글로벌경제에서의 범국가적 경쟁제한행위에 대한

대처 강화방안 연구

공정거래위원회 정창욱

<목    차>

1. 연구배경 및 목적	1

2. 글로벌 경제에서의 범국가적 경쟁제한행위 현황	4

가. 경쟁제한행위의 유형과 현황	4

나. 국내외 정책환경	5

3. 글로벌 기업결합 제도와 집행	7

가. 제도 현황 및 문제점	7

나. 기업결합제도 관련 해외 정책사례	13

다. 글로벌 기업결합 신고 및 심사 강화 방안	18

4. 국제카르텔 제도와 집행	21

가. 제도 현황 및 문제점	21

나. 카르텔 제도 관련 해외 정책사례	27

다. 국제카르텔 자진신고제도 정비 및 감시·적발 강화방안	32

5. 온라인플랫폼 독과점행위 현황과 집행	35

가. 제도 현황 및 문제점	35

나. 온라인플랫폼 분야 해외 정책사례	40

다. 온라인플랫폼 독과점력 남용 방지 방안	45

6. 연구 시사점 및 제언	49

〖참고문헌〗	52

1. 연구배경 및 목적

가. 연구 배경

글로벌 경제 환경이 심화함에 따라 국가 간 경계를 넘는 경쟁제한행위가 급속도로 증가하고 있다. 우선, 글로벌 기업들에 의한 초국경적 인수·합병이 지속적으로 증가하고 있다. 2023년 전체 기업결합 중 외국기업에 의한 기업결합 건수는 188건으로 전체의 20.8%를 차지하였으며, 그 규모는 376조원으로 전체의 87.2%를 차지하였다. 외국기업 간 기업결합 신고 건수도 꾸준히 증가하는 추세를 보이고 있다. 공정거래위원회의 글로벌 M&A 심사건수는 2002년 90건에서 2021년 180건으로 2배 증가하였고, 심사 금액은 1.3조원에서 297조원으로 228배 급증하였다. 디지털 경제의 가속화에 따라 AMD-Xilinx(40조원), Nvidia-ARM(50조원), MS-블리자드(82조원) 등 플랫폼 및 빅테크 M&A가 증가하고 있는 상황이다. 최근에는 항공, 반도체, 조선 등 국내 기업 주도의 대형 글로벌 M&A도 증가하고 있어 글로벌 경쟁당국과의 공조 필요성이 더욱 강조되고 있다.

공정거래위원회 보도자료, 2023년 기업결합 심사동향 발표, 2024.3.18.

외국기업간 기업결합 건수: ‘95건(’18년), 127건(‘19년), 105건(’20년), 110건(‘21년), 112건(’22년)

또한, 글로벌 경제 속에서 대외무역의존도가 높은 대한민국 경제는 국제카르텔의 폐해에 크게 노출될 수 있다. 주요 원자재를 주로 수입에 의존하고 있는 상황에서 국제카르텔은 국내 경제에 심각한 영향을 미칠 수 있는 것이 사실이다. 2023년 10월 기준으로 우리나라는 23개국 사업자를 대상으로 약 1조 957억원의 과징금을 부과한 바 있다. 예를 들어, 정기선사 해상운임 카르텔 및 독일 경유 승용차 제조사 배출가스 저감시스템 카르텔 등이 포함된다. 국내기업이 국제적 가격 담합으로 인해 미국과 EU 등 9개 국가로부터 부과받은 과징금 및 벌금은 약 3조 7천억원에 달하며, 일부 기업체 임직원들은 미국에서 징역형을 선고받기도 하였다.

아울러, 디지털 경제가 글로벌 단계로 확산됨에 따라 온라인플랫폼 기업의 규모와 영향력이 확대되고 있으며, 독과점 행위가 범국가적으로 유사하게 발생·증가하고 있다. 디지털 경제로의 전환이 가속화되면서 온라인 플랫폼 중심의 경제 구조도 심화되고 있다. 예를 들어, 온라인 쇼핑몰 거래액 규모는 2010년 25.2조원에서 2023년 229조원으로 급증하였다. 구글, 애플, 네이버, 쿠팡, 카카오 등 주요 온라인 기업들의 영향력도 급속도로 증가하고 있으며, 이들 플랫폼 기업의 독점력 남용 및 불공정 행위가 사회적 이슈로 부각되고 있다. 예를 들어, 네이버는 쇼핑 및 동영상 관련 검색 알고리즘을 조정하여 자사 서비스를 이용하는 입점업체의 상품을 우선적으로 노출시키는 행위를 시정받았고, 구글은 모바일 운영체제(OS) 관련 경쟁 OS 개발 및 출시를 방해한 행위로 시정 명령을 받았다.

통계청, 국가통계포털(KOSIS), 온라인쇼핑 동향 조사

나. 연구 목적

본 연구의 목적은 글로벌 경제에서 범국가적 경쟁제한행위에 대한 대처 강화방안을 모색하는 것이다. 이는 크게 세 가지로 나누어 볼 수 있다.

글로벌 M&A 대응 강화 : 글로벌 기업결합에 대한 경쟁제한성 심사를 강화하고, 국제적 공조를 통해 기업결합 신고 및 심사기준을 정비하여 다양한 규모와 형태의 글로벌 M&A에 대한 심사를 강화하는 방안을 제시하고자 한다. 글로벌 M&A의 경우 복수의 국가에서 신고 및 심사가 이루어지는데, 특정 국가에서 승인 또는 조건부 승인을 했지만 다른 국가에서는 불허 등의 조치가 결정되는 불일치 문제가 발생할 수 있다. 따라서 국제적 정합성을 높이고, 주요 빅테크 기업의 M&A 사례 등을 분석하여 경쟁제한 우려가 있는 경우에 대한 신고 및 심사 누락을 방지할 필요가 있다.

국제카르텔 감시 및 적발 강화: 국제카르텔에 대한 감시 및 적발을 강화하고, 주요 경쟁당국 간의 제도 부조화를 최소화하며, 자진신고 감면제도를 활성화하는 방안을 검토하고자 한다. 리니언시 프로그램 등 국제카르텔 정책은 국제적으로 상당히 수렴화가 진행되었으나, 담합 주도자 자진신고 인정 여부, 자진신고자 지위 확인 수준, 추가 감면 제도 등 세부적인 정책 차이는 여전히 존재한다. 따라서 자진신고 활성화를 위해 유인 구조를 제시하고, 페널티 플러스 제도의 도입 필요성 등 자진신고제도의 보완을 검토할 필요가 있다.

온라인플랫폼 독과점력 남용 방지: 온라인 플랫폼 분야의 독과점 및 불공정 행위를 효과적으로 규율하기 위한 법적·제도적 방안을 마련하고, 주요국의 사례를 비교 분석하여 국내 법 집행 및 제도를 개선하는 방안을 제시하고자 한다. 온라인 플랫폼의 독과점력 남용 행위는 국가 내에서 주요 사회적 이슈로 대두되고 있으며, 전 세계적으로도 공통적으로 부각되고 있는 상황이다. 따라서 온라인 플랫폼에 대한 법적 규율의 정도, 플랫폼 특성에 기초한 심사 기법 및 위법성 판단 기준, 적정 시정조치 방안 등을 마련할 필요가 있다.

본 연구는 글로벌 경제에서 각국 간 제도의 정합성을 높이고 법 집행의 조화를 이루어, 범국가적 경쟁제한행위를 효과적으로 감시, 적발, 심사, 제재하는 데 기여하는 것을 목적으로 하고 있다.

2. 글로벌 경제에서의 범국가적 경쟁제한행위 현황

가. 경쟁제한행위의 유형과 현황

경제의 글로벌화가 심화되면서 경쟁제한행위의 유형도 다양화되고 그 규모와 파급효과도 커지고 있다. 범국가적 경쟁제한행위라고 함은 규모나 파급효과 측면에서 여러 국가에 걸치거나 한 국가의 영역을 넘어서는 경쟁제한행위로서 한 국가 전체 또는 복수의 국가가 중점적으로 대응해야 하는 행위이거나 전세계적으로 여러 국가에 공통적으로 나타나는 경쟁제한행위로서 각국이 동시에 대응하는 현상이 나타나는 행위로 규정하고자 한다. 이러한 범국가적 경쟁제한행위에는 관점에 따라 다양한 유형이 있을 수 있으나 본 연구에서는 글로벌 기업결합, 국제카르텔, 온라인플랫폼의 독과점남용의 세 분야에 초점을 맞추고자 한다.

글로벌 기업결합은 세계 무역이 확대되고 기업들의 사업영역이 확장됨에 따라 필연적으로 증가할 수 밖에 없다. 세계 시장을 대상으로 활동하는 글로벌 기업이 기업결합 행위를 하게 됨에 따라 규모나 효과가 일개의 국가 범위를 넘어서는 경우가 이에 해당한다. 이는 외국기업에 의한 국내 또는 외국기업의 기업결합과 국내기업에 의한 기업결합으로 나누어 볼 수 있는데 모두 글로벌한 파급효과가 인정되는 경우 글로벌 기업결합으로 볼 수 있다. 우리나라의 경우에 글로벌 기업결합이 지속적으로 증가하고 있는 것으로 나타나는데 기업결합건수 뿐만 아니라 결합금액규모 및 파급효과가 크기 때문에 적극적인 대응이 필요하다.

국제카르텔은 일반적으로 우리나라 영역 밖에서 이루어진 카르텔 행위로서 그 효과가 국내에 미치는 카르텔을 말한다. 통상 외국기업간 카르텔이 국내 시장에 영향을 미치는 경우를 말하나 국내 기업도 글로벌 기업으로 성장함에 따라 외국기업이 주축이 되는 카르텔에 참여하는 경우도 나타나고 있다. 국제카르텔은 글로벌 기업들이 세계 시장을 대상으로 인위적인 합의를 통해 독과점을 형성하고 각국 소비자의 이익을 편취하고 있는 것이므로 각국 경쟁당국이 이를 공적(公敵)으로 취급하여 적극적으로 법 집행을 하고 있다. 국제카르텔은 국외에서 카르텔행위가 발생함으로 이에 대해 조사 및 제재를 하기 위해서 각국 경쟁당국간 공조가 필요한 경우가 많이 있다.

온라인플랫폼의 독과점남용은 전세계적으로 디지털경제가 심화됨에 따라 비교적 최근에 중요성이 부각되고 있는 경쟁제한행위라고 할 수 있다. 각국에서 공통적으로 온라인플랫폼 기업이 급성장함에 따라 온라인플랫폼의 독과점화 및 불공정거래행위에 대한 대처가 주요 국가의 경쟁당국이 모두 대응을 검토하고 있는 사안이다. 각국의 대응이 동시다발적으로 진행되고 있어서 통일된 원칙이나 경험이 확립되어 있지는 않은 상황으로 주요국의 대처 방향을 검토하여 우리나라의 현실에 맞는 대응방안을 고민해야 하는 단계로 판단된다.

나. 국내외 정책환경

국내의 정책환경은 범국가적 경쟁제한행위에 대한 대응을 위한 제도 및 정책적인 측면에서 지속적으로 개선되어 왔다고 평가할 수 있다. 글로벌 기업결합과 국제카르텔에 대한 적극적인 대응을 위해 공정거래위원회는 전담 조직을 마련하여 법 집행을 하였고 관련 제도를 정비하는 노력을 해왔다. 또한 온라인플랫폼 분야의 독과점력 남용행위에 대해서도 공정거래법 차원의 법 집행과 관련지침을 마련하였으며 공정거래법과는 별도의 입법화를 추진하고 있는 것으로 파악된다. 다만 범국가적 경쟁제한행위는 우리 경쟁당국만의 문제가 아니고 타 국가의 대응방향도 고려하여 지속적인 검토와 개선이 필요한 영역이라는 점을 인식해야 한다.

국외의 정책환경은 범국가적 경쟁제한행위의 유형인 기업결합, 카르텔, 온라인플랫폼 분야에 대한 각국의 대응방향 및 내용이 다양하게 나타나고 있는 점을 고려할 필요가 있다. 미국은 기업결합과 카르텔에 대한 법 집행과 제도개선이 일관성있게 진행되고 있는 측면이 있고 온라인플랫폼 분야에 대해서는 법제도화를 추진하였으나 현재 구체적인 성과나 진행상황이 나타나고 있지는 않은 것으로 파악된다. 미국은 기업결합에 대한 신고기준을 지속적으로 개선하면서 경제발전의 정도에 맞게 독과점적 기업결합에 대한 심사를 진행하고 있고, 리니언시 정책(Leniency policy)에 대한 지속적인 개선을 추진하면서 국제카르텔에 대한 강력한 법집행을 하고 있는 것을 주목할 필요가 있다.

EU는 기업결합과 카르텔에 대한 경쟁당국의 재량을 허용하고 있고 이를 바탕으로 엄격한 법집행을 하고 있는 특징을 보이고 있으며 온라인플랫폼 분야에 대한 별도 입법을 통해 독과점 온라인 플랫폼의 시장지배적지위남용행위에 대해 강력히 규제하고자 하는 입장을 취하고 있는 것으로 파악된다. 아울러 독일도 경쟁제한방지법 개정을 통해 온라인플랫폼의 독과점 행위에 대해 추가로 조치하는 정책을 도입하였다. 이러한 EU의 법 제도적 변화 움직임을 검토할 필요가 있다. 일본도 기업결합과 카르텔에 대한 상당한 제도적 개선을 추진해온 것으로 파악된다. 기업결합신고기준의 규모도 일정부분 변경하였고 카르텔과 관련된 자진진고자감면제도를 대폭적으로 개선하였다. 온라인플랫폼 분야에 있어서 경쟁당국 차원의 법 제도화 움직임은 파악되지 않으나 경제산업성 주관으로 온라인플랫폼 기업에 대한 별도의 조사와 조치를 규정하는 입법화를 시행하였는바 이에 대한 검토가 필요하다고 판단된다.

3. 글로벌 기업결합 제도와 집행

가. 제도 현황 및 문제점

(1) 제도 현황

(가) 개 요

공정거래법 제9조는 경쟁을 실질적으로 제한하는 기업결합을 금지하고 있다. 기업결합에 대한 정의규정은 없는데 일반적으로 기업결합은 독립적으로 운영되던 기업들이 자본적/인적/조직적인 결합을 통하여 공통의 지배력 하에 통합되는 것으로 이해하고 있다. 통합의 정도는 기업결합의 형태나 내용에 따라 다양하므로 기업결합을 일의적으로 정의하기는 어려운 측면이 있다. 기업결합의 유형은 기업결합의 수단과 방법에 따라 회사설립에의 참여, 영업양수도, 합병, 주식취득, 임원겸임으로 나누어진다. 또한, 기업결합 당사회사간의 관계에 따라 수평결합, 수직결합, 혼합결합으로 구분될 수 있다.

김형배, 공정거래법의 이론과 실제, 2022년 개정판

기업결합은 인위적인 수단에 의해 기업의 규모와 형태, 시장지배력을 변경시킬 수 있기 때문에 시장에 파급효과를 줄 수 있다. 통상적으로 기업결합은 효율성 증대효과와 함께 경쟁제한효과를 발생시킬 수 있다. 경쟁법은 기업결합에 대한 심사를 거쳐 효율성증대효과보다 경쟁제한효과가 큰 경우에는 해당 기업결합을 금지할 수 있도록 하고 있다. 따라서 공정거래법은 일정기준 이상의 기업결합에 대해 신고의무를 발생시키고 신고된 기업결합에 대한 심사를 통해 경쟁제한성이 인정되는 경우에는 해당 기업결합을 금지하거나 경쟁제한성을 치유할 수 있는 시정조치를 부과할 수 있도록 하고 있다. 이러한 제도는 전세계적으로 유사하고 각 나라별로 자신에게 맞는 기업결합신고기준과 기업결합심사제도를 운영하고 있다. 글로벌 기업결합의 경우에는 기업결합으로 관련되는 국가들이 복수이므로 해당 기업의 입장에서는 기업결합으로 인해 나라별로 다양한 기준을 적용받을 수 있고 각 경쟁당국이 경쟁제한적인 기업결합을 적발할 수 있는 가능성도 달라질 수 있는 측면이 있다.

(나) 기업결합신고제도

공정거래법은 기업결합 당사회사중 하나의 자산총액 또는 매출액이 3천억원이상이고, 다른 하나의 자산총액 또는 매출액이 3백억원이상인 경우에는 기업결합 당사회사중 신고회사는 공정거래위원회에 신고하도록 규정을 두고 있다. 이때 자산총액 또는 매출액은 해당 회사의 계열회사의 자산총액 또는 매출액을 포함하여 합계한 금액을 말한다. 주식취득의 경우 다른 회사의 주식을 20%(상장법인은 15%)이상 소유하게 되는 때 또는 최다출자자가 되는 때에, 새로운 회사설립 참여의 경우 최다출자자가 되는 때에, 영업양수의 경우 다른 회사의 영업의 전부 또는 주요부분(양수금액이 양도회사 자산총액의 10%이상이거나 50억원이상)을 양수하는 때에, 임원겸임의 경우 2조원이상 대규모회사의 임직원이 다른 회사의 등기임원을 겸임하는 경우에 신고하여야 한다. 외국회사가 기업결합에 포함된 경우 국내에 매출액이 없는 때에는 신고의무가 없으며 외국회사간 기업결합의 경우 각각 국내에 매출액이 3백억원 이상이 경우에 신고의무가 있다. 자산총액 또는 매출액 기준외에 거래금액 기준이 도입되었는데 소규모기업을 결합시 거래금액이 6천억원이상이면서 국내 시장에서 상당한 수준으로 활동하고 있는 경우 신고의무가 있다. 이때 상당한 수준이란 직전 3년간 국내시장에서 월간 1백만명 이상을 대상으로 상품 또는 용역을 판매한 적이 있는 경우 또는 직전 3년간 국내 연구개발 시설 또는 연구인력을 계속 보유활용하여 왔으며 관련 예산이 연간 3백억원 이상인 경우이다. 기업결합신고는 원칙적으로 사후신고로 운영되며 기업결합 당사회사가 자산총액 또는 매출액이 2조원 이상이 경우 예외적으로 사전신고하도록 규정하고 있다.

(다) 기업결합심사제도

기업결합신고를 하면 공정거래위원회는 원칙적으로 신고일로부터 30일 이내에 기업결합 심사결과를 신고인에게 통지하여야 한다. 사안이 복잡하거나 중요하여 심사기간이 많이 소요되는 경우 추가로 90일 연장할 수 있어 총 120일의 기간내에 심사하도록 하고 있다. 이때 기업결합심사에 필요한 자료를 보정하도록 요청한 기간은 심사기간에 합산되지 않는다. 경쟁제한성 심사가 중대한 사안은 상당한 기간이 소요되는데 이는 다른 나라의 경쟁당국도 유사한 상황이다. 기업결합심사는 간이심사와 일반심사로 구분될 수 있는데 경쟁제한성 우려가 전혀 없는 일정한 기업결합은 간이심사대상으로 분류하여 15일 이내에 심사를 완료하고 경쟁제한성 심사가 필요한 사안은 일반심사로 분류되어 일반적인 심사기간의 적용을 받는다. 기업결합 심사과정에서 경쟁제한성 우려가 없는 것으로 판단되는 기업결합건은 통상적으로 30일 이내에 결과를 통지하게 되고 경쟁제한성 우려가 있는 건의 경우 30일이 경과한 이후 심사기간을 연장하여 경쟁제한성에 대한 심층검토와 필요한 경우 시정조치를 고려하게 된다. 우리나라의 경우 심사기간 중에는 경쟁제한성 심사에 대한 검토결과를 공표하지 않기 때문에 심사과정에서 경쟁제한성에 대한 일반적 심사와 심층심사를 구분할 수 없고 경쟁제한성 심사와 시정조치 검토기간의 구분이 없이 종합적으로 기업결합심사가 이루어진다고 할 수 있다.

(2) 문제점

(가) 기업결합 신고기준의 경직성

우리나라는 기업결합신고기준으로 규모기준을 기업결합 당사회사의 자산총액 또는 매출액 3천억원, 3백억원으로 설정하고 있는데 이 기준이 경직적으로 규정되어 있어 경제발전이나 시장규모의 변화를 반영하기가 매우 어렵다. 현행 기준은 2017년에 개정된 것으로 기존 2007년에 개정 도입되었던 2천억원, 2백억원을 10년만에 상향 개정한 것이다. 국내 시장규모가 확대됨에 따라 기업결합 신고의무가 적용되는 규모 등 신고기준을 적정하게 반영시키지 않으면 시장에 영향을 미치지 못하는 불필요한 기업결합을 신고받을 가능성이 높아지게 된다. 이는 해당 기업의 신고부담을 발생시킬 뿐만 아니라 경쟁당국도 신고 및 심사처리 비용을 부담하고 중요사건에 집중할 여력을 가지지 못하게 된다. 시장 및 기업규모의 성장에 따라 기업결합신고대상이 되는 규모 기준을 적정하게 개정하는 시스템을 갖추는 것이 필요하다.

(나) 원칙적 사후신고제도

현행 기업결합신고기준은 원칙적으로 사후신고를 하도록 되어 있고 예외적으로 자산총액 또는 매출액이 2조원이상이 되는 대규모회사가 당사회사인 경우에는 사전신고를 하도록 하고 있다. 대규모회사가 관련되는 경우에 파급효과가 클 수 있다는 전제하에서 사전신고를 하도록 하여 사후신고의 단점을 보완하고자 하는 것으로 파악된다. 그러나 공정거래법상 기업결합에 대한 사후신고 원칙은 경쟁제한적 기업결합을 사전적으로 차단하려는 기업결합 규제 제도의 본래 취지를 살리지 못하는 문제가 있다는 지적이 있다. 실제 기업결합이 완료된 이후 신고된 기업결합에 대해 경쟁제한성 우려를 이유로 금지하는 것은 이해관계자를 비롯한 사회 곳곳의 강력한 저항을 불러올 수 있고 이로 인한 사회갈등을 유발할 수 있기 때문에 경쟁당국이 결정하기 매우 어려울 수 있다. 이는 자칫 경쟁당국의 역할을 축소시킬 우려도 있을 수 있으므로 사후신고로 인한 기업결합 규제제도의 실효성이 감소하는 사례가 얼마나 있을 수 있는지에 대한 검증 분석을 통해 사후신고제의 보완을 검토할 필요가 있다.

김윤정, 공정거래법상 기업결합 신고 및 심사제도의 효율화 방안, 경쟁법연구, 2022.9.

(다) 기업결합 심사단계의 불명확성

공정거래법은 기업결합심사를 신고일로부터 총 120일 기간내에 하도록 규정하고 있을 뿐 기업결합 심사단계에 대한 구분이 없다. 심사기간에 서류보정에 필요한 기간은 산입하지 않기 때문에 실제 기업결합심사기간은 120일을 넘어 많게는 1~2년이 소요되는 경우가 많다. 이는 주요국의 경쟁당국도 동일한 상황이기 때문에 이러한 장기간의 심사가 문제라고 할 수는 없으나 그 기간 동안에 기업결합심사의 진행상황이 명확하게 나타나지 않는다는 것이 문제이다. 물론 경쟁당국의 기업결합심사과정이 일일이 공개될 수 없으나 주요한 단계에서는 이를 구분하고 절차를 진행하는 것이 필요할 수 있다. 특히 기업결합심사에서는 경쟁제한성 우려가 있다는 판단이 되는 시기가 중요한데 해당 기업결합이 경쟁제한성이 있는지 여부를 명확히 하는 것은 예측 가능성을 제고할 뿐만 아니라 다음 단계인 시정조치 도출과정을 진행하는데 도움이 될 수 있다. 현행 제도는 기업결합심사단계에서 경쟁제한성 판단 시점 전후간에 구분이 있지 않으므로 모든 과정을 비공개적으로 진행하게 되고 이 때문에 이해관계자 및 전문가의 의견을 충분히 수렴하기 어려운 구조로 되어 있다.

(라) 시정조치방안 마련구조 미비

현행 공정거래법은 경쟁제한성이 우려되는 기업결합에 대한 시정조치를 공정거래위원회가 전적으로 결정하도록 규정하고 있다. 경쟁한성을 치유할 수 있는 정도의 시정조치 방안을 마련하는 권한 또는 의무를 공정거래위원회에게만 부여한 것이다. 경제구조가 발전하고 기업활동의 복잡성이 높아지는 시점에서 경쟁당국이 사업부문 매각 등 기업에게 적확한 시정조치를 부과하는 것은 매우 지난한 일이고 바람직한지도 의문이다. 현재는 기업들이 시정조치 방안을 제출할 수 있는 공식적인 경로가 마련되어 있지 않으므로 실무에서는 비공식적으로 기업에게 제출을 요청하고 있고 이에 대해 기업이 비협조적이어서 제대로된 시정조치 방안을 마련하기 어려운 상황도 발생할 수 있다. 외국의 경우 통상 기업들이 경쟁제한성을 상쇄할 수 있는 시정조치방안을 제안하도록 하고 경쟁당국이 이를 수용할 수 없는 경우에는 해당 기업결합을 금지하도록 하는 절차를 가지고 있다. 다만, 최근 공정거래위원회는 공정거래법을 개정하여 기업결합 해당 기업이 시정조치 방안을 제출할 수 있도록 하고 이를 토대로 공정거래위원회가 시정조치를 결정하도록 하는 내용을 법 규정을 도입하고 2024년 8월 7일 시행을 앞두고 있다. 기업결합 당사기업이 시정조치를 제출할 수 있도록 하는 명문의 규정을 도입한 것은 기존보다 진일보한 것으로 평가할 수 있다.

나. 기업결합제도 관련 해외 정책사례

(1) 미 국

미국은 기업결합신고기준에서 회사규모와 거래금액 기준을 모두 규정하고 있고 해외 기업결합에 대한 별도의 기준을 마련해두고 있다. 기업결합 신고의무 발생요건은 1) 당사회사가 미국에서 사업을 영위하거나 미국 시장에 영향을 미치고, 2) 취득 자산/주식이 4억 78백만불을 초과하거나, 3) 취득자산/주식이 1억 1,950만불에서 4억 78백만불 이면서 당사회사 중 하나의 전세계매출액이 2억 39백만불을 초과하고 다른 회사의 전세계 매출액이 2.390만불을 초과하는 경우 이에 해당한다. 해외 기업결합의 신고 요건은 1) 외국기업간 주식취득인 경우 주식취득비율이 50%미만이고 미국내 자산 또는 매출액이 1억 1,950만불이하인 경우 신고 면제, 2) 국외소재 자산취득인 경우 거래대상 자산이 국외에 소재하고 해당자산의 국내매출액이 1억 1,950만불 이하이거나 또는 당사회사가 모두 외국회사로 그 자산 및 국내매출액이 2억 6,290만불에 미달하고 취득자산의 가치가 2억 6,290만불에 미달하는 경우 신고의무 면제에 해당한다.

김정헌, 글로벌 M&A에 대한 기업결합 신고 및 실무적 유의사항, 국제거래법연구, 2022.7.5.

미국 법무부 반독점국 홈페이지

https://www.ftc.gov/system/files/ftc_gov/pdf/p859910_-_secn_7a_-_new_hsr_thresholds_2024.pdf

해당 기준(threshold)은 미국 국민총생산(GNP)의 변화에 연동하도록 규정되어 있고 매년 초에 변동하여 공시되고 상기 기준은 2024.2.23.부터 2025년 초까지 적용되는 기준이다. 미국의 기업결합신고기준은 회사규모와 거래금액 기준을 매년 GNP 변화에 연동하여 변경하도록 규정하고 있는 것이 특징이다. 신고대상에 해당하는 모든 기업결합은 거래가 완료되기 최소 30일 전에 해당 기업이 사전신고서를 제출하여야 하고 신고서에는 거래의 세부사항와 관련된 모든 자료가 포함되어 있어야 한다.

미국의 기업결합심사제도는 1단계 심사와 2단계 심사로 구성되어 있다. 이 과정은 기업결합이 경쟁에 미치는 영향을 평가하기 위해 체계적으로 이루어진다. 먼저 1단계 심사(Initial Review)는 신고서가 접수된 후 30일 동안 진행된다. 이 기간 동안 FTC와 DoJ는 제출된 신고서와 관련 자료를 검토하여 기업결합이 경쟁을 제한할 가능성이 있는지를 평가한다. 30일 검토 기간 동안 거래가 경쟁에 미치는 영향을 분석하고 만약 경쟁을 제한할 가능성이 낮다고 판단되면, 거래는 승인된다. 만약 추가 검토가 필요하다고 판단되면, FTC 또는 DoJ는 2단계 심사를 요구할 수 있게 되어 있다.

2단계 심사(Second Request)는 더 복잡한 심사 과정으로, 기업결합이 경쟁에 미치는 영향을 더욱 상세히 평가하게 된다. FTC와 DoJ는 기업으로부터 추가 정보를 요청하며, 이를 통해 보다 심층적인 분석을 진행한다. 이 단계에서 FTC와 DoJ는 협의를 통해 보다 해당 기업결합에 대한 전문성이 있고 적절한 해법을 제시할 수 있는 기관으로 담당 기관을 결정하고 이 기관이 심사를 진행할 가능성이 높다. 2단계 심층 심사에서는 기업들이 제공한 추가 정보를 바탕으로 더욱 정밀한 검토가 이루어지며 이 과정에서 시장 구조, 경쟁자, 소비자 영향 등을 종합적으로 분석하게 된다. 2단계 심사는 60일 이상이 소요될 수 있으며, 이 기간 동안 거래를 완료할 수 없으며, 이 기간 동안 기업들은 거래의 경쟁 제한 요소를 해소하기 위해 협상할 수 있다. 심사 결과에 따라 거래는 승인되거나 조건부로 승인될 수 있으며, 경쟁을 심각하게 제한할 우려가 있는 경우 거래가 금지될 수 있다.

(2) E U

EU의 기업결합신고기준은 기업결합 당사회사의 매출액 규모를 기준으로 신고의무가 발생하도록 규정하고 있다. 기업결합 신고의무 발생요건은 1) 당사회사들의 전세계 합산매출액이 50억 유로를 초과하고 당사회사 중 2 이상의 역내 매출액이 2억 5천만 유로를 초과하거나, 2) 당사회사들의 전세계 합산매출액이 25억 유로를 초과하고 당사회사 중 2이상의 역내 매출액이 각각 1억 유로를 초과하며 당사회사들의 합산 국가별 매출액이 3이상의 회원국 각각에서 1억 유로를 초과하고 그 중 2이상의 회원국의 국가별 매출액이 그 3개 회원국 각각에서 25백만 유로를 초과하는 경우 이에 해당한다. 다만, 각 당사회사가 EU내 매출액의 2/3를 초과하는 매출액을 하나의 회원국에서 발생시키는 경우에는 신고요건을 충족하지 않는 것으로 본다. 해외 기업결합 신고의무와 관련해서는 별도의 요건이 없는 것으로 파악된다.

EU의 기업결합심사제도는 크게 사전협의절차(pre-notification phase), 1차 심사(Phase Ⅰ), 2차 심사(Phase Ⅱ)로 나누어진다. EU의 경우 기업결합신고서를 제출하는 것만으로 기업결합심사가 시작되는 것은 아니고 심사에 필요한 충분한 정보가 신고서에 기재되어 있다는 것을 EU위원회의 경쟁총국(DG COMP)에서 확인주는 날부터 심사기간이 시작한다. 이렇게 경쟁총국의 확인을 받기 전까지의 기간을 사전협의절차라고 하고, 이는 통상 신고서 초안을 제출함으로써 개시된다. 사전협의기간 동안 경쟁총국은 기업결합심사에 필요한 자료를 요청할 수 있고 당사회사들은 사전협의절차가 종료되고 1차심사가 개시될 수 있도록 자료제출에 협조하여야 한다.

김정헌, 글로벌 M&A에 대한 기업결합 신고 및 실무적 유의사항, 국제거래법연구, 2022.7.5.

1차 심사(Phase Ⅰ)의 심사기간은 최종신고서를 제출일로부터 25영업일이다. EU의 심사결과 경쟁제한성 우려가 없는 경우에는 25영업일이내에 승인공문을 발송한다. 반면에 경쟁제한성 이슈가 있는 경우에는 신고회사와 협의모임(state of play meeting)을 개최하고 신고회사로 하여금 시정방안을 제출하도록 한다. 신고회사가 시정방안을 제출하지 않거나 제출된 시정방안이 경쟁제한성을 제거하지 못한다고 판단하는 경우에는 2차심사를 개시한다. 신고회사가 시정방안을 제출하는 경우 심사기간은 10영업일을 추가로 연장하여 총 35영업일이 된다.

EU 경쟁당국이 2차 심사(Phase Ⅱ)를 개시하면 심사기간은 90영업일이 추가로 연장된다. 2차 심사단계에서 EU 경쟁당국은 조사서(RFI) 발송을 통해 당사회사의 내부서류 및 경제분석 자료를 검토하고 시장 이해관계자에게 더 자세히 질의하거나 심층조사 분석을 실시하고 효율성증대효과도 분석하게 된다. 경쟁당국은 2차심사 개시 2주 이내에 두 번째 협의모임(2nd state of play meeting)을 개최하고 당사자들은 1차 심사 결과 관련 입장을 전달한다. 당사자들은 2차 심사 진행중에도 시정방안을 제출하여 경쟁당국과 협의할 수 있다. EU 경쟁당국은 기업결합의 사실관계, 경쟁제한성, EU의 예비결정을 명시한 심사보고서(statement of objection)를 송부하고 이에 대해 당사회사는 서면의견을 제출하고 필요시 청문회의(oral hearing)을 신청할 수 있다. 청문회의가 개최되면 당사회사는 구두로 의견을 진술할 수 있다.

EU는 기업결합 심사단계가 매우 세분화되어 있다는 것이 특징이다. 사전협의절차, 1차 심사, 2차 심사로 구분되어 있으면서 각 단계내에서도 경쟁당국과 기업결합 당사회사간에 협의를 지속적으로 할 수 있도록 다양한 절차를 갖추고 있는 것으로 파악된다.

(3) 일 본

일본의 기업결합신고기준은 기업결합 당사회사의 일본내 매출액 규모를 기준으로 신고의무가 발생한다. 기업결합 신고의무 발생요건은 1) 주식취득의 경우 취득회사가 상대회사의 의결권주식 50%이상 보유하거나 20%이상 최대주주가 되는 경우로, 2) 취득회사의 일본내 매출액(그룹 전체의 매출액 기준)이 200억엔을 초과하고 3) 상대회사의 일본내 매출액(상대회사의 지분 판매자의 남아있는 계열사 매출액은 제외)이 50억엔을 초과하는 경우 이에 해당한다. 주식취득외의 합병, 사업양도 등 기업결합의 경우 당사회사의 일본내 매출액이 상기 기준에 해당하는 경우 기업결합신고의무가 발생한다. 해외 기업결합의 신고에 관한 별도의 규정은 두고 있다. 또한 일본은 신고대상이 되는 모든 기업결합에 대해 사전신고하도록 규정하고 있다.

일본 공정취인위원회 홈페이지

https://www.jftc.go.jp/dk/kiketsu/kigyoketsugo/todokede/kabu2.html

일본의 기업결합심사제도는 신고전 상담, 제1차 심사, 제2차 심사의 단계로 구분된다. 신고회사는 신고서 제출전에 일본 공취위와 신고서 기재방법 등 관련사항에 대해 상담을 진행하여야 하고 이를 위해 사전협의자료를 제출하고 공취위는 이에 대해 질문사항을 송부하고 신고회사는 이에 답변하여야 한다. 신고전 상담이 충분하면 신고서를 제출하게 되고 제1차 심사가 진행된다. 심사기간은 30일이고 동 기간내에 공취위는 독점금지법상 문제가 없는 경우 배제조치명령을 실시하지 않는다는 취지의 통지, 보다 상세한 심사가 필요하다는 보고 등 요청, 법 위반혐의에 대한 해결을 위한 확약절차 관련 통지 중 하나를 선택할 수 있다. 공취위가 신고회사에 대해 보고 등 요청을 하는 경우 제2차 심사를 개시할 수 있다. 제2차 심사에서는 보고 등 요청을 실시하면서 이를 공표하고 제3자로부터 의견을 청취할 수 있다.

다. 글로벌 기업결합 신고 및 심사 강화 방안

글로벌 기업결합에 대해 적극적으로 대처하기 위해서는 우리 제도의 문제점을 파악하고 해외 정책 및 제도를 참고하여 경쟁제한적 글로벌 기업결합에 대해 효과적으로 대처할 수 있는 방안을 모색해야 한다.

(1) 기업결합 신고기준의 유연성 제고

기업결합 신고기준이 경제발전 상황을 반영하지 않고 경직적으로 운영되면 기업의 신고부담이 증가할 뿐만 아니라 경쟁당국의 신고처리 및 심사 부담이 높아지는 문제가 발생한다. 이는 경쟁당국이 경쟁제한성 이슈가 발생할 수 있는 중요한 기업결합건 심사에 대한 선택과 집중을 할 수 있는 여력을 떨어뜨리는 결과를 가져오므로 경쟁제한적 글로벌 기업결합에 대한 대처능력을 약화시킬 수 있다. 실제 공정거래위원회가 심사한 대규모 글로벌 기업결합건의 심사기간이 2-3년 정도 소요되는 경우가 많은데 이로 인해 해당 기업을 포함한 언론 등 사회의 비판이 자주 제기되기도 한다. 시장의 변화속도가 급속도로 빨라지면서 경쟁당국의 대응도 보다 신속하게 진행될 필요가 있다는 점을 고려할 필요가 있다. 신고기준의 유연성을 제고하기 위해서는 신고기준의 규모 및 금액 기준을 지속적으로 검토하고 개선할 수 있는 시스템을 갖추는 것이 필요하다. 미국의 경우 신고기준을 매년 국민총생산(GNP)의 변화에 맞추어 변동하고 있다는 점을 주의깊게 볼 필요가 있다. 경제규모가 확대됨에 따라 신고기준도 상향 조정함으로써 기업결합신고대상도 적정 수준으로 관리할 수 있는 긍정적인 측면이 있다. 우리나라의 경우에도 상호출자제한기업집단의 규모를 국내총생산(GDP)에 연동하여 조정하고 이를 기준으로 상호출자제한기업집단을 지정하는 사례가 이미 있으므로 참고할 수 있다. 최소한 규모 기준을 검토하고 개정하는 시기를 현재의 약 10년 주기보다 좀더 앞당겨서 경제상황의 변화를 반영할 수 있도록 할 필요가 있다.

(2) 사전신고제 확대

해외 주요국의 기업결합신고는 모두 사전신고제로 운영되고 있는 사례를 보면 기업결합을 사전신고하도록 하는 이점이 보편적으로 받아들여지고 있는 것으로 보인다. 기업결합이 완료된 이후 기업결합심사를 해서 경쟁제한성이 확인되는 기업결합을 원상회복하거나 매각 등 시정조치를 하는 것은 많은 사회적비용이 유발될 수 있다. 또한, 기업결합심사과정에서 금지 등 시정조치에 대한 사회적 저항이 클수록 경쟁당국의 결정 재량이 축소될 여지도 발생할 수 있다. 이러한 측면을 감안하면 현재의 원칙적 사후신고제를 사전신고제로 전환하거나 사전신고제를 확대하는 방안을 검토할 필요가 있다. 글로벌 기업결합의 경우 전세계적으로 사전신고제가 일반적으로 받아들여지고 있기 때문에 해외 기업결합에 대해 사전신고를 적용하더라고 수용가능성이 높다고 판단된다. 그리고 우리의 신고제도가 사후신고제로 인식될 경우 글로벌 기업결합의 당사회사가 각국 경쟁당국에 기업결합신고 여부를 고려할 때 우리나라를 신고대상에서 제외해 버릴 우려도 발생할 수 있다. 따라서 글로벌 기업결합에 대한 사전신고제를 적극 검토할 필요가 있다.

(3) 기업결합 심사단계의 이원화

공정거래법은 기업결합심사는 기업결합신고 이후 총 120일의 기간 내에 실시하도록 규정하고 있다. 보다 구체적으로 절차를 살펴보더라도 경쟁제한성 우려가 없는 기업결합에 대해서 간이심사와 일반심사로 구분해서 처리하도록 규정하고 있으나 경쟁제한성 우려가 있는 기업결합에 대한 심사과정에서 보다 세부적인 구분이 되어 있지 않다. 경쟁제한성이 있는 것으로 판단되는 경우에는 이를 기업결합 당사회사에게 통지하고 이에 대해 시장의 이해관계자들의 의견을 청취하며 당사회사가 경쟁제한성을 제거할 수 있는 방안에 대해 협의할 수 있는 공식적인 절차가 필요한 측면이 있다. 이를 위해서는 경쟁제한성 우려가 확인되는 시점을 전후로 심사단계를 구분하고 필요한 경우 보다 심층심사로 전환되는 단계가 필요하다. 해외 주요국의 경우 통상 기업결합 심사단계를 1단계 심사와 2단계 심사로 구분하고 심사단계 및 정도를 상향시키고 있는 것을 확인할 수 있다. 글로벌 기업결합의 경우 복수의 경쟁당국에 신고하는 것이 일반적이므로 기업결합심사에 있어서도 국제적 정합성을 높이는 것이 기업의 수용성을 높이고 경쟁당국간 공조를 용이하게 하는데에도 도움이 될 수 있다. 글로벌 기업결합의 심사에 있어서 경쟁제한성 이슈가 확인되는 단계에서는 이를 당사회사에 통지하고 보다 심층적인 심사단계로 진행하는 기업결합심사의 이원화가 필요하다고 판단된다.

(4) 기업의 시정조치방안 제출제도

경쟁제한적 기업결합에 대한 효과적인 조치를 위해서는 기업이 경쟁제한성을 제거할 수 있는 시정방안을 제출하도록 하는 제도가 필요하다. 최근 공정거래법 개정을 통해 이러한 방향의 제도개선이 이루어졌고 2024년 8월부터 시행된다는 것은 긍정적으로 평가할 만하다. 앞으로 새로운 제도가 취지대로 잘 시행되도록 운영할 필요가 있다. 다만 기업들이 시정방안을 제출할 수 있는 근거규정이 도입되었을 뿐 기업들이 적극적으로 협조할 유인이나 비협조시 강제할 근거가 없다는 점에서 제도시행후 필요한 경우 보완이 필요한 측면이 있다고 보인다.

4. 국제카르텔 제도와 집행

가. 제도 현황 및 문제점

(1) 제도 현황

(가) 카르텔 제도 개요

카르텔은 공정거래법상 부당한 공동행위를 이르는 말이며 본 연구에서는 부당한 공동행위, 담합 등과 혼용해서 사용하기로 한다. 공정거래법 제40조 제1항은 ‘사업자는 계약·협정·결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다’라고 규정하고 있다. 구체적으로 각호의 어느 하나에 해당하는 행위를 기준으로 카르텔을 보다 세분하여 분류하고 있다. 이를 살펴보면 가격 담합, 수량담합, 지역 분할 및 고객할당 담합, 입찰담합, 거래조건담합, 설비제한 담합, 종류·규격제한 담합, 영업의 공동수행·관리 담합, 기타 사업활동 제한 및 정보교환 담합 등이다.

담합을 강학상 그 성격에 따라 분류하면 경성카르텔(hard-core cartel)과 연성카르텔(soft-core cartel)로 구분할 수 있다. 경쟁제한 효과만 있고 효율성증대 효과를 기대할 수 없는 담합들을 경성카르텔로 분류한다. 가격담합, 수량담합, 지역분할 및 고객할당 담합, 입찰담합을 경성카르텔로 분류하고 이러한 유형의 경성카르텔은 당연 위법의 원칙(per-se illegality)를 적용한다. 또한 경쟁제한 효과 뿐만 아니라 효율성증대 효과도 있을 수 있는 담합들을 연성카르텔로 분류한다. 거래조건 담합, 설비제한 담합, 정보교환 담합 등 경성카르텔외의 담합들을 연성카르텔로 분류하고 이 유형의 연성카르텔은 합리의 원칙(rule of reason)을 적용하게 된다. 카르텔은 경쟁사업자간의 인위적인 합의를 통해 가격, 생산량 등 영업활동을 조정함으로써 시장에 독점과 같은 폐해를 가져오지만 효율성증대효과를 기대하기 어려운 경우가 많으므로 대부분 국가의 경쟁당국은 카르텔에 대해 강력하게 제재하고 있다. 다만 카르텔에 참여하는 사업자들이 은밀하게 합의를 하고 영업활동을 하는 경향이 있으므로 이에 대한 적발이 용이하지 않은 문제가 있다. 특히 국제카르텔은 국외에서 카르텔에 대한 합의 및 실행이 이루어지므로 이에 대한 조사와 집행이 쉽지 않은 측면이 있다. 따라서 카르텔에 대한 법 집행을 위해 다른 법 위반행위에서는 찾아보기 어려운 자진신고자 감면제도를 두고 있다.

김형배, 공정거래법의 이론과 실제, 2022년 개정판

(나) 자진신고자 감면제도

공정거래법은 카르텔에 대한 적발과 장기적인 법위반 예방을 위해 자진신고자 감면제도를 두고 있다. 자진신고자 감면제도는 카르텔에 가담한 사업자가 카르텔에 참여한 사실과 증거자료를 경쟁당국에 자진신고하는 경우 과징금 등 법 위반에 따른 제재를 감면해주는 제도이다. 카르텔은 사업자간에 은밀하고 교묘하게 운영되기 때문에 경쟁당국이 적발하기 어려운 특성이 있고 이러한 점을 감안하여 미국, EU 등 60여개 경쟁당국에서 리니언시 제도(Leniency policy)를 채택하고 있다. 해외 주요국 경쟁당국도 감면제도를 통해서 카르텔을 적발하는 비율이 매우 높은 것으로 알려져있는데 리니언시 신청을 통해 적발된 카르텔의 비율이 캐나다,칠레, 독일, 뉴질랜드의 경우 45~55%, EU의 경우 80%에 달한다고 한다. 우리나라의 경우도 2019년부터 2023년까지 처리한 카르텔 사건 267건중 156건이 리니언시를 적용받은 사건으로 파악되고 이는 60.3%의 비율에 달하였다.

이기종, 리니언시 제도의 실효성 제고방안, 상사판례연구, 2018.12.31.

공정거래위원회 내부자료 참조

우리나라의 자진신고자 감면제도의 요건과 기준을 살펴보면 신고자를 크게 자진신고자와 조사협조자로 구분하고 각각 첫 번째 신고자인 1순위 신고자와 두 번째 신고자인 2순위 신고자에 대하여 차등적인 감면 수준을 적용하고 있다. 자진신고자는 공정거래위원회의 조사개시 전에 신고한 자를 말하고 조사협조자는 조사개시 후에 신고한 자를 일컫는다. 1순위 자진신고자에 대해서는 과징금, 시정조치를 면제하고 고발을 면제 가능하며, 2순위 자진신고자에 대해서는 과징금을 50% 감경하고 시정조치를 감경하며 고발을 면제 가능하다. 1순위 조사협조자에 대해서는 과징금을 면제하고 시정조치를 면제 또는 감경하며 고발을 면제 가능하도록 하고, 2순위 조사협조자에 대해서는 과징금을 50% 감경하고 시정조치를 감경하며 고발을 면제 가능하도록 규정하고 있다. 우리의 감면제도는 2순위 신고자까지만 감면을 인정하고 감면 수준도 거의 재량없이 일정 수준으로 확정되어 있는 것이 특징이다.

(다) 국제카르텔 집행

공정거래위원회는 국제카르텔에 대해 전담조직을 갖추고 적극적으로 법 집행을 하고 있다. 매년 1~2건의 국제카르텔 사건에 대해 법 위반 제재를 하고 있으며 2023년까지 23개국 기업이 참여한 30개 국제카르텔 사건을 조사하여 과징금 총 1조 957억원을 부과하였다. 국제카르텔은 해외에서 법 위반행위가 이루어지므로 조사활동이 용이하지 않은 측면이 있으므로 자진신고자 감면제도를 통한 적발이 많은 것이 사실이다. 또한, 해외 경쟁당국과 조사공조를 하고 정보교환 및 확보에 주력하고 있다.

(2) 문제점

(가) 국제카르텔에 대한 법 집행 애로

국제카르텔은 대부분 국외 영역에서 카르텔이 합의되고 실행되기 때문에 조사 가능성 및 제재의 실효성 문제가 제기된다. 이미 카르텔에 대한 공정거래법의 역외적용은 국제적으로 통용되고 있기 때문에 제재 가능성은 큰 문제가 없으나 해외 지역에 대한 조사가 현실적으로 가능한지 또는 실효성이 있는지가 항상 문제가 된다. 공정거래위원회도 지금까지 국제카르텔에 대해 국외 소재 기업에 직접 현장조사를 실시한 바는 없으며 국내 소재 사무소 및 대리인을 통한 조사를 실시해왔다. 우리나라 뿐만 아니라 미국, 유럽 경쟁당국에서도 카르텔에 대한 조사 실시 후에 자진신고가 접수되는 비율이 매우 높은 것으로 알려져 있다. 국제카르텔은 카르텔 유무를 파악하기 어렵고 국외지역에 대한 선제적 조사를 개시하기가 용이하지 않기 때문에 능동적인 조사와 자진신고 접수를 기대하기가 쉽지 않다. 따라서 국제카르텔에 대한 대처 능력을 높이기 위해서는 이러한 문제점을 감안하여 제도 개선과 정책 노력을 해야 할 필요가 있다.

박세민, 자진신고 제도의 주요 쟁점과 정책적 시사점, 저스티스, 2018.6.

(나) 자진신고감면 요건의 엄격성

현행 공정거래법의 자진신고자 감면제도는 2순위까지의 자진신고자에 대해서만 이미 정해진 수준의 감면을 받도록 규정하고 있다. 2순위까지만 자진신고를 인정받기 때문에 3순위 이하의 기업들은 자신이 2순위내에 들지 못한다는 것을 파악하는 이후에는 카르텔의 존재 및 가담사실을 부인하는 문제가 발생한다. 물론 자진신고자로 인정받지 못하는 경우에도 조사협조의 감경을 받을 수 있는 여지가 있으나 감경수준의 차이가 있기 때문에 조사과정에서 충분히 협조하지 않는 경우가 자주 발생한다. 또한 자진신고자의 경우에도 감면 수준이 획일적으로 정해져있기 때문에 경쟁당국이 자진신고 기업들의 협조를 더 적극적으로 유도할 수 있는 재량이 없는 측면이 있다. 카르텔의 주도한 사업자의 경우 자진신고자로 인정해서 감면해택을 주어야 하는지에 대한 쟁점이 지속적으로 제기되고 있다. 통상 카르텔에 참여한 기업중 대기업이면서 주도적인 역할을 한 기업이 신속하게 자진신고를 하고 관련자료가 풍부하기 때문에 감면 인정을 받기에 용이한 측면이 있는데 이에 대해 공정성 문제가 지적된다. 또한, 5년이내에 담합으로 적발된 사례가 있는 반복 위반 사업자의 경우에는 자진신고자 인정을 받을 수 없도록 하고 있는데 과거의 이력 때문에 이전과는 다른 카르텔을 자진신고하고자 유인을 없애는 것이 바람직한지의 문제가 있다.

(다) 자진신고감면제도의 실효성 저하

자진신고 감면제도와 관련하여 해당 기업들이 전략적 행위를 하는 경우 제도의 실효성이 감소하는 문제들이 발생할 수 있다. 먼저 자진신고자로 인정받아 감면혜택을 받고 난 이후 소송에 가서 관련 사실을 부인하는 경우가 있을 수 있는데 해당 기업은 향후 민사소송에 따른 손해배상 가능성을 고려하여 소송에서 카르텔 불인정을 받는 것이 유리하기 때문이다. 다음으로 자진신고자는 아닌 조사협조를 인정받아 20% 과징금 감경을 받고 난 이후 소송을 제기하여 카르텔 가담사실을 부인하고 법 위반여부를 다투는 경우도 발생하고 있다. 이러한 경우 자진신고자 인정여부나 조사협조의 인정여부를 재검토해야 하는 문제가 제기된다. 또한 해당 카르텔 외에 다른 카르텔을 자진신고하는 경우에 추가 감면제도(Amnesty plus)를 운영하고 있는데 그럼에도 불구하고 전략적으로 그 당시의 카르텔을 모두 신고하지 않거나 일부만 신고하는 행위가 발생할 수 있다. 자진신고자로 인정받은 기업은 추가적인 카르텔을 신고하지 않거나 감면혜택을 받을 수 있을 정도의 범위만 신고하는 전략적 자진신고에 대해 보다 적극적으로 대처하는 방안을 강구할 필요가 있다.

(라) 국제 부조화의 문제

국제카르텔은 여러 국가의 관할 여부가 관련되어 있기 때문에 각국의 카르텔 제도 및 법 집행이 다른 경우에 문제가 발생할 수 있다. 카르텔에 가담한 기업이 자진신고하고자 할 때에 각국의 제도를 비교하여 신고여부 및 협조 정도를 결정하게 될 것인데 신고요건이 불명확하거나 감면혜택의 유인이 매력적이지 않은 경우 자진신고 대상국가에서 제외될 가능성이 있다. 미국, EU 등 주요국의 카르텔 제도와의 부조화가 크게되면 통상 카르텔 자진신고 기업이 미국, EU 경쟁당국에는 자진신고하면서 우리 경쟁당국은 자진신고 대상국가 리스트에 올리지 않을 우려가 있다.

또한, 국제카르텔은 일반적으로 복수 국가에 자진신고를 하고 조사를 받게 되는데 중복 신고와 신고 부담의 문제가 지속적으로 제기되고 있다. 일원화된 신고 창구가 없기 때문에 개별적으로 각국에 신고할 수 밖에 없고 이는 중복 신고를 야기하게 된다. 또한 이 과정에서 각국 별로 신고요건의 차이가 클 경우 자료제출 등 신고요건을 충족해야 하는 부담이 클 수 있고 각국에 동시에 신고를 접수할 수 없고 신고 시차가 발생하게 되어 경쟁당국이 국제카르텔 사건을 인지하고 대응하는데 지연이 생길 수 있는 문제가 있다. 따라서 카르텔 제도에 대한 국제 정합성을 높이고 부조화를 해소함으로써 국제카르텔 적발과 대응에 적극 대처할 필요가 있다.

나. 카르텔 제도 관련 해외 정책사례

(1) 미 국

미국 경쟁당국은 카르텔을 경쟁법의 중대한 위반으로 보고 적발시 막대한 벌금과 개인에 대한 징역형 부과 등 형사처벌을 강력하게 하고 있다. 미국은 세계에서 가장 넓은 시장이므로 대부분의 글로벌 기업들이 미국 내외에서 국제카르텔을 합의하고 실행하고 있다고 보아야 한다. 미국 경쟁당국은 카르텔 행위를 반독점법을 위반한 중대 범죄로 간주하고 강하게 법집행을 하고 있다. 미국의 최근 카르텔에 대한 법 집행 현황은 다음과 같다.

미국 법무부 반독점국 홈페이지 https://www.justice.gov/atr/criminal-enforcement

<미국의 카르텔 법집행 현황>

	2020년	2021년	2022년	2023년
기소 사건수	26건	30건	34건	28건
부과 벌금	1.8억불	1.5억불	2억불	1.9억불
기소 개인 및 법인수	40명 (개인 30명, 법인 10개)	50명 (개인40명, 법인 10개)	60명 (개인 45명, 법인 15개)	55명 (개인42명, 법인 13개)
평균 형량	15개월	18개월	20개월	22개월

또한 미국은 카르텔에 대해 자진신고 프로그램(leniency program)을 운영하고 있고 다수의 카르텔 사건이 자진신고 프로그램을 통해 적발되고 있다. 자진신고 프로그램은 A형 기업자진신고, B형 기업자진신고, 개인 자진신고 등으로 분류될 수 있다. 먼저 A형 기업자진신고 (Type A Corporate Leniency)는 미국 반독점국이 조사를 시작하기 전에 자진 신고하는 기업에 적용되고 다음 조건을 충족해야 한다. 1) 신고 시점: 신고 시 반독점국이 다른 출처로부터 불법 행위에 대한 정보를 받지 않은 경우, 2) 신속한 보고: 불법 행위를 발견한 즉시 반독점국에 신고, 3) 진실성 및 완전성: 기업의 전체적인 잘못을 솔직하고 완전하게 자백, 4) 협력: 조사 과정에서 신속하고, 진실하며, 지속적이고 완전한 협력을 제공, 5) 피해 복구: 피해자에 대한 배상 및 불법 행위로 인한 피해 복구,  6) 강요 및 주도 여부: 다른 당사자에게 불법 행위를 강요하지 않았고, 해당 행위의 주도자나 발단자가 아닌 경우에 해당한다.

미국 법무부 반독점국 홈페이지 자료 https://www.justice.gov/atr/page/file/1490246/dl?inline

다음으로 B형 기업 자진신고 (Type B Corporate Leniency)는 반독점국이 이미 불법 행위에 대한 증거를 보유하고 있지만, 해당 증거가 유죄를 입증할 정도로 충분하지 않은 경우에 적용되고  다음 조건을 충족해야 한다. 1) 신고 시점: 반독점국이 유죄를 입증할 충분한 증거를 보유하지 않은 경우, 2) 신속한 보고: 불법 행위를 발견한 즉시 반독점국에 신고, 3) 진실성 및 완전성: 기업의 전체적인 잘못을 솔직하고 완전하게 자백, 4) 협력: 조사 과정에서 신속하고, 진실하며, 지속적이고 완전한 협력을 제공, 5) 피해 복구: 피해자에 대한 배상 및 불법 행위로 인한 피해 복구, 6) 강요 및 주도 여부: 다른 당사자에게 불법 행위를 강요하지 않았고, 해당 행위의 주도자나 발단자가 아닌 경우, 7) 유일한 자격: 해당 불법 행위에 대해 자진 신고 자격을 갖춘 첫 번째 기업인 경우에 해당한다.

또한 개인 자진신고 (Individual Leniency)은 개인이 반독점국의 조사가 시작되기 전에 자진 신고하는 경우 적용되고 다음 조건을 충족해야 한다. 1) 신고 시점: 신고 시 반독점국이 다른 출처로부터 불법 행위에 대한 정보를 받지 않은 경우, 2) 진실성 및 완전성: 불법 행위에 대한 진실하고 완전한 자백과 협력, 3) 강요 및 주도 여부: 다른 당사자에게 불법 행위를 강요하지 않았고, 해당 행위의 주도자나 발단자가 아닌 경우에 해당한다.

자진신고의 신청절차는 3단계에 걸쳐 진행된다. 먼저 1단계: Leniency Marker로 자진 신고자가 반독점국에 자진 신고 의사를 밝히고 기본적인 정보를 제공하면, 반독점국은 마커를 부여하여 자진 신고자의 순서를 보장한다. 마커가 부여된 후에는 동일한 사건에 대해 다른 신청자가 마커를 받을 수 없다. 다음은 2단계: 조건부 자진신고서 (Conditional Leniency Letter)로 자진 신고자가 반독점국에 충분한 정보를 제공하여 자진신고서로 이동할 수 있음을 확인한다. 마지막 3단계: 최종 자진신고서 (Final Leniency Letter)로 자진 신고자가 조건부 자진신고서의 요건을 충족하고, 조사가 완료된 후 최종 자진신고서를 받는데 이 단계는 보통 조사가 완료되고 모든 관련자가 처벌받은 후 발급된다.

(2) EU

EU의 카르텔에 대한 법집행은 유럽조약(TFEU) 제101조와 제102조에 근거해서 실시되고 있다. EU도 카르텔에 대해서 경쟁법 위반으로 강력하게 제재하고 있는데 법 위반으로 인정될 경우 글로벌매출의 최대 10%까지 과징금을 부과할 수 있다. EU의 카르텔에 대한 법 집행 현황은 다음과 같다.

EU 홈페이지 자료

https://competition-policy.ec.europa.eu/about/news/updated-cartels-cases-statistics-2022-07-12_en

<EU의 카르텔 법집행 현황>

	2019년	2020년	2021년	2022년	2023년
결정건수	5건	3건	10건	2건	4건
관련 사업자수	20개	8개	26개	8개	11개
과징금	14.85억유로	2.88억유로	17.46억유로	1.89억유로	0.89억유로

EU의 자진신고 프로그램은 카르텔 행위에 대한 내부 정보를 제공하는 기업에게 벌금 면제 또는 감경 혜택을 제공한다. 이 프로그램은 1996년에 도입되었으며, 2006년의 "Leniency Notice"에 따라 운영된다. 자진신고자의 요건에 따라 완전면책과 과징금 감경의 혜택을 받게 된다. 완전 면책 (Full Immunity)은 카르텔 행위를 첫 번째로 자진 신고하고, 제공된 정보가 EC(European Commission)가 조사를 시작할 수 있을 정도로 충분한 경우, 해당 기업은 벌금 전액 면제를 받을 수 있다. 다만, 이는 첫 번째로 신고하는 기업에 한해 적용된다. 과징금 감경 (Reduction of Fines)은 조사가 시작된 후 자진 신고하는 기업이 제공한 정보의 "중요한 추가 가치"에 따라 적용받을 수 있다. 첫 번째로 정보를 제공한 기업은 30%~50%, 두 번째 기업은 20%~30%, 그 이후 기업은 최대 20%의 감경을 받을 수 있다. 완전 면책 요건은 1) 초기 신고: 카르텔 참여 기업이 자진 신고 시 EC가 해당 카르텔에 대한 독립적인 정보를 보유하고 있지 않아야 한다. 2) 적극적인 협력: 기업은 조사 과정에서 EC와 지속적으로 협력하고, 필요한 모든 정보를 제공해야 한다. 3) 참여 금지: 신고한 기업은 카르텔 행위를 중단해야 하며, 새로운 불법 행위에 참여하지 않아야 한다. 4) 선의의 신고: 기업의 신고는 선의에 기반해야 하며, 다른 목적으로 악용해서는 안된다. 벌금 감경 요건은 1)신고 시기: 조사가 시작된 후에 신고하는 기업은 제공된 정보가 EC의 조사에 "중요한 추가 가치"를 제공해야 한다. 2)협력: EC의 조사에 적극적으로 협력하고, 모든 필요한 증거를 제공해야 한다. 3)중요한 추가 가치: 제공된 정보가 EC의 카르텔 행위를 입증하는 데 중요한 추가 증거를 제공해야 한다. EC는 마커 시스템을 운영하여, 면책 신청자가 필요한 정보를 수집하고 조사를 진행하는 동안 자리를 보전할 수 있도록 한다. 또한 eLeniency는 온라인 플랫폼으로, 신청자가 대면방문 없이 자진신고서를 제출하고 증거를 업로드할 수 있다.

EU홈페이지 https://competition-policy.ec.europa.eu/antitrust-and-cartels/leniency_en

(3) 일 본

일본은 사적독점금지법 규정에 따라 카르텔에 대한 법 집행을 지속적으로 실시해오고 있다. 일본의 카르텔에 대한 법집행 현황은 살펴보면 2020년 카르텔 8건에 대하여 과징금 약 43.2억엔을 부과하였고, 2021년 카르텔 3건에 대하여 과징금 약 21.8억엔을 부과하였으며, 2022년 카르텔 8건에 대하여 과징금 1,019.9억엔을 부과하였다. 카르텔 사건은 가격담합, 기타 카르텔건, 입찰담합건을 포함한 것이다.

일본 공취위 홈페이지 자료https://www.jftc.go.jp/en/about_jftc/annual_reports/2022.html

일본은 2006년부터 카르텔 자진신고자 감면제도를 도입하였는데 2020년부터는 사적독점금지법 개정을 통해 새로운 자진신고자 감면제도를 운영하고 있다. 새 자진신고 감면제도는 과징금감면 신청순위에 따른 과징금감면제도와 조사협력정도에 따른 조사협력 감산제도를 병합하여 과징금 감경율을 결정하는 것이다. 일본 공정취인위원회의 조사개시 전에 1순위로 자진신고 신청을 한 기업은 과징금을 완전면제하고 조사협조에 따른 추가 감경을 적용할 여지가 없다. 2순위 이하 신청자는 신청순위에 따른 감면율을 신청순위에 따라 20%, 10%, 5%를 적용받고 조사협조 정도에 따라 최대 40%를 추가 감경받을 수 있다고 규정하고 있다.

<新과징금감면제도에 따른 감산율>

조사개시	신청순위	신청순위에 따른 감면율	조사협조 정도에 따른 감산율
전(前)	1위	완전면제
	2위	20%	+최대 40%
	3위-5위	10%
	6위 이하	5%
후(後)	최대 3사	10%	+최대 20%
	그 이하	5%

공정취인위원회의 조사개시 후에 자진신고를 한 자는 신청순위에 따라 우선신청자 최대3사는 10%, 그 이하는 5% 감면율을 적용받고 조사협조 정도에 따른 감경율을 최대 20% 추가 적용받을 수 있다. 조사협조에 따른 감산율은 사건해명에 기여하는 정도에 따라 높음, 중간정도, 낮음의 3단계로 분류하여 적용하게 된다. 따라서 조사개시전 신청한 기업의 조사협조 감산율은 사건해명에 기여하는 정도에 따라 40%, 20%, 10%를 적용하게 되고, 조사개시후 신청한 기업의 조사협조 감산율은 기여 정도에 따라 20%, 10%, 5%를 적용한다. 이러한 기준에 따라 조사개시전 2순위로 자진신고 신청한 자는 최대 60%의 과징금 감경을 받을 수 있고 조사개시후 1순위로 자진신고 신청한 자는 최대 30%의 과징금 감경을 받을 수 있게 된다. 일본의 자진신고 감면제도의 특징은 첫째, 조사개시 전과 후의 자진신고 신청에 대하여 과징금 감경율을 대폭 차등 적용하고 있고, 둘째 모든 순위의 자진신고자가 일정비율이라도 과징금 감경율 받을 수 있도록 규정하고 있다는 점이다. 조사협조 정도에 따른 과징금 감면율을 통합하여 자진신고자별로 신청순위와 조사협조 정도에 따라 종합적인 과징금 감경율이 결정되도록 규정하고 있는 점은 참고할 수 있다고 판단된다.

일본 공취위 홈페이지 자료

https://www.jftc.go.jp/dk/guideline/unyoukijun/tyousakyouryoku.html

다. 국제카르텔 자진신고제도 정비 및 감시·적발 강화방안

(1) 국제카르텔에 대한 법 집행 강화

국제카르텔에 대한 대처를 강화하기 위해서는 먼저 국제카르텔에 대한 법집행과 제재 수준을 높여야 한다. 국제카르텔에 대한 경쟁당국의 집행 노력이 커질수록 관련 업계와 법조계에 해당 국가의 카르텔 집행능력을 각인시킬 수 있다. 국제카르텔에 대한 자진신고 이슈가 발생할 때 해당 기업과 로펌 등 대리인은 우리나라를 자진신고 대상국가 리스트에 우선적으로 올리도록 만들어야 한다. 그러기 위해서는 국제카르텔에 대한 현장조사 등 법 집행 빈도를 보다 증가시켜야 하고 법 위반 확인시 국제사회에 널리 인식될 수 있도록 강력하게 제재하여야 한다. 이러한 노력은 카르텔 가담기업들의 자진신고를 높여서 국제카르텔에 대해 더 많은 적발을 할 수 있는 선순환의 계기를 만들 수 있다.

(2) 자진신고 감면범위의 개선

자진신고 감면제도는 카르텔의 적발을 위해 매우 효과적인 제도인 것이 분명하다. 국제카르텔의 법 집행곤란의 특수성을 감안하면 자진신고 감면제도의 효용은 더욱 커지게 된다. 따라서 자진신고 감면제도의 유인구조가 최대한 발휘될 수 있도록 감면범위를 확대하는 것을 검토할 필요가 있다. 현행 공정거래법은 1순위와 2순위의 자진신고자(조사협조자 포함)까지만 감면을 인정하고 있으나 자진신고의 유인을 제고하는 차원에서 2순위 이하 신고자에게도 자진신고를 확대 인정하는 방안을 검토할 필요가 있다. 또한 일정 수준의 과징금 감경율을 재량의 여지 없이 제공하기 보다 조사협조의 정도에 따라 일정 범위의 감면을 결정할 수 있도록 하는 것이 보다 바람직할 수 있다. 카르텔을 주도한 자에 대한 감면 인정에 대해서는 카르텔에서 주도자의 지정이 명확하지 않고 카르텔의 신뢰기반 붕괴를 통한 카르텔 예방효과를 고려시 현행처럼 감면을 기본적으로 인정하고 카르텔 참여나 탈퇴 거부를 강요한 경우에만 예외적으로 감면을 인정하지 않는 방안이 적정하다고 판단된다. 미국이 유일하게 카르텔 주도자나 창립자에게 감면을 불인정하는 제도를 가지고 있으나 실제 판단기준을 최소한으로 적용하고 집행사례도 사실상 없다는 점을 감안할 필요가 있다. 또한, 5년 이내에 반복적으로 담합에 적발된 기업에 대해 자진신고자 인정요건에 해당하지 않도록 하는 규정도 보다 인정 범위를 넓힐 수 있도록 집행하거나 제도개선할 필요가 있다.

(3) 자진신고감면제도의 실효성 제고

카르텔 자진신고 희망기업에게 자진신고 감면제도의 유인구조를 최대한 효과적일 수 있도록 개선하는 한편 자진신고 제도의 실효성을 저하시키는 사례를 보완하는 제도를 도입할 필요가 있다. 자진신고자로 인정된 이후 소송 등에서 카르텔 사실관계 및 법위반을 부인하는 경우 감면혜택을 취소하거나 조사협력을 불인정하는 제도 도입을 검토할 필요가 있다. 또한 자진신고 추가감면(Amnesty plus)을 인정하고 있음에도 당시 기업이 참여하고 있는 추가적인 카르텔을 신고하지 않거나 일부 카르텔만 전략적으로 신고하는 행위를 막기 위해 향후 신고하지 않은 카르텔이 적발될 시에 감면축소(Amnesty minus)하는 제도를 도입할 필요가 있다. 이를 위해서는 자진신고시에 해당 기업이 참여하고 있는 모든 카르텔에 대해 명백하게 답변하고 신고하도록 하는 옴니버스 퀘스천(Omnibus Question)을 반영할 필요가 있다.

(4) 국제부조화 개선 등을 위한 국제협력 강화

국제카르텔 자진신고시 국가별 신고요건이 상이하거나 중복신고의 부담이 커지는 문제를 개선할 수 있도록 노력해야 한다. 이는 기업의 부담을 감소시킬 필요성 뿐만 아니라 국제카르텔의 적발 강화를 위해서도 필요한 측면이 있다. 개별 국가 차원에서 국제적 정합성이 떨어지는 기준을 정비하고 자진신고시 신고부담을 감소시킬 수 있는 조치를 취할 필요가 있다. 또한 다자간 협상 등 국제적 논의 과정에서 카르텔 제도와 관련한 국제 부조화를 개선하고 자진신고 창구의 일원화 모색 등을 협의하는 국제협력 노력을 강화할 필요가 있다.

5. 온라인플랫폼 독과점행위 현황과 집행

가. 제도 현황 및 문제점

(1) 제도 현황

(가) 개 요

온라인플랫폼 경제는 전세계적으로 16.6조 달러(2022년 기준)에 달하고 전세계 국내총생산(GDP)의 16%를 차지할 정도로 성장하였다. 온라인 플랫폼 기업은 장소와 국경의 제한없이 플랫폼거래를 통해 고객기반을 확대하고 국제시장에 진출할 수 있게 되었다. 상당수의 온라인플랫폼 기업은 국내 및 세계시장에서 급속한 성장을 지속하고 있으며 소수의 독과점적인 온라인플랫폼이 주요 시장을 지배하고 있는 현상이 나타나고 있다. 구글, 아마존, 페이스북, 애플 등의 글로벌 사업자가 플랫폼 거래에서의 중개자인 동시에 서비스와 상품의 주요 공급자 역할도 하면서 전세계 시장에서 플랫폼의 경제력 집중화에 대한 우려를 야기하고 있다. 또한 국내시장에서도 유력 플랫폼 기업이 네트워크효과와 쏠림현상을 바탕으로 시장지배력을 급속히 확대하고 독과점 폐해를 유발하는 행위를 하고 있어 이에 대한 규제 필요성을 지적하는 목소리가 높아지고 있다. 온라인플랫폼 기업은 기존 시장에서의 시장지배력을 바탕으로 주변 시장으로 진출하는 경우 다른 경쟁사업자의 사업을 방해하거나 진입장벽을 구축할 우려도 가지고 있다. 온라인플랫폼의 독과점행위에 대해 공정거래법으로 집행하려고 노력하고 있으나 기존 전통산업 분야와는 다른 특성이 있으므로 일정부분 한계가 있고 제도적 보완을 추진하고 있다.

김윤정, 독과점 플랫폼 사업자에 대한 규율방안 연구, 한국법제연구원, 2023.6.

(나) 온라인플랫폼 시장지배적지위 남용행위 심사지침

공정거래위원회는 2023년 1월 그동안 온라인플랫폼 분야의 법집행사례 등을 토대로 공정거래법에서 규정하고 있는 독과점 남용행위의 심사기준을 구체화하여 「온라인플랫폼 사업자의 시장지배적지위 남용행위에 대한 심사지침」을 제정하였다. 현행 공정거래법상 심사기준은 온라인플랫폼 분야의 다면적 특성, 네트워크효과 및 쏠림현상, 혁신 및 동태적효과 등을 반영하는데 한계가 있어 온라인플랫폼 분야에 특화된 심사지침을 마련하였다. 동 지침에서는 온라인플랫폼의 주요 특성인 교차네트워크 효과, 규모의 경제, 데이터의 중요성 등을 명시하였다. 시장획정시에는 다면시장, 무료서비스, 동태적 특성을 감안하도록 규정하였다. 시장지배력 평가시에는 교차 네트워크 효과, 문지기(gatekeeper)로서의 영향력, 데이터의 수집·보유·활용 정도, 새로운 서비스 출현 가능성, 매출액 이외의 점유율 산정 기준 등의 요소를 종합적으로 고려할 수 있도록 하였다. 경쟁제한성 평가와 관련해서는 경쟁제한효과와 효율성 증대효과가 동시에 발생하는 경우에는 양 효과를 비교하여 법 위반여부를 심사한다는 점을 명시하고 가격·산출량 외의 변화, 상품·서비스간의 연계 효과, 다면적 특성, 혁신에 미치는 효과 등을 고려하도록 하였다. 또한, 온라인플랫폼 분야에서 경쟁제한 우려가 있는 행위 유형으로 멀티호밍(multi-homing) 제한, 최혜국대우(MFN: Most Favored Nation) 요구, 자사우대(self-preferencing), 끼워팔기를 규정하였다. 동 심사지침은 공정거래법으로 온라인플랫폼 분야의 독과점행위를 규제한다는 전제하에 마련된 기준인바, 온라인플랫폼 분야는 전통산업 분야의 독과점행위 규제에 주안점을 두고 있는 공정거래법 규정으로 집행에 한계가 있다는 측면에서 새로운 법안을 제정하여 집행하고자 하는 움직임이 있다.

(다) 온라인플랫폼에 대한 법안 현황

2024년 5월 30일 기준으로 볼 때 국회에 발의된 온라인플랫폼 규제법안은 총 19개이다. 이 법안들은 온라인플랫폼의 입점사업자에 대한 불공정거래행위를 주로 규율하는 소위 ‘온라인플랫폼 공정화법안’과 온라인플랫폼의 시장지배적행위 규제를 주요 내용으로 한 소위 ‘온라인플랫폼 독과점규제법안’의 2가지 종류로 분류할 수 있다. 온라인플랫폼 공정화법안은 플랫폼 내에서 발생하는 플랫폼 사업자와 입점사업자 사이의 갑을관계를 규제하는 것을 목적으로 한다. 국회에 계류되어 있는 법안들 중 2020년부터 2021년까지 발의된 7개 법안과 2022년이후 발의된 법안중 5개 법안이 해당한다. 주요 내용을 살펴보면 온라인플랫폼 공정화법안은 플랫폼사업자와 이용사업자 사이의 갑을관계를 규율하는 것이므로 플랫폼사업자는 거래상지위에 있으면 되고 독과점적 지위까지 가질 필요는 없다. 동 법안의 세부내용은 법안별로 차이가 있지만 온라인플랫폼 사업자에게 크게 두가지의 주요 의무인 1) 필수기재사항을 명시한 계약서 교부의무와 2) 불공정거래행위 금지규정 준수의무가 부과된다. 온라인플랫폼 독과점규제법안은 플랫폼시장에서 발생하는 플랫폼 사업자의 독과점 행위를 규제하는 것으로 주 내용으로 한다. 독과점규제법안의 일부는 공정화법안의 내용을 함께 포함하고 있기도 하다. 국회에 계류되어 있는 법안들 중 2022년 이후 발의된 7개 법안이 온라인플랫폼 독과점규제법안에 해당한다. 동 독과점규제법안은 현행 공정거래법 조항이 플랫폼분야의 강력한 독과점사업자를 효과적으로 규제하기 적합하지 않기 때문에 특별한 규제방식을 도입한 것이다. 대체적인 내용은 독과점플랫폼 사업자를 사전지정하고 위법성에 대한 입증책임을 사업자에게 전환시키며 플랫폼상의 금지행위를 규율하고 시급성이 요구되는 경우에는 임시조치를 통해 개입할 수 있도록 하고 있다.

동 법안들은 21대 국회의 임기만료로 전부 폐기되었다.

(2) 문제점

(가) 독과점플랫폼의 폐해 확대

온라인플랫폼은 거대 규모의 경제 효과, 네트워크효과 및 쏠림 현상, 의존도 심화 및 고착화, 타 플랫폼 전환 곤란 등의 특성을 가지고 있으므로 급속도로 거대 플랫폼으로 성장하고 독과점화될 수 있는 가능성이 높다. 독과점플랫폼은 풀랫폼 시장에서 거래 중개자이면서 자사의 상품·용역 공급자로서의 지위를 가지는 경우가 많다. 이러한 경우 독과점플랫폼은 자사 상품 및 서비스에 유리한 행위를 하고 타 경쟁사업자의 사업활동을 방해하는 경쟁제한 행위를 할 우려가 크게된다. 네이버의 쇼핑·동영상 관련 검색알고리즘 조작을 통해 자사 서비스를 이용하는 입점업체의 상품을 우선적으로 노출하는 행위나 카카오모빌리티가 택시호출서비스 시장에서 자사 가맹택시의 호출순위를 유리하게 조정하는 행위에서 나타나듯이 시장지배적지위를 가진 독과점플랫폼이 경쟁제한행위를 하는 상황이 지속적으로 발생하고 있다. 또한 독과점화된 온라인플랫폼은 핵심플랫폼 서비스를 중심으로 하는 생태계를 형성하고 인접시장으로 지배력을 전이하는 문제를 야기할 우려가 크다. 이러한 독과점플랫폼의 경쟁제한행위로 인한 폐해 가능성은 지속적으로 증가하고 있다. 따라서 온라인플랫폼의 독과점 폐해에 대해 보다 적극적인 대처가 필요하다는 주장이 증가하고 있다. 다만 온라인플랫폼은 기존 전통산업과 다른 특성으로 인해 보다 특별한 대응이 필요하다는 점이 주요한 문제이다. 온라인플랫폼은 규모와 속도에서 일반 산업분야와는 차이가 날 정도로 빠른 변화를 보이므로 즉각적이고 선제적인 대응이 필요한 측면이 있어서 기존 경쟁법상 법집행과는 차별화된 접근이 요구된다고 보는 시각이 우세하다.

(나) 현행 공정거래법의 한계

온라인플랫폼의 독과점 행위에 효과적으로 대처하기 위해서는 디지털경제의 변화에 맞추어 경쟁법을 발전시켜 나갈 필요가 있고 경쟁법 집행체계도 개선할 필요가 있다. 현행 공정거래법을 비롯한 경쟁법은 법 집행에 있어 지나치게 복잡하고, 협소하게 조치하며. 너무 느리게 진행된다는 단점이 있다. 기업의 활동에 제약을 가하기 위해서는 매우 정밀하고 신중하게 접근해야 한다는 철학에 바탕을 둔 것으로 이는 매우 의미있는 접근방식인 것은 분명하나 온라인플랫폼 분야에 대한 법 집행방식으로는 한계가 있다. 온라인플랫폼의 독과점폐해에 대해서는 간단하고 신속하게 포괄적인 시정조치를 해야할 필요성이 크다. 기존 경쟁법에 따른 조사기간이 오래 걸린다는 문제가 있는데 2020년을 기준으로 EU는 평균 조사기간이 1,267일, 프랑스는 2,373일, 영국은 2년반에서 3년정도, 독일은 1년 정도 소요되었다. 우리나라도 위원회 의결사건의 경우 400~500일 정도 처리기간이 소요되는 것으로 나타난다. 또한 기존 경쟁법이론은 경쟁당국이 온라인플랫폼의 독과점 폐해를 조사하고 제재를 집행하기에 한계가 있다. 온라인플랫폼의 독과점행위는 소비자영향을 정확하게 측정하기가 쉽지 않다는 측면에서 기존 경쟁법의 소비자후생기준을 적용하기 어려울 수 있다. 또한 디지털경제에서 시장의 경계가 빠르게 변화하고 다면시장의 특성으로 인해 시장획정의 방식이나 중요성과 관련한 기존 경쟁법 이론이 수정될 필요가 있다. 시장지배력의 측정과 평가와 관련해서도 기존 전통산업과는 달리 중개력, 데이터 보유 등으로 온라인플랫폼이 시장지배력을 가지는 경우가 발생할 수 있는데 이로 인해 경쟁법 이론과 집행체계를 수정해야 할 필요성이 생겨난다.

김윤정, 독과점 플랫폼 사업자에 대한 규율방안 연구, 한국법제연구원, 2023.6.

공정거래위원회 보도설명자료, 2024.2.2. ‘19년 428일, ’20년 497일, ‘21년 597일, ’22년 598일, ‘23년 501일

나. 온라인플랫폼 분야 해외 정책사례

(1) E U

EU의 디지털 시장법(Digital Markets Act, DMA)은 디지털 시장에서의 공정하고 경쟁력 있는 환경을 조성하기 위해 제정되었다. 2022년 10월 12일에 발효된 이 법은 주요 디지털 플랫폼들이 '게이트키퍼(gatekeeper)'로서의 역할을 남용하지 못하도록 규제하고, 사용자와 비즈니스 파트너에게 공정한 기회를 제공하기 위해 다양한 조치를 포함하고 있다.

EU 위원회 홈페이지 자료 https://digital-markets-act.ec.europa.eu/index_en

디지털시장법의 적용대상은 EU내 사업상 이용자나 최종사용자에게 핵심플랫폼서비스를 제공하는 게이트키퍼로 지정된 사업자이다. 핵심플랫폼서비스(core platform service)  분야는 온라인중개서비스, 온라인검색엔진, 온라인소셜네트워킹서비스, 동영상공유플랫폼서비스, 번호독립적 개인간통신서비스, 운영체제, 웹브라우저, 가상비서, 클라우딩컴퓨터서비스, 온라인광고서비스 등 10개 분야로 제시하고 있다. 게이트키퍼로 지정될 수 있는 정량적기준은 1) 유럽 연합(EU) 내에서 연간 매출이 최소 75억 유로를 초과하거나, 시가총액이 최소 750억 유로를 초과하고 EU 내 최소 3개이상 국가에서 서비스를 제공하는 경우 2) EU 내에서 매월 최소 4500만 명의 활성 최종 사용자와 최소 1만 명의 활성 사업상 이용자에게 서비스를 제공하는 경우이며 이러한 요건을 충족하는 경우 2개월내 EU집행위원회에 신고하도록 규정하고 있다. 정성적 기준은 1)역내 시장에 중요한 영향을 미치는 경우 2) 사업상 이용자들이 최종사용자에게 접근할 수 있는 주요 관문을 통제할 것 3) 고착화되록 지속적인 지위로서 정량적기준에 해당할 경우 정성적 기준은 충족하는 것으로 추정되고 이를 부인하기 위한 입증책임은 사업자에게로 전환된다. 또한 집행위원회는 시장조사를 통해 예외적으로 게이트키퍼로 지정할 수 있도록 규정하고 있다. 2024년 6월 현재 EU 집행위원회는 알파벳(Alphabet), 애플(Apple), 아마존(Amazon), 메타(Meta), 바이트댄스(Bytedance), 마이크로소프트(Microsoft)의 6개 기업을 게이트키퍼로 지정하고 있다.

디지털시장법은 게이트키퍼가 준수해야 하는 의무를 다양하게 규정하고 있다. 주요 내용을 살펴보면 1) 데이터 접근 및 상호운용성: ⅰ) 게이트키퍼는 사업상 이용자들에게 그들의 광고 성과 및 가격에 대한 투명한 정보에 접근할 수 있도록 해야 하고 ⅱ) 자신의 플랫폼에서 수집한 데이터를 제3자와 공유할 때 명확한 동의를 받아야 하며, 다른 서비스와의 데이터 상호운용성을 보장해야 한다. 2) 자사 서비스에 대한 우대 금지: 게이트키퍼는 자사 서비스나 제품을 경쟁사보다 유리하게 취급할 수 없다. 검색 결과에서 자사 제품을 상위에 노출시키는 행위를 금지한다. 3) 제3자 서비스 접근 보장: 게이트키퍼는 자신의 플랫폼에서 제3자 서비스가 정상적으로 운영될 수 있도록 해야 하며, 불공정하게 접근을 차단할 수 없다. 4) 공정한 광고 서비스 제공: 게이트키퍼는 광고주들에게 자신이 제공하는 광고 서비스의 성과와 관련된 데이터를 투명하게 제공해야 하며, 광고 가격 설정 과정에서 불공정한 행위를 할 수 없다. 5) 사용자 이탈 방지 조치 금지: 사용자가 플랫폼을 떠나거나 다른 서비스를 사용할 때 불합리한 제약을 가할 수 없다. 예를 들어, 사용자 계정 삭제를 어렵게 만들거나 다른 서비스로의 데이터 이동을 방해하는 행위를 금지한다. 디지털시장법은 EU 집행위원회가 게이트키퍼의 준수 여부를 감시하고, 필요시 제재를 가할 수 있도록 규정하고 있다. 집행위원회는 게이트키퍼가 사업상 이용자나 최종사용자에게 중대하고 회복할 수 없는 손해를 끼칠 위험이 있어 긴급한 경우에는 임시조치를 명령하는 시행규정을 채택할 수 있다.

(2) 독 일

독일은 압도적 시장지배력을 가지고 있는 대규모 디지털플랫폼의 시장지배력을 규제하기 위해 제10차 경쟁제한방지법(GWB)을 개정하여 2021년 1월 19일부터 시행하였다. 경쟁제한방지법 내에 제19a조를 신설하여 경쟁에서 압도적이면서도 시장경계를 넘는 대규모 디지털플랫폼에 대하여 독일 연방카르텔청이 효과적으로 통제할 수 있도록 강력한 권한을 부여하였다.

독일 연방카르텔청 홈페이지 자료

https://www.bundeskartellamt.de/EN/Digital_economy/RulesDigital_economy/rulesdigitaleconomy_node.html#

경쟁제한방지법 제19a조의 적용대상은 ‘경쟁에서 압도적이면서 시장경계를 넘는 중요성을 가지는 사업자(companies of paramount significance for competition across markets)’이다. 연방카르텔청은 이러한 사업자를 지정할 수 있는데 지정기준은 1) 하나 이상 시장에서의 시장지배적 지위 2) 자금력이나 다른 자원에 대한 접근 3) 수직적 통합 및 기타 관련시장에서의 활동 4) 경쟁과 관련된 데이터에 대한 접근 5) 공급 및 판매시장에 대한 제3자 접근성에의 사업자 중요성 및 영향 등의 요소이다.

동 사업자에 지정되면 연방카르텔청은 다음 행위를 금지할 수 있다. 1) 중개를 하면서 자사 상품을 경쟁사업자보다 우대하는 행위 2) 다른 사업자의 시장접근이 중요한 시장에서 다른 사업자의 사업활동을 방해하는 행위 3) 현재 시장지배적지위에 있지는 않지만 그 지위를 빠르게 확장할 수 있는 시장에서 다른 사업자를 방해하는 행위 4) 경쟁에서 중요한 데이터 처리로써 시장의 진입장벽을 형성하는 등의 방법으로 다른 사업자를 방해하는 행위 5) 상품·서비스의 상호운용성이나 데이터 이동성을 거부하거나 어렵게 하여 경쟁을 방해하는 행위 6) 상품 서비스의 범위, 품질, 성과에 대하여 불충분한 정보를 제공하여 다른 사업자의 가치 평가를 어렵게 하는 행위 7) 상품 처리에 대해 비례적이지 않은 부적절한 이익을 요구하는 행위 등이다. 금지행위에 대한 정당화 주장에 대한 사실 제시와 이유에 대한 입증책임은 기업에게 있다. 경쟁제한방지법 제19a조는 EU 디지털시장법이 적용되지 않는 사례에 대해 경쟁법의 특별규정으로서 보완적으로 적용된다.

(3) 일 본

일본은 특정 디지털 플랫폼 거래 투명화법을 2020년 5월 27일에 제정하여 2021년 2월 1일에 시행하였다. 이 법은 디지털 플랫폼 거래의 투명성과 공정성을 향상시키기 위한 규제를 포함하고 있으며, 적용대상은 특정 디지털 플랫폼 제공자이다. 특정디지털 플랫폼 제공자가 지정되는 플랫폼 분야는 종합온라인쇼핑몰, 애플리케이션 매장, 미디어 통합 디지털광고플랫폼, 광고 중개 디지털 플랫폼 분야이며 디지털플랫폼 제공자는 아마존재팬, 라쿠텐, 라인야후, 애플, 구글, 메타가 각 플랫폼 분야별로 지정되어 있다.

일본 경제산업성 홈페이지 자료

https://www.meti.go.jp/policy/mono_info_service/digitalplatform/index.html

<특정 디지털플랫폼 제공자 지정 현황>

사업구분	특정디지털플랫폼	특정디지털플랫폼 제공자
종합온라인쇼핑몰	Amazon.co.jp	아마존재팬 합동회사
	楽天市場	라쿠텐그룹 주식회사
	Yahoo!쇼핑몰	라인야후 주식회사
애플리케이션매장	App store	Apple Inc
	Googleplay store	Google LLC
미디어통합 디지털광고 플랫폼	Google검색, 유투브 광고	Google LLC
	Facebook, Instargram 광고	Meta platforms. Inc
	Yahoo!Japan, Line 광고	라인야후 주식회사
광고중개 디지털플랫폼	중개기업의 광고에 광고	Google LLC

특정 디지털 플랫폼 제공자는 플랫폼의 이용 약관, 수수료, 데이터 수집 및 사용 방식 등에 대한 정보를 명확히 공개해야 한다. 특히, 공급자의 경제적 이익에 영향을 미치는 조치, 예를 들어, 플랫폼 사용 중단 또는 지급 보류와 같은 경우에는 그 이유와 세부 사항을 상세히 공개해야 한다. 또한 플랫폼 제공자는 공급자와의 상호 이해를 촉진하기 위한 조치를 취해야 한다. 구체적인 조치는 각 운영자가 자율적으로 결정할 수 있으며, 일본 경제산업성(METI)이 제공하는 가이드라인에 따라 적절한 조치를 마련해야 한다. 플랫폼 제공자는 매년 5월 말까지 전년도 4월 1일부터 3월 31일까지의 기간에 대한 연례 보고서를 제출해야 하고 보고서에는 플랫폼 비즈니스 개요, 국내 매출, 공급자 수, 분쟁 해결 내역 등이 포함되어야 한다. 경제산업성은 이러한 보고서를 바탕으로 각 플랫폼의 투명성과 공정성을 평가하고, 평가 결과를 공개한다.

경제산업성은 연례 보고서를 포함한 여러 요소를 고려하여 플랫폼의 투명성과 공정성을 평가하는데 평가 결과는 공표되며, 이는 플랫폼 제공자에게 중요한 평판 리스크로 작용할 수 있다. 경제산업성은 플랫폼 제공자가 거래사업자 및 소비자에 대한 정보공개 의무를 따르지 않는 경우에는 이를 공개하거나 필요한 조치를 취하도록 권고할 수 있다. 권고를 따르지 않는 경우 시정명령을 내릴 수 있으며 권고나 시정명령시 공개한다. 사용자는 플랫폼 제공자가 이용 약관을 공개하지 않거나 적절한 조치를 취하지 않을 경우 경제산업성에 청구를 제기할 수 있다. 또한 경제산업대신은 독점금지법 위반 사안이 있다고 인정되는 경우에는 일본 공정취인위원회에 대처를 요청하도록 규정하고 있다. 일본의 온라인플랫폼 분야에 대한 접근은 EU 등 국가의 방식과는 사뭇 다른데 경쟁법적 관점보다는 일반 산업정책적 관점이 우선하여 반영된 것으로 보인다.

다. 온라인플랫폼 독과점력 남용 방지 방안

(1) 온라인플랫폼 분야에 대한 별도 입법화 여부

온라인플랫폼의 독과점행위에 대해 효과적으로 대처하기 위해 기존 경쟁법과는 다른 별도 입법화가 필요한지에 대해서는 다양한 주장이 있는 것으로 보인다. 해외의 사례를 살펴보더라도 미국은 플랫폼 반독점 패키지 법안을 발의하고 추진하다가 현재는 진척이 없는 것으로 보이고 EU는 디지털시장법(Digital Market Act)를 제정하여 독과점 플랫폼을 강력하게 제재하는 정책을 취하고 있다. 독일은 경쟁제한방지법(GWB) 내에 새로운 제19a조를 신설하여 온라인플랫폼 시장지배적행위에 대해 별도의 규제를 추진하고 있다. 일본은 대규모 디지털플랫폼에 대해 사전지정과 정보공개의무 등을 규정한 별도 입법을 했으나 디지털플랫폼의 독과점 문제에 직접적인 규율을 도입한 것으로 보기는 어렵다. 우리나라는 비록 21대 국회의 임기만료로 전부 폐기되었으나 온라인플랫폼의 독과점과 불공정행위 규제에 대한 별도 법안이 다수 발의되었던 것을 감안하면 별도 입법화에 대한 필요성에 공감하는 여론이 많이 형성되어 있는 것으로 보인다. 온라인플랫폼의 독과점 문제에 대해 기존 공정거래법의 규율 방식과 내용이 일정 부분이 한계가 있을 수 있다는 측면에서 기존 체계와는 다른 입법화를 통해서 해결하는 것이 바람직해보인다. 그러나 특별법 제정이 어려운 경우에는 독일과 같이 공정거래법에서 별도의 장으로 규정하는 것을 검토할 필요가 있다. 온라인플랫폼의 특성을 감안하여 신속한 법 집행 체계를 갖추도록 하되 규제대상은 필수적인 규모 범위를 산정하고 소수의 독과점플랫폼 기업을 대상으로 하여 과도하게 광범위한 법 집행이 되지 않도록 신중하게 접근할 필요가 있다.

(2) 온라인플랫폼 분야의 규율 방식

온라인플랫폼의 독과점 문제를 해결하기 위한 입법화를 할 경우 기존 공정거래법 적용을 넘는 선제적이고 신속한 법 집행이 가능하도록 규율 방식을 마련할 필요가 있다. 이를 위해서는 먼저 독과점적인 온라인플랫폼을 사전지정하거나 이에 준하는 규정을 하여 해당 플랫폼을 대상으로 필요한 규제를 적용하여야 한다. 독과점적 플랫폼을 지정하기 위해서는 정량적 기준과 정성적 기준을 설정하여 이 기준에 해당하는 사업자가 신고하도록 할 필요가 있다. 정량적 기준과 정성적 기준을 설정할 때에는 우리나라 시장 현황과 특성에 맞도록 과도하지 않게 적정한 범위 내의 기업이 해당할 수 있도록 기준이 마련될 필요가 있다. 공정거래위원회는 신고한 기업에 대하여 검토를 거쳐 독과점적 온라인플랫폼으로 지정할 수 있다. 신고 외에도 필요한 경우에는 직권으로 시장조사를 거쳐 독과점적 온라인플랫폼으로 지정할 수 있어야 한다. 독과점 플랫폼을 사전지정하는 것이 어려운 경우에는 사후추정을 통해서 동일 유사한 효과가 나타날 수 있도록 하는 방안도 검토할 필요가 있다. 절차를 신속하게 하기 위해서는 EU 사례에서와 같이 독과점적 플랫폼이 지정될 수 있는 핵심 플랫폼서비스 분야를 선정하여 규정하는 것이 도움이 될 수 있다.

또한, 독과점적 온라인플랫폼으로 지정되면 준수해야할 금지행위 유형을 미리 규정하고 이를 위반시 해당 플랫폼 기업이 입증책임을 지도록 하는 입증책임의 전환 규정이 도입되어야 한다. 이는 법 위반을 신속하게 확정할 수 있는 역할을 하는데 중요하다. 독과점적 온라인플랫폼의 법 위반행위가 확정되면 신속하게 시정조치를 하고 폐해 확산을 차단할 수 있도록 임시조치 명령을 부과할 수 있는 법 집행체계를 구축하는 것이 필요하다.

(3) 온라인플랫폼 분야의 규율 내용

독과점적 온라인플랫폼에 대한 별도 입법화를 하게 되면 독과점 플랫폼이 발생시킬 수 있는 경쟁제한행위 및 불공정거래행위에 대해서 종합적으로 규정할 수 있다. 이 행위들은 다른 플랫폼과의 관계, 플랫폼과 이용사업자간의 관계, 플랫폼과 최종 소비자간의 관계에 관련된 행위를 포함한다. 먼저 시장지배력 강화행위에 대해 규율할 수 있다. 상당한 시장지배력을 가지고 있는 플랫폼 사업자가 시장지배력 또는 시장 진입장벽을 형성하거나 강화하는 행위를 금지할 필요가 있다. 또한 플랫폼을 이용하는 사업자나 소비자로부터 획득한 데이터를 활용할 수 있도록 요구하는 등의 방법으로 시장지배력을 강화하는 행위를 금지할 수 있다. 다음으로 다른 플랫폼과의 경쟁을 제한하는 행위를 규율할 수 있다. 독과점적 플랫폼이 자신의 시장지배력을 이용하여 다른 플랫폼 사업자와의 경쟁을 제한하는 행위들을 규제할 필요가 있는데 멀티호밍(multi-homing) 제한, 데이터의 상호운영성 및 이동성 제한, 끼워팔기 등이 해당한다. 또한 플랫폼 내에서 경쟁을 제한하는 행위를 규제할 수 있다. 대표적으로 인앱결제 등을 강제하거나 이용사업자가 다른 경로로 소비자에게 접근하는 것을 막는 행위인 안티스티어링(anti-steering) 행위, 자사의 상품과 서비스를 다른 이용자보다 우선적으로 플랫폼내에 노출시키거나 유리하게 배치하는 행위인 자사우대(self-preferencing) 행위가 이에 해당한다. 아울러 플랫폼 이용사업자에 대한 불이익제공 행위를 규제할 수 있다. 대표적으로 자사플랫폼에서의 이용조건보다 타 거래처에 더 좋은 조건으로 거래할 수 없도록 하는 최혜국우대 요구행위, 플랫폼 이용사업자의 데이터를 요구하거나 이용사업자가 데이터에 접근하는 것을 제한하는 데이터 이전요구행위 및 접근제한행위를 들 수 있다. 그 외에 플랫폼을 이용하는 사업자나 최종 소비자에게 불이익하거나 이용 곤란을 야기할 수 있는 행위들을 규제할 수 있다.

(4) 온라인플랫폼 기업결합심사기준

온라인플랫폼의 단독행위 뿐만 아니라 기업결합 행위에 대해서도 플랫폼의 특성을 고려하여 기존 심사기준과는 다른 심사를 실시할 필요가 있다. 온라인플랫폼의 기업결합은 온라인플랫폼 특별법에서 다루기가 용이하지 않으므로 공정거래법내에서 기업결합심사기준의 적용을 적정하게 조정하는 것이 필요하다. 온라인플랫폼은 무료서비스, 강력한 규모의 경제 효과, 네트워크 효과 및 쏠림현상, 다면시장, 효율성증대효과 등에서 전통 산업분야과 비교하여 그 특성이 독특하거나 효과가 훨씬 크게 나타난다는 특징이 있다. 따라서 기업결합심사시에도 이를 반영하여 심사할 필요가 있다. 기존의 기업결합심사기준이 전통산업에서의 기업결합을 전제로 기준이 마련되어 있으므로 이를 적정하게 수정 적용할 필요가 있다. 그러나 그 차이의 정도가 매우 클 경우 온라인플랫폼에 대한 기업결합심사기준을 특별히 수정하거나 별도로 마련해야 할 필요성이 대두될 수 있다. 온라인 플랫폼의 서비스가 무료로 제공되는 경우가 많이 있는데 이때 시장획정이 SSNIP(Small but Significant and Non transitory Increase in Price) 테스트에 기반한 접근이 불가능하고 다른 다양한 방식을 고려할 수 있어야 한다. 또한 온라인플랫폼의 서비스는 무료로 제한없이 제공되므로 경쟁제한성 판단시 기존의 소비자후생 기준이 적용되기 어렵고 서비스품질 저하, 시장침해 가능성 등 다른 기준으로 평가할 필요가 생겨난다. 온라인플랫폼이 인접시장으로 진출하는 경우 기존 지배력의 전이를 가져올 가능성이 높으므로 혼합결합시에도 이를 더 신중하게 고려할 필요가 있다. 이렇게 온라인플랫폼에 의한 기업결합은 일반산업에서의 기업결합에 비해 심사시 수정 적용할 필요가 크므로 경쟁당국의 심사 일관성을 제고하고 기업들의 예측 가능성을 높이기 위해서라도 온라인플랫폼과 관련된 기업결합심사기준을 명확히 밝힐 필요가 있다.

6. 연구 시사점 및 제언

본 연구에서는 전세계적으로 글로벌 경제환경이 심화되면서 중대성이 높아지고 있거나 새롭게 부각되고 있는 범국가적 경쟁제한행위에 대해서 살펴보고 효과적으로 대처할 수 있는 방안을 모색하고자 하였다. 범국가적 경쟁제한행위 중에서 글로벌 기업결합, 국제카르텔, 온라인플랫폼의 독과점력남용행위에 대하여 우리나라의 제도현황 및 문제점, 해외의 정책사례를 살펴보고 개선할 수 있는 대처방안을 제시하려고 하였다.

먼저 글로벌 기업결합에 대해서 살펴보면서 현행 기업결합신고기준과 기업결합심사제도를 분석하였다. 기업결합 신고기준에서 자산총액, 매출액 등의 규모 기준이 매우 경직적으로 운영되는 것이 나타났고 원칙적인 사후신고제로 기업결합신고제도를 운영함으로써 차후 경쟁제한성이 확인되었을 때 원상회복 또는 적정한 시정조치를 하기 어려운 구조임을 발견하였다. 기업결합심사제도에서는 기업결합심사단계의 구분이 명확하지 않아 예측가능성과 운영상 효과성이 낮을 수 있고 시정조치 방안을 도출하는 경로가 획일적이라는 점을 지적하였다. 기업결합신고기준은 경제규모의 변화에 따라 규모기준을 매년 달리 적용하는 외국 사례를 참고하여 규모기준을 유연하게 운영하여 ‘선택과 집중’하는 구조를 만들것을 제안하였다. 또한 해외 주요국들은 모두 기업결합신고를 사전신고제로 운영하고 있는 것을 파악하고 우리의 기업결합신고도 글로벌 기업결합에 대해 사전신고제를 대폭 확대할 것을 제시하였다. 기업결합심사제도는 경쟁제한성을 확인하는 전·후로 단계를 명확하게 구분하고 공개 및 이해관계자 의견수렴 등의 절차를 도입하는 방안을 생각하였다. 경쟁제한적 기업결합에 대해서는 기업들이 경쟁제한성을 제거할 수 있는 시정조치방안을 마련하도록 하는 절차를 도입하고 보다 개선해나갈 필요가 있다고 보았다.

다음으로 국제카르텔에 대하여 살펴보면서 국제카르텔의 특성상 국내 경쟁당국의 법 집행이 어려운 점을 파악하였고 국제카르텔의 주요 적발 수단인 자진신고 감면제도의 유인구조가 매우 협소하게 적용될 수 있으며 자진신고감면 인정이후에 카르텔 참여를 부인하거나 다른 카르텔에 대해 불충분하게 신고하는 문제가 발생할 수 있음을 발견하였다. 국제카르텔은 복수 국가에 자진신고를 하게 되는데 국제 부조화, 중복신고 부담의 문제가 심각할 수 있다는 것을 알게 되었다. 해외 주요국의 정책 사례를 참고하여 국제카르텔에 대해 강력하게 대처하기 위해서는 먼저 국제카르텔에 대한 법 집행 노력을 강화하여야 하고 자진신고 감면제도의 효과성을 높이기 위한 제도개선이 필요하다는 것을 제시하였다. 자진신고 감면제도를 효과적인 카르텔 적발수단으로 운영하기 위해서 가능한 감면범위를 넓히고 조사협조에 따른 경쟁당국의 감면재량을 증가시키는 것이 효과적이고 추가감면제도를 운영함에 있어 암네스티마이너스(Amnesty minus), 옴니버스퀘스천(Omnibus question)을 도입하여 카르텔 추가 적발에 도움이 되도록 할 필요가 있다는 점을 제안하였다. 아울러 국제카르텔의 자진신고제도에 대한 국가별 부조화를 축소시키고 국제적 정합성을 높이기 위해 국제협력을 강화할 필요가 있다는 것을 주장하였다.

마지막으로 온라인플랫폼의 독과점력 남용행위를 막기 위한 방안을 살펴보았다. 디지털경제의 심화에 따라 온라인플랫폼의 독과점 문제는 전세계적으로 심각한 수준에 달하였고 각국 경쟁당국이 이에 대해 대처하고자 노력하고 있다. 우리나라는 현행 공정거래법 내에서 온라인플랫폼의 시장지배적지위 남용행위에 대한 심사지침을 제정하여 운영하고 있다. 또한 온라인플랫폼의 독과점 행위 및 불공정거래행위에 대한 규제를 위해 특별 법안을 21대 국회에서 다수 발의하였으나 임기만료로 폐기되기도 하였다. 해외 주요국중 EU는 디지털시장법(DMA)을 제정하여 게이트키퍼 역할을 하는 거대 디지털플랫폼의 시장지배력 남용행위에 대해 강력하게 규제하고 있다. 또한 독일은 경쟁제한방지법(GWB)내에 디지털플랫폼 관련 조항을 신설하여 EU의 디지털시장법이 적용되지 않는 시장지배적지위 행위에 대하여 추가적으로 법 집행을 신속하고 강력하게 할 수 있도록 하였다. 이러한 해외의 정책사례를 살펴보면서 우리나라에서 독과점적 온라인플랫폼에 대해 효과적으로 규제할 수 있는 방안을 모색하였다. 온라인플랫폼의 독과점 문제를 해결하기 위한 별도 입법화가 필요한지 여부를 검토하였고 효과적인 대처를 위해서는 특별법 제정이 바람직하다고 보이나 불가피한 경우 공정거래법 내에 별도 규정화가 필요하다는 입장을 정립하였다. 또한 입법화에서는 온라인플랫폼의 독과점 폐해에 선제적이고 신속한 법 집행이 가능하도록 하는 법 체계를 도입하는 것이 중요하다고 보았다. 이를 위해서는 독과점적 온라인플랫폼의 사전지정 또는 사후추정, 금지행위의 선정, 입증책임의 전환, 임시조치명령 등이 도입될 필요가 있다. 온라인플랫폼 규제법안에서 규율되어야 하는 행위로는 시장지배력 강화행위, 다른 플랫폼과의 경쟁을 제한하는 행위, 플랫폼내에서 경쟁제한행위, 플랫폼의 이용자에 대한 불이익제공행위 등이 다루어질 필요가 있다고 보았다.

본 연구에서는 글로벌 기업결합, 국제 카르텔, 온라인플랫폼의 독과점행위 등 주요한 범국가적 경쟁제한행위에 대해 현행 제도와 해외 사례를 분석하면서 효과적인 대처방안에 대해 다각적인 검토를 하였다. 이를 통해 향후 우리 경쟁당국이 파급효과가 중대한 범국가적인 경쟁제한행위에 대해 강력하고 효과적으로 대응하면서 국제사회에서도 선도적인 역할을 해나가는데 기여할 수 있기를 기대한다.

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김윤정, 독과점 플랫폼 사업자에 대한 규율방안 연구, 한국법제연구원, 2023.6.

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https://digital-markets-act.ec.europa.eu/index_en

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https://www.jftc.go.jp/dk/kiketsu/kigyoketsugo/todokede/kabu2.html

독일 연방카르텔청 홈페이지 자료

https://www.bundeskartellamt.de/EN/Digital_economy/RulesDigital_economy/rulesdigitaleconomy_node.html#

일본 경제산업성 홈페이지 자료

https://www.meti.go.jp/policy/mono_info_service/digitalplatform/index.html