성립하기 위해서는 사용자의 지배·개입 의사의 존재가 필요하다는 입장이다. 지배·개입에 해당하는지를 판단하기 위해서는 제반사정을 종합적으로 고려하여 추정한다. 사용자가 연설, 사내방송, 게시문, 서한 등을 통하여 의견을 표명할 수 있는 언론의 자유를 가지고 있음은 당연하나, 그것이 행하여진 상황, 장소, 그 내용, 방법, 노동조합의 운영이나 활동에 미친 영향 등을 종합하여 노동조합의 조직이나 운영을 지배하거나 이에 개입하는 의사가 인정되는 경우에는 지배·개입의 부당노동행위가 성립한다. 사용자의 발언의 내용 속에 굳이 ”보복이나 폭력의 위함 또는 이익의 약속“이 포함되어 있지 않더라도 널리 지배개입이 성립될 수 있다.

대법원 1998. 3. 24.  선고 96누16072 판결; 대법원 2019. 4. 25. 선고 2017두33510 판결.

대법원 1998. 5. 22. 97누 8076 판결.

다) 운영비 원조

운영비 원조는 사용자가 노동조합을 재정적인 측면에서 지배개입하는 것으로 예를 들면 조합결성자금을 지원하는 것, 조합활동에 대한 여비나 숙박비 등의 수당을 지급하는 것 등이 있다. 다만, ① 근로자가 근로시간 중에 사용자와 협의 또는 교섭하는 것을 사용자가 허용함은 무방하며, ② 근로자의 후생자금 또는 경제상의 불행 기타 재액의 방지와 구제 등을 위한 기금의 기부와 ③ 최소한의 규모의 노동조합사무소의 제공은 예외로 한다(제4호 단서). 즉, 부당노동행위에 해당하지 않는다.

라) 노동조합 전임자 관련

노동조합 전임자에게 급여를 지원하는 행위는 오랫동안 논란이 이어져 왔다. 1997년 제정 노동조합법에서는 전임자에 대한 근거규정을 두면서(제24조 제1항) 전임자에 대한 급여지원을 금지하였고(제24조 제2항), 사용자의 급여지원 행위를 부당노동행위에 포함시켰다(제81조 제4호). 2010년 개정 노동조합법은 전임자에게 급여지원은 금지하지만, 근로시간면제 제도를 도입하여 적법적인 지원을 인정하고(제24조 제4항), 근로자가 근로시간면제 제도에 따라 활동하는 것을 운영비원조의 부당노동행위가 아닌 예외로 추가하였다(제27조 제4호 단서). 또한 국제노동기구의 핵심협약인 「결사의 자유에 관한 협약」의 비준을 추진하면서 해당 협약에 부합하는 내용으로 법률을 개정하기 위하여 2023년 개정 노동조합법에서는 노동조합의 업무에 종사하는 근로자에 대한 급여지급 금지 규정을 삭제하면서, 운영비원조의 부당노동행위와 관련하여 ” 노동조합의 전임자에게 급여를 지원하거나“를 ”근로시간 면제한도를 초과하여 급여를 지급하거나“로 개정하였다.

김홍영, 앞의 연구보고서, 2023, 102~103쪽

3. 부당노동행위의 구제

가. 부당노동행위에 대한 구제명령

부당노동행위 구제는 노동위원회를 통한 행정적 구제를 원칙으로 하고 있다. 행정적 구제의 장점은 탄력적이고 신속 간이한 구제가 가능하다는 점이다.

노동조합법 제82조(구제신청)에 따르면 ”사용자의 부당노동행위로 그 권리를 침해당한 근로자 또는 노동조합은 노동위원회에 그 구제를 신청할 수 있고, 구제신청은 부당노동행위가 있은 날(계속하는 행위는 그 종료일)부터 3월 이내에 하여야 한다. 그리고 같은법 제83조(조사등)에 따라 “노동위원회는 구제신청을 받은 때에는, 지체없이 필요한 조사와 관계 당사자를 심문하여야 하며, 이러한 심문할 때에는 관계당사자의 신청에 의하거나 그 직권으로 증인을 출석하게 하여 필요한 사항을 질문할 수 있다. 노동위원회는 심문을 함에 있어서는 관계당사자에 대하여 증거의 제출과 증인에 대한 반대심문을 할 수 있는 충분한 기회를 주어야 한다.

같은 법 제84조(구제명령)에 따라 노동위원회는 심문을 종료하고, 부당노동행위가 성립한다고 판정한 때에는 사용자에게 구제명령을 발하여야 하며, 부당노동행위가 성립되지 아니한다고 판정한 때에는 그 구제신청을 기각하는 결정을 하여야 한다. 이러한 판정 명령 및 결정은 서면으로 하여 사용자와 신청인에게 각각 교부하여야 하며, 관계당사자는 이러한 명령에 따라야 한다.

같은 법 제85조(구제명령의 확정)에 따라 만약 지방노동위원회 등의 구제명령 또는 기각결정에 불복이 있는 관계당사자는 그 명령서 또는 결정서의 송달일로부터 10일 이내에 중앙노동위원회에 재심을 신청할 수 있으며, 중앙노동위원회가 내린 재심 판정에 대해서는 그 재심 판정일로부터 15일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다. 단, 규정된 기내에 재심신청을 하지 않거나 행정소송을 제기하지 않는다면, 그 구제명령 기각결정 또는 재심판정은 확정되며, 관계당사자는 이에 따라야 한다.

같은 법 제86조(구제명령등의 효력)에 따라 노동위원회의 구제명령 기각결정 또는 재심판정은 중앙노동위원회의 재심신청이나 행정소송의 제기에 의하여 그 효력이 정지되지 아니한다. 같은 법 제89조(벌칙)에 따라 확정된 구제명령에 위반한 자에 대해서는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 정하도록 규율하고 있다.

나. 부당노동행위 행위자에 대한 형사처벌

노동조합법은 제81조에 사용자의 부당노동행위에 대한 금지규정을 두고 있고, 제90조에 부당노동행위를 행한 사용자를 처벌할 수 있도록 처벌규정을 두고 있다. 앞에서 살펴본 같은 법 제89조 제2호에 따라 노동위원회의 확정된 구제명령을 위반에 대한 처벌 규정과는 별개로 부당노동행위 자체에 대한 처벌을 내리는 것으로, 같은법 규정에 따르면, 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처하도록 명시하고 있다.

다. 법원을 통한 구제

노동조합법 제81조의 부당노동행위 금지규정은 헌법 제33조가 보장하는 근로3권의 보장질서를 구체적으로 확보하기 위한 규정으로써, 원칙적으로는 노동위원회를 통한 신속 간이한 행정구제라는 방식을 통해 근로3권의 보장질서를 회복 유지하기 위한 행위규범이며, 사법상의 권리의 무규범이라고는 말할 수 없다.

최홍기, “부당노동행위 구제의 개선 및 대안적 검토”, 사회법연구 제42호, 한국사회법학회, 2020,

하지만, 권리주체인 근로자에 대한 구제를 정한 불이익취급금지 규정(노동조합법 제81조 제1항 및 제5항)과 사법상(私法上) 비열계약금지규정(노동조합법 제81조 제2항 본문)은 행정구제의 근거규정인 동시에 강행규정으로서의 성질도 분명히 가지고 있다.

김형배, 『노동법』, 박영사, 2018.

그렇다면 노동조합법상의 부당노동행위를 위반한 행위가 있는  경우 이와 같은 행위의 상대방인 근로자 또는 노동조합은 법원에 직접 소를 제기하고, 같은 규정을 위반한 법률행위의 무효확인, 손해 배상 작위/부작위 명령을 청구할 수 있게 된다. 예를 들어, 부당노동행위 금지규정을 위반한 행위가 법률행위(불이익취급인 해고, 배치전환, 징계처분 등)인 때에는 무효가 될 수 있고, 사실행위(각종 지배개입행위, 차별행위 등)는 불법행위로서 위법성이 인정될 수 있다. 전자에 대해서는 무효확인소송을 제기할 수 있으며, 후자에 대해서는 손해배상청구가 가능할 것이다.

최홍기, 앞의 연구보고서, 2020. 514쪽

Ⅳ. 외국의 부당노동행위 구제명령 사례 비교

미국과 일본의 부당노동행위제도를 개관하고 각국에서 활용하고 있는 부당노동행위 구체적인 구제명령 사례를 통해, 부당노동행위에 대한 실효성 있는 구제방안을 도출하고자 한다.

1. 미국 부당노동행위 구제제도

강성태/김횽영/조용만/최석환, “미국·일본 부당노동행위 구제명령 사례 비교연구”, 연구보고서, 중앙노동위원회, 2016,

가. 조사와 심문

1) 연방노동관계위원회(National Labor Relations Board: NLRB)

미국의 부당노동행위 구제제도는 1935년 미국의 「연방노동관계법」(NLRA: National Labor Relations Act, 와그너법)에서 최초로 법제화되었다. 기존의 노동분쟁에 대하여 노동법제가 새로운 불법행위 유형을 정립한 것이 부당노동행위제도이다. 이에 따라 만들어진 것이 행정기관인 연방노동관계위원회(National Labor Relations Board: NLRB)이다. 제2차 세계대전이 끝난 후 미국의 부당노동행위 제도는 일본, 캐다나, 우리나라 등 세계 여러나라로 전파되었다.

이승욱/정인섭, “노동위원회제도 발전방안 세부연구”, 연구보고서, 고용노동부, 2009. 43쪽.

미국에서는 노동위원회가 권리분쟁을 담당하는 판정기관과 집단적 이익분쟁의 조정을 담당하는 기관이 분리되어 있다. 전자, 즉 부당노동행위와 교섭대표결정을 둘러싼 집단적 권리분쟁은 「연방노동관계법」에 의해 연방노동관계위원회(NLRB)가 담당하고 있고, 집단적 이익분쟁조정 등에 대해서는 연방조정 알선청(Federal Mediation & Conciliation: FMCS)이 담당하고 있다. 연방노동위원회는 미국 연방행정절차법상 독립연방기관(independent federal agency)에 속하는 행정기구이다. 독립연방기관이란 관련 행정부서에 속하지 않고 독립적으로 운영되며 각 법률에 따른 고유한 심판권한(adjudicayion)과 시행령 제정(rule making) 권한을 갖는 기구를 말한다. 연방노동위원회는 부당노동행위와 교섭대표, 교섭단위에 관한 분쟁을 우선 관할하여 수사하며, 일반 법원의 관할권과 사법심사를 배제하는 심판기관이다. NLRB의 종국적 결정은 연방법원의 사법심사 대상이 아니라고 보고 있는 한편, 부당노동행위 분쟁에 관한 NLRB의 종국적 구제명령의 위법·월권이 있는 경우에만 연방고등법원에 제소가 가능하다.

김인재, 김미영, 노호창, 이주환, 남궁준, “노동위원회 60년 평가와 향후 발전방안 연구”, 연구보고서, 중앙노동위원회, 2014. 35쪽

박은정, “미국·일본·한국 노동위원회 제도에 대한 연혁적 고찰”, 노동법학제61호, 2017,

2) 사건 수사와 조사

부당노동행위 사건에 관한 조사와 구제는 연방노동관계법에 따라 연방노동위원회의 전속적 권한에 속하며, 이러한 연방노동위원회의 권한은 원칙적으로 법령, 협약이나 합의 또는 일방적 조치 등에 의해 영향을 받지 않는다. 연방노동위원회는 개별 사안에 대해 행정수사, 기소, 심판 권한이 있으며, 모든 당사자에게 일률적이고 장래적인 효과가 있는 권리, 의무를 정할 수 있는 시행령도 제정할 수 있다.

강성태 외 3명, 앞의 연구보고서, 2016, 26쪽

김인재 외 4명, 앞의 연구보고서, 2014, 35쪽

연방노동위원회(NLRB)는 부당노동행위의 신청이 있으면 지역지국의 현지조사관(field examiner)이 조사한다. 이 조사에 기초하여 지역지국장(regional director)은 신청에 이유가 있는지를 검토하고, 신청에 이유가 없다고 판단하면 일반적으로 지역지국장은 신청인에게 신청의 취하(withdrawal)를 요구한다. 만약 신청인이 이에 따르지 않으면 지역지국장은 신청기각결정, 구제청구장(complaint)을 발하지 않는다는 취지의 결정을 내리며, 이 신청 기각결정에 대해 신청인은 사무총장에게 불복신청을 할 수 있다. 그러나 사무총장이 기각 결정을 지지하면 이에 대해서는 다른 불복 방법이 없다. 사무총장은 상원의 동의를 받아 대통령이 임명하며, 심판위원회와는 독립적으로 활동하며, 부당노동행위 사건의 조사와 소추(prosecution), 사건 처리에서 NLRB 현장 직원들(field offices)에 대한 전반적인 감독을 책임진다. 산하에 지역지국(Regional Office)이 있고, 지역지국장(Regional Director)이 지역사무실을 대표한다. 지역지국장은 관할 지역에서 발생한 사건들에 대한 최초의 결정을 책임지고 지역지국의 직원을 지휘·감독한다.

이승욱/정인섭, 앞의 연구보고서, 2009, 66~69쪽

3) 심문

연방노동위원회는 개별 사안에 대해서 행정수사, 기소, 심판권한이 있다. 그 산하기관인 심판위원회는 교섭대표 지위와 교섭단위 확정과 부당노동행위 사안을 판정하는 심판권한을 가지며, 연방노동위원회의 전체 조직과 업무를 관할하는 대표기관이다. 부당노동행위사건에 대한 심문은 행정심판관이 주재하며, 부당노동행위가 발생했다고 주장된 지역에서 공개적으로 진행된다. 피신청인을 상대방으로 하여 쟁송을 수행하는 자는 지역지국의 지방법무관이다. 행정심판관의 결정에 대해 이의제기가 있는 경우에 부당노동행위 성립 여부 판정한다.

심판위원회는 5명의 심판위원으로 구성되면, 주로 행정 절차에서 공식적인 기록에 기초하여 사건을 심판하는 준사법적 기관으로서 행동한다. 통상은 3명으로 구성된 소위원회에서 사건을 처리하지만, 주요 사건에서는 5명 전원이 모여 다수결로 의결한다.

심문은 기본적으로 법원에서의 심리와 동일한 절차를 통해 이루어지고 그 진행에서 행정심판관은 넓은 재량권을 가진다. 심문에서의 증거법칙에 관해서는 NLRA 제10조(b)에서 ”심문 절차는 실행 가능한 한도에서 연방민사소송규칙 소정의 연방지방법원에서의 중거법칙에 따라 진행하여야 한다.“고 규정하고 있다. 당사자(신청인 포함)는 모두 증인의 소환, 증인심문·반대심문 및 서면증거의 제출 등 절차상의 권리를 가진다. 증인의 출두거부와 증거물의 제출거부에 대해서는 행정심판관이 소환장에 의한 출두명령·제출명령이 가능하다. 다만 이를 집행하려면 법원의 명령을 얻어야 한다.

강성태/김홍영/조용만/최석환, 앞의 연구보고서, 2015, 69쪽

심문에 있어서 증인 분리 신문의 허영 여부와 관련하여 「연방증거법」, 증인에 대한 분리신문이 부당노동행위 절차에서의 권리의 문제로서 이용 가능한지에 대해 항소 법원 사이에 입장이 나타나고 있다. 제2항소법원, 제4항소법원 및 제8항소법원은 격리는 권리의 문제이고 증인(차별행위자 포함)은 행정기관이 자신의 재량으로 다른 증인의 증언을 청취하기 위해 당해 증인이 심문 장소에 있을 필요가 있다고 판단하지 않는 한 격리되어야 한다는 입장을 취하고 있다. 증인을 격리시킬 것인지 여부를 판단함에 있어서 그 재량권을 남용하지 않는 한, 위원회는 행정심판관이 결정을 인정하게 된다. 반면에 제5항 소법원은 위원회 절차에서 연방법상의 격리규칙을 엄격하게 적용할 필요는 없다고 하고 있다. 이에 대해 위원회는 부당노동행위자의 제한없는 출석 또는 완전한 배제를 정당화하는 특별한 사정이 없는 경우 부당노동행위자는 사무총장 또는 제소 당사자와의 다른 증인이 사건에 대해 증언하고 있을 경우에만 심문 장소 밖으로 배제되어야 한다고 함으로써 그 문제를 해결하고 있다.

이승욱/정인섭, 앞의 연구보고서, 2009, 96~98쪽

나. 판정과 구제명령

1) 판정의 특징

(1) 당사자주의의 극복

미국의 구제제도는 직권주의 특징이 강하게 나타난다. 구제신청절차에서도 미국은 공익보호를 위하여 직권주의에 입각하여 구제신청을 취하함에 있어서도 지방지국장의 승인을 필요로 한다든지 자방지국장의 구제청구 공표 거부에 대한 소제기의 불가 등과 같은 특징이 나타난다. 미국은 당사자 신청주의와 심문에서 당사자주의 등 민사소송과 유사한 구조를 채택함으로써 부당노동행위의 증거 수지, 입증 등 중요한 대부분의 절차상 부담을 당사자에게 지우고 있는 우리나라 제도와는 차이가 있다. 즉 우리나라는 민사소송과 유사한 구조(노동위원회, 당사자주의)이지만, 미국은 행정(형사)소송과 유사한 구조이다. NLRB 사무국이 조사와 화해 등을 담당하고, 심판절차에서도 관여한다.

강성태/김홍영/조용만/최석환, 앞의 연구보고서, 2015. 73쪽.

미국의 부당노동행위 구제절차는 신청에 의해서만 개시되지만,  관련 당사자 이외에 누구든지 신청할 수 있어 공법상의 신고와 유사하다. 일단 신청을 하면 연방노동위원회의 현지조사관이 조사하며, 이후 화해나 행정심판관의 심문, 심판위원회의 심판 절차도  연방노동위원회가 주도한다.

문무기/김홍영/송강직/박은정, “부당노동행위제도 연구”, 연구보고서, 한국노동연구원, 2015, 71~73.

(2) 사실관계에 대한 확정력 인정

사법심사의 대상은 NLRA 제10조 규정에 따라 사법심사의 대상이 될 수 있는 것은 부당노동행위사건 절차의 최후에 내려진 구제명령 또는 기각 결정이며, 사무총장이 구제청구장을 발부하지 않겠다는 취지의 결정은 심사 대상이 아니다.

강성태/김홍영/조용만/최석환, 앞의 연구보고서, 2016, 68쪽

연방노동위원회 명령에 대한 심사는 법원에서 이루어진다. 법원의 심사는 우리나라와 같이 사실관계와 법리 적용관계를 다룬다. 연방노동위원회 명령에 대한 심사는 항소법원에서 이루어지는데, 즉 법원에 의한 연방노동위원회 명령에 대한 심사는 두 가지 차원에서 이루어진다. 하나는 사실문제에 관한 것이고, 다른 하나는 법률문제이다. 사실문제에 대해서는 이른바 실질적 증거 원칙이 적용되어. 연방노동위원회의 사실 인정이 일정한 요건을 갖출 때에는 그 사실인정은 법원을 구속하게 된다. 즉 사실관계의 인정 문제에 대해서는 연방노동위원회의 사실인정에 대한 법원의 심사권을 제한하여 연방노동위원회의 노동관계의 전문성을 제도적으로 인정하고 있다. 따라서 연방노동위원회 명령에 대해 법원이 심사할 수 있는 것은 법률문제에 한정되지만, 법률문제의 해석에 있어서도 기본적으로는 연방노동위원회의 전문성이 법원에 의해 존중되고 있다.

이숭윽, 정인섭, 앞의 연구보고서, 2009, 111~115쪽

나아가 연방노동위원회에 제출하지 않았던 새로운 추가증거를 항소법원에서 제출하는 것을 제한함으로써 노동분쟁의 신속한 해결이라는 준사법기관으로서의 연방노동위원회의 특수성을 인정하고 있다. 이것 역시 연방노동위원회 명령에 대한 법원에 의한 사법심사를 제도적으로 제한하는 것이라고 할 수 있다.

이숭윽/정인섭, 앞의 연구보고서, 2009, 126~130.

2) 노동위원회 구제명령

(1) 구제명령

행정심판관은 심문이 종료하면 서면으로써 결정을 내린다. 결정문에는 ① 사건의 소개(절차의 경과가 주된 것임), ② 인정사실, ③ 법률판단, ④ 구제방법에 과한 권고 등이 포함된다. 결정은 당사자에게 송달되고, 당사자는 이에 대해 이의를 제기할 수 있다. 만약 이의제기가 없으면 이 결정은 그대로 심판위원회의 결정으로써 확정된다.

강성태/김홍영/조용만/최석환, 앞의 보고서, 2016, 69쪽

부당노동행위사건과 관련하여 구제명령을 내릴 권한은 NLRB가 배타적으로 보유하고 있다. NLRB는 ”일체의 자가 일체의 부당노동행위에 관여하지 못하도록 방치할“ 권한을 부여하고 있으며, ”이러한 권한은 합의, 법 기타에 의해 정해지거나 정해질 수 있는 조정 또는 방지의 기타의 수단에 의해 영향을 받아서는 아니 된다“고 규정하고 있다. NLRB는 부당노동행위가 인정되는 경우 ”그러한 자가 부당노동행위를 중단하도록 하는 명령을 내리고, 이 법의 정책을 실효화할 수 있도록 소급임금지급 또는 부지급 조건부의 근로자 원직복귀를 포함한 적극적 조치를 취할 수 있는 권한“을 부여받고 있다. 또한 그 명령에서는 위반자로 하여금 ”당해 명령을 이행한 정도를 입증하는“ 보고서를 제출하도록 요구할 수 있다.

이승욱,정인섭, 앞의 연구보고서, 2009, 105쪽

복직명령은 일반적으로 임금 상당액의 소급 지급과 더불어 내려지는데, 원직으로의 복직 또는 원직이 존재하지 않는 경우 원직과 실질적으로 동등한 직으로의 복직을 내용으로 한다. 임금 상당액 소급지급 명령은 사용자의 법 위반으로 인해 근로자가 입은 경제적 손해 모두를 전보하는 것을 원칙으로 하고, 이 경우 근로자의 중간수입은 공제한다. 근로자가 소급임금을 일괄 수령함에 따라 발생하는 세제상의 불이익에 대하여도 사용자가 이를 보상하도록 명한다.

사용자의 지배를 받은 노동단체나 조직에 대해서는 그 해산을 명하며, 지배의 정도까지 이르지 않아서 해산명령이 적절하지 않은 사안에서는 해당 노동단체에 대한 사용자 승인의 철회 등을 명한다. 교섭거부가 문제된 사안에서는 노동조합의 요구에 따른 교섭 명령이 내려지고, 사안에 따라 사용자가 불법하게 일방적으로 변경한 근로조건의 원상회복, 교섭 등에 필요한 정보의 제공, 합의 도달에 따른 합의서의 체결 등과 같은 행위를 아울러 명한다. 그 외에도 적극적인 조치 명령으로서 조직화를 시도하는 노동조합이 사용자 시설에 접근하여 근로자와 접촉할 수 있도록 허용하라는 명령이 내려지기도 한다. 한편, 적극적 조치 명령의 실효성을 확보하기 위해 관련 문서의 보존과 그 열람 등의 요구에 따르도록 하는 명령, 명령 이행 상황을 소정기간 내에 보고하도록 요구하는 명령 등이 이루어진다.

강성태/김홍영/조용만/최석환, 앞의 보고서, 2015, 101쪽

(2) 잠정적 구제조치

잠정적(임시적) 구제제도는 NLRA 제10조(j) 및 (i)는 NLRB의 명령이 내려질 때까지의 기간 동안 법원의 명령에 따른 잠정적 구제제도를 설정하고 있다. 예비적 금지 명령과 임시적 금지명령 두 가지로서 유효기간은 제10조(i)는 5일, 제10조(j)는 10일이다.

강성태/김홍영/조용만/최석환, 앞의 보고서, 2016, 71쪽

NLRA는 구제신청장이 발부된 후 연방노동위원회가 구제명령을 내릴 때까지 잠정적 구제조치를 두고 있다. 이 구제조치는 연방지방법원에 신청한다. 구제조치는 두 가지가 있다. 하나는 연방노동위원회의 재랑 판단에 맡겨져 있는 조치로서 사무총장의 판단에 기하여 본위원회의 결정에 의해 이루어진다. 이는 모든 부당노동행위에 이용할 수 있다. 이에 기초한 잠정적 구제는 구제신청장이 발부 전이라도 지역사무소장이 노동조합의 부당노동행위가 행해졌다고 신뢰할 합리적인 이유가 있는 경우에는 반드시 신청하여야 할 의무적인 것이다. 신청을 받은 연방지방법원은 합리적 이유가 있다고 인정하는 경우 정당하고 적절하다고 생각되는 구제를 내릴 수 있다. NLRA 제10조(j) 명령은 부당노동행위의 모든 유형에 대해 이용 가능하고 또한 명령의 신청은 임의적이다. 반면에 NLRA 제10조(j) 명령은 노동조합이 행한 일정한 부당노동행위에 관해서만 이용되고 또한 명령의 신청은 의무적이다. 법원은 위 신청에 합리적인 이유가 인정되면 자신이 정당하고 적절하다고 생각하는 구제를 내린다. 후자는 전자와 달리 피신청인에의 통지를 거쳐 발해지는 반면 그 유휴기간은 한정된다.

이승욱/정인섭, 앞의 보고서, 2009, 98쪽

강성태/김홍영/조용만/최석환, 앞의 보고서, 2015, 70쪽

다. 시사점

미국의 부당노동행위 구제제도는 우리나라의 부당노동행위 구제제도와 몇 가지 차이가 있다.

첫째, 사건처리 방식이다. 우리나라는 민사소송과 유사한 구조(노동위원회, 당사자)이지만, 미국은 행정(형사) 소송과 유사한 구조이다.

둘째, 부당노동행위 금지 의무의 주체가 다르다. 우리나라는 사용자만이 부당노동행위의 수규자이지만, 미국의 경우 노동조합도 부당노동행위를 하여서는 아니된다.

셋째, 미국의 경우 구제신청 이의조사에서 부당노동행위 사건의 조사와 소추, 사건 처리에서 연방노동위원회 현장 직원들에 대한 전반적인 감독을 책임진다. 우리나라의 감독기능과 심판기능이 구분되어 있어 부당노동행위 예방기능과 연동되지 아니한 것과 대비된다. 신청인이 부당노동행위에 대한 주장 입증을 하는 우리나라와 달리 사무총장을 대리한 지역법무관이 신청인을 대신하여 부당노동행위의 입증을 담당한다.

넷째, 당사자 신청주의와 심문에서 당사자주의 등 민사소송과 유사한 구조를 채택함으로써 부당노동행위의 증거 수집, 입증 등 중요한 대부분의 절차상 부담을 당사자에게 지우고 있는 우리나라와 달리, 미국의 부당노동행위 구제 절차는 신청에 의해서만 개시되지만, 관련 당사자 이외에 누구든지 신청할 수 있어 공법상의 신고와 유사하다. 일단 신청을 하면 연방노동위원회의 현지조사관이 조사하며, 이후 화해나 행정심판관의 심문 나아가 심판위원회의 심판 절차도 모두 연방노동위원회가 주도하거나 책임진다.

강성태/김홍영/조용만/최석환, 앞의 보고서, 2015, 72~74쪽

다섯째, 부당노동행위구제와 관련하여 주목되는 특징은 연방노동위원회 결정에 대한 사법심사에 한계가 있다는 점이다. 특히 실질적 증거법칙을 채용하여 연방노동위원회의 사실인정에 대해서는 법원이 그 당부를 판단할 수 없도록 하고, 연방노동위원회에 제출하지 않았던 새로운 증거나 주장을 법원에 제기하는 것을 허용하지 않고 있다. 실질적 증거법칙은 연방노동위원회의 전문성과 경험을 법원이 존중하는 데에서 기인할 뿐만 아니라 사건의 신속한 처리에도 기여하고 있다.

여섯째, NLRA는 구제신청장이 발부된 후 연방노동위원회가 구제명령을 내릴 때까지 잠정적 구제조치를 두고 있다. 지역사무소장이 법률 요건에 해당하는 노동조합의 부당노동행위가 행해졌다고 신뢰할 합리적인 이유가 있는 경우에는 반드시 신청하여야 할 의무적인 것이다. 신청을 받은 연방지방법원은 합리적 이유가 있다고 인정하는 경우 정당하고 적절하다고 생각되는 구제를 내릴 수 있는데, 여기에는 예비적 금지명령과(preliminary injunction) 임시금지명령(temporary restraining order)이 있다.

마지막으로 미국의 노동위원회 특징을 살펴보면 연방노동위원회는 부당노동행위와 단체교섭의무에 관한 집단적 권리분쟁만을 심판 대상으로 한다. 사무총장은 부당노동행위 혐의에 대한 구제신청과 수사 관련 권한을 가지며, 부당노동행위 사안을 심판위원회에 회부할지 여부를 재량으로 결정할 수 있다. 또한 부당노동행위 구제 절차에서 필요한 경우에 특정한 행위를 중지하거나 이행할 것을 명하는 결정 여부를 정할 수 있다.

김인재외 4명, 앞의 연구보고서, 2014, 37쪽

2. 일본의 부당노동행위 구제제도

가. 조사와 심문

1) 노동위원회

가) 연혁

일본의 1889년 「메이지 헌법」제29조는 결사의 자유권을 보장하고 있었으나 단결권은 포함되지 않았으며, 이 시기 조합활동은 형사벌로 금지하였다.(「치안경찰법」제17조, 제30조). 이후 다이쇼기(1912~1926) 중반부터 쇼와기(1926~7989) 초기에 걸쳐 「노동조합법」을 제정하려 했고, 조합 소속이 사유인 해고 등을 금지하는 규정을 입법에 성공하지 못하였다.

1945년 전쟁 직후 미국의 일본 민주화 정책에 따라 노동조합 결성이 장려되는 한편, 노동조합법을 제정해야 한다는 요구에 따라 1945년 12월 「노동조합법」이 제정되었다. 그런데 일본이 「노동조합법」제정을 준비한 것은 미국의 「와그너법」이전이다. 한편, 1924년 시도된 「노동조합법」안이 있었지만 성공하지 못하였고, 패전 직후인 1945년 제정된 「노동조합법」에서는 영국식의 위원회제도를 염두에 두고 있었기 때문에 미국식의 연방노동위원회를 계수하면서도 일본만의 특징있는 노동위원회 제도가 성립될 수 있었던 것으로 보인다. 이에 따라 일본은 헌법이 만들어지기도 전에 먼저 「노동기준법」, 「노동조합법」, 「노동관계조정법」이 만들어졌다. 당시 일본의 노동운동이 증가하면서 GHQ(General Headquarters, 연합 국군 최고사령부 총사령관)는 당시 미국에서 시행되고 있던 「와그너법」에 기초한 노동위원회제도를 권고하였던 것으로 보여진다.

박은정, “미국·일본·한국 노동위원회 제도에 대한 연혁적 고찰”, 노동법학제61호, 2017, 78~114쪽

박은정, 앞의 연구보고서, 2017, 78~114쪽

(2) 노동위원회 특징

일본의 노동관계에서 분쟁해결을 위한 시스템은 법원을 통한 사법적 해결 이외에 노동위원회의 부당노동행위 구제제도를 필두로 노동위원회의 알선제도, 도도부현 노동국의 알선, 조정, 노동심판 등에 이르기까지 다양하게 나타나고 있다. 일본은 부당노동행위 사건은 노동위원회에서만 처리하고 있다. 노동위원회의 권한으로서는 재심사, 부당노동행의 심사, 단체협약 확장적용의 결의, 중노위 재심사 등 각 권한은 증거에 의한 사실인정과 인정된 사실에 대한 법률의 적용을 포함하는 것으로 사법 성격을 가진다.

이승욱/정인섭, 앞의 연구보고서, 2009, 219쪽

지노위의 결정에 불복하는 경우 중노위에 재심을 신청하거나 또는 법원에 행정소송 모두 가능하다. 이에 노동위원회 명령에 대한 취소 소송 제기율 및 부당노동행위에 대한 인정률도 높은 편이다.

박종선/유각근, “부당노동행위판정 대한 한·일 비교연구”, 과학기술법연구 제23호, 2016, 125쪽

노동위원회는 독립 행정위원회이고, 임무는 노사 간의 분쟁에 대해 공평한 입장에서 그 자주적 해결을 촉진하거나 노사관계의 원칙을 강제하거나 하는 데 있다.

2) 조사와 심문

(1) 신청 및 조사

조사는 양당사자에게 주장과 입증방법을 명확히 하도록 하여 쟁점 및 증거를 정리하고 심사의 계획을 세우는 것을 목적으로 한 심문준비를 위한 절차이다. 조사의 1단계로서 조사를 개시하는 때에는 위원회는 지체없이 그 취지를 당사자에게 통지하고 신청인에게 신청이유를 소명하기 위한 증거의 제출을 요구함과 동시에 피신청인에게 신청서의 사본을 송부하고 그것에 대한 답변서 및 이유를 소명하기 위한 증거 제출을 요구하여야 한다. 피신청인은 신청서 사본이 송부된 날로부터 원칙적으로 10일 이내에 답변서를 제출하여야 한다. 조사의 제2단계는 양당사자가 조사 기일에 회장 심사위원에 대하여 주장과 그 입증방법을 제출하고 회장이 이를 정리함과 동시에 심사의 계획을 정하는 과정이 된다.

이승욱/정인섭, 앞의 연구보고서, 2009, 311쪽

증거의 수집은 사용자 및 신청인에 대한 증거를 제출하고, 증인에 반대 심문을 하는 충분한 기회가 부여되어야 한다고 규정하여(「노동조합법」 제27조제1항), 당사자의 신청에 의한 증거 조사와 노동위원회의 직권에 의한 증거조사 모두가 가능하도록 하고 있다(「노동조합법」 제27조의7). 그리고 2004년 개정에 의하여 노동위원회는 공익위원회의 결정에 따라 사실인정을 위하여 진술될 필요가 있는 당사자와 증인에게 출두를 명하고, 취조가 필요한 일정한 물건에 대하여 소지인에게 제출을 명할 권한이 규정되었다.

김인재외 4인, 앞의 연구보고서, 2014, 97쪽

(2) 심문

일본 노동위원회의 가장 중요한 권한은 근로자 또는 노동조합의 신청을 받아 사용자의 부당노동행위의 성립여부를 심사하고 구제명령과 기각명령을 발하는 권한이다. 이 권한은 공익위원에 의해서만 실시되고 사용자위원 및 근로자위원은 결정에 앞서 이루어지는 조사와 심문에 참여할 수 있는 데 그친다. 실제로는 부당노동행위 사건도 화해로 해결하는 경우가 많고, 화해의 성취에는 노사위원이 중요한 역할을 맡는다. 그래서 사건의 절차도 공익위원회의 합의 과정을 제외하고는 통상적으로 공·노·사 3자 위원이 함께 담당한다.

부당노동행위의 성부 판단은 기본적으로 공익위원이 담당한다. 다만 노사위원도 조사, 심문 및 화해의 권유 절차에 참가하며, 증인출두명령, 물건제출명령 및 구제·기각 명령 시 의견을 제출할 수 있다. 노동위원회는 당사자의 신청에 의하거나 직권으로 조사수행의 과정에서 사건에 관계된 서류 기타 물건으로 당해 물건에 의하지 않고서는 사실인정이 곤란한 경우 당해 물건의 소지자에 대해 그 제출을 명할 수 있다(조사, 심문단계). 노동위원회는 당사자의 신청에 따라 또는 직권으로 조사 또는 심문을 하는 과정에서 물건의 소지자에 대해 그 제출을 명하거나 또는 제출된 물건을 유치하는 방법으로 증거조사를 할 수 있도록 하였다. 이 중 물건제출명령은 노동위원회 위원이 내릴 수는 없으며, 공익위원회의 또는 부회에서의 합의에 의해 결정해야 하는 것으로 되어 있다. 정당한 이유 없이 출두하지 않거나 진술하지 않는 자는 30만엔(한화 약300만원) 이하의 과태료가 부과된다. 또한, 물건제출 명령도 위반하여 물건을 제출하지 않은 자도 동일하게 과태료가 부과된다.

강성태/김홍영/조용만/최석환, 앞의 보고서, 2016, 82쪽

박종선/유각근, “부당노동행위판정에 대한 한·일 비교연구-중노위사례를 중심으로, 과학기술법 연구 제22집 제3호, 2016.

일본 노동위원회는 우리나라의 노동위원회 운영에 없는 증거 등 출두명령권과 물건제출명령권이 규정되어 있어 구제적이고 실효성 있는 증거조사 및 사실인정이 가능하다. 또한 당사자의 허위 진술 및 심문방해 행위에 대해 과태료 부과 및 질서유지를 위한 조치가 가능하여 허위진술로 인한 부당노동행위의 판단 상의 착오를 방지하고 심도 깊은 심문이 가능하도록 규정되어 있는 점이 우리나라와 다른 점이다.

박종선/유각근, 앞의 논문.

나. 판정과 구제명령

1) 판정

부당노동행위의 구제를 둘러싼 절차는 초심절차·재심사절차·행정소송으로 크게 구분된다. 초심과 재심은 신청, 조사, 심문, 합의, 명령의 순서로 절차가 진행된다. 재심사는 직권에 의한 재심사도 가능하다. 그런데 이러한 절차 가운데 신청취하, 신청각하 또는 화해에 의한 절차의 종료가 발생하기도 한다. 행정소송(노동위원회 명령의 취소소송)에 대하여서는 제소 기간이나 재심사와의 관계에 대하여 노동조합법상의 특별규정이 있는 경우 외에는 행정사건소송법의 절차에 따른다.

노동조합법이 금지하는 부당노동행위의 구제 절차는 전문적 행정위원회인 노동위원회에서 신청인과 피신청인을 양 당사자로 한 공식적인 대심 절차로 이루어진다. 노동위원회는 이 절차에서 부당노동행위의 성부를 판정하고 신청의 기각결정 또는 구제명령을 행정처분으로 발하는데, 구제명령의 내용에 대하여는 사안에 따른 구제조치를 결정할 재량권이 인정된다.

사실인정에 대하여는 민사소송처럼 주장, 입증의 책임 규칙이 엄격하게 정립되어 있는 것은 아니다. 부당노동행위를 구성하는 사실의 입증책임은 신청인에게 있다고 볼 수 있다. 하지만 노동위원회가 입증 사실의 내용에 따라 입증책임의 경감이나 부분적 전환을 행하는 것을 막을 수는 없다. 또 자백이나 다툼이 있는 사실의 구속성도 존재하지 않는다.

박종선/유각근, 앞의 논문, 2016, 152~153쪽.

우리나라 노동위원회는 판례에 근거하여 부당노동행위가 성립되기 위해 사용자의 부당노동행위 의사를 요구하고 있다. 그런데 일본은 판정에 부당노동행위 의사를 부당노동행위 성립 요건으로 하고 있지 않다.

한편, 입증책임과 관련하여서도 일본은 입증책임이 근로자 또는 노동조합에 있다거나 근로자 또는 노동조합에 결정문 판단부분에 입증책임을 전담시키는 것이 아니라, 일련의 노사갈등 등 제반 사정을 전후관계나 인과관계 측면에서 구체적으로 살피고 이로부터 위원회가 직권에 기초하여 주도적으로 부당노동행위 의사를 추정하고 있는 것이다.

박종선/유각근, 앞의 논문, 2016, 152쪽

3) 노동위원회 구제명령

노동위원회 명령은 원직복귀, 임금소급지급, 동종행위의 금지명령, 작위명령, 문서 게시명령(post notice) 이외에도 민사소송이라면 어려울 다양한 명령을 내릴 수 있다. 일본의 부당노동행위 구제명령은 원상회복조치, 노사관계질서의 확보조치, 재발방지조치로의 성격을 갖는다. 이러한 목적을 달성하기 위해 해고에 대한 원직복귀, 백페이(back pay) 지급 등 전형적인 명령은 물론이고, ’원상‘을 넘어 ’당위적‘ 노사관계를 적극적으로 형성하는 것을 목적으로 한다는 점에서 ’원상‘을 넘어 ’당위적‘ 노사관계를 적극적으로 형성하는 것을 목적으로 한다는 점에서 승급차별에 대한 차액임금 지급, 단체교섭 거부에 대한 교섭 명령 등이 이루어지기도 하며, 이와 함께 시설이용권 등의 명령도 함께 이루어진다. 장래의 노사관계의 안정을 위해 일정한 교육적 조치로서 발령되는 위반사실의 게시 혹은 교부 등이 활용된다. 이와 함께 금지명령과 부작위명령 등이 내려진다.

최석환, “최근 일본의 노동위원회 경향”, 『노동법포럼』 제18호, 2016.

이러한 위임의 취지에 맞추어 노동위원회의 구제명령에 대하여는 폭넓은 재량권이 전제되어 있으며 정지조건부 명령, 선택적 명령, 중첩적 명령, 단체교섭 명령, 이행유예 명령, 확인적 구제명령 등을 포함한 다양한 형태의 구제명령이 제시되었고 현재도 일부 활동되고 있다.  조건부 명령에 관하여는 부당노동행위의 주체가 사용자라는 점에 과하여 문제가 제기되고 있으나 개별 사안에 입각한 적절한 시정조치라는 관점 하에 특수한 구제명령의 예로 활용되고 있다.

강성태/김홍영/조용만/최석환, 앞의 보고서, 2015, 123쪽

구제의 내용 내지 한도에 대해서는 부당노동행위의 구제가 전문적 행정기관에 의한 재량적 시정 조치이기 때문에, 노동위원회는 당사자가 구하는 구제 내용에 구속되지 않고 그 내용을 정할 수 있다. 「노동조합법」에서 ”신청인의 청구와 관련된 구제의 전부 또는 일부를 명한다.“는 표현은 심판의 대상에 대하여 신청주의를 표현한 것에 지나지 않고, 구제의 내용이나 한도에 대하여서도 신청주의를 정하고 있는 것은 아니다.

김인재 외 4인, 앞의 연구보고서, 2014, 97쪽

사용자가 도도부현노위 또는 중노위 명령에 대해 취소소송을 제기한 때에는 수소법원은 당해 노동위원회 신청에 의해 결정으로써 사용자에 대하여 판결의 확정에 이를 때까지 그 노동위원회의 명령 전부 또는 일부에 따라야 한다는 것을 명할 수 있다. 일본의 이 긴급명령제도가 우리나라 「노동조합법」제85조 재5항에 그대로 수용되었다.

최석환, 앞의 논문, 2016, 226쪽, 311쪽

다. 시사점

우리나라와 일본의 부당노동행위 구제 제도가 많은 유사점을 가지고 있음에도 아래와 같은 차이점이 있다.

첫째, 2004년 법 개정으로 부당노동행위 절차에서 절차의 신속화와 엄밀화를 위해 심사계획 작성 요구, 즉 심문의 개시 이전 당사자 쌍방의 의견을 청취하여 심사의 계획을 정하는 제도가 도입되었다.

둘째, 우리나라는 구제신청 사건이 각하사유에 해당하는 경우에만 심문회의를 생략하고 판정회의를 실시할 수 있으나, 일본 중노위 초심 기록 및 재심사신청서, 기타 당사자로부터 제출된 서면 등에 의하여 명령을 내리기에 충분하다고 인정되는 경우 심문을 하지 않고 명령을 내릴 수 있다.

셋째, 일본의 노동위원회는 제도 전체가 중노위·지노위의 2층 구조로 이루어져 있다는 점도 중요한 특징이다. 이 특징은 노동위원회 구제명령의 태양과도 관련되어 원직복귀, 임금소급 지급, 동종행위의 금지명령, 작위명령, 문서게시명령(post notice) 이외에도 민사소송이라면 어려울 다양한 명령을 내리 수 있도록 운영하고 있으며 이에 관한 폭넓은 재량권이 노동위원회 명령의 특징으로 지적된다.

강성태/김홍영/조용만/최석환, 앞의 보고서, 2015, 121쪽

넷째, 일본 노동위원회 구제 절차에서 사실인정에 있어서 2004년 법 개정에 의해 일부 신 증거 제출 제한 제도가 도입되어 있는 점이 주목된다. 즉 노동위원회가 물건제출명령을 했음에도 물건을 제출하지 않은 당사자는 추후 취소소송에 있어서도 당해 물건제출명령과 관련되는 물건에 의해서 인정될 수 있는 사실을 증명하기 위해서 당해 물건에 관한 증거 제출을 할 수 없다. 이 제도는 노동위원회의 실효성을 높이고 분쟁해결의 신속화에 기여할 수 있을 것으로 보인다.

김인재외 4인, 앞의 연구보고서, 2014, 101~103쪽

다섯째, 일본은 부당노동행위 의사를 부당노동행위 성립을 위한 요건으로 삼고 있지 않다. 즉 사용자의 행위, 객관적인 정황, 증거등을 고려하여 사용자의 부당노동행위 의사를 고려하여 인정하고 있다.

여섯째, 부당노동행위 구제와 관련해서는 심문의 개시 전에 당사자 쌍방의 의견을 청취하여 심사의 계획을 정하는 제도가 있다. 각하 사건 뿐만 아니라 초심 기록 및 재심사 신청서 그리고 기타 당사자로부터 제출된 서면 등에 의하여 명령을 내리기에 충분하다고 인정되는 때에는 심문을 거치지 않고도 명령을 내릴 수 있다. 중노위 뿐만 아니라 도도부현 노위도 긴급명령을 법원에 신청할 수 있다.

김인재외 4인, 앞의 연구보고서, 2014, 101쪽

마지막으로 사실인정에 대하여서는 민사소송처럼 주장·입증의 책임 규칙이 엄격하게 정립되어 있는 것은 아니다. 부당노동행위를 구성하는 사실의 입증 책임은 신청인에게 있다고 볼 수 있으나 노동위원회가 입증 사실의 내용에 따라 제도의 취지나 당사자 간의 형평의 관점에서 입증 책임의 경감이나 부분적 전환을 행하는 것을 막을 수는 없다.

김인재외 4인, 앞의 연구보고서, 2014, 97쪽

노동위원회의 심사절차에서 입증의 정도에 관하여는 ”소명“이라는 용어가 사용되고 있으며, 조사관, 심판위원이 당사자가 주장하는 사실의 존재를 일응 확실한 것 같다고 추측할 수 있는 상태를 의미한다.

강성태/김홍영/조용만/최석환, 앞의 보고서, 2016, 84쪽

Ⅴ. 부당노동행위제도의 개선방안

부당노동행위제도는 독립적⋅전문적 행정기관인 노동위원회로 하여금 신속⋅간명하고 경제적인 절차를 통하여 탄력적 구제를 행함으로써 제도의 실효성을 확보하고자 별도의 행정적 구제절차를 마련한 것이라는 헌법재판소의 설시 내용을 다시 한번 상기할 필요가 있다.

이러한 제도의 취지에 맞춰 부당노동행위제도가 운영될 필요가 있는 것은 당연하나 현재 법원과 노동위원회는 신속하게 노사자치 질서를 회복시키지 못하고 있다. 이에 입증책임 완화 및 전환방안, 구제명령 다양화 및 실효성 확보방안 등 부당노동행위제도의 개선방안을 살펴보고자 한다.

1. 화해절차의 강화

화해는 노사 당사자간 대립된 입장을 해소시켜 이후의 원활한 노사관계를 회복시켜 줄 수 있으며, 또한 사용자가 임의로 합의한 바는 자발적으로 이행되므로 노동위원회가 구제명령으로 강제하는 것보다 그 이행이 담보되는 면도 있다. 아울러 구제명령에 대해서는 사용자가 이를 이행한 후 다시 동일한 내용의 부당노동행위를 반복하지 않도록 대처하기 어려운 한계가 있겠으나, 화해로 해결하여 사용자가 자발적으로 시정한 경우에는 다시 동일한 내용의 부당노동행위를 반복하지 않게 되어 근로자들에게 노동3권이 실질적으로 확보되는데 보다 용이하다. 그러므로  화해 자체는 각각의 사건들에서 부당노동해위에 의한 노동3권의 침해를 구제한다는 구제제도의 기본 취지에 어긋나는 것은 아니다. 또한 구제명령의 경우 불복절차가 종료될 때까지 구제가 지연될 수 있는 반면, 화해의 경우 구제절차가 신속히 종료되면서 그 구제도 신속히 이루여져, 근로자들이 노동3권을 실질직으로 향유할 수 있는 상태로 신속히 회복할 수 있는 장점도 있다.

김홍영, “부당노동행위 구제의 실효성 확보”, 박사학위논문, 서울대학교 대학원, 1999, 132쪽

노동위원회는 조사 및 심문과정에서 당사자에게 화해안을 제시하고 화해를 권고할 수 있으며, 화해가 성립하면 화해조서를 작성하는데, 이 화해조서는 확정판정과 동일한 효력이 인정되고, 당사자는 화해한 후 이에 불복할 수 없다.

화해 시도가 성공하기 위해서는 화해를 시도하려는 자가 당해 사건이 부당노동행위로 성립되는지 명확한 견해가 있어야 한다. 노사간에 양보만을 설득하여서는 화해가 이루어질 수 없고, 당사자들에게 후일 노동위원회로부터 판정을 받아도 지금 화해 내용으로 권하는 바와 동일하다는 믿음을 줘야 하며, 판정절차의 한계(노사간의 감정이 해소되지 않아 노사관계의 실질적 안정은 도모하지 못한다는 점, 절차가 종결될 때까지 장시간, 많은 비용이 드는 점 등)을 주지시켜야 한다.

화해가 보다 신속히 이루어지기 위해서는 조사단계에서부터 심사관 또는 상임위원이 화해를 적극적으로 권고하는 방식이 활용되어야 한다. 물론 충분한 사실조사를 거쳐 조사관 또는 상임위원이 이미 부당노동행위의 성립 여부에 관한 나름대로의 판단을 갖고 있다는 점을 전제로 하여야 당사자에게 화해가 수용될 수 있다. 조사관(또는 상임위원)은 부당노동행위의 성립이 인정되면 피신청인측에게 자신의 의견을 밝히고 양보를 적극적으로 설득하고, 성립이 부정되면 신청인측에게 자신의 의견을 밝히고 양보를 적극적으로 설득할 수 있도록 관련 정차규정의 정비가 필요하다. 또한 화해 노력이 실제로 성공하려면 조사관(또는 상임위원)이 화해의 기술과 능력을 갖추어야 한다.

김태기, 『노동위원회 조정·심판 서비스의 문제점과 개선방향』, 중앙노동위원회, 조정과심판, 제6호, 2001, 26~27쪽

노동위원회 화해해셜 노력은 심문단계에서도 이루어져야 한다. 다만 판정을 담담하는 심판위원회가 직접 화해의 구체적인 내용을 권고하는 것은 오히려 당사자들에게 심판위원회의 공정성·신뢰성을 해칠 우려가 있다는 점에 유의할 필요가 있다.

윤성천, 『부당노동행위 구제제도에 관한 연구』, 경희대학교 법학박사학위논문, 1984, 73~74쪽

화해해결이 성공하기 위해서는 노동위원회 인력(조사관 및 위원)들의 전문성이 강화되어야 한다. 부당노동행위 구제절차는 단순히 성립 여부를 판정하는 심판에 그치는 것이 아닌 노사관계의 안정을 위해 당사자의 이해관계를 조정하는 역할도 하여야 한다. 이를 위해서는 화해기술 교육, 사례발표를 통한 경험의 공유 등 전문성 강화를 위한 교육을 실시하여야 한다.

2. 입증책임의 전환

판례는 부당노동행위의 주장 및 입증책임은 신청인이 부담하는 것이 원칙이라고 판시한다. 예컨대 불이익취급 사건에 부당노동행위가 성립하기 위해서는 근로자가 노동조합의 업무를 위한 정당한 행위를 하고, 사용자가 이를 이유로 근로자에 대하여 해고 등의 불이익을 주는 행위를 한 경우라야 하며, 그 사실의 주장과 입증책임은 부당노동행위를 주장하는 근로자에게 있다.

대법원 1991.7.26. 선고 91누2557 판결; 대법원 1996.9.10. 선고 95누16738 판결 등

불이익취급이나 지배개입이 성립하기 위해서는 사용자에게 부당노동행위 의사가 존재하여야 하는데, 사용자는 부당노동행위가 아니라는 다른 이유를 제시함으로써 부당노동행위의 성립 여부의 판단이 어려워진다. 판례는 사용자가 근로자를 해고함에 있어서 근로자의 노동조합의 업무를 위한 정당한 행위를 그 실질적인 이유로 삼았으면서도 표면적으로는 다른 해고사유를 들어 해고한 것으로 인정되는 경우에도 부당노동행위로 보아야 하고, 근로자의 노동조합 업무를 위한 정당한 행위를 실질적인 해고사유로 한 것인지의 여부는 사용자측이 내세우는 해고사유와 근로자가 한 노동조합업무를 위한 정당한 행위의 내용, 징계해고를 한 시기, 회사와 노동조합과의 관계, 동종의 사례에 있어서 조합원과 비조합원에 대한 제재의 불균형 여부, 기타 부당노동행위 의사의 존재를 추정할 수 있는 관련된 모든 사정을 비교 검토하여 종합적으로 판단하여야 한다고 본다.

대법원 1995.4.28. 선고 94누11583 판결 등.

부당노동행위 의사가 사실에 의해 추정될 수 있고, 부당노동행위 의사의 존재가 예상되는 경우 사용자는 부인할 반증을 적극적으로 제시하여야 한다고 하지만, 실제로 부당노동행위를 입증할 수 있는 제반 증거 자료들은 사용자측에 존재한다는 점 등을 고려하면 근로자의 입증이 어려워지는 경우가 발생할 수 있다. 이러한 경우 노동위원회가 근로자측에 입증책임이 있는데 제대로 입증하지 못하였다고 판단하는 것은 노동위원회 구제제도에 대한 공정성과 신뢰성에 비판이 제기될 수 있다.

학설로는 신청인이 입증책임을 부담하는 것이 원칙이지만, 노동위원회는 입증사실의 어려움 정도와 성질, 양당사자 사시의 형평을 고려하여 제도의 취지에 벗어나지 않는 한도 내에서 입증책임을 경감하거나 또는 부분적으로 전활할 수 있다는 견해가 있다.

김형배, 노동법, 박영사, 2004, 974쪽

나아가 입증책임을 사용자에게 전환하여야 한다는 주장도 제기도니다. 노무관리의 주제와 증거의 편중현상이 있어 노동권 침해행위 구제에 있어 입증책임을 근로자측에게 부담시키는 것은 실질적으로 불평등을 초래하여 이를 금지하는 노조법의 취지에 반할 수 있다고 본다. 사용자는 근로자의 근로기간 중 노무 및 인사관리를 통해 자료를 보관하고 제출할 수 있지만, 근로자 측은 이러한 자료를 보유할 근거가 없고 또한 보유할 수 있다고 하더라도 사용자와 비교할 때 그 내용과 정도의 차이는 크다. 부당노동행위의 성립을 위해 부당노동행위 의사가 필요하다고 전제할 때에는 노동권 침해행위의 성립을 방해하는 정당한 이유가 있음을 사용자가 입증하는 것이 노무관리와 증거의 편중현상으로 인한  불평등을 시정하고 헌법과 노동조합법의 취지에 맞는 방향이라고 본다.

박수근, “부당노동행위구제절차에 있어 입증책임”, 한국노동법학회, 노동법학, 제17호, 286~287쪽

판례와 달리 입증책임을 전환하는 것이 해석론상 받아들여지기 위해서는 입증책임의 전환이 법제화되어야 할 필요가 있다. 예를들면, 남녀고용평등법 제30조(입증책임)처럼, ”노동권 침해행위에 관한 분쟁해결에서의 입증책임은 사용자가 부담한다“라는 규정을 추가하는 것이다.

박수근, 앞의 논문, 289쪽

3. 직권조사권의 적극적 활용

행정적 구제절차의 실효성이 떨어지는 이유로서 가장 큰 문제로 부당노동행위 의사에 대한 증명이 어렵다는 점 및 형사처벌 제도를 유지하는 이상 부당노동행위 의사에 대한 증명책임을 전환하는 것은 신중할 필요가 있다는 점이다.

정혜원, “부당노동해위의 행정적 구제 및 형사제재를 둘러싼 쟁점”, 사법발전재단, 2023.

즉, 노동위원회는 행정기관의 작용이고, 당사자주의가 지배하는 민사소송과 같이 증명을 오로지 당사자에게 맡기는 것은 적절하지 않다. 그러므로 노동위원회법 제23조에서는 노동위원회가 심판을 위해 필요한 사실관계, 자료 등을 확인하기 위하여 근로자, 노동조합, 사용자, 사용자단체, 그 밖의 관계인에 대해 출석·보고·진술 또는 필요한 서류의 제출을 요구하거나 위원 또는 조사관이 직접 사업 또는 사업장의 업무상황, 서류, 그 밖의 물건을 조사할 수 있다는 내용으로 직권조사권을 규정하고 있다.

정혜원, 앞의 논문, 2023.

노동위원회의 직권조사권을 효율적으로 활용하는 방안으로는 조사전략의 수립, 조사사항에 관한 체크리스트 마련, 진술 등의 비밀보장과 신뢰성 제고, 행정제재의 도입(사용자의 비협조 행위에 대한 이행강제금 부과 등), 방문조사권 부여, 전문인력 확보 등이 제안되고 있다. 따라서 노동위원회가 이와 같은 방식으로 직권조사권을 적극적으로 활용하여 근로자와 노동조합이 부담하는 증명책임을 줄이고, 사건의 실질적인 해결을 위한 노력을 할 필요가 있다.

강성태/김홍영/조용만/최석환, 앞의 연구보고서, 2016, 104-114쪽

그 외에도 조사 거부 등에 대한 실효성 있는 다양한 제재방안을 고안할 필요가 있다. 즉 사건의 당사자가 조사에 적극적으로 협조하지 않는 경우에는 그에 따른 불이익을 부과하는 기준도 마련할 필요가 있다.

강성태/김홍영/조용만/최석환, 앞의 연구보고서, 2016, 23쪽

4. 문서제출명령제도 도입

노동위원회 심판절차는 직권주의와 당사자주의적 성격을 모두 지닌 구제절차라고 할 수 있다. 노동위원회의 직권주의적 요소는 조사권 및 서류제출 요구권 등에서 확인된다. 노동위원회는 필요한 서류 제출 등을 관계인에게 요구할 수 있고, 그 위반에 대해서는 50만원 이하의 벌금에 처하도록 하여(「노동위원회법」제31조) 서류 제출을 강제하고 있다(「노동위원회법」제23조).

부당노동행위는 집단분쟁이라는 성격으로 인해 사실관계 판단이 복잡하고 또한 쟁점의 정리와 판단에 있어서도 고도의 법률적 사고를 요한다. 그런데 부당노동행위 소송 및 판정에서 승패를 좌우하는 것은 결국 ’증거‘이다. 그런데 당사자가 갖고 있지 않은 문서 혹은 발급받을 수 없는 서류 등에 대해서는 확보할 방법이 없다. 이러한 소송 당사자들의 한계를 보완하고 법원에서 판단에 필요한 증거를 확보할 수 있도록 민사소송 절차를 마련하고 있다. 대표적인 것이 ’문서제출명령‘, 문서송부촉탁’, ‘사실조회’이다. 즉 증거의 구조적 편재 현상의 해결방안으로 민사소송법상 문서제출명령제도이다.

김인재외 4인, 앞의 연구보고서, 2014, 110쪽

5. 구제명령의 법제화

「노동조합법」에서는 부당노동행위 구제명령의 내용과 방법에 관해 아무런 언급하지 않고 있다. 그 이유는 노동위원회가 현실과 상황에 맞는 구제명령을 내릴 수 있도록 함이다. 이러한 개방적인 입법취지에도 불구하고, 노동위원회는 적극적인 구제명령을 내리는 것을 부담스러워하고 있다. 그 이유로는 법원의 보수적인 태도에 기인하기도 하지만 전적인 재량적 권한의 부여로 인한 부담으로 소극적인 구제명령에 안주하려는 것으로 보인다. 그 외에도 구제명령을 함에 있어 노동위원회는 천편일률적인 구제명령에 안주하는 경향을 보이기도 한다.

강성태/김홍영/조용만/최석환, 앞의 연구보고서, 2015, 105~155쪽

노동위원회가 사안의 구체적인 내용에 따라 탄력적이고 적절한 구제명령을 다양하게 내릴 수 있도록 하는 적극적인 모색이 필요하다. 따라서 부당노동행위에 적절한 구제내용을 확보하기 위해 부당노동행위의 중지 및 금지, 고용승계, 금전보상, 단체교섭 개시 등을 법률적인 구제내용으로 확정하여 법률에 규정할 필요성이 있어 보인다.

문무기/김홍영/송강직/박은정, 앞의 연구보고서, 2005, 152쪽

6. 구제명령의 다양화

부당노동행위 제도의 목적에 비추어 부당노동행위 구제의 방법과 내용은 유연하고 탄력적이어야 한다. 그러나 현재 노동위원회의 구제명령은 정형화되어 있고, 사용자를 구속하는 실효성이 있는 구제명령이라고 보기 어렵다.

방준식, “부당노동행위 구제제도의 실효성 확보를 위한 제언”, 노동법포럼 제28호, 2019, 80~81쪽

노사관계는 기본적으로 유동적인 관계이며 다수의 근로자들과 사용자 간의 집단적인 관계를 이루고 있다. 부당노동행위는 이러한 집단적인 노사관계에서 발생하여 부당노동행위로 인한 영향은 종종 다른 근로자들 및 노동조합 전체에 종종 확산된다. 구제명령은 단순히 채권적 권리의무관계(근로계약상의 권리의무관계, 단체협약상의 권리의무관계 등과 관련하여 고정적인 권리의무를 실현한다는 의미에서의 채권적 권리의무관계를 말함)를 회복시키는 회귀적인 것으로 단순히 구성하는 것은 적절하지 않다. 구제명령은 ‘기반조성적’(권리를 회복할 수 있는 기반 조성)이어야 하며, ‘장래지향적’(구제내용대로의 조치로 부당노동행위로 인한 영향이 제거되는 가까운 장래 시점의 내용)이어야 한다.

김홍영, 앞의 논문, 1999. 128~132쪽

그러므로 노동조합, 조합원들, 비조합원들 상호간에 확산된 영향을 충분히 제거하여 그들이 노동3권을 누릴 수 있는 상태가 될 수 있도록 적절한 구제명령을 다양하게 고안해 나가는 노력이 필요해 보인다.

가. 중지ㆍ금지 명령

특정행위을 중단시키기 위한 부작위 명령이다.

미국의 연방노동위원회(NLRB)와 마찬가지로 중지 또는 금지의 부작위명령을 모든 구제명령의 주문에 상시적으로 사용하고, 중지 또는 금지의 대상이 되는 행위를 구체적이고 상세하게 열거하는 한편, 상습적이거나 악의적이거나 중대한 부당노동행위에 대해서는 예외적으로 포괄적인 금지명령도 사용할 필요가 있다.

나. 공고문게시(postnotice, notice posting) 명령

노동위원회가 일정 장소에 일정 내용의 문서를 공고하도록 하는 것이다. 개선방향은 다음과 같다.

① 원칙적으로 모든 구제명령의 주문에 공고문게시 명령을 포함시키고 ② 공고문의 구체적 내용과 전달 체계를 마련하며, ③ 공고문의 형식 등을 구체화한다. 공정거래위원회의 관련 지침과 같이 공고문의 크기(규격), 모양 및 게시 기간과 장소 등을 부당노동행위의 유형과 종류에 따라 세분화할 필요가 있다.

다. 이행상황 보고명령

구제명령을 받은 사용자에게 노동위원회에 구제명령에 포함된 각종 조치의 이행 상황을 보고하도록 한 명령이다.

미국처럼 우리나라에서도 원칙적으로 구제명령의 이행상황을 일정한 기한 내에 노동위원회에 보고하도록 하고, 그것이 이루어지지 않은 경우에는 직권으로 이행상황을 점검하도록 하는 것이 타당하다. 특히 상습적으로 부당노동행위를 저지르거나 구제명령 불이행의 전력이 있거나 또는 적극적 조치를 명한 사항이 다수인 경우에는 반드시 이행상황을 보고하는 명령을 주문에 포함시켜야 할 것이다.

라. 교육명령

부당노동행위를 한 사용자에 대해 근로삼권, 부당노동행위 제도,  노동조합법 등의 교육을 받도록 하는 명령이다.

부당노동행위 구제명령 주문에 교육명령을 포함하는 것은 법적 근거가 마련되기 전까지는 권고적인 것으로 운영하고, 특히 벌칙의 적용은 신중할 필요가 있다. 잠정적으로는 공정거래위원회의 교육실시명령에 준하는 지침을 마련하는 것도 좋은 방안이다. 그리고 실제 부당노동행위 예방교육을 실시할 때는 (가) 대상자에 구제명령의 수규자인 사업주 이외에도, 경영담당자나 이익대표자인 사용자, 희망 사용자(교육명령의 대상자가 아니라 스스로 교육을 희망하는 사용자)도 포함시키고, (나) 교육기관은 노사중립적인 기관 또는 노사합동적 기관으로 하는 것이 바람직하며, (다) 교육과정에는 노동조합의 방문 등을 포함시켜 노사의 상호 이해를 증진하도록 하는 프로그램이 포함되도록 하는 것이 좋다.

마. 금전보상명령

부당노동행위로 인한 권리나 질서의 침해가 원상회복하기 어렵거나 원상회복 방법이 명확하지 않은 경우에 노사관계 질서의 정상화 등을 목표로 하여 사용자에게 금전보상을 명령하는 것이다. 부당노동행위 예방 · 질서회복의 측면에서는 효과적인 제도이지만, 징벌적 성격을 가진 것으로서 부당노동행위 구제 제도의 목적을 벗어난 것이라는 주장도 제기되고 있다. 이런 논란으로 미국이나 일본의 부당노동행위 구제제도 및 국내의 다른 분야에서는 이 제도가 활용되지 않고 있다.

최홍기, 앞의 연구보고서, 2020.

그러므로 노동위원회가 금전보상명령을 주문에 포함하려면 법령에 명시하는 입법이 필요할 것 같다. 즉 금전보상명령 자체는 노조법 제84조 제1항을 개정하여 구제명령의 하나로서 예시한 후, 금전보상명령의 보상기준과 운영에 관한 것들은 노동위원회규칙으로 정하면 될 것이다.

바. 단체교섭 관련 명령

우리 노동위원회의 실무에서도 단체교섭거부의 부당노동행위 사건에서는 미국의 예와 같이 위법한 교섭 거부 행위를 구체적으로 열거하고 그것의 중지와 금지를 명하는 한편, 단체교섭 재개, 사용자가 불법하게 일방적으로 변경한 근로조건의 원상회복, 필요한 정보의 제공, 합의 도달에 따른 합의서의 체결 등과 같은 행위를 명할 필요가 있다. 특히 단체교섭과 관련한 정보의 제공을 적극적으로 명령할 필요가 있다.

사. 시설과 근로자에 대한 접근권을 보장하는 명령

노동위원회가 사업장내의 일정한 시설을 노동조합에게 제공하도록 사용자에게 명령하는 것과 미국에서와 같이 사용자 시설 및 근로자에 대한 접근허용 명령이 있다. 사용자의 불법적인 전술로 인해 특정 사업장에서 근로자의 단결권 등이 위축되었다는 점에 대한 충분한 입증이 있는 경우, NLRB는 노동조합이 다른 방법을 통하여 근로자에게 접근할 수 있는지 여부를 불문하고, 적극적인 구제조치로서 조직화를 시도하는 노동조합이 사용자 시설에 접근하여 근로자들과 접촉할 수 있도록 허용하는 명령을 사용자에게 내린다. 우리 실무에서도 이런 명령을 활용할 필요가 있다.

7. 긴급이행명령제도

중앙노동위원회의 구제명령 이후 사용자가 이에 불복하는 소송을 제기하는 경우 노동위원회의 구제명령은 확정되지 않는다.  현행 노동조합법상 구제명령의 위반에 대한 처벌은 ‘확정된’ 구제명령에 관하여만 인정되므로 사용자가 불복절차를 진행하여 구제명령이 확정되지 않고 있는 동안에는 처벌규정을 적용하는 방식으로 구제명령의 이행을 확보할 수 없다.

이에 구제명령 이행확보를 위한 조치로서 현행법에서는 일본에서 계수한 긴급이행명령제도를 두고 있다. 중앙노동위원회로부터 구제명령을 받은 사용자가 이에 불복하여 취소소송을 제기한 경우, 법원은 구제명령의 전부 또는 일부를 판결이 확정될 때까지 잠정적으로 이행하도록 긴급이행명령을 내릴 수 있으며, 이 긴급이행명령은 그 위반에 대해 과태료가 부과되므로 이행이 확보될 수 있게 된다.(노동조합법 제85조 제5항 및 제95조)

노동조합법 제85조(구제명령의 확정) 제5항

사용자가 제2항의 규정에 의하여 행정소송을 제기한 경우에 관할법원은 중앙노동위원회의 신청에 의하여 결정으로써, 판결이 확정될 때까지 중앙노동위원회의 구제명령의 전부 또는 일부를 이행하도록 명할 수 있으며, 당사자의 신처에 의하여 또는 직권으로 그 결정을 취소할 수 있다.

노동조합법 제95조(과태료)

제85조제5항의 규정에 의한 법원의 명령에 위반한 자는 500만원 이하의 금액(당해 명령이 작위를 명하는 것일 때에는 그 명령의 불이행 일수 1일에 50만원 이하의 비율로 산정한 금액)의 과태료에 처한다.

1997년에 도입된 긴급이행명령은 지금까지 활용 실태는 미미한 정도이다. 이에 긴급이행명령의 적극적인 활용을 위한 개선점을 살펴보도록 한다.

중앙노동위원회가 긴급이행명령을 신청하도록 규정되어 있어, 중앙노동위원회가 신청인이 된다. 중앙노동위원회가 취소소송의 피고 당사자이므로 중앙노동위원회에게 긴급이행명령의 신청구너한을 인정하는 것이 소송 체계상 부함된다는 점이 있으나, 신청권한을 굳이 중앙노동위원회로 국한하고 근로자측에게는 인정하지 않아야 할 필연적인 이유는 없다. 중앙노동위원회가 긴급이행명령의 신청을 소홀히 하는 겨우 구제명령에 의해 실질지거으로 보호를 받게 될 노동조합 또는 근로자의 권리 보호에 어긋날 우려가 있다는 점에서 근로자측에게도 신청권한을 인정하여야 할 피룡가 있다. 중앙노동위원회뿐만 아니라 근로자측에게도 긴급이행명령의 신청 권한을 인정하도록 관련 규정의 개정이 필요해 보인다.

김재훈/김홍영, “노동위원회 구제명령의 실효성 확보방안-긴급이행명령제도의 효율적 운영 및 개선방안을 중심으로”, 한국노동연구원, 1997, 57쪽

긴급이행명령 신청을 지방노동위원회 뿐만 아니라 근로자 및 노동조합에게도 긴급이행명령의 신청권한을 인정하여야 근로자 권리 보호에 보다 실효성 있는 제도가 될 수 있을 것이다. 일본의 경우 중노위 뿐만 아니라 도도부현 노위도 긴급명령을 법원에 신청할 수 있다.

이철수, “노동위원회 개선방안”, 『산업관계연구』 제16권 제2호, 한국노사관계학회, 2006, 181~182쪽

김인재외 4인, 앞의 연구보고서, 2014, 5쪽

또한 중앙노동위원회가 신청 여부를 결정함에 있어서, 긴급이행명령의 신청은 예외적으로 필요성이 있어야 인정되는 것이 아니라 원칙적으로 긴급이행명령의 필요성이 인정되지만 특별한 사정이 있음으로써 예외적으로 신청이 부인될 수 있다고 해석하여야 할 것이다.

김홍영, 앞의 논문, 1999, 260~261쪽

긴급이행명령의 인정요건은 그 필요성을 중심으로 판단하되 원칙적으로 그 필요성이 인정된다고 해석하여야 한다. 즉, 첫째 긴급이행명령의 인정요건은 구제명령을 판결 확정시까지 잠정적으로 이행하도록 하여야 할 피료성이 있는지를 중심으로 파악하여야 하며, 둘째 원칙적으로 그 필요성이 인정되므로 법원은 긴급이행명령을 내려야 하나, 소명자료에 의해 그 필요성이 부인되는 예적인 경우에도 긴급이행명령을 내릴 수 없다고 보아야 한다.

김홍영, 앞의 논문, 1999, 263~269쪽

현행 긴급이행명령제도는 그 인정요건에 대하여 명문의 규정을 두고 있지 않아 운영상의 많은 논란이 발생할 수 있으며, 이로 인해 긴급이행명령제도가 제대로 활용되지 않을 수 있다. 노동조합법 제85조 제5항의 규정에서 긴급이행명령의 인정요건에 대한 명확한 규정이 적극적인 활용에 도움이 될 것으로 보인다.

8. 구제명령의 이행확보방안

노동조합법 제84조 제3항에는 노동위원회의 구제명령이 있을 경우 이에 따라야 한다고 규정하고 있고 제86조에는 노동위원회의 구제명령은 중앙노동위원회 재심신청이나 행정소송의 제기에 의하여 그 효력이 정지하지 아니한다고 명시되어 있다. 그러나 노동위원회의 구제명령은 사용자에게 공법상의 의무만을 부여할 뿐이고, 확정된 구제명령을 이행하지 아니할 경우 비로소 형사처벌을 받게 된다.

한편, 사용자가 재심판정에 불복하여 행정소송을 제기하면 관할법원은 중앙노동위원회의 신청에 의하여 판결이 확정될 때까지 중앙노동위원회 구제명령의 전부 또는 일부를 이행하도록 명할 수 있는 긴급이행명령제도가 있다. 법원의 긴급이행명령을 위반하면 500만원 이하의 과태료가 부과될 수 있다.

위 노동조합법 규정에서 알 수 있듯이 미확정 구제명령의 위반에 대하여 이를 제재하거나 그 이행을 강제할 실효적인 수단은 존재하지 아니한다. 그로 인해 부당노동행위에 따른 노사분쟁이 장기화되어 부당노동행위제도의 취지인 신속한 노사분쟁의 해결이 제대로 실현되지 못한다는 주장이 제기되는 것이다.

구제명령은 신속히 이행되어야 구제명령으로서의 적절성이 유지되나, 구제명령이 내려졌어도 이행이 지체된다면 그동안 부당노동행위가 조합활동을 침해하는 영향은 더 확산되어 구제명령은 이미 구제내용으로서 적절하지 않거나 근로자측이 그 이행의 효과 를 포기할 수 있다. 그러므로 구제명령은 즉시 이행될 필요가 있어 보인다.

구제명령은 내려진 즉시 그 이행이 이루어져야 하므로, 그 이행을 확보하기 위한 쳬계에서 불복절차의 진행에 따른 구별을 두지 않도록 재구성되어야 한다. 즉 구제명령에 대해 확정, 미확정을 구분함이 없이 적법하게 취소되기 전까지는 사용자에게 이행의무를 인정하고, 이에 따라 노동위원회는 구제명령의 이행상태를 확인하여 불이행한 사용자에 대해 조속히 임의이행하도록 적극적으로 행정지도·감독을 하며, 사용자의 이행 거부에 대해 구제명령 위반으로 과태료 및 이행강제금을 부과하여 제재함으로써, 구제명령은 전체적으로 실효성 있게 이행될 수 있다고 생각된다.

김태기, 앞의 보고서, 2001, 28쪽

이에 미확정된 구제명령의 이행을 확보하기 위하여 이행강제금을 부과하자는 방안이 제시되고 있다. 현재 부당해고 구제명령을 이행하지 아니할 경우 초심 구제명령에 대하여 노동위원회가 직접 이행강제금을 부과하고 있고, 확정된 차별시정명령을 이행하지 아니할 경우 고용노동부장관은 1억원 이하의 과태료를 부과하여 구제명령의 이행을 담보하고 있다.

최홍기, “부당노동행위 구제의 개선 및 대안적 검토”, 사회법연구 제42호, 한국사회법학회, 2020, 535-536쪽

이행강제금은 행정관청이 이를 부과하기 전에 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 계고하며, 그 계고에서 정한 이행기간 내에 의무를 이행하면 이행강제금은 부과되지 않는다는 점에서 과태료와 차이점이 있다. 따라서 의무이행의 확보를 위한 수단으로 과태료 부과를 규정하고 있는 것들은 이행강제금(집행벌)으로 대체함이 의무이행의 확보의 측면에서 바랍직하다는 입장이 있다.

박상희/김명연, “과태료제도의현황과 개선방안”, 한국법제연구원, 1994, 170쪽

부당해고 구제명령에 있어 활용되고 있는 이행강제금 제도를 부당노동행위 구제명령에 도입하지 못할 이유는 없다. 오히려 이행강제금은 행정위반상태가 계속되는 한 반복적으로 부과가 가능하기 때문에 사용자의 경제적 부담을 가중시켜 효과적으로 구제명령의 이행을 확보할 수 있다.

또한 구제명령의 이행을 효과적으로 확보하기 위해서는, 일본이나 미국의 경우와 마찬가지로, 구제명령을 내리는 노동위원회가 구제명령의 이행에 관한 감독을 직접 행하도록 할 필요가 있다. 노동위원회가 구제명령을 내린 행정기관이므로 노동부보다 조사, 지도, 감독 행정에 더욱 적극적으로 임할 수 있으며, 또한 효과적인 행정을 할 수 있기 때문이다. 노동위원회가 스스로 노사 당사자로부터 구제명령의 이행상태를 파악하여 긴급명령 신청의 필요 여부를 판단하고, 긴급이행명령의 결정 이후 긴급이행명령의 이행상태를 파악하여 과태료 부과절차 개시 여부를 판단하고, 구제명령이 확정된 이후 그 이행상태를 파악하여 형사처벌을 위한 검찰 송치 여부를 판단하도록 절차를 정비한다면, 구제의 실효성을 높일 수 있을 것이다. 이에 노동위원회가 구제명령 및 긴급이행명령의 이행에 관한 조사, 지도, 감독 업무를 효과적으로 집행하기 위해서는 노동위원회 사무국 인원을 증원하는 등 인적, 물적 재원이 증대되어야 할 것으로 보인다.

김태기, 앞의 보고서, 2001, 27쪽

Ⅵ. 결론

부당노동행위 구제제도의 의의는 노동자의 단결활동에 대한 사용자의 침해행위를 효과적으로 배제함으로써 「헌법」에 규정되어 있는 노동3권의 보장을 구제적으로 실현하여 노동자의 이익보장과 아울러 공공복리 내지 국가이익을 동시에 도모하는데 있다.

노동조합법은 노동위원회가 부당노동행위 사건의 심문을 종료한 후에는 부당노동행위 구제명령을 발하거나 구제신청을 기각하는 결정을 한다고 규정하고 있으나, 구제명령의 구체적인 내용이나 방법에 관해서는 명시하고 있지 않다.

법에서의 침묵이 완전한 재량이나 자유를 의미하는 것은 아니며, 내용과 형식 등 제도의 구체적 모습은 제도의 목적에 따른 제약을 피할 수 없다. 이 점은 부당노동행위 구제명령에서도 다르지 않다. 부당노동행위 구제명령의 내용과 형식은 부당노동행위 구제제도의 목적에 종속적이다. 우리 판례는 부당노동행위 구제제도의 목적을 ‘집단적 노사관계 질서를 파괴하는 사용자의 행위를 예방·제거함으로써 근로자의 근로삼권을 확보하여 노사관계의 질서를 신속하게 정상화’하는 것이라고 한다.

대법원 1998. 5. 8. 선고 97누7448 판결.

부당노동행위를 둘러싼 분쟁도 노사의 자주적인 해결 역량이 강화되어야 분쟁의 조기 해결 및 예방과 노사관계의 안정을 도모할 수 있다. 노동위원회의 구제절차 등을 개선하여 신속하고 적극적으로 활용하는 것이 근로자를 보호하면서 노사의 자율성과 책임성을 존중한다는 관점에서 타당한 방향이라고 생각하며, 구제명령을 실효적이고 다양하게 모색하는 관점에서 앞으로 논의가 필요해 보인다.