미국의 북핵 및 대북정책 변화 분석

2019년 12월

통  일  부

전  은  정

<훈련결과보고 요약서>

성 명	전은정		직 급			서기관
훈 련 국	미국	훈련기간		2017.12.21.-2018.12.20
훈련기관	국제전략문제연구소 (Center for Strategic and International Studies)				보고서매수		102매
훈련과제	미국의 북핵 및 대북정책 변화 분석
보고서제목	미국의 북핵 및 대북정책 변화 분석
내용요약	o 북핵문제는 한반도 안보의 가장 중요한 이슈이며, 북미 관계의 핵심 의제로 작동해 왔음. - 그러나, 1993년 북한의 NPT 탈퇴 이후 시작된 북핵 문제는 북한의 위기 조성과 이후 미국을 비롯한 국제사회의 협상 과정을 통한 봉합 과정을 거치며 아직도 미해결 상태로 남아 있음. - 북한은 그동안 6차례의 핵실험을 거치며 핵능력을 점차 고도해왔으며, 핵보유국으로 인정받기 위해 노력해왔음. o 클린턴, 부시, 오바마, 트럼프 행정부 기간에 이르는 동안 미국정부의 대북정책은 전정부의 대북정책에 대한 반성과 해당정권의 정치적 성향에 따라 강경정책과 포용정책을 오가며 이루어졌음. - 모든 정권이 정권초기에는 강경한 제재와 압박 정책을 펼치다가, 북한의 지속되는 도발과 위협 및 국내 정치적 상황을 고려하여 협상국면으로 전환하는 모습을 드러내고 있음. - 트럼프행정부의 경우 이전정권과 달리 탑다운식 접근방법으로 북미 친서외교를 비롯하여 리더십차원에서 직접 관리하면서 상호 메시지를 보내고 있다는 점은 주목할만한 차이임. o 북핵문제 해결과정에서 우리 정부의 역할은 북한의 태도에 따라 영향을 많이 받아왔음. - 북한이 의도적으로 통미봉남의 전략을 구사할 경우 우리 정부가 북핵문제 해결위한 적극적 역할을 하기는 어려운 점이 있음. - 남북관계 발전을 통해 우리 정부가 대북 레버리지를 확보하고 있다면 북핵문제 해결을 위한 역할을 수행하는데에도 도움이 될 것임. - 한국과 미국정부의 정책방향이 일치하지 않을 경우 북핵문제 해결이 진전을 보기 어려움. 한미간 긴밀한 조율을 통해 공동대응해 나가는 것이 중요함.

< 목   차 >

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 이론적 배경 및 선행연구

1. 이론적 배경 : 강압외교

2. 선행 연구

Ⅲ. 북한의 핵개발 현황 및 핵협상 사례

1. 북한 핵개발 경과

2. 핵협상 사례

Ⅳ. 미국 정부의 북핵 대응 전략

1. 클린턴 행정부

2. 부시 행정부

3. 오바마 행정부

4. 트럼프 행정부

5. 소결론

Ⅴ. 결론

Ⅰ. 서론

지난 30여년간 북핵문제는 한반도 안보의 가장 중요한 이슈이며, 북미 관계의 핵심 의제로 작동해 왔다. 1993년 북한의 NPT 탈퇴 이후 시작된 북핵 문제는 북한의 위기 조성과 이후 미국을 비롯한 국제사회의 협상 과정을 통한 봉합 과정을 거치며 아직도 미해결 상태로 남아 있다.

특히, 북한은 2006년 10월 제1차 핵실험을 강행한 이후 지속적으로 핵능력을 발전시켜 왔으며, 11년이 지난 2017년 9월 제6차 핵실험을 하기에 이른다. 그러한 와중에 북한은 2012년 5월 헌법에 핵보유국을 명기하는 등 사실상 핵보유국 지위를 인정받기 위해 노력해 왔다. 반면, 북한이 여섯차례 핵실험을 개최하고, 수차례 탄도미사일을 발사하는 동안 이를 저지하기 위한 국제사회의 노력도 계속되어 왔다. 2006년 10월 제1차 핵실험을 개최한 직후인 10월 15일 안보리 대북제재 1718호가 채택된 이후 2017년 12월 2397호에 이르기까지 무려 10개의 대북제재결의안이 채택되었다.

또한, 북한과 양자 및 다자 협상을 통한 북핵 폐기 노력도 계속되었다. 1992년 북핵문제가 최초로 제기된 직후 클린턴 행정부는 북미 직접 협상을 통해 ‘제네바 기본합의’를 도출하였으며, 부시행정부는 ‘6자회담’이라는 다자 협상틀을 활용하여 북한이 핵을 포기하고 국제사회의 일원으로 나올 수 있도록 노력하였다. 오바마 행정부는 ‘전략적 인내’라는 원칙하에 북한이 북핵폐기라는 조건을 받아들이고 협상의 장으로 돌아오기를 기다리는 전략을 택했다. 트럼프 행정부는 북미직접협상을 추진함으로써 빅딜이 기대되었으나 아직 성과를 도출하지는 못하였다.

따라서 본 연구에서는 북미협상의 가장 중요한 아젠다인 북핵 문제를 해결하기 위해 미국 정부가 취해온 전략들을 되돌아보기로 한다.

북한 핵문제는 30여년의 역사를 가지고 있는 만큼 그동안 다양한 분야에서 연구가 이루어져 왔다. 그 중에서도 북핵 이슈의 핵심적 당사자인 미국의 북핵 정책의 내용을 시계열적으로 분석해보고자 한다. 시기적으로는 북한의 핵문제가 최초로 국제문제화되기 시작한 1992년 이후부터 고찰하기로 한다. 특히, 최근 급물살을 타고 있는 트럼프 행정부의 대북정책에 대해서는 보다 집중적으로 분석하고자 한다. 또한, 연구의 기초자료를 확보하기 위해 다른 국가의 핵보유 및 핵폐기 사례를 분석하며, 현재 북한의 핵능력에 대한 고찰도 함께 하고자 한다.

Ⅱ. 이론적 배경 및 선행연구

이론적 배경 : 강압외교(Coercive Diplomacy)

미국의 대북강압외교 정책에 관한 연구 : 1,2차 북핵 협상과정 비교를 중심으로(차주희, 2005), p.8~24.

미국의 대북한 위기관리 행태 연구 : 북한 1,2차 핵실험 사례 분석(우정민, 2015), p17~44.

가. 개념

미국의 북핵정책을 설명하는데 가장 많이 인용되는 이론은 강압외교론이다. 강압외교의 이론적 틀을 마련한 조지(George)는 강압외교(Coercive Diplomacy)가 “상대국의 행동을 원상태로 되돌려 놓거나, 실시중인 행동을 멈추기 위해 제한된 수준의 군사적 행동으로 상대국을 설득하거나, 처벌이라는 위협의 수단을 사용하는 전략”이라고 정의하고 있다. 즉, “강압”은 상대를 위협함으로써 상대방의 행동방식, 의지, 결심을 변화시키려는 행동을 의미한다.  이것은 총체적 무력사용과는 구분되는 개념으로, 상대방의 행동을 물리적인 힘으로 중지시키려는 것이 아니라, 위기가 높아지는 것을 피하고, 무력사용 이전에 상대국에게 설득적 방법을 통한 외교적 해결에 초점을 둔 전략이라고 볼 수 있다.

나. 성공조건

조지(George)와 사이먼(Simon)은 강압외교가 성공적으로 수행되기 위해 몇가지 조건이 필요하다고 보고 있다.

우선, 동기의 비대칭성이다. 강압외교가 성공하기 위해서는 갈등상황에 놓여 있는 강압국의 국가이익에 대한 동기가 크다는 것을 상대국가에게 인식시키는 것이 필요하다. 이러한 동기의 비대칭성은 절대적인 건이 아니라 상대적인 개념이다. 만약 상대국가의 동기도 큰 상황이라면, 유화적 조치를 통해 극한적 대립상황으로 나아가는 것을 사전에 막아야 한다. 그러나, 갈등상황에 놓여있는 이익이 양국 모두에게 중요한 것이 아니라면 강압 전략을 사용하려는 국가가 먼저 군사적 사용도 가능하다는 위협을 전달함으로써 협상에서 우월적 지위를 먼저 차지하는 것이 중요하다. 또한, 동기의 비대칭성을 극대화시키기 위해서는 강압의 목표가 국가이익을 치명적으로 손상시킬 정도가 아닌 범위내에서 이루어져야 하고, 강압에 순응함으로써 얻는 이익이 극한적 대립에서 얻는 이익보다 크다고 생각할 수 있도록 해야 한다. 무엇보다 강압국의 강압의 가치와 실행의지가 상대국에게 제대로 전달될 때에 강압의 효과가 극대화될 수 있으므로, 강압국의 의사를 제대로 전달할 수 있는 의사전달 통로를 확보하는 것이 매우 중요하다.

두 번째는 강압국의 요구에 순응할 수밖에 없는 긴박감을 조성하는 것이다. 쉘링(Schelling)은 극한 정책(brinkmanship)을 개념화하였는데, 이는 양국가가 전쟁에 돌입할 것이라고 의도적으로 위협을 조작하는 것이다. 이를 통해 갈등이 통제될 수 없는 상황에 놓여 있다는 것을 상대방에게 인식시킴으로써 항복을 이끌어내려는 것이라고 볼 수 있다.

세 번째는 비순응시 적대국이 감당해야 할 확전에 대한 두려움이다.

강압이 성공하기 위해서는 상대국이 순응하지 않을 경우 감당해야 할 확전에 대한 두려움을 증가시킬 필요가 있다. 이것은 강압전략을 실시하는 데 있어서 적당한 시간제한이 필요함을 의미한다. 강압국은 자신들의 요구에 상대국이 순응하도록 하기 위해 긴박감을 조성할 것이며 이를 위해서는 시간의 긴박성을 강하게 인식시켜야 한다. 그러나, 과도한 긴박감 조성은 상대국 정책결정자의 합리적인 의사결정을 방해하여 오히려 의도하지 않은 확전의 가능성을 내표하고 있다는 점에서 주의할 필요가 있다

다. 채찍과 당근 이론

현실적으로 국제사회에서는 상대국의 행동에 변화를 주기 위해서 당근(carrot)과 채찍(stick), 즉, 유인과 제제를 사용하여 왔다. 채찍은 외교・경제・군사적 체제와 처벌을 통해 상대국의 잘못된 행동을 되돌리려는 시도이다. 특히, 최근에는 ‘경제적 제재’가 외교적 수단으로 많이 사용되고 있다.‘경제적 제재’는 제재국이 대상국가의 경제에 개입하여 제재국이 원하는 대로 행동하도록 강제하는 것이다. 탈냉전 이후 세계 강대국들은 군사적 수단을 선택하는데 많은 제약을 겪게 되었으며, 이에 따라 경제제재라는 외교적 수단을 고려하게 되었다. 당근 전략 즉 유인은 상대국의 요구를 들어주거나, 상대국에게 다양한 보상을 제공함으로써 원하는 행동을 이끌어내는 전략을 의미한다. 이를 통해 상대국에게 순응의 가치를 높이고, 항복으로 인한 정치적 비용을 줄여주는 것이며, 그 결과 상대국 입장에서 사실상 패배임에도 불구하고 승리했다고 주장할 수 있도록 해주는 전략이다.

현실적으로 채찍과 당근은 명확하게 구분하기 어려우며, 상호 연관성을 가지고 있다. 우선 상대국에게 제공했던 당근을 철회하는 것은 채찍의 수단이며, 반대로 상대국에게 취해진 경제, 외교 등 체제조치를 철회하는 것은 당근에 해당된다. 또한, 상대국의 행동을 효과적으로 변화시키기 위해서는 채찍과 당근이 적절하게 조합되어야 한다. 채찍만을 사용할 경우에는 상대방에게 행동의 변화에 대한 실익이 없기 때문에 자발적으로 순응하기 어려우며, 당근만 사용할 경우에는 상대국이 자신의 행동을 변화시킬만한 절박한 필요성을 느끼지 못하게 된다.

그러나, 실제적으로 채찍과 당근을 혼합해서 사용하는데 몇가지 한계를 가지고 있다. 우선, 서로 혼합되어 사용될 경우 서로의 수단을 무효화 시킬 위험성이 있다. 일반적으로 지속되는 갈등상황속에서 다양한 형태의 채찍과 당근이 사용되게 되며, 이 과정에서 서로에 대한 불신이 높을 경우 당근을 속임수로 인식하게 될 수 있다. 또한 채찍으로 악화된 관계를 회복하기 위해서 더 큰 당근을 사용해야 하는 상황이 오기도 한다. 또한 서로 당근과 채찍에 대한 인식의 기준이 다를 수 있다는 점도 고려할 필요가 있다. 제공한 당근이 상대국 입장에서 보기에 미흡하거나, 자신의 행동을 양보할만한 가치가 없다고 판단되는 경우 성공하기 어렵다.

2. 선행연구

미국의 대북정책에 대한 연구는 대부분 시계열적으로 정권별 대북정책을 기술하고 있는 경우가 많다. 이 중에서 미국 대북정책의 변화 메커니즘을 분석한 두가지 논문을 좀 더 자세하게 검토하기로 한다.

① 북한과 미국의 핵외교 추세 분석, 1992-2011(왕선택)

동 논문에서 미국의 북핵정책은 북한과의 상호관계와 미국내 국내 정치의 영향을 받아 이루어졌다고 분석한다. 이러한 결론을 이끌어내기 위해 1993년 촉발된 제1차 북핵위기부터 2011년까지 20년동안 진행된 북한과 미국의 외교 정책 과정을 북한 및 미국의 국내 정치 일정을 변수로 삼아 규명하였다. 즉, 양국이 활용한 정책수단들을 아자르가 제시한 COPDAP 분류표를 바탕으로 전략적 협력, 정치경제적 협력, 사회문화적 협력, 외교적 협력, 소규모 협력, 중립적 행동, 소규모 위협, 정치적 위협, 외교적 적대행위, 군사적 적대행위, 소규모 군사행동, 제한적 전행행동, 대규모 전쟁행동 등 15가지 기준으로 분류하였다.  북한과 미국이 활용한 주요 외교적 조치들을 1년단위로 평균점수화하여 시계열 분석을 하였다.

COPDAB분류표는 국가의 외교정책을 15가지로 나누고, 그중 7개는 온건, 1개는 사실상 중립, 7개는 강경 정책으로 분류했다.

그 결과 미국의 대북정책은 “W” 추세를 나타낸다는 결론을 도출하였다. 즉, 조지 H.W부시 대통령, 빌클린턴 대통령, 조지W. 부시대통령, 버락오바마 대통령에 이르기가지 미국의 대북정책은 8년 또는 4년을 주기로 일정한 추세를 나타내고 있다. 즉, 임기 초반에는 강경한 정책을 추진하고, 임기 후반에는 온건한 정책을 추진한다는 것이다. 구체적으로 1992년이후 대통령 취임이후부터 다음해까지는 대북 강경책을 추진한 반면, 임기 8년 또는 4년을 기준으로 마지막 2년 기간에는 대북 협상을 추진하거나 충돌을 외피하는 온건적 정책을 추진해 왔다. 이처럼 정부별로 주기적인 정책적 양상을 나타내는 것은 미국의 대통령 선거 주기와 밀접한 관련이 있다. 이는 정권이 교체되면 기존 정책에 대한 국민적 여론을 반영하여 새로운 정책으로 바꾸는 것이 당연하다는 민주주의의 기본원리와도 연결된다. 이를 달리 표현하면 정권교체 및 대통령의 임기 제한이외교정책의 제약요인이 된다는 점이다.

이러한 배경으로 공화당과 민주당의 정책 지향의 차이, 약체 대통령 공포증, 협상채널 변경 등을 고려할 수 있다. 대북정책을 비롯한 외교정책은 기본적으로 당파적인 성격을 가질 수 밖에 없다. 미국의 양대 정당치 구조하에서 정권이 교체되면 이전 정권에 대한 비판적인 평가를 바탕으로 새로운 정권의 차별성을 부각시키기 위해 정책적 변화는 불가피하다. 또한, 기술적인 측면에서도 신임 대통령은 전임 대통령이 남겨놓은 적대 국가와의 갈등 상황을 해결해야 한다는 제약속에서 임기를 시작하게 된다. 미국 대통령의 외교적 경험 부족역시 임기 초반 강경 정책을 추진하게 되는 원인으로 볼 수 있다. 클린턴 및 조지 W부시 대통령처럼 정치적 경험은 풍부하더라도 외교 문제에 대한 지식이나 경험은 부족한 경우가 많다. 이러한 상황에서 북한과 같은 “약소 불량국가”를 다룰 때 초강대국 미국의 위상을 보여주는 강력한 지도자 역할을 수행하고, 협박에 굴복하는 유약한 이미지를 보여주는 것은 용납되지 않는 측면이 있다. 이는 민주당이나 공화당이나 마찬가지로 지구적 차원에서 미국의 강한 리더십을 행사하는 것은 공통적인 목표이다. 외교분야의 참모진 교체 역시 외교 정책 변화의 중요한 원인이 된다. 국무장관, 백악관 안보 보좌관과 같은 고위급 참모뿐만 아니라, 부장관, 차관, 차관보 등 부처별 지휘체계가 안정화되는데 최소 3개월 이상이 소요된다. 이러한 참모진 교 체는 외교관계에서 추진되어온 주요 대화 및 교류의 재검토를 가져오게 된다.

반면, 북한의 대미정책은 ‘A’의 추세성을 보여주고 있다고 보았다. 북한의 정권교체는 5년만에 한번씩 개최되는 최고인민회의를 기준으로 김정일 국방위원장 통치 제1기(1993~1998), 김정일 국방위원장 통치 제2기(1998~2003), 김정일 국방위원장 통제 제3기(2003~2009), 김정일국방위원장 통치 제3기(2009~2011)로 나누어서 분석하였다. 그 결과 김정일 국방위원장 재추대 행사 직전 및 직후에는 대미 강경책을 추진하고, 임기 중반에는 온건책을 추진해온 경향이 나타난다.

② 미국 대북경제 재재의 작동 메커니즘과 트럼프 행정부하에서의 진화과정(정수연)

동 논문은 기존의 대북제재 관련 연구가 ‘제재 대상국’에 초점을 맞추어져 왔던 것에 비해 제재를 부과하는 국가인 ‘제재국’인 미국의 입장에서 대북 경제제재를 검토하였다. 즉, 제재의 효과적인 측면이 아니라 미국내에서 제재가 어떻게 결정되고 집행되는지에 대한 분석을 진행하였다. 특히, 트럼프 대통령의 대북정책이 ‘코피 전략’이나 ‘정밀 타격’과 같은 군사옵션에서 대북 협상으로 전환하게 되는 과정에서 대북 제재 결정의 구조와 메카니즘에 관심을 두었다.

트럼프 행정부 대북제제의 특징은 ‘대상의 확대’와 ‘방법의 진화’에 있다고 보았다. 우선, 세컨더리 제재는 2016년 의회제정 법률에 근거를 두고 있으나, 트럼프 행정부 이후 제재 부과 대상이 급증하였다. 특히, 중국이 압도적으로 많은데 이는 미중간 경제갈등 속에서 북한을 레버리지로 삼아 중국을 제재하려는 의도가 있다고 보았다. 둘째, 트럼프 행정부에서는 분야별 대북제재가 심화되었다고 보았다. 특히, 해상에서의 선박간 환적을 통한 수출입을 집중단속함으로써 북한의 광물 수출을 막고, 에너지 자원의 수입을 제한하고자 했다. 세 번째로, ‘소송을 이용한 제재’라는 방법을 사용하고 있다. 2016년 8월 중국의 단둥 홍샹은행에 제재 부과 및 계좌 몰수를 시작으로 북한 및 중국 뿐만 아니라 제3국의 경우에도 북한과의 불법 거래가 발견되면 기소하여 처벌하고 있다. 최근에는 북한산 석탄을 불법으로 운송한 혐의로 북한의 화물선을 미국으로 압류하는 등 강력한 제재를 가하고 있다.

트럼프 대통령의 이러한 강력한 제재가 가능한 이유를 국제적 요인과 국내적 요인으로 나누어 분석하고 있다. 국제적 요인으로는 UN차원의 다자 제재 내용이 미국 국내법에 반영되면서 강력한 대북제재 유지가 가능하며, 해제가 쉽지 않은 측면이 있다. 국내적 요인으로는 트럼프 대통령의 개인적 차원의 국정철학보다는 이미 공화당 차원의 정강・정책에서 대북 제재를 강조하고 있다는 것이다. 또한, 미국내 싱크탱크와 여론의 역할도 매우 중요하다고 보고 있다. 경제제재와 같이 전문적인 영역에서는 정책결정자들도 전문가들의 분석과 정책제안에 의존할 수 밖에 없으며, 그 영향력이 매우 크다, 또한, 트럼프 대통령처럼 대중적 인기에 민감한 경우 여론이 정책결정에 큰 영향을 미칠 수 밖에 없다.

Ⅲ. 북한의 핵개발 현황 및 핵 협상 사례

북한 핵개발 경과

북한 핵정책의 변동성 연구(1991~2016) : 제한적 편승에서 전면적 내부균형으로(이종주, 2018), pp58~61.

북한의 핵개발 역사는 1948년 9월 9일 북한 정권 수립 당시부터 찾아볼 수 있다. 당시 미국의 히로미사 원폭 투하를 목격하고, 한국전쟁중 미국의 북한에 대한 핵무기 사용 위협을 겪으면서 핵개발 필요성에 대해 인식하게 되었다. 또한, 한국전쟁중 전력시설이 대부분 파괴되어 심각한 전력난을 겪으면서 핵에너지 측면에서도 핵개발을 검토하게 되었다.

김일성은 1955년 3월 원자 및 핵물리학 연구소 설치를 결정하고, 1956년 3월 소련과 ‘조・소간 원자력의 평화적 이용에 관한 협력 협정’을 체결하였다. 이후 러시아에 과학자들을 파견하여 핵기술인력을 양성하고 핵설비를 도입하는 등 핵개발을 위한 토대를 만들었다. 1962년 소련의 지원으로 영변에 원자력 연구소를 세우고, 1963년 2MWt급 연구용 원자료 IRT-200을 도입하여 1967년부터 가동하였다. 1973년에는 김일성종합대학과 김책공업대학에 원자력 관련 학과를 개설하는 등 자체 핵인력 양성을 시작하게 된다. 1973년 3월에는 원자력법을 제정하고, 9월에는 국제원자력기구(IAEA)에 가입하게 된다. 이어서 1977년 7월 영변에 있는 원자로와 임계시설에 대해 IAEA와 부분안전조치 협정을 체결함으로써 핵개발 관련 지식과 장비를 합법적으로 확보할 수 있게 되었다. 북한은 최초로 1975년 IRT-2000 원자로에서 플루토늄을 소량 추출하게 된다. 이후 김일성은 1980년 조선로동당 제6차 대회에서 “원자력 발전소를 건설하여 전력 생산을 획기적으로 늘려야 한다”고 밝혔고 1985년에는 당 중앙위원회 책임일꾼들 앞에서 “우리 나라 실정에 맞는 원자력 발전소를 건설하는데 따르는 과학기술적 문제를 적극 풀어나가야 한다”고 하였다. 이후 북한은 1986년 1월부터 영변에 5MWe급 원자로를 가동하였으며, 1985년에는 재처리 시설인 방사화학실험실 건설에 착수하여 1989년 부분적으로 가동하기 시작하였다.

국제사회에서는 1984년 영변에 있는 5MWe 원자로가 국제사회에 드러나면서 북한의 핵개발 의도에 대해 의심을 갖기 시작했다. 미국은 소련에게 북한이 NPT에 가입하도록 요구하였다. 소련은 1985년 12월 북한과 ‘원전건설을 위한 경제기술협력 협정’을 체결하여 원자력 발전소 건설을 지원하기로 하고, 북한은 1985년 12월 12일 NPT에 가입하게 되었다. 그러나, 북한은 NPT 가입 이후 18개월 기간내에 체결해야 하는 IAEA 전면안전조치 협정에 서명하지 않았다. 미국은 1989년 6월 북한이 영변 핵시설에서 플루토늄을 생산하고 있다는 점을 한국과 일본에게 설명하였고, 1989년 9월 프랑스 상업위성이 촬영한 영변 핵시설 사진이 공개되면서 북한 핵문제가 대두되었다.

이후 북한은 30여년동안 국제사회와 협상과 대립을 반복하면서도 핵능력을 고도화하기 위한 작업을 계속해왔다. 북한은 지금까지 총6차례의 핵실험을 실시하였다.

<북한의 핵실험 평가>

손문수, “북한 핵정책의 지속성과 변화에 대한 연구(1991~2008), 2019

핵실험	시기	진도	핵물질	위력(Kt)	북한주장 (평가)
1차 (2006.10.9.)	6자회담 교착 BDA금융제재 해제 요구	4.1	플루토늄 2Kg	0.5	지하 핵실험 (부분 폭발)
2차 (2009.5.25.)	6자회담 중단 오바마 1기 출범(2009.1월)	4.5	플루토늄 5Kg	1~3	지하핵실험 (부분적 성공)
3차 (2013.2.12.)	광명성 3호 발사(2012.3.16.)로 2.29합의 파기 광명성 3-2호 발사(12.12)로 UN제재 오바마 2기 출벎(2013.1월) 박근혜 정부 출럼(2013.2월)	5	우라늄 추청 (방사능 핵종 미탐지) (플루토늄 3~5Kg 이내 우라늄 10Kg 이상)	10	소형화 경량화 다종화 (성공, 핵보유국 초기 수준)
4차 (2016.1.6.)	경제-핵무력 병진노선(2013.3.31.) 핵보유국 지위 주장	4.8	우라늄 추정	5	첫 수소폭탄 (부분적 성공, 증폭핵분열탄)
5차 (2016.9.9.)	북한 정권수립일 핵보유국 지위 주장	5	우라늄 추정	10~15	전략탄도로켓 장착, 표준화, 규격화(증폭핵분열탄)
6차 (2017.9.3.)	북한 정권수립일 핵보유국 지위 주장	6.1	우라늄 추정	140~250	대륙간탄도로켓 장착 수소탄 (증폭핵분열탄)

핵협상 사례

1) 이란

김재희, 핵개발 전략이 핵협상에 미치는 영향, p152

당초 이란의 핵개발은 에너지 및 의학 목적 등 원자력의 평화적 이용 프로그램에 따라 미국의 지원하에 시작되었다. 그러나, 이슬람혁명 및 이란-이라크 전쟁을 거치면서 주변 국가들의 안보 위협이 커짐에 따라 점차 핵무기화로 변화하기 시작하였다.

이란 핵문제는 2002년 8월 이란 반정부단체가 UEP 시설을 폭로하면서 드러났다. 이에 IAEA는 2003년 5월까지 이란 핵시설을 수차례 사찰하였으며, 그 결과 과거 10여년동안의 미신고가 안전조치협정 위반이라고 보고하였다. 이후 2005년 강경파인 마무드 아마디네자드가 대통령에 당선된 이후 이스파한의 핵시설에서 평화적 목적의 우라늄 농축을 재개한다고 공식 선언하였다. 2006년 1월 나탄즈 핵시설의 봉인을 해제하고 시험용 저농축 우라늄 추출을 성공하였다. 또한 2009년에는 우라늄 농축시설을 10개 추가 증설하겠다고 발표하였고, 2011년에는 농축 우라늄 50Kg 이상을 생산하였다.

이처럼 이란의 핵개발 의혹이 계속되면서 국제사회의 우려도 깊어졌다. 이란이 IAEA의 계속된 요구사항을 이행하지 않음에 따라 유엔 안보리는 2006년 7월 안보리 결의 1696호를 채택하는 등 총 6회의 제제 결의안이 채택되었다. 미국도 2007년 10월 이란에 대해 최고수준의 경제재재를 채택하였다.

이후 핵협상이 시작되었지만 이란에 허용가능한 원심분리기의 수와 농축 범위 등을 둘러싼 의견 차이로 인해 계속해서 난항을 거듭하였다. 유엔, 미국, EU의 경제제재로 국가 경제가 파탄이 난 상황속에서 2013년 8월 이란의 중도개혁파인 로하니 정권이 들어서면서 핵협상에 적극적으로 나서기 시작했다.

2015년 4월 2일 이란 핵문제 해결을 위한 타결안이 마련되었고, 2015년 7월 14일 포괄적 공동행동계획(Joint Comprehenisve Plan of Action, JCPOA)이 발표됨으로써 핵문제 해결을 위한 대타협이 이루어졌다. JCPOA는 합의문 본문과 5개의 부속합의서로 구성되었다. 주요 내용으로 첫째, 핵감축과 관련하여 이란의 농축 및 우라늄의 비축량을 제한하고, 일부 핵시설을 재설계 및 전환하여 플루토늄 생산이 불가능한 상태로 개조하며, IAEA에 보다 강화된 사찰을 허용하도록 하였다. 둘째, 핵 감축에 대한 반대급부로 IAEA의 검증 이후 미국, 유럽연합, 그리고 UN은 이란에게 부과된 제재조치를 해제하도록 하고 있다.

오경일, 「미국의 이란 핵협정(JCPOA) 파기 이후 동향과 이란 및 중동 정세 전망], 2018 지역이슈(2018.6, 한국수출입은행)

<JCPOA의 주요 내용>

분 류	주요 내용
핵관련	o 농축, 농축 R&D alc 비축량 농측 능력과 수준 및 비축량을 지정된 기간으로 한정하고 나탄즈 시설에서만 농축이 가능하도록 함 기존 약 19,000기의 원심분리기를 6,104기로 감축하고, 이 중 5,060기에서 10년간 농축가능함. 최소 15년동안 3.67%이하로만 우라늄을 농축함. 향후 15년간 우라늄 농축을 위한 신규시설 건설이 금지됨. 포르도 시설에서는 우라늄 농축을 하지 않고, 핵, 물리 및 기술센터로 전환함.
	o 아라크, 중수로 및 재처리 국제협력을 통해 아라크의 중수로 현대화를 위한 재설계 및 재건축을 지원함. 이 곳에서는 평화적 목적의 핵 연구 및 의료용․산업용 목적의 방사성 동위원소만 생산하고, 무기급 플루토늄 생산은 금지됨. 재처리는 금지되며, 사용후 핵연료는 해외로 반출
	o 투명성 및 신뢰구축방법(사찰) JCPOA 규정 이행 검증을 위해 Modified code 3.1 및 추가의정서를 적용하기로 함. 합의된 절차에 따라 IAEA의 시설 접근성을 보장․강화하고 사찰을 진행함. 이란은 “과거와 현재의 중요한 의제들의 명확화를 위한 로드맵”(Roadmap for Clarification of Past and Present Outstanding issues)을 실행함.
제재 관련	o IAEA 검증 이후 EU는 원자력 관련 경제 및 금융제재 이행을 종료함. 미국은 원자력 관련 모든 2차 경제 및 금융제재를 중지함. 유엔안보리는 이란의 핵과 관련된 모든 결의안을 종료하고 특정 제한조치를 포함한 새로운 결의안을 채택하기로 함.

오바마 정부는 동 합의를 통해 이란의 농축 및 재처리 능력이 실질적으로 감소하여 핵무기 개발에 직접 이용될 가능성이 줄어들었고, 통상적인 시찰보다 훨씬 강화된 검증조치를 반영하였다고 평가하였다. 그러나, 공화당이 중심이 된 미국 의회는 이란과의 협상을 계속 반대하였으며,「이란 핵 합의 검토법」(Iran Nuclear Agreement Review Act, IRANA)를 제정하여 대통령이 90일마다 이란의 JCPOA 준수 여부에 대해 인증(certification)하도록 하고, 의회는 대통령이 인증하지 않을 때는 60일안에 신규제재 조치를 부과하는 법안을 입안할 수 있도록 하였다.

그러나, 트럼프 대통령이 취임한 이후 미국의 대이란 정책은 변화를 맞게 된다. 트럼프 대통령은 2017년 10월 JCPOA의 문제점을 제기하면서 동 합의를 인정하기 어렵다는 입장을 밝혔다. 트럼프 행정부는 JCPOA에 있는 일몰조항(senset clauses)으로 인해 일정 시기가 지나면 이란 핵개발에 부과되는 주요한 제한조치들이 해제될 수 밖에 없는 점, 그리고 JCPOA가 이란의 미사일 프로그램에 대해 거의 다루지 않고 있다는 점 등을 문제삼았다. 즉, JCPOA가 이란의 핵개발을 영구적으로 막을 수 없고, 미사일 개발과 테러 지원 등 이란의 위협을 충분히 제거할 수 없는 등 심각한 오류가 있으므로 이는 반드시 수정되어야 한다고 주장하였다.

트럼프 대통령은 2017년 1월 취임한 직후 이란을 포함한 이슬람 7개국 국민에 대한 반이민행정명령(Executive Order 13769)을 발표하였다. 또한 사우디아라비아와 무기계약을 맺고 예루살렘을 이스라엘의 수도로 인정하는 등 이란에 적대적인 중동내 미국의 핵심동맹국들과의 연대를 강화하였다. 이러한 일련의 행보를 보면 트럼프 정부의 대이란 정책이 우호적이지 않을 것이라는 점을 예측하기 어렵지 않았다.

2018년 1월 트럼프 대통령은 JCPOA를 인증하는 대신 의회에 이를 수정할 것을 요구하면서 네 가지 사항의 포함을 요청하였다. 첫째, 이란에게 모든 핵시설에 대한 즉각적 조사를 허용하도록 요구할 것, 둘째, 이란이 핵무기 개발에 근접할 수 없도록 보장할 것, 셋째, 10년 제한 등 일몰조항이 아니라 영구적으로 이란의 합의 위반에 대해 제재를 가할 수 있도록 할 것, 넷째, 장거리 미사일과 핵개발 문제가 별개의 문제가 아니므로 미사일 프로그램 역시 제재의 대상이 된다는 점을 분명하게 명시할 것 등이다. 또한, P5+1 유럽 국가들도 미국의 이러한 주장에 동조해 줄 것을 요구하였다. 트럼프 대통령은 이번이 마지막 유예조치임을 밝히며 만약 다음 결정시한인 5월 중순까지 수정․보완이 이루어지지 않는다면 미국은 JCPOA로부터 탈퇴할 것이라고 발표하였다. 이후 5월 8일 트럼프대통령은 JCPOA의 일방적 파기를 선언하고 미국의 대이란 제재를 복원시키는 대통령 각서(presidential memodrandum)에 서명하였다. 이에 미 재무부는 이란과 거래하는 제3국 기업, 개인에 대해서도 제제를 가하는 Secondary Santion을 포함하여 경제제재를 전면 부활시켰다.

그러나, IAEA는 2016년 1월부터 매 3개월마다 이란의 핵합의 이행을 평가하는 보고서를 발표하고 있는데 총 18편의 보고서에서 모두 저농축 우라늄 보유량 및 중수보유량 등이 JCPOA를 준수하였음을 확인하였다. 이에 따라 미국을 제외한 P5+1 참여국들은 트럼프 대통령의 핵합의 수정요구에 반대하며 이란 핵합의 이행을 지지해왔다.

이란 정부는 자국 방위를 위한 탄도미사일 개발에 대한 제한까지 포함하는 방향으로 JCPOA 개정은 명백한 내정간섭이라며 반발하는 한편 미국이 JCPOA를 파기하면 우라늄 농축 등 핵 관련 활동을 재개하겠다고 경고해 왔다. 5월 8일 트럼프 대통령이 JCPOA 파기를 선언한 이후 이란은 여타 당사국들과 함께 JCPOA를 준수한다고 밝히고 있다.

JCPOA 발표 전부터 이란과 우호관계를 유지하고 있는 러시아와 중국은 미국의 JCPOA  준수를 촉구하며 미국의 일방적인 개정 요구에 반대하고 있다. 반면, 영국, 프랑스, 독일은 미국이 JCPOA를 계속 준수할 것을 요구하되, 미국과 이란이 JCPOA 개정에 상호 합의하면 이를 존중한다는 태도를 취하면서 양측의 합의를 촉구해 왔다.

2) 리비아

1969년 쿠데타를 통하여 집권한 카다피는 민족주의적 정서를 바탕으로 반이스라엘 및 반서방적 대외관계를 추진해 왔다. 1975년 NPT를 비준하고 1980년 IAEA와 안전조치 협정을 체결했음에도 불구하고 리비아는 핵무기를 비롯하여 화학 및 생물학 무기, 미사일 무기 등을 개발하기 위해 끊임없이 노력해 왔다. 리비아가 핵무기를 포함하여 대량살상무기(WMD)개발을 추진한 이유는 세계 제7위의 석유생산량을 바탕으로 반서방 정책을 추진함으로써 북아프리카 및 이슬람권에서의 위상을 확보하며, 카다피의 주장처럼 ‘미국의 공격에 대비하고 이스라엘과의 전쟁에서 승리하기 위한 것’으로 보인다.

1979년 리비아는 러시아가 제공한 연구용 핵원자로 가동을 시작으로 2002년까지 주로 러시아와 핵협력 관계를 유지해 왔으나 민수용 핵발전소를 보유한 적도 없었고 핵무기를 개발한 상태도 아니었다.

리비아는 WMD 개발 프로그램과 테러지원을 이유로 국제사회과 부과하는 경제제재로부터 탈피하기 위해 핵무기 프로그램을 포함하여 WMD 프로그램 전체를 포기한 것으로 보인다. 또한 WMD개발 의혹이 있다는 이유로 이라크를 공격한 미국의 의지에 영향을 받은 것으로 보인다.

리비아에 대한 경제제재는 미국과 유엔 안보리에 의한 경제제재로 대별된다. 미국은 WMD에 대한 경제제재를 주도했으며, 1990년대에는 유엔 안보리를 통하여 테러에 대한 제재를 주도했다. 미국은 리비아가 연구용 원자로를 가동한다는 이유로 1979년 리비아 주재 미국 대사관을 폐쇄했으며, 1981년 말부터 리비아산 원유 수입 금지, 수출 금지 등의 제재 조치를 취했다. 또한 리비아의 무기, 항공역량, 석유자원 개발 능력 등을 제한하기 위해 1996년에는 [이란-리비아 제재법]을 통과시켜 자국기업의 리비아 교역을 금지시켰고, 리비아에 연간 2,000만 달러 이상을 지급하는 외국 기업에 대해서도 제재를 가해 리비아의 대외교역을 사실상 봉쇄하였다.

1980년대 리비아는 미국의 제재 조치에 대해 테러로 대응했다. 리비아는 1986년 베를린의 디스코장에서 폭탄테러를 일으켰으며, 1988년 12월에는 스코틀랜드의 로커비 상공에서 270명이 삼아하는 미국 국적의 팬암기 폭파에 연루되기도 했다. 유엔안보리는 리비아가 팬암기 테러와 관련하여 협조를 하지 않는다는 이유로 1992년~1993년 결의를 통해 리비아 비군사적 제재(외교단절, 교통단절, 경제단절, 무기 금수조치)를 단행했다. 미국의 제재는 WMD가 원인이었지만 유엔의 제재를 테러가 원인이었다. 이러한 제재로 리비아는 국제사회로부터 고립되기 시작했으며 주 수입원이었던 원유의 수출 금지로 리비아 경제는 엄청난 타격을 입었다. 2003년 3월, 리비아가 팬암기 희생자에 대한 27억불의 보상을 약속하고 8월에 합의함으로써 유엔의 대리비아 겨제제재는 9월에 해제되었다.

리비아가 WMD계획을 포기한 또하나의 이유는 미국의 이라크전 수행과 테러와의 전쟁 및 반확산 의지에 영향받았다고 볼 수도 있다. 리비아는 미국이 지정한 테러 후원국가중의 하나이며 핵태세 검토보고서에 명시된 핵무기 선제 사용 목표 국가중의 하나로 분류되었다. 카다피는 부시 행정부의 테러와의 전쟁과 반확산 정책이 이라크전 이후에는 자신이 미국의 목표가 될 수 있음을 인식하였다. 리비아는 2003년 미국이 이라크를 공격하기 직전 영국의 정보당국과 리비아의 WMD 포기를 위한 비밀협상을 진행했다. 영국과 미국의 WMD전문가들이 리비아를 방문하여 관련 시설과 자료를 살펴보기도 했다. 9개월간의 협상의 ㅇ결과로 리비아는 2003년 12월 19일 ‘핵관련 프로그램뿐만 아니라 화학 및 생물학 무기, 그리고 미사일 프로그램 등 모든 WMD를 폐기한다’고 선언하였다. 협상이 진행되는 동안 이라크전은 종료되었고 후세인은 체포되었으며 대량살상무기 확산방지구상에 의해 파키스탄제 원자로 부품을 싣고 리비아로 향하던 선박이 공해상에서 포착되어 억류되는 등 리비아의 결심을 굳히는 방향으로 기능했다.

리비아는 IAEA의 사찰 수용과 관련 자료 제공, 그리고 관련무기 폐기를 성실히 수행했다. 미국은 2004년 4월 [이란-리비아 제재법]에서 리비아를 제외시킴으로써 미국의 대리비아 경제제재도 해제되었고 6월에는 미국-리비아 외교관계도 복원되었다. 리비아는 금명간에 국제테러지원국 명단에서도 제외될 것으로 보인다. 리비아는 팬암기 테러 보상과 WMD 완전 폐기 선언으로 국제사회의 보통국가로 복귀하였다.

리비아는 핵무기 프로그램을 포함하여 모든 WMD계획을 포기한 거의 유일한 국가이다. 그러나 리비아의 WMD 포기는 리비아의 테러 이미지와 분리하여 생각할 수 없다. 유엔 안보리는 리비아의 핵무기 프로그램을 문제삼지 않았다. 그 이유는 리비아의 핵 관련 수준은 밝혀진 것처럼 초보적이고 또 이 것이 국제평화와 안전을 위협한다고 판단하지 않았기 때문이다. 리비아의 핵개발 프로그램에 대해서는 미국만이 이를 문제삼아 경제제재를 실시했다. 그러나 미국만의 경제제재는 큰 효과를 낼 수 없었다. 리비아는 미국 이외의 수많은 국가들과 경제교류를 할 수 있었기 때문이다. 리비아에 대한 국제사회의 경제재재는 리비아의 테러 지원과 관련되어 있다. 안전보장이사회는 리비아의 테러지원과 관련하여 경제제재를 단행했고, 이것이 리비아에게 치명적인 역할을 수행했다. 리비아는 팬암기 테러문제를 해결하기 위해 영국과 협상을 벌였고 이의 연장선상에서 WMD까지 포기하는 결과로 이어졌다.

3) 인도, 파키스탄

인도는 1962년 중국과의 국경분쟁에서 국경으로부터 160km나 퇴각하고 3천여명의 사상자와 4천여명의 포로가 발생하는 일방적인 군사적 패배를 당함으로써 군사적 열세를 만회하는 국가안보적 차원에서 핵개발의 필요성을 확신하게 되었다. 1962년부터 핵프로그램을 발전시켰고 특히 1964년도에 중국이 핵실험에 성공함으로써 인도는 핵개발에 박차를 가하기 시작하였다. 여기에 덧붙여 바하바(Homi J. Bahaba)박사의 개인적인 노력으로 자체 핵폭발 기술을 보유하게 되었으며, 1974년 5월15일 핵실험을 실시함으로써 6번째 핵보유국이 되었다.

인도가 국제사회의 비난과 경제재재 등을 감수하면서도 수차례의 핵실험을 강행한 이유는 중국과의 긴장관계를 해소하고 파키스탄과 군비확장 경쟁에서 우위에 서고 싶었기 때문이다.

한편, 인도가 1947년 영국으로부터 독립하면서 힌두교도 지역은 인도로, 이슬람교도 지역은 파키스탄으로 분리되었는데 인도와 파키스탄은 이러한 힌두-이슬람 종교문제와 카슈미르 지역 국경편입 문제, 동파키스탄 문제 등으로 독립이후 1971년도까지 3차례의 전쟁을 치루었다.

1947년에 발생한 제1차 인․파 전쟁과 1965년의 제2차 인․파 전쟁은 카슈미르 지역 문제로 인한 전쟁이었고, 1971년의 제3차 인․파전쟁은 파키스탄으로부터 분리독립하려는 구 동파키스탄 종족들이 독립을 선언하자 파키스탄 정부가 무력으로 진압하는 과정에서 난민 유입을 차단하기 위해 인도가 이 분쟁에 개입함으로써 발발하게 되었다.

이 전쟁에서 파키스탄 정부가 패배함으로써 전쟁은 종료되었으나, 구 동파키스탄은 1972년 12월 방글라데시로 독립하게 되어 파키스탄 정부는 동쪽 영토를 잃게 되는 쓰라린 결과를 가져왔다. 이는 인도의 군사력에 비하여 열세한 군사력때문인 것으로 생각하고 이때부터 파키스탄은 자국을 붕괴시키려는 인도의 전략을 차단할 수 있는 길은 핵무기를 개발하는 것이라 확신하고 부토 대통령에 의해 핵개발 프로그램을 비밀리에 추진하게 되었다. 여기에 1960년대 초부터 핵개발을 시작해왔던 인도가 1974년도에 핵실험에 성공함에 따라 파키스탄의 핵무기 개발은 속도를 내게 되었다. 이 시기에 네덜란드의 우라늄 농축 시설에서 근무하던 핵전문가인 ‘압둘 카디로 칸’박사가 1975년에 파키스탄으로 귀환하자 우라늄 농축 시설을 건설하여 핵무기 개발은 급진전되었다. 정권이 여러번 바뀌는 과정에서도 핵무기 개발은 꾸준하게 추진되어 1998년 5월 28일 미국의 강력한 경고를 무릅쓰고 5발의 핵무기 실험에 성공하면서 핵보유국으로 등장하게 되었다.

이처럼 인도와 파키스탄은 경제적으로 낙후한 세계 빈국에 속하는 나라임에도 일찍이 핵무장을 선택하였다. 인도는 중국과의 국경분쟁을 치루는 과정에서 역시 핵을 보유해야만 전쟁억지가 가능하다는 강력한 핵전략을 구사하였다. 파키스탄 역시 인도와 서로 국경을 접하고 있는 국가로 전면전을 3번이나 치루는 과정에서 열세한 군사력으로 국가안보를 보장할 수 없기 때문에 핵을 보유함으로써만 전쟁억지가 가능하다는 전략 아래서 핵을 보유하게 되었다.

인도와 파키스탄은 상대국으로부터 직접 핵위협을 당한 적은 없으나, 자국의 열세한 재래식 전력으로는 국가안보를 보장할 수 없다는 확신아래 핵을 개발했다는 점에서 북한과 유사하나, 북한은 상대국보단은 미국으로부터 직접적인 핵위협을 당했기 때문에 더욱 강력하게 핵을 개발하게 되었다는 차이점이 있다.

이러한 인도와 파키스탄의 경쟁적인 핵 개발에 대해 국제사회는 경제제재로 대응하기 시작했다. 인도의 핵실험(1974, 1998)후, 국제사회는 포괄적 핵실험금지조약 가입, 핵분열 물질 생산 중단을 요구하면서 경제제재를 실시하였다. 1974년 인도가 핵실험을 실시한 이후, 미국과 캐나다는 타라푸르 원전 가동을 위한 우라늄 연료 공급을 중단하였고, 프랑스도 미국의 압력으로 협력을 중단했다. 당시 미국·파키스탄·캐나다 등은 인도를 비난했지만, 프랑스 및 제3세계 국가들은 환영하는 입장이었다. 또한, 미국을 비롯한 유럽 국가들도 인도에 대한 인도적 지원은 멈추지 않았고, 인디라 간디 총리가 추진한 인도 경제 활성화를 위한 녹색 혁명(Green Revolution)에도 도움을 제공하였다.

그러나 1998년 인도의 핵실험 이후, 핵확산금지조약의 약화를 우려한 미국과 일본 등은 주도적으로 강력한 대인도 경제제재 조치를 취하게 되고 이로 인한 인도 경제는 더 큰 타격을 받게 되었다. 당시 미국 등 G7 국가들이 강경한 대인도 경제 제재를 취했고, 국제신용평가 기관들도 인도의 신용등급을 일제히 강등시켰고, 미국 클린턴 정부는 인도 정부에 대한 국제 금융대출을 즉각 보류하고, 인도적 지원을 제외한 농업, 금융, 해외투자, 국방 등 전 분야에 대해 경제제재를 실시하였다. 이로 인해 인도 주식시장(Sensex)은 순식간에 400포인트(약 10%) 가 하락했으며, 달러 대 루피 환율이 6%까지 급락하는 사태가 발생하였다.

1998년 인도 핵실험 직후 파키스탄이 6차례의 핵실험을 실시하자 미국을 중심으로 유럽이나 일본 등 미국의 우방국들이 일제히 파키스탄 제재에 동참하였다. 세계은행을 비롯한 국제 금융기관들의 차관 및 대출금지, 군사교육 프로그램 중단, 군사장비의 상업적 판매 금지 등 군사 경제적 제재조치가 시작되었다. 파키스탄 정부는 핵실험을 강행하기 1년 전에 경제개혁을 조건으로 국제통화기금(IMF)과 세계은행(WB)을 통해 국제 융자를 신청했었으나, 핵실험으로 인해 융자가 무기한 중단되었다. 경제제재 이후, 인도의 주식시장이 약 10% 하락한 데 비해 파키스탄의 주식시장은 약 34%가 하락함으로써 인도보다 상대적으로 더 취약한 상황에 노출되었다.

그러나 파키스탄이 제재에도 불구하고 핵보유에 성공함으로써 국제적으로 핵확산금지조약과 경제제재의 실효성에 대한 논란이 증폭되었다. 파키스탄은 핵무기 제조 기술 및 노하우를 북한, 리비아, 이란 등 다른 국가에 수출하게 되었고, 핵확산 루트의 중심국가가 되었는데, 경제제재의 경우, 대상국뿐만 아니라 다른 교역대상 국가들에게도 피해는 불가피 했으며, 경제제재의 비용 효율성에 대한 의문도 제기되었다.

이런 국제사회의 인도·파키스탄에 대한 제재에도 불구하고 결국 양국에 대해 핵보유를 용인하게 되었는데 그 배경을 살펴본다.

미국과 인도는 2005,7월 ｢미⋅인도 원자력협력구상(US-India Civil Nuclear Cooperation Initiative)｣을 발표한 이후, 2007.7월 핵협정을 타결짓는데, 결론적으로 미국이 인도의 전략적 가치를 인정하고, 인도도 친미정책을 추진함으로써 쌍방간 전략적 이해가 일치하게 되어 핵협상이 성공되었다고 볼 수 있다.

냉전 종식 후 인도 정부는 미국과 우호관계를 형성하려는 적극적인 노력을 기울이는데,‘신뢰-억제-신뢰’를 반복하는 가운데 결국 쌍방 정상회담을 통해 관계진전을 이룩하였다.

또한, 국제정세의 변화로 인해 미국도 세계전략을 수정하면서 중국과 러시아에 대한 견제를 위해 인도와의 핵 협정에 적극적이었으며, 부시 행정부의 미사일방어체제(Missile Defence)와 9.11 테러가 중요한 요인이 되었다. 인도는 미국의 MD체제를 옹호하는 거의 유일한 국가였으며, 서남아 중심국가인 인도와의 군사협력을 통해 테러와의 전쟁과 민주주의 확산 등을 이룰 수 있는 가치가 있었고, 중국과 러시아와의 관계에서도 지역거점으로서의 중요한 의미가 있었음.

파키스탄에 대한 핵정책도 대량살상무기 확산 금지 목표 아래 이루어졌지만, 냉전체제하에서의 파키스탄의 전략적 가치 상승과 파키스탄의 대미 관계개선 노력이 맞물려 미국은 파키스탄의 핵 보유를 묵인하게 되었다.

1979년 소련이 아프가니스탄을 침공함에 따라 미국은 소련에 대항하는 아프가니스탄군 지원 기지를 파키스탄에 세웠다. 이를 계기로 파키스탄도 대미관계 개선에 적극 나서 1990년 걸프전쟁이 시작되자 사우디아라비아 지역에 파병하였으며, 9.11테러 이후 테러세력과 전면전을 선포한 부시를 도와 아랍지역에 대테러 전진기지를 두고자 했던 미국을 지원했다.

4) 우크라이나

체르노빌 원전사고의 아픈 기억을 가지고 있던 우크라이나는 ‘핵무기의 반입, 제조, 획득하지 않는다’는 NPT의 3가지 원칙을 발표(1990.7.16.)하였다. 소련 연방 각국이 독립을 선언하는 가운데 우크라이나도 독립을 선언(1991.8.24.)하였고, 고르바초프 대통령도 연방국가의 해체를 선언하고(1991.12.17.) 곧 이어 사임(12.25)하였다. 이로써 우크라이나는 역사적 유산으로 176기의 대륙간 탄도미사일(130기의 SS-19, 46기의 SS-24), 약 3,000기의 전술 핵무기, 약 600기의 크루즈 미사일, 그리고 42대의 전략 폭격기 등을 보윻는 세계 3위의 핵무기 보유국이 되었다.

1991년 7월, 미국과 구소련은 효력발휘 7년 이내에 전략 핵탄두, 탄도미사일, 전략폭격기 등을 현재의 1/2 수준으로 감축하는 전략무기감축협정(START-1)에 서명하였다. 고르바초프 대통령의 모든 전술 핵무기 철수 및 파괴연설(1991.10)에 이어 미국의 부시 대통령도 단거리 미사일용 핵탄두와 전술핵무기를 미국으로 철수하여 이를 해체하고 전략폭격기의 일일 경고 임무와 대륙간탄도탄(IBCM)의 경고 임무를 해제한다고 발표(1991.11)하였다. 이에 영향을 받은 벨루로시, 카자흐스탄, 우크라이나는 START-1 규정을 준수하겠다고 선언(1991.12.18.)하였다. 또한 알마 아타(Alma Ata)에서 개최된 독립국가연합(CSI)회의(1991.12.21.)에서 우크라이나는 전술 핵무기를 러시아에 이관하고 러시아, 우크라이나, 벨로루시, 카자흐스탄 등 4공화국 지도자의 합의에 의해서만 핵무기를 사용할 수 있으며, 러시아를 제외한 세 공화국은 비핵국가로서 NPT에 가입한다는 알마아타 협정을 체결하였다. 또한 동년 12월30일까지 민스크(Minsk)에서 개최된 CIS회의에서 우크라이나는 1994년 말까지 모든 전략 핵전력을 해체하기로 합의하였다. 이 정도의 협정이면 우크라이나의 핵무기 폐기과정은 별로 문제될 것이 없어보이낟. 그러나 우크라이나의 핵무기 폐기과정은  정치, 군사, 경제적 보상이라는 어려운 협상과정을 거치게 된다.

우크라이나가 독립을 했지만 러시아와는 국경선 문제, 흑해함대의 분할 문제 등으로 갈등의 소지가 있어 국가안보는 불안했고, 경제는 불안정하였다. 우크라이나는 러시아로부터 주권과 영토의 독립을 보장받고 서방으로부터는 안보와 경제지원을 받을 목적으로 영토내에 존재하는 핵무기를 협상의 지렛대로 삼기 시작했다.

1992년 5월, 우크라이나, 벨로루시, 카자흐스탄, 러시아, 미국 등 5개국은 구소련 공화국 등 4개국은 START-1 의무를 수행항고, 세 공화국은 빠른 시간내에 비핵국가로 NPT에 가입한다는 리스본 의정서를 체결했다. 이를 통해 우크라이는 구소련의 후계자로서 위상을 확보했으며, START-1에 러시아와 동등하게 참여할 수 있는 성과를 거두었다.

그러나 우크라이나 의회는 정부의 일방적인 핵무기 포기를 비판하면서 알마 아타 협정과 민스크 협정의 비준을 거부하면서 핵무기 포기 대가로 4가지 영역에 대한 보상을 요구하였다. 첫째, 우크라이나 의회는 러시아로 이관되는 전술 핵무기의 해체에 대한 국제감시의 필요성과 전술 및 전략 핵무기 해체과정에서 발생하는 고농축우라늄(HEU)의 가치만큼 보상해 줄 것을 요구하였다. 또한 핵․미사일 파괴 비용에 대한 기술 및 재정 지원을 요구하였다. 셋째, 핵국들이 우크라이나에 대해 안전보장을 해줄 것을요구하였다. 넷째, 정치적 목표를 이유로 우크라이나에 대해 경제적 압력을 행사하지 말 것을 요구하였다.

우크라이나가 발전량의 50%를 원자력 발전소에 의존하고 있었고, 핵연료봉을 러시아로부터 구매하고 있는 실정이었음에도 불구하고 러시아는 전술 핵무기가 러시아로 이관(1992.5.6.)된 이후에 이 문제가 제기되었다는 이유로 이를 거부했으며, 미국도 다른 비핵국가의 선례가 된다는 점에서 핵국들이 선언하고 유엔 안보리가 결의한 ‘소극적/적극적 안전보장’이외의 안전보장은 곤란하다는 입장을 견지했다. 그러나 우크라이느는 독립존중, 주권 및 국경존중, 경제적 강압 금지, 핵 및 재래식 무기로 위협 금지 등 우크라이나가 NPT에 가입하고 START-1을 비주나기 전에 이를 보장해 줄 것을 요구하였다.

미국은 우크라이나가 빠른 시일내에 NPT에 비핵국가로 가입하고 START를 비준하여 전략핵무기를 포기해야 핵확산이 통제될 수 있을 것이라고 생각했으나, 우크라이나 의회는 전술핵무기가 철수되었음에도 불구하고 어떤 안전보장 조치나 경제적 보상없이 NPT에 가입하고도 START-1에 비준하는 것에 대해 강력한 불만을 표출하였다.

부시 대통령은 우크라이나의 크라바초크 대통령에게 보낸 서한(1992.10.26.)에서 미국은 우크라이나에서 핵무기를 해체하면 비용과 시간이 많이 소요되기 때문에 핵무기를 모두 러시아로 이관하여 해체하되 우크라이나가 우려하는 핵무기 해체과정을 미국이 검증할 거시며 미사일과 발사대 해체를 위한 기술과 재정을 지원하고 우크라이나의 재래식 군사력 건설을 지원하며, 핵 해체후의 HEU 판매에 대한 공평한 분배 문제를 지원할 용의가 있음을 밝혔다. 그 후 미국은 우크라이나가 NPT에 가입하고 START-1을 비준하면 넌-루가(Nunn-Lugar)프로긂에 의거하여 1.75억불을 제공할 용의(1992.12)가 있다는 구체적인 지원 범위를 밝히기도 했다. 끝나가고 있는 부시 정부의 이러한 발언에 대해 우크라이나 의회는 START-1비준 전에 보상을 받을 것과 NPT에 조기 가입하면 오히려 우크라이나 안보가 위험하다고 주장하면서 우크라이나는 핵무기에 대한 소유권이 있다는 외교정책의 닥트린을 발표(1993.7.2.)했다. 미국과 러시아가 다급해졌다. 클린턴 행정부는 우크라니의 NPT 가입 및 START-1 비준과 연계하지 않고 1.75억불을 지원한다고 밝혔다. 또한 러시아는 1993년 9월 크리미아 반도의 마산드라(Massandra)에서 개최된 우크라이나-러시아 양 정상의 회담을 통하여 우크라이나의 전략핵탄두의 보상은 우크라이나의 핵에너지 부채 탕감과 우크라이나 핵발전소의 연료봉으로 보상한다는데 합의하였다.

1993년 11월18일 우크라이나 의회는 13개의 조건을 제시하면서 START-1을 비준하였다. 조건의 핵심은 우크라이나는 NPT 가입을 보류하며 적절한 보상을 받을 때까지 어떤 행동도 실천에 옮기지 않으며 미사일 발사대의 36%와 핵탄두의 42%만 제거하되 신형 미사일인 SS-24는 별개로 취급한다는 것이었다. 또한 안전보장과 우크라이나의 현 국경선 인정, 전술 핵무기에 대한 보상, 핵무기 해체를 위한 외부 지원 등을 요구하였다.

1994년 1월 14일 클린턴-옐친-크라바초크 간에 역사적인 3차 협정이 섬여되었다. 우크라이느는 START-1 협정에 따라 7년 이내에 러시아로 핵탄두를 이전하고 SS-24의 핵탄두를 조기에 비활성화시키며 러시아는 우크라이나에 HEU를 저농축의 핵연료봉으로 보상하고, 우크라이나에 대한 기술 및 재정지원을 화대하고 미국, 러시아, ㅇ국은 우크라이나가 비핵국가로서 NPT에 가입하면 우크라이나에 대한 안전보장을 서면으로 보장한다는 내용이었다. 클린턴 대통령은 워싱턴을 방문한 크라바초프 대통령에게 총7억불에 달하는 경제지원 패키지를 약속(1994.3)하였다.

우크라이나의회는 1994년 11월 16일 NPT 가입을 비준하였다. 이에 따라 우크라이나는 1994년 12월 부다페스트에서 개최된 OSCE 정상회담에서 NPT비준과 START-1비준서를 기탁함과 동시에 러시아, 영국, 미국이 보장하는 안전보장 각서를 받았다.

미국과 러시아, 그리고 우크라이나는 서로가 승리하는 게임(nonzero sum)을 했다. 러시아와 미국은 우크라이나의 핵문제를 해결함으로써 NPT를 유지할 수 있었고, START-1의 효력을 발생시켜 핵무기를 감축할 수 있게 되었다. 또한 1995년 NPT 재평가회의에서 NPT를 무기 연장시킬 수 있는 초석을 마련했다. 또한 체르노빌의 뼈아픈 경험과 핵무기 보유시의 국제사회의 비난 및 엄청난 유지비 등을 고려한 우크라이나는 세계 제3위의 핵무기 보유국의 지위를 버리면서 자신들이 주장했던 경제지원, 안전보장, 정치적 보장 등 대부분의 요구사항을 보상받았다.

3자협정을 체결할 당시 관련국들은 2종류의 비밀협정을 체결했다. 하나는 핵무기 이관기간에 대한 것이었고, 다른 하나는 이미 러시아로 이관한 전술 핵무기에 대한 보상이었다. 우크라이난ㄴ START-1 조약에 따라 7년 이내에 핵무기를 제거하도록 되어 있었으나 3자 협정 서명후 30개월 정도 지난 1996년 6월 1일부토 마지막 핵탄두를 러시아에 이관했다. 또한 전술 핵무기에 추출된 고농축 우라늄의 가치를 4.5억불로 합의하여 우크라이나는 이 금액을 러시아로부터 석유 및 개스 부채를 탕감하는데 사용하였다. 1997년 10월까지 넌-루가 법에 의해 4.4억불의 자금이 우크라이나의 핵 관련 시설 해체를 위해 사용되었으며 2001년까지도 미사일 지하격납고(silo)는 완전히 파괴되지 않았으나, 우크라이나의 핵관련 시설은 분명한 종착지를 가지고 있다.

Ⅳ. 미국 행정부의 북핵 대응전략

1. 클린턴 행정부

1) 북핵전략

1993년 출범한 클린턴 행정부는 국가정책의 우선순위를 경제회복에 두고, 대량살상무기 확산, 지역분쟁, 구 공산권의 민주화 개혁 실패 위험성 등을 국가 안보와 직결된 경제적 어려움 등으로 규정였다. 따라서 이를 극복하기 위한 ‘개입과 확대의 국가안보전략’을 제시하였다.

새로운 국가안보전략은 미국의 강한 군사력과 해외주둔을 기반으로 안보능력을 높이고, 경쟁력 강화를 통한 미국 국내경제를 회복하며, 그리고 구 사회주의권으로 민주주의를 확산시키는 것을 전략목표로 설정하였다. 즉 튼튼한 안보를 바탕으로 국제관계에 적극 개입하며, 자유시장경제와 민주주의를 전 세계적으로 확대한다는 것이다. 클린턴 행정부는 또한 국방정책을 전면적으로 재검토하였다. 이에 미 국방부는 소련 붕괴 이후 위협요인 및 소요전력을 재평가하여 1993년 10월 ‘국방계획 상향식 검토’를 발표하였다.

국방계획 상향식 검토(BUR : Bottom UP Review)는 세계 안보질서를 안정적으로 관리하기 위해서 미국은 거의 동시에 발생하는 2개 주요 지역전쟁에 모두 승리할 수 있는 군사력을 유지하는 것을 기본전제로 하였다. 아울러 해외주둔 미군배치, 다양한 소규모 군사작전들의 효과적 수행, 미국과 우방에 대한 대량살상무기 사용 위험 억제 등을 고려하여 탈 냉전기 미군 소요 병력을 약 140만명으로 재산정하였다. 그 후 클린턴 해정부는 BUR에 의거하여 군사력 감축을 단행하였다. 그리고 중국과의 관계를 개선함에 따라 중국의 위협을 명분으로 국방력 강화 논리를 더 이상 전개하지 않았다. 오히려 미국방부는 1997년 5월 발표한 ‘4개년 국방계획 검토’에서 전략의 타당성을 재확인하고 이에 소요되는 병력을 136만명으로 추가적으로 축소할 수 있다고 발표하였다. 글이고 병력 감축, 기지 폐쇄, 기구 통․폐합 등을 통해 확보된 재원을 무기체계와 장비 현대화에 투자함으로써 미군을 첨단장비로 무장한 정예군으로 발전시킬 것을 제안하였다. 당시 QDR은 향후 2015년까지 세계적 차원에서 미국에 군사적으로 도전할 수 있는 국가가 출현할 수 있따는 가능성을 인정항고 그 후보로 중국과 러시아를 들었다. 한국, 일본, 중국 등 아태지역 국가들의 경제력 및 군사력이 급속하게 발전함에 따라 미국의 역할은 조정 및 새로운 국면에 직면하게 되었다. 미 국방부는 대통령 지시에 따라 1989년 11월부터 아태지역 정책 및 전략을 검토하여 ‘동아시아 전략구상Ⅰ’을 확정발표하였다.

동아시아 전략구상은 주한 미군의 역할을 ‘주도적 역할’에서 ‘보조적 역할로 조정하였으며 주한미군 철수를 3단계로 구분하여 1단계 행정병력, 한국군이 담당가능한 병력 위주 철수와 불필요한 행정조직 간소화와 한국군이 수행가능한 임무 인계를 통한 전력구조 개편, 현전투력 수준 극대화를 유지하면서 미 2사단의 경량화를 포함한 공군 2천명, 육군 5천명 등 7천명을 1992년 12월한 철수완료하고, 2단계는 1단계시행후 북한 위협을 재평가하고 계획의 진척상황과 남북한 관계, 한국의 군사력 증강을 감안하여 2사단 재편성 문제를 결정하여 1단계에 추가하여 6,500여명을 철수하며, 3단계는 2단계성공후 시행하는 것으로 철수 규모는 미명시하였다.

이와 같은 발표는 이후 아태지역이 유럽을 능가하는 미국 최대 교역 대상지역으로 부상함에 따라 중요성을 재인식하고, 소련 붕괴와 함께 지역 구가별 민족주의 고양으로 미군주둔을 자국 주권에 대한 도전으로 인식하는 국민적 여론이 대두될 것이며, 미국내 재정 압력으로 인한 방위예산의 대폭 삭감이 불가피할 것으로 평가하였다.

이 보고서에 의거 ’91년 2월 미 국방부는 병력 감축 및 방위비 분담 협상 진전 상황에 대한 2차 보고서를 제출하게 되고, ‘91년 11월 당시 미 국방장관 딕체니는 북한의 핵위협을 감안하여 2단계 주한미군 철수 계획 보류 결정을 발표하였다. 1992년 7월에는 동아시아 전략 구상 Ⅰ 보고서를 수정하여 새로운 동아시아 전략 검토 연례보고서를 발표하였다. 이 보고서는 북한의 위험을 강조하면서 북한은 경제 파탄에도 불구하고 핵․미사일을 지속적으로 개발하고 있으며 재래식 군사력을 지속적으로 증가하고 있으며 이는 자칫 내부의 붕괴 및 자포자기식의 남침 등 최악의 상황으로 초래할 수 있따고 판단하였다. 이에 따라 미국은 북한 핵 개발 관련 위험과 불확실성을 해소할 때까지 주한미군의 감축을 무기한 보류하며, 북한 위협이 추분히 감소될 경우 ’94년 12월 이전 대북 위협을 재평가하여 한미 연합사 해첼ㄹ 결정할 것 등을 포함하였다. 이러한 전략구상은 한국 방어에 있어서 ‘주도적 역할’로부터 ‘보조적 역할’로 전환하여 UN군사정전위 수석대표에 한국군 장군 임명, CFC 해체 및 지상구성군 사령관에 한국군 장군 임명, 미2사단의 휴전선으로부터 철수 등을 포함하였다. 이러한 클린턴 행정부의 안보전략은 러시아, EU, 일본, 중국 등 주요 세력들과의 합의의 기반위에서 미국 주도의 집단 안보체제를 구축하여 역할 분담을 제도화하고 다자간 안보협력을 통해 상호 견제와 함께 협력의 기반위에서 균형자와 조정자의 역할을 담당하겠다는 것이다.

2) 북핵 문제의 전개과정

이종주, 북한 핵정책의 변동성 연구(1991~2016)(2018), p69~79

북한은 1980년대 중반부터 미국을 대상으로 핵 카드를 사용하려는 의도를 나타냈다. 1986년 6월 “조선반도에서 비핵지대, 평화지대를 창설할 데 대한 제안”이라는 정부 성명을 발표하면서 북한의 핵정책을 최초로 대외적으로 밝혔다. 동 성명에서 북한은 “핵무기의 시험과 생산, 저장과 반입을 하지 않고 외국의 핵기지를 포함한 모든 군사기지의 설치와 외국 핵무기의 자국 영토, 영공, 영해의 통과를 허용하지 않는다”고 밝히면서 미국도 주한 미군의 전술 핵무기를 철수하고, 한반도에서 핵무기 사용에 관한 작전계획을 취소할 것을 요구하였다. 그러면서 한국 및 미국과 형식에 구애받지 않고 언제든지 협상할 것이라는 입장을 밝혔다. 즉, 북한은 이미 의혹이 제기되고 있는 그들의 핵능력과 IAEA 안전조치협정 서명을 협상카드화하여 주한미군의 전술핵 철수와 북미 직접 대화를 얻어내고자 하였다.

북한 핵문제는 1989년 프랑스 상업위성 스팟 2호가 영변 핵시설 사진을 공개하면서 본격적으로 국제문제화되기 시작했다. 이후 미국이 1989년 9월 제33차 IAEA총회 비공개 이사회에서 북한이 핵안전협정 체결의무를 이행하고 핵사찰을 수용할 것을 요구하였다. 그러나, 북한의 핵개발 움직임은 계속되었다. 북한은 1989년 11월 200Mwe 원자로를 착공하였고, 영변 5Mwe 원자로에서 폐연료봉 약 8천개를 인출하였다. 핵개발을 협상의 수단으로 사용하려는 북한의 조치 또한 계속 이어졌다. 북한은 1990년 2월 IAEA이사회에 안전협정조치 체결 조건으로 북한에 대한 핵 불사용 및 불위협을 명시할 것을 요구하였다.

한편 한반도에서는 핵문제를 남북대화의 테두리내에서 해결하려는 움직임과 함께 남북 대화가 이루어졌다. 1990년 9월 남북고위급회담을개최한 이후 지속적으로 대화가 이루어졌으며 1991년 12월 「한반도비핵화공동선언」에 합의하게 된다. 그 결과 남한은 1992년 1월 7일 팀스피리트 훈련을 중단할 것을 발표하고, 북한은 1월 30일 IAEA와 안전조치협정에 서명하였다. 동 안전조치협정에 따라 북한은 1992년 5월 4일 핵보고서를 IAEA에 제출하게 되며, IAEA는 1992년 5월부터 1993년 2월까지 총 6차례에 거쳐 임시사찰을 실시하게 된다. 그러나, IAEA 사찰 결과 ‘중대한 불일치’(Significant Discrepancy)를 발견하게 되었다. 북한이 방사화학실험실로 보고한 시설은 대규모 재처리시설이며, 2개의 미신고 시설은 재처리한 핵폐기물 저장소였다. 또한 북한은 5Mwe 흑연감소로 형의 실험용 원자로에서 1회에 걸쳐 소량(80-90g)의 플루토늄을 추출했다고 신고했으나, 사찰결과 최소한 3회의 재처리로 보다 많은 양(kg단위)의 플루토늄을 추출했음을 확인하였다. 1993년 2월 IAEA는 이러한 ‘중대한 불일치’를 해소하기 위해 미신고 시설에 대한 특별사찰 결의안을 채택하였으나, 북한은 이를 거부하며 위기고조 국면을 이어나갔다. 1993년 3월8일 북한은 준전시상태를 선포하고, 3월 12일 NPT탈퇴를 선언하기에 이른다. 이후 동 문제를 해결하기 위한 북미간 양자 협의 및 국제사회의 압력이 계속되었다. IAEA 특별이사회는 1993년 3월  18일 특별사찰 수락을 3월 31일까지로 연장하는 대북결의안을 채택하고, 31일에는 북한의 안전조치 불이행을 UN안보리에 보고하는 결의를 채택하게 된다. 이후 UN안보리는 4월8일 북핵문제 관련 의장성명을 채택하고, 5월11일 북한의 핵사찰 수용과 NPT탈퇴 철회를 촉구하는 결의안(825호)를 채택하였다.

조선중앙통신, “조선인민군 최고사령관 명령, 전국․전민․전군에 준전시상태를 선포함에 대하여”(1993.3.8.)

미북간 협상도 계속되었다. 미국과 북한은 1993년 5월 북경에서 두 번의 실무접촉을 통해 고위급회담 개최문제를 협의하고 1993년 6월 2일부터 11일까지 제1차 북미고위급회담을 열었다. 미국의 갈루치(Robert, L, Gallucci) 국무부 차관보와 북한의 강석주 외무성 제1부부장이 수석대표로 참여하였다. 동 회담에서 미국은 북한의 NPT탈퇴 철회와 IAEA 사찰 수용을 요구하였고, 북한은 미국의 대북안전보장 제공을 제시하였으며, 협상결과 북한은 NPT탈퇴를 잠정 유보하고, 미국은 안전보장을 약속하기로 하였다.

조선민주주의인민공화국-미합중국 공동성명(1993.6.11.) 주요 내용

- 핵무기를 포함한 무력을 사용하지 않으며 이러한 무력으로 위협도 하지 않는다는 것을 담보한다.

- 전면적인 담보적용의 공정성 보장을 포함하여 조선반도의 비핵화, 평화와 안전을 보장하며 상대방의 자주권을 호상 존중하고 내정에 간섭하지 않는다.

- 조선의 평화적 통일을 지지한다.

1993년 7월 14일에서 19일까지 제네바에서 개최된 제2차 북미 고위급회담에서 북한은 경수로 지원와 NPT 복귀를 교환할 것을 요구하였다. 즉, 미국이 북한에게 경수로를 지원하고 필요한 공사 등을 추진하는 동안 북한은 핵프로그램을 동결하고, IAEA의 감시를 허용하며, 경수로가 완공되면 NPT에 복귀하는 것이다. 동 회담에서 미국은 경수로 도입을 지원할 준비를 하고, 북한은 IAEA 및 남한과 협상을 시작하기로 합의하였다.

이후 계속되는 협상을 통해 1994년 2월 15일 북한은 IAEA의 핵사찰을 수용하겠다는 입장을 밝혔으나, NPT탈퇴 유보라는 특수한 지위를 내세워 사찰단의 활동을 방해하였다. IAEA는 3월 북한의 의심시설 7곳에 대한 사찰을 실시하였으나, 북한의 시료채취 거부로 재처리시설 추가건설 사실만 확인하게 된다. 북한은 1994년 3월 열린 5차 남북실무회담에서 ‘서울 불바다’발언을 하고, 4월 28일 정전협정을 무효화하고, 군사정전위원회를 탈퇴하겠다고 선언하는 등 위기 고조 활동을 계속하였다. 북한은 5월 IAEA사찰을 앞두고 영변 5Mwe 흑연감속로에서 폐연료봉 8천개를 무단으로 인출하였고, 5월 27일 미국은 3차 북미 고위급 회담의 취소를 발표하기에 이르렀다. 6월 10일 IAEA 이사회는 대북제재 결의안을 채택하여 연 60만달러의 기술원조를 중단하고 대북 지원금을 대폭 삭감하기로 하였다. 이에 북한은 6월 13일 IAEA 탈퇴를 공식선언하고, 유엔 대북제재 결의시 선전포고로 간주하겠다고 위협하고, 미국도 강경기조로 선회하여 영변 핵시설 폭격 등 대북 공격 방안을 검토하기에 이른다.

이처럼 한반도에 전쟁위기가 고조되는 상황에서 1994년 6월 15일부터 6월 18일까지 카터(James E. Carter Jr) 전 미국 대통령이 평양에서 북한 김일성 주석과 회담을 하였다. 김일성은 카터에게 북한은 핵무기를 개발할 의사가 없으며, 미국이 경수로를 지원할 경우 원자로를 해체하고 NPT에 복귀할 것이라는 의사를 밝혔다. 카터 전대통령은 서울에서 방북결과를 기자회견하였으며, 주요 내용은 ①북한의 핵활동 동결 및 핵 투명성 보장, ② IAEA 사찰관 잔류 허용, ③경수로 지원시 구형 원자로 폐기, ④미군 유해발굴 허용, ⑤남북정상회담 제안 수락(김영삼 대통령이 카터를 통해 전달) 이었다.

동 방북으로 한반도 안보위기를 진화한 북한과 미국은 1994년 7월 8일 제네바에서 제3차 고위급 회담을 개최하게 된다.  제1차 및 제2차 회담의 의제가 북핵문제에 국한되었다면, 제3차 회담은 북핵 문제 뿐만 아니라 북미 관계 개선을 포함하는 포괄적 정치회담이었다. 이후 8월 5일에서 12일, 9월 23일에서 10월 21일까지 두차례 더 개최되었으며, 제네바 합의로 알려진 「미-북 기본합의문」(Agreement Framework between the United States of America and the Democratic People’s Republic of Korea)을 채택하였다. 동 합의문은 ① 미국의 대북 경수로 지원 및 대체에너지(매년 50만톤 중유) 지원, ② 북미 관계 정상화, ③미국의 대북 핵선제 불사용 보장, 북한북한의 한반도 비핵화 공동선언 이행, 남북대화 호응, ④북한의 NPT 잔류 및 핵안전협정 이행, IAEA 핵사찰 수용 등의 내용을 담고 있다.

<제네바 합의 주요 내용>(1994.10.21.)

북한의 흑연감속 원자로 및 관련시설을 경수로 원자로 발전소로 대체

o 2003년까지 2,000Mwe 경수로를 북한에 제공

o 흑연감속원자로 동결에 따른 에너지 상실을 보전하기 위해 대체에너지 제공

- 난방과 전력 생산을 위해 매년 중유 50만톤 제공, 3개월 이내 개시

o 1개월내 흑연로 및 관련시설 동결 및 궁극적 해체

- 경수로 건설 완료시 해체 완료

- 경수로 건설기간중 5Mwe 폐연료봉 안전 보관 및 처리를 위해 협력

2. 북미간 정치경제관계의 완전 정상화 추구

o 3개월 이내 통신 및 금융거래 제한, 무역 및 투자제한 완화

o 영사 및 기술적 문제 해결후 쌍방 연락사무소 개설

o 양국 공동 관심사항 진전에 따라 대사급 관계로 격상

3. 비핵화된 한반도의 평화와 안전을 위해 노력

o 미국은 북한에 대한 핵무기 불위협 및 불사용 공식 보장

o 북한은 한반도 비핵화 공동선언 이행을 위한 조치 실시

o 북한은 남북대화에 호응

4. NPT 체제 강화를 위한 노력

o 북한은 NPT에 잔류하고, 핵안전협정 이행

o 경수로 공급협정이 서명되는 즉시 북한은 동결 대상이 아닌 핵시설에 대한 IAEA 임시 및 정기 핵사찰 수용

o 북한은 경수로 사업의 상당부분 완공후 핵심부품 도착 이전에 IAEA 핵사찰 수용 이행

동 합의에 따라 북한은 1994년 11월 1일 핵활동 동결을 선언하고, 5Mwe 원자로 재장전 계획을 취소하고, 50Mwe와 200Mwe 원자로 건설 중단을 발표하였다. 이후 11월 28일 IAEA 전문가 그룹이 방북하여 영변 시설의 핵동결 사실을 확인하였다. 이에 부응하여 국제사회의 경수로 지원을 위한 조치도 이행되었다. 1995년 1월 15일 미국은 북한에 대한 중유 제공을 개시하였고, 1월 21일에는 정보통신, 금융거래에 대한 대북 경제제재 완화 조치를 발표하였다. 1995년 3월 한반도에너지개발기구(Korean Peninsular Energy Development Organization : KEDO)를 출범하여 경수로 지원을 위한 재원 조달, 대체에너지 공급 등 필요한 조치를 이행해 나가기로 하였다. 12월 「북한-KEDO 경수로 공급협정」을 체결하였다.

그러나, 북미관계 정상화는 합의대로 이행되지 못했다. 1994년 11월 미국 중간선거에서 공화당이 압승을 거두게 되자 클린턴 행정부는 북미관계 개선을 적극적으로 추진하기 어려운 환경에 처했다. 1995년 1월 이루어진 미국의 경제제재 해제는 북한의 기대에 못미쳤고, 1994년 12월부터 1995년 9월까지 이루어진 연락사무소 개설 논의는 북한의 소극적 태도로 인해 진척되지 못했다.

교착국면이 계속되자 미국과 한국은 한반도 평화체제 수립을 위한 4자회담을 제안하게 되었다. 북한은 1994년부터 정전체제를 대신할 새로운 평화보장체계 수립을 위한 북미협상을 요구하고 있었으며, 한국과 미국은 1996년 4월 16일 한미 정상회담에서 한미 공동제안 형식으로 한반도 평화체제 구축 문제를 논의하기 위한 남․북․미․중 4자 회담을 제안하였다. 1997년 7월 뉴욕에서 열린 실무접촉 및 8월 1차 예비회담을 시작으로 제네바에서 1997년 12월 제1차 4자회담, 1998년 3월 제2차 4자회담이 개최되었다. 그러나, 북한은 북미 평화협정과 주한미군 철수 문제를 우선 논의해야 한다는 입장을 고수하고, 한국과 미국은 남북간 신뢰조성 및 긴장완화 문제를 먼저 논의해야 한다는 입장을 고수하면서 제대로 된 성과를 내지 못했다.

그러던 중 1998년 7월 북한의 금창리 핵시설 의혹이 제기되고, 8월 31일 대포동 1호 미사일을 발사하였다. 미국은 금창리 의혹을 해소하기 위해 11월 금창리 핵시설 의혹관련 1차 협상을 평양에서 개최하였다. 북한은 금창리 시설을 사찰하려면 3억달러의 참관료를 내라고 요구하는 등 해결의 실마리가 보이지 않았다. 4차례의 협상을 통해 북한과 미국은 1999년 3월 금창리 지하시설을 사찰하기로 합의하였다. 1차 사찰은 1999년 5월 중순, 2차 사찰은 2000년 5월에 하되, 미국은 북한에 ①WFP를 통한 50만톤 식량 지원, ②감자증산 프로그램에 동원될 인력 지원을 위한 식량 10만톤, ③1천톤의 씨감자 등을 지원하기로 했다. 동 합의에 따라 1999년 5월 미국의 금창리 방문단이 1차 현장조사를 하였으나, 핵과 무관한 시설로 판명되었으며, 2000년 5월 2차 방문시에도 특이한 점을 발견하지 못하였다.

이처럼 북한의 미사일 발사 및 금창리 핵시설 의혹이 제기되는 등 북한과 미국이 다시 위기 상황에 처하자 클린턴 행정부의 대북정책에 대한 광범위한 재검토 요구가 제기되었다. 이에 클린턴 대통령은 1998년 11월 페리 전 국방장관을 대북정책 조정관으로 임명하여 대북정책 전반을 재검토하도록 하였다. 페리 조정관은 미국 행정부와 의회, 한국․중국․일본 등 유관국 조율, 북한 방문 등을 거쳐 1999년 10월 미국 의회에 대북정책 검토보고서(Review of the United States Polocy toward North Korea : Findings and Recommendations, 페리보고서)를 제출하였다.

페리보고서는 현상유지(status quo), 북한 약화(Undermining the DPRK), 북한 개혁(Reforming the DPRK), 매수에 의한 목표달성(Buying our objectives)는 적절한 대안이 아니라고 보았다. 페리보고서에서 제안한 접근방법은 포괄적․통합적 접근(A comprehensive and Integrated Approach)과 이중접근전략(A Two Path Strategy)을 바탕으로 이루어졌다. ‘포괄적․통합적 접근’은 제네바 합의가 영변 핵시설의 동결 및 해제에 중점을 둔 것과 달리 북한 핵과 미사일 문제를 포괄적으로 다루었다. 즉, 북한 핵무기 및 장기리 미사일 계획을 완전하게 중단함으로써 한반도의 안정적인 안보를 보장하고, 동아시아의 지속적이고 항구적인 평화를 확보하며 냉전을 종식시키는 것이다. 이를 위해 미국은 ①북한과의 관계 정상화, ②대북 무역제재 완화, ③북한에게 기회를 부여하는 여타 긍정적인 조치를 취하게 될 것이며, 한국과 일본도 북한과의 관계 개선을 위한 개별적 조치를 취하게 될 것이다.

‘이중접근 전략’은 이러한 포괄적 통합적 접근을 추진하되, 북한이 거부할 경우 북한을 압박할 수 있는‘두번째 접근방식’을 추진 하는 것이다. ‘두번째 접근방식’은 협상을 통해 제거할 수 없는 위협을 봉쇄하는 것으로, 보고서에 구체적으로 나타나지는 않았다. 이후 페리 조정관은 의회 청문회, 인터뷰, 회고록 등에서 보다 강력한 대북제재, 미사일 방어 강화, 봉쇄, 주한미군 전력증강 등이 다른 대안에 포함될 수 있는 조치로 밝힌 바 있다. 페리 보고서는 이러한 검토를 바탕으로 ①포괄적이고 통합된 접근방식의 대북정책 채택, ②미국 정부의 대북정책 조정을 위한 대사급 고위직 대북조정관 임명, ③한국․미국․일본의 ‘3자 대북정책조정그룹(TCOG) 그룹 존속, ④미국 의회의 초당적 대북정책 추진, ⑤북한 도발에 의한 긴급상황 가능성 대비 등 5가지의 주요 정책 권고 사항을 제시하였다.

2000년에는 조명록 북한군 총정치국장이 미국을 방문, 「북․미 공동코뮤니케」를 채택하였다. 동 선언은 ①상호 적대감에서 벗어나 새로운 관계 수립 노력, ②호혜적인 경제 협조와 교류 발전, ③미사일회담기간동안 북한의 장거리 미사일 발사 중단, ④인도적 분야 협력(식량 및 의약품 지원, 미군병사 유해 발굴 등)의 내용을 담고 있다. 그러나, 그해 11월 미국에서 공화당의 조지 부시 대통령이 당선되면서 북미관계도 더 이상 진전되지 못하였다.

3) 평가

가. 억지와 봉쇄 전략

클린턴 정부의 핵정책은 ‘억지와 봉쇄’전략에 기반을 두고 있다고 볼 수 있다. 클린턴 대통령은 1995년 연설에서 이란과 이라크가 테러의 베이스캠프를 지원하고 있으며, 이들이 봉쇄되어야 한다고 밝힌 바 있다. 이러한 핵억지 봉쇄정책은 북한에도 적용되었다.

“이란과 이라크는 그들의 영토 안에서 테러 분자들을 양성하고 있따. 그들은 다른 지역에서도 테러의 베이스캠프를 조직 지원하고 있다. 그들은 핵무기와 다른 대량살상무기를 원한다. 그들은 항상 무고한 시민들을 위험에 처하게 하고 국가간 분쟁을 보장한다. 이들에 대한 미국의 정책은 단순하다. 그들은 봉쇄되어야 한다”

미국은 북한의 핵개발에 대해 동북아 지역내 불안요인이고 심각한 안보위협이지만, 국제적인 비확산 체제의 틀을 깨지 않고 협상에 참여한다면, 핵개발 단계까지는 인정하거나 묵과할 수 있다는 입장이었다. 따라서, 북핵문제에 대한 클린턴 정부의 단기적 목표는 북한의 핵시설에 대한 특별사찰 등 IAEA 안전협정을 전면적으로 적용하는 것이며, 근본적인 목표는 “북핵 프로그램을 우선 동결하고, 이후에 봉쇄한다”는 것이었다. 클린턴 정부의‘억지와 봉쇄’정책은 1994년 제네바 합의문에 충분히 반영되었다. 우선 미국은 북한에 대해 핵개발의 폐지보다는 동결에 우선순위를 두었다. 당시 북미간 협상에서 미국 대표였던 갈루치 전 특사는 북한 영변의 5MW 원자로와 건설중인 원자로의 개발을 동결시킴으로써 북한이 핵물질을 대량생산하는 것을 방지한 것이 가장 큰 성과라고 훗날 주장하기도 했다. 그러나 이 과정에서 북한의 모든 핵시설에 대한 완전한 검증을 당시로부터 빨라야 9년 후인 2003년 혹은 그 이후까지 미룸으로써 이미 북한이 생산한 것으로 의심되던 플루토늄에 대한 논란의 여지를 남겨두었다. 그럼에도 불구하고 제네바 합의는 북한에 대해서는 경수로 제공과 경제지원, 관계 정상화를 통한 체제의 안전보장을 약속하고 있다. 이는 체제의 성격과 상관없이 핵문제만 이성적으로 해결된다면 관계정상화가 문제될 것이 없다는 미국의 현실주의적 접근을 반영하고 있다.

나. 제네바 합의의 이행력 부족

제네바 합의는 쌍방에게 의무이행을 강제할 수 있는 방법이 없는 정치적 합의이며, 북핵 문제의 즉각적인 해결보다는 동결을 통해 상황악화를 방지하는데 중점을 둔 현상유지적 합의였다. 또한, 과거보다는 미래 해결가능성에 중점을 두고 경수로 주요 부분을 완성한 후에 북핵문제의 원천적 해결을 기대하는 잠정적 합의였다. 합의문에서 핵동결은 중요 제공과 연계되어 처음부터 이행된 반면, 핵사찰과 핵폐기 등 북한의 중요 의무사항은 경수로 주요 부분이 완공되는 6-7년 후에 이행시기가 도래하게 되어 있었다. 장기간은 핵동결 기간은 북한이 안심하고 핵개발에 매진할 수 있는 합법적 유예기간이라고 볼 수도 있었다.

다. 한국 정부의 적극적 역할

제1차 북핵 위기 대두 당시 노태우 정부는 남한 주도로 남북관계의 틀 내에서 북한문제의 해법을 찾고자 하였다. 「남북 고위급 회담」을 통해 ①핵무기 및 재처리․농축시설 보유 금지, ②남북간 상호 사찰 등을 규정한 ‘한반도의 비핵화에 대한 공동선언’을 합의하기에 이른다. 또한 1992년 한국은 팀스피리트 훈련 중지를 카드로 북한의 IAEA 안전조치 협정 서명을 유도하였다. ‘한반도의 비핵화에 대한 공동선언’은 남북 상호 핵 사찰, 재처리 금지, 우라늄 농축 금지까지 포함시키는 등 큰 성과를 거두었다. 또한, 이를 이행하기 위해 핵통제 공동위가 구성되어 본회의를 13차례 개최하는 등 총 22번의 회의를 통해 상호 사찰의 범위와 방법, 절차 등을 협상하였다. 그러나 우리측의 성역없는 사찰 요구에 대해 북한은 북한의 군사기지는 사찰이 불가능하고, 미군의 군사기지는 모두 사찰해야 한다고 강력하게 주장함에 따라 합의에 이르지 못했다. 합의가 이행되지 못하는 가운데 북핵위기로 비화되면서 「비핵화 공동선언」체제는 붕괴되었다.

<한반도 비핵화 공동선언> 주요 내용

o 남과 북은 핵무기의 시험․제조․생산․접수․보유․저장․배비․사용 금지

o 남과 북은 핵에너지를 평화적 목적에만 이용

o 남과 북은 핵재처리시설과 우라늄농축시설을 보유하지 않음.

o 남북핵통제공동위원회가 규정하는 절차와 방법에 따라 상호 사찰

o 동 선언 발효 1개월내에 핵통제공동위원회 구성

이후 1993년에 한미가 똑같이 신정부가 출범하면서 북핵위기 해결에 대한 입장도 변화하였다. 김영삼 정부는 대북 유화정책을 먼저 보여줌으로써 북한의 호응을 유도하고, 북핵문제도 미국 직접 협상을 통해 해결하자는 쪽으로 입장을 정리했다. 북한의 NPT 탈퇴로 북핵 위기가 본격적으로 촉발되는 등 북핵문제가 남북관계의 틀에서 벗어나 본격적으로 국제문제화되었다. NPT 체제가 붕괴되고, 핵확산 우려가 고조되면서 미국이 북핵 문제의 당사자로 전면에 나서기 시작했으며, 이 때부터 북핵문제가 북미 협상으로 넘어가게 되었다. 또한, 한미간에는 한국측이 핵개발 원천 봉쇄 입장을 취하고, 미국측이 핵무기 대량생산 저지 입장을 취하는 등 양국의 태도도 상반되었다. 따라서 제네바 합의 타결, 경수로 제공 등 북핵문제 해결과정에서 한국의 역할이 배제되었고, 북한도 더 이상 한국을 협상파트너로 인식하지 않게 되었다.  또한 1994년 김일성 사망 이후 대북 강경책으로 남북관계가 악화되면서 남북 채널을 통한 북핵 문제 논의는 거의 이루어지지 못했다.

라. 위기감 조성 전략을 통한 합의 도출

차주희, 미국의 대북 강압외교 정책에 관한 연구 : 1, 2차 북핵 협상과정 비교를 중심으로(2005), p43~46

북핵 위기가 대두된 이후 북한의 위기 조성 전술은 계속되었다. 북한은 수차례 합의와 파기를 계속하였고, 미사일 발사, 준전시상태 선포 등 위협성 행동도 이어졌다. 이러한 긴장국면은 1994년 들어 더욱 심화되었다. 1994년 3월 19일 판문점에서 열린 핵문제 해결을 위한 8차 남북접촉에서 박영수 북측 대표가 “서울이 멀지 않다. 전쟁이 나면 불바다가 될 것”이라고 협박하면서 한반도에는 긴장 국면이 확산되었다. 또한, 4월 28일 북한은 정전협정이 무효라며, 군사정전위원회에서 탈퇴하겠다고 밝혔다. 5월에는 IAEA 참관이 없는 상태에서 핵연료봉 인출을 강행하였으며, 6월 13일에는 IAEA 탈퇴를 공식 선언하고, 이에 대한 제재는 선전포로로 간주할 것이라고 공표하는 등 북한의 벼랑끝 전술은 계속되었다.

미국은 북한의 이러한 행동에 대한 대비가 필요하다고 생각하였다. 4월 18일 패트리어트 미사일이 부산항으로 들어와 실천배치가 되었으며, 공격용 아파치 헬기 1대, 중형탱크, 첨단 레이더 추적시스템이 도착하였고, 병력 1천명도 파견되었다. 5월 6일에는 페리 국방장관이 “만약 북한이 핵개발 프로그램을 계속 진행한다면 대북 선제공격 가능성을 부정하지 않겠다”라고 발언한 이후 18일 페리 국방장관을 비롯한 고위 장성들은 특별군사회의를 개최하여 한반도의 전쟁억제를 위한 대규모 전력증강방안을 검토하게 되었다. 이들은 ① 대규모 병력의 신속한 배치를 위해 2천명의 추가병력 및 대포병 전용 레이더와 정찰시스템 파견, ② 전투기 포함 30-40대 항공기 급파, F-117 스텔스 및 폭격기 괌 파견, 제2의 항모전단 파견, ③육군․해병대․공군 병력 추가 배치, 작전계획 5027에 따른 전면전 발생시 40만병 파병 준비 등 세가지 방안을 마련하였다. 6월 16일 클린턴 대통령은 긴급회의를 소집하여 유엔 안보리의 대북 제재를 최종적으로 승인하였다.

미국이 이처럼 군사적 대응방안을 수립한 것은 북한의 벼랑끝 전술로 인해 긴장분위기가 지속되는 가운데, 북한의 기습적인 사전 공격을 억제하고 무력도발에 대비하기 위한 작전이었다. 또한, 실제로 선제공격을 하기 위한 것이라기보다는 군사력 사용 가능성을 열어둠으로써 북한이 IAEA 사찰을 수용하도록 하기 위한 강압전략의 일환이었다고 볼 수 있다. 즉, 미국은 한반도의 전쟁이 자국의 이익에 도움이 되지 않는다는 사실을 알고 있었고, 군사적 옵션을 검토하고 있음을 보여줌으로서 북한의 핵무기 개발과 NPT 탈퇴와 같은 극단적인 행동을 중단시키고자 하였다.

2. 부시행정부

1) 북핵전략

이종주, 북한 핵정책의 변동성 연구(1991~2016)(2018), p88-97.

부시 행정부는 출범 초기부터 제네바 합의에 대해 매우 부정적인 시각을 가지고 있었다. 이에 따라 클린턴 행정부의 대북정책을 전면적으로 재검토하였으며, 2001년 6월 6일 새로운 대북정책을 담은 대통령 성명을 발표하였다. 부시 행정부는 제네바 합의가 북한의 벼랑끝 전술에 굴복한 결과라고 보았고, 북한은 미국을 속이며 합의를 이행하지 않고 있다고 보았다. 북한은 신뢰할 수 없는 국가이므로 모든 과정에서 철저한 감시와 검증이 필요함에도 불구하고, 클린턴 행정부가 섣부르게 제네바 합의를 체결하였다고 비판하였다. 이러한 인식을 바탕으로 ①제네바 합의의 이행을 개선하는 문제, ②북한의 미사일 개발 및 수출 문제, ③북한의 재래식 군사력 위협 감소 등을 논의하기 위한 회담을 재개하되, 북한이 호응할 경우 제재 해제, 대북지원, 북미관계 개선 등을 추진하겠다고 밝혔다.

부시 대통령의 대북정책 성명은 크게 세가지의 특징을 분석해볼 수 있다. 첫째, 미국이 더 이상 북한의 벼랑끝 전술에 끌려다니지 않고, 북미 관계에서 주도권을 유지하겠다는 것이다. 북한의 핵위기 조성에도 불구하고 이를 무력화할 수 있는 강한 억지력을 갖추며, 강력한 대북응징을 위한 국제 연대를 형성하고자 한다. 이를 위해 대북제재, 미사일 방어, 선제공격독트린, PSI 등 비확산 체제를 적극적으로 강화하고, 미국 중심의 다자 협상 틀을 만들고자 하였다. 즉, 억지력과 외교적 노력을 통해 북한으로 하여금 핵위협의 대가로 군사적 응징, 봉쇄와 고립을 감당할 것인지, 아니면 비핵화에 협력할 것인지 선택하도록 하는 것이다.

둘째, 엄격한 상호주의를 대북협상의 원칙으로 강조하였다. 부시 행정부는 제네바 합의를 통해 북한은 보상은 챙기면서 비핵화 의무는 나중으로 미루는 불공정한 상황이 계속되었다고 보았다. 그러므로, 북한의 비핵화, 북미관계 개선, 남북관계 개선, 한반도 평화정착 등을 전반적으로 추진하되, 북한이 상호주의 원칙을 수용해야 한다고 주장했다. 이러한 차원에서 북한 핵시설에 대한 특별 사찰을 경수로 핵심부품 공급시점까지 미룰 것이 아니라 즉시 추진하도록 제네바 합의를 수정해야 한다고 보았다.

셋째, 북한의 합의 이행 여부에 대한 관리체계를 중요시한다. 부시 행정부는 북한의 폐쇄적인 특성 감안시 북한이 합의를 이행했는지 여부에 대해 투명하게 파악하기 어렵기 때문에 합의에 대한 완전한 검증절차(complete verication)을 마련해야 한다고 생각하였다. 그러므로 부시 행정부는 북한과의 비핵화 협상에서 “완전하고, 검증가능하며, 불가역적인 비핵화” 즉, CVID(Complete, Verifiable, Irreversible and Denuclearization) 원칙을 강조하였다.

이러한 내용은 1999년 3월 미국 하원에 제출된 공화당의 대북정책 보고서인 ‘아미티지 보고서’(Armitage Report)와 비슷했다. 아미티지 보고서는 북한은 핵․미사일 등의 위협을 해소하고, 미국은 이에 상응하여 관계개선, 경제지원, 제재완화 등을 제공하는 내용의 포괄적 접근을 채택한 점에서 ‘페리 보고서’와 유사하다. 그러나, 북한의 비핵화 조치에 보상을 주기 전에 철저하게 검증할 것을 강조하였다. 또한, 페리 보고서가 ‘포괄적 협상’방안을 먼저 추진한 뒤, 북한이 호응하지 않을 경우 ‘압박 방안’을 가동하는 것과 달리, 처음부터 협상과 압박을 동시에 가동할 것을 제안한다. 이처럼 북한의 비핵화에 대한 의지와 합의 이행을 위한 조치를 검증하는 데 중점을 둔 아미티지 보고서가 부시 행정부 대북정책의 기초를 이루고 있다고 볼 수 있다.

이러한 부시행정부의 정책에 기반하여 북미간에 대화를 위한 노력들이 있었으나, 의미있는 북미대화가 이루어지기 전에 9.11테러가 발생하였다. 9.11테러는 미국의 세계전략은 물론 대북정책에도 큰 변화를 가져왔다. 미국은 테러 집단이 핵․미사일 등 WMD를 활용하여 미국을 공격하는 것이 가장 중요한 안보이슈가 되었다. 이를 막기 위해서 국제비확산체제를 강화하고, 확산자가 될 가능성이있는 ‘불량국가’들을 통제하여 WMD가 테러집단에게 들어가는 것을 막아야 했다. 이러한 차원에서 북한은 WMD에 의한 테러를 실현할 수 있는 ‘중대한 안보위협’으로 인식하게 되었다. 결과적으로 9.11 테러 이후 부시 행정부의 대북정책은 더욱 강경하고 공세적인 방향으로 추진하게 되었다.

부시 대통령은 2002년 1월 국정연설(State of Union)에서 이란, 이라크와 함께 북한을 ‘악의 축(axis of evil)’로 규정하게 된다. 동년 3월 핵태세 검토보고서(NPR)에서 선제타격 독트린을 도입하고, 이란, 이라크, 중국, 러시아, 리비아, 시리아, 북한 등 7개국에 대해 예방목적의 제공격을 할 수 있다고 밝혔다. 미국은 냉전시기의 ‘핵공격에 대한 핵반격’이라는 입장을 버리고, ①핵공격을 하지 않더라도, ②핵보유국이 아니더라도, ③핵무기가 아닌 대량살상무기 위협의 경우에도 핵무기를 사용할 수 있다는 원칙을 갖게 되었다. 부시 행정부는 이처럼 핵정책의 기조를 바꾸고 불량국가의 경우 정권교체까지 추진하는 공세적인 정책을 추진하였다.

2) 북핵 문제의 전개과정

클린턴 행정부 말기에 북미 공동코뮤니케를 발표하고, 조명록 북한 특사의 방미와 올브라이트 미국 국무부 장관의 방북으로 관계정상화의 가능성을 높여가던 북미 관계는 클린턴 대통령의 방북이 무산되고, 이후 부시 대통령이 취임하면서 더 이상 진전을 이루지 못하게 된다. 기본적으로 클린턴 행정부의 대북정책에 대해 부정적으로 인식하면서 재검토하였던 부시 행정부는 9.11테러 이후 더욱 강경한 정책으로 선회하게 되었다. 2002년 1월 29일 국정연설에서 부시대통령이 북한을 악의 축이라고 규정하고, 북한이 이에 대해 ‘사실상 선전포고’라며 강력히 발발하는 등 북미관계의 긴장은 더욱 높아졌다. 그러나, 동시에 대화를 위한 노력도 계속되었다. 2002년 4월 3일 북한은 중단되었던 KEDO와의 협상을 재개하겠다는 의사를 밝혔고, 4월 6일에는 임동원 대북특사의 방북으로 남북교류협력 재개에 대해 합의했다. 7월 31일 아세아지역안보포럼(ARF : ASEAN Regional Forum)에서 백남순 북한 외무상과 파월 미국 국무부 장관이 비공식 회동을 가지고, 9월17일 일본 고이즈미 총리가 방북하여 북일 정상회담을 개최, 평양선언을 하는 등 북미대화 재개의 분위기가 만들어졌다.

임동원 대북특사와 북한 김용순 비서는 회담을 가진 후 공동보도문을 발표하였다.

① 서로 상대방을 존중하고 긴장상태가 조성되지 않도록 노력

② 그동안 일시 동결되었던 남북관계 원상회복

③ 동해선 철도․도로, 서울~신의주 사이의 철도 및 문산~개성 사이의 도로연결

④ 남북경제협력추진위원회 제2차 회의를 5월 7일부터 10일까지 서울에서 개최(철도도로연결, 개성공단 건설, 임진강 수해방지 사업 등 협의)

⑤ 금강산관광 활성화를 위한 제2차 당국사이의 회담을 6월 11일부터 금강산에서 진행

⑥ 제4차 이산가족방문단 교환사업을 4월 28일부터 금강산에서 진행

⑦ 5월중 북한경제시찰단 방남

⑧ 제7차 남북장관급회담 개최

⑨ 남북 군사회담 개최

2002년 10월 3일에서 5일까지 켈리(James Kelly) 미국 국무부 차관보가 부시 대통령의 특사로 방문하여 강석주 북한 외무상과 회담을 가졌다. 북한은 켈리 특사의 방북에 높은 기대감을 보였으나, 오히려 제2차 북핵위기를 촉발시키는 계기가 되었다. 켈리는 10월 3일 김계관 외무성 부상과, 10월 4일에는 강석주 북한 외무성 제1부상과 회담을 가졌으며, 북한의 고농축 우라늄 프로그램(UEP)에 대한 의혹을 제기하였다. 김계관은 우라늄 핵개발 계획은 없다면서 켈리에게 증거를 오구하였고, 켈리는 증거제시가 오히려 북한의 은닉을 도와줄 것이라며 거부했다. 강석주는 북한이 고농축 우라늄 프로그램을 가지고 있는지에 대해 긍정도 부정도 하지 않은채 “우리는 UEP를 가질 권리가 있고, 그보다 더 강력한 무기도 가지게 되어 있다”라고 주장하였다. 또한, 미국이 대북 적대시 정책을 포기한다면 북한도 핵제거 노력을 할 수 있다면서, ①북한의 주권 인정, ②불가침 보장, ③남한 및 일본과의 경협 방해 금지, ④경수로 건설 지연 보상 등을 요구하였다.

조선신보 10월2일, “켈리 특사의 평양방문은 부시 정권이 들어선 이래 중단 상태에 빠져있던 조미대화를 재개하며, 조미 기본합의문을 실천에 옮기고 나아가 조미관계를 정상화해 나가는 중요한 계기로 될 것”

미국 정부는 10월 16일 켈리 특사의 방북중에 북한이 핵무기 개발 계획을 시인했다고 공식발표했다.

“미국 고위 관계자들이 이달초 광범위한 현안들을 논의하기 위해 북한을 방문했다. 제임스 켈리 미 국무부 차관보가 이끌고 간 미 특사단은 북한 이 제네바 협정 등과 같은 핵무기 협정을 위반하고 핵무기 개발에 필요한 우라늄을 농축시킬 계획을 갖고 있다는 정보를 미 당국이 최근 입수했다는 점을 북한측에 전했다. 북한 관계자들은 핵무기 개발 계획을 시인했다. 북한은 미국을 비난하려고 했으며 제네바 협정이 무효화된 것으로 간주하고 있다고 밝혔다. 켈리 차관보는 북한 이 수년 전 핵무기 개발 계획에 착수했다고 지적했다.”

연합뉴스, 北핵개발계획 美국무부 성명 전문(2002, 10. 17)

북한의 핵개발 의혹에 대한 미국을 비롯한 국제사회의 대응이 시작되었다. 10월22일 미국과 러시아는 북한 핵문제의 평화적 해결 방향에 대해 합의하고, 10월 27일 개최된 APEC기간중 한미일 정상은 북한이 핵을 폐기하고, 국제적 의무를 준수할 것을 촉구했다. 10월 29일 미국 국방부 및 국무부 장관은 대북지원을 통한 북한 핵문제 해결방식은 배제되어야 한다고 밝혔다. 또한 11월 13일에는 미국 국가안보회의(NSC, National Security Council)은 12월분부터 중유지원을 중단하겠다고 밝혔다. 11월 15일에는 KEDO 집행이사회에서 “가시적이고 검증가능한(visible and verifiable) 방법으로 핵무기 프로그램을 폐기하지 않을 경우 경수로 건설 등 다른 KEDO 사업들을 재검토 할 것”이라고 논의했다. 11월 15일 부시대통령은 성명을 통해 북한을 침공할 의사가 없음을 밝히면서 북한에게 핵폐기를 촉구했다. 이어서 11월 21일 미국 CIA보고서는 “북한이 이미 1-2개의 핵무기를 보유하고 있으며, 추가 제조에 필요한 플루토늄을 확보하고 있어서 2003년까지 7-8개의 핵무기 보유가 가능하다”라고 추정하였다. 11월 28일 IAEA이사회는 북한의 핵개발 포기를 촉구하는 성명을 채택하였다. 이어서 2003년 1월 6일 IAEA 특별이사회는 북한의 핵동결 원상회복과 우라늄 의혹에 대한 해명을 요구하는 결의안을 채택하였다.

연합뉴스, 부시 대통령 대북성명 전문(2002.11.15.)

"대통령 성명나는 한반도에너지개발기구(KEDO)가 북한이 핵무기 프로그램을 제거할 필요성에관해 어제 발표한 강력한 성명과 북한에 대한 추가 중유공급을 12월부터 중단한다는KEDO의 결정을 환영한다. 우리는 KEDO의 동반자들 및 세계의 우방들과 긴밀히 협력해 이 공동의 도전을 다루고 있다.

북한은 농축우라늄에 기초한 핵무기프로그램을 적극 추구하고 있음을 인정했다.

이 프로그램은 지역 및 국제안보와 국제적인 핵비확산 제도를 훼손하는 것이다. 북한은 또한 북미기본합의서, 핵비확산조약(NPT), 국제원자력기구(IAEA) 안전조치협정,한반도비핵지대화 남북 공동선언 등을 직접적으로 위반했다. 북한의 이같은 명백한국제약속 위반은 묵과되지 않을 것이다.

미국은 북한과 다른 미래를 갖기를 희망한다. 내가 지난 2월 한국을 방문했을때 분명히 밝힌 것 처럼 미국은 북한을 침공할 의사가 없다. 이것은 오늘도 마찬가지다. 미국은 북한 주민들과 우호를 추구한다.

우리는 2001년 6월 북한과 포괄적인 대화를 추구하겠다고 제의했다. 우리는 (북한에 대한) 과감한 접근을 전개했으며 그것은 북한이 우리의 오랜 우려에 대해 조치를 취한다면 미국은 북한주민의 생활을 상당히 향상시키는 중요한 조치들을 취할 준비가 돼 있다는 것이었다. 북한의 은밀한 핵무기 프로그램이 드러난 지금 우리는 이접근을 추구할 수 없다.

북한의 핵무기 프로그램은 모든 책임있는 국가들에 하나의 도전이다. 아시아 태평양 지역 지도자들은 지난 10월 만장일치로 합의한 성명에서 북한이 국제사회에 참여함으로써 얻을 수 있는 잠재적 혜택은 이 프로그램의 신속하고 가시적인 해체에달려있다는 것을 분명히 했다. 우리는 단합해서 이 상황의 평화적 해결을 바라고 있다. 우리는 이 상황을 다루는 단 한가지 선택방안은 북한이 핵무기 프로그램을 완전하고 가시적인 방법으로 제거하는 것이라는 결의로 단합돼 있다”

북한은 이러한 국제사회의 북핵폐기 요구에 강력하게 반발하였다. 북한은 10월 25일 외무성 대변인 담화를 통해 “우리는 미국 대통령 특사에게 미국의 가중되는 핵압살 위협에 대처하여 자주권과 생존권을 지키기 위해 핵무기는 물론 그보다 더한 것도 가지게 되어 있다는 것을 명백히 말해주었다”고 하였다. 북한은 ①경수로 건설지연, ②적대정책 및 경제제재 지속, ③핵선제공격대상 포함, ④핵심부품 납입 실현후 핵사찰 합의 등을 거론하면서 미국이 기본 합의문 4개 조항중에 미국이 준수한 것은 없다라고 비난하면서, "미국이 불가침 조약을 통해 우리에 대한 핵불사용을 포함한 불가침을 법적으로 확약한다면 우리도 미국의 안보상 우려를 해소할 용의가 있다"며 여전히 대화를 통한 해결 의지를 밝혔다. 그러나, 12월부터 대북 중유공급이 중단되자 북한은 12월12일 핵동결 해제를 선언하였다. 12월 21일에는 핵시설에 대한 IAEA의 감시장치를 제거하고, 12월 25일에는 5MWe 원자로 연료봉 재장전, 12월28일에는 IAEA 사찰관 추방 등의 조치를 시행하였다. 1월 10일에는 정부성명을 발표하고, NPT를 탈퇴하였다.

연합뉴스, 北, 美에 불가침조약 제의(2002.10.25.)

“조선민주주의인민공화국 정부성명”, 조선중앙통신, 2003년 1월 10일

“NPT 탈퇴 효력이 자동적으로 즉시 발생하며, NPT탈퇴에 따라 IAEA와의 담보협정 구속에서도 완전히 벗어난다는 것을 선포한다. NPT탈퇴는 우리에 대한 미국의 압살 책동과 그에 추종한 IAEA의 부당한 처사에 대한 응당한 자위적 조치이다. 우리는 NPT에서 탈퇴하지만 핵무기를 만들 의사는 없으며 현 단계에서 우리의 핵활동은 오직 전력생산을 비롯한 평화적 목적에 국한될 것이다. 미국이 우리에 대한 적대시 압살정책을 그만두고 핵위협을 걷어치운다면 우리는 핵무기를 만들지 않는다는 것을 조미사이에 별도의 검증을 통하여 증명행 보일 수도 있을 것이다”

북한의 NPT탈퇴 이후 북미간 긴장은 더욱 높아졌다. 부시 대통령은 1월 29일 국정연설에서 북한에 대해 무법정권(outlaw regime)으로 규정하고, 북한의 핵위협에 굴복하지 않겠다라고 밝혔다. 2월 12일 IAEA 특별이사회는 북한의 핵사찰을 주장하면서 유엔 안보리에 북핵 문제를 회부할 것을 결의하였다.

북한의 도발과 이에 대한 미국의 군사적 조치 가능성에 대한 언급이 많아졌다. 북한은 2월 24일 단거리 미사일을 발사하고, 2월 26일부터 영변 원자로를 재가동하고, 8,000여개의 폐연료봉을 재처리 시설로 옮기기 시작했다. 2월 17일에는 조선인민군 판문점대표부 대변인 담화를 통해 정전협정 의무를 포기할 것이라고 위협하고, 3월 2일에는 미 정찰기에 대해 미그기를 출격시켰다. 미국은 북한의 이러한 위협에 대해 군사적 공격 가능성을 내비쳤다. 2월 6일 파월 미국 국무부장관은 “대북 침공의사는 없지만, 어떠한 군사적 선택도 배제되지는 않고 있다”고 경고했다. 부시 대통령은 2월 7일 북한에 “군사적 행동도 고려하고 있으며, 동시에 평화적 해결 노력도 지속하고 있다”고 밝힌데 이어서 3월 3일 “외교적 노력으로 북핵문제가 풀리지 않으면 마지막 선택은 군사행동”이라고 언급했다.

이처럼 북미간의 긴장이 고조되자 중국이 양국 사이의 중재에 나섰다. 3월 8일 첸지첸 중국 부총리가 방북하여 중국은 북한 핵문제의 평화적 해결을 원한다고 강조하면서 북미중 3자 회담을 제안하였다. 이는 양자회담을 원하는 북한의 입장과 다자회담을 원하는 미국의 입장을 절충한 것이었다. 첸지첸은 3자회담 틀 내에서 북미 양자 회담을 할수 있다는 점을 강조함으로써 북한의 긍정적 답변을 끌어낼 수 있었다.

북한은 4월 12일 외무성 대변인 기자답변에서 “미국이 대북정책을 전환할 용의가 있다면 대화형식에 구애받지 않겠다”고 밝히면서 3자회담 수용 가능성을 내비쳤다. 그러나, 4월 18일에는 “8천여대의 폐연료봉들에 대한 재처리 작업까지 마지막 단계엥서 성과적으로 진행되었고, 핵문제 해결과 관련한 본질적인 논의들은 조미 쌍방사이에 논의되어야 한다”며 양자회담에 대한 기본적인 입장을 다시 강조하였다. 부시 대통령 역시 3자 회담은 “다자 협의가 아니라 중국이 브로커를 맡는 북미 양자회담”이라며 부정적이었으나, 파월 국무장관의 설득 끝에 수락했다.

4월 23일부터 25일까지 북핵 3자회담이 베이징에서 개최되었다. 그러나 미국은 북미 공식대화는 중국이 참여하는 3자 형식으로만 가능하다는 입장을, 북한은 북미대화가 공식회담의 형식으로만 가능하다는 입장을 서로 고수하면서 3자회담 틀안에서 자연스럽게 북미 회담을 개최하려 했던 중국의 의도는 성사되지 못했다.

3자회담의 실패이후에도 미국은 북한에 대한 압박을 계속하면서, 다자 회담틀에 참여시키려고 시도하였고, 양자회담이냐 다자회담이냐를 둘러싼 북미간에 공방은 계속되었다. 4월 30일 미국은 북한을 쿠바, 이란, 이라크, 리비아, 수단, 시리아 등과 함께 테러지원국으로 재지정하였다. 5월 15일 한미정상회담 공동성명에서 “북핵은 다자 틀속에서 평화적으로 제거되어야 하고, 한반도에서 평화와 안정에 대한 위협이 증대될 경우에는 ‘추가적 조치’를 검토하겠다”라고 밝혔다. 5월 23일 미일 정상회담에서 “북핵위기가 고조할 때는 강경조치를 취할 것이며, 북핵 회담에 한국과 일본이 참여할 것”이라고 밝혔다. 이에 대해 북한은 5월 24일 북한 외무성 담화를 통해 “먼저 북미간 회담을 계속하고, 미국이 제기하는 다자회담도 할 수 있다”라고 밝혔으나, 5월 27일 미국 파월 국무장관은 이를 거부했다. 5월 31일 부시대통령은 대량살상무기확산방지구상(PSI, Proliferation Security Initiative)를 추진하겠다고 선언하였다. 6월 4일 볼튼 미 국무부차관은 “북한이 완전하며, 검증가능하며, 번복 불가능한 방식(CVID, Complete, Verifiable, Irreversible Disarmanent)으로 핵무기 개발을 종료할 경우 북한의 담대한 제안에 대한 논의가능성도 재검토할 수 있을 것”이라고 밝혔다. 6월 12일 한미일 대북정책그룹(TCOG)회의를 통해 미국이 구상하는 다자회담에 한국과 일본이 참여하는 방안을 마련하였다.

이처럼 미국이 북한의 다자회담 참여를 압박하는 한편, 중국은 7월 다이빙궈 외교부 부부장이 러시아와 미국, 북한을 잇달아 방문하면서 북한의 다자회담 참여를 설득하였다. 중국은 미국이 제안한 한국과 일본의 참여를 수용하면서 동시에 러시아도 참여하게 해서 6자회담의 틀을 만들었다. 7월 중순 다이빙궈는 미국으로부터 “다자회담 틀내에서 북미 양자접촉이 가능하다”는 답변을 얻었고, 이를 토대로 북한을 설득하였다. 7월23일에서 25일 사이 북한은 다자회담 수용의사를 한․미․일․중․러에 통보하였고, 8월 4일 북한 외무성은 6자회담 틀내에서 북히 쌍무회담을 제안함으로써 6자회담이 성사되었다.

2003년 8월 27일에서 29일까지 제1차 6자회담이 베이징에서 개최되었다. 그러나, 북한과 미국의 입장 차이는 명백했다. 미국은 북한이 모든 핵프로그램을 CVID 방식으로 폐기해야만 대북 에너지 지원과 북미관계 개선이 가능하다는 입장을 고수한 반면, 북한은 우라늄 농축 프로그램의 존재를 부인하면서 북미외교관계 수립, 법적 구속력있는 불가침 협정 체결, 남북 및 북일경협 방해 중지 등을 주장하였다. 즉, 미국의 ‘先핵폐기 後보상’입장과 북한의 ‘先적대시정책 포기 後핵폐기’입장의 대립으로 볼 수 있다. 1차 회담에서 서로의 의견 차이를 좁히지는 못했지만, 양자는 6자회담 지속에 대한 공감대는 형성하였다.

그러나, 이후 북한의 위기 고조행위는 재개되었다. 북한은 1차회담 종료 다음날인 8월 30일 외무성 대변인 기자답변을 통해 6자회담은 “백해무익한 회담”이라고 비판하면서, 핵억지력 강화를 해나갈 것이라고 주장하였다. 이후 10월 2일 8,000여개의 폐연료봉 재처리 완료 및 플루토늄 용도 변경을 주장하고, 10월 16일에는 “때가 되면 핵억제력을 물리적으로 공개하고, 실물로 증명해보이겠다”고 주장했다.

중국은 북한이 다자회담의 틀로 다시 나오게 하기 위해 노력했다 10월 29일 우방궈 전국인민대표회의 상무위원장이 방북하고, 2004년 1월 17일 왕자루이 대외연락부장이 방북하여 북한의 6자회담 재개 입장을 이끌어냈다. 그 결과 1월 23일 북미뉴욕접촉을 통해 2월초 2차 6자회담 개최를 합의하게 된다.

2월 25일부터 28일까지 제2차 6자회담이 베이징에서 열렸다. 그러나, 2차회담에서도 북미의 입장 차이는 전혀 좁혀지지 못했다. 미국의 CVID 요구에 대해 북한은 완전한 관계 정상화가 이루어진 후에 가능하다는 입장으로 대응하였다. 동 회담에서는 실무 그룹회의(Working Group) 구성에 합의함으로써 향후 회담이 안정적으로 지속될 수 있는 구조를 만들었다.

6월 23일부터 26일까지 제3차 6자회담이 시작되었다. 1,2차 회담이 서로의 입장을 탐색하는 시간이었다면, 3차 회담에서는 비핵화 로드맵에 대한 구체적인 논의가 시작되었다.  미국은 先핵폐기, 後관계정상화 입장을 견지하면서 6단계 로드맵을 제안하였다. 즉, ①북한의 핵폐기 선언, ②조건부 대북 다자안전보장 제공 및 비핵에너지 제공 문제 연구, 대북제재와 테러지원국 해제 문제 논의, ③북한의 모든 핵프로그램 및 핵무기 해체 방법 합의, ④대북 중유 제공, ⑤북한의 모든 핵활동 중단 및 안전조치 이행, 모든 핵무기와 관련 부품 불능화, ⑥핵폐기 완료후 인권, 미사일, 재래식 무기 등 다른 사안의 진전을 보아가며 북미관계 정상화 추진 등 단계별 접근방법을 제시하였다. 그러나, 북한은 북미가 동시행동원칙에 입각하여 핵동결에 상응하는 조치를 교환해야 한다는 입장을 고수하면서 합의에 이르지는 못했다.

이후 미국 부시 대통령의 재선 기간과 겹치면서 본격적인 협상은 이어지지 못한채 장외 탐색전은 계속되었다. 7월 2일 ARF 계기로 이루어진 북미외교장관 접촉에서 파월 국무부장관은 북한의 체제 전환을 추구할 의사가 없다고 밝혔고, 7월 8일 라이스 국가안보보좌관은 대통령 특사 자격으로 방한시 리비아식 해법을 제안하며 북한의 핵폐기시 놀랄만한 대가가 있을 것이라고 언급했다. 북한은 7월 24일 외무성 대변인 담화를 통해 “리비아식 先핵포기 제안은 일고의 가치도 없다”고 일축했다. 2005년 1월 라이스 미국 국무부장관 지명자가 인준청문회에서 북한은 “폭정의 전초기지(Outpost of Tyranny)”라고 발언하고, 부시 대통령이 취임연설과 국정연설에서 “폭압정치의 종식”을 언급하면서 북미간 긴장이 고조되었다. 급기야 북한은 2월 10일 외무성 성명을 통해 “핵무기 보유”를 선언하기에 이른다.

“우리는 6자회담을 원했지만 회담참가명분이 마련되고 회담결과를 기대할수 있는 충분한 조건과 분위기가 조성되였다고 인정될때까지 불가피하게 6자회담참가를 무기한 중단할것이다. 6자회담과정이 지금과 같이 교착상태에 빠지게된것은 미국의 대조선적대시정책때문이다. (중략) 미국이 핵몽둥이를 휘두르면서 우리 제도를 기어이 없애버리겠다는 기도를 명백히 드러낸 이상 우리 인민이 선택한 사상과 제도,자유와 민주주의를 지키기 위해 핵무기고를 늘이기 위한 대책을 취할것이다.(중략) 우리는 이미 부쉬행정부의 증대되는 대조선고립압살정책에 맞서 핵무기전파방지조약에서 단호히 탈퇴하였고 자위를 위해 핵무기를 만들었다. 우리의 핵무기는 어디까지나 자위적핵억제력으로 남아있을것이다.”

“조선민주주의인민공화국 외무성 성명”, 조선중앙통신, 2005년 2월 10일

이러한 북한의 주장은 핵무기 제조를 공식 선언함으로써 협상이 재개될 경우 유리한 입장을 차지하기 위한 것으로 보인다. 북한은 핵무기 보유를 선언한 이후부터 6자회담이 비핵화회담에서 군축회담으로 변해야 한다고 주장하기 시작했다. 3월 31일 외무성 대변인 담화에서 “우리가 당당한 핵무기 보유국이 된 지금에 와서 6자회담은 마땅히 참가국들이 평등한 자세에서 문제를 푸는 군축회담이 되어야 한다”고 주장하였다. 북한은 5월 11일 영변 원자력 발전소에서 폐연료봉 8,000개 인출 작업을 완료했다고 밝히고, 6월 18일 영변 5MWe원자로를 재가동하는 등 위기 고조행위를 지속해 나갔다.

북한을 6자회담에 복귀시키기 위한 국제사회의 유인과 압박 조치도 이어졌다. 2월 왕자루이 공산당 대외연락부장이 방북하고, 3월 라이스 미 국무부 장관은 북한을 주권국가로 지칭하였다. 6월 17일 한국의 정동영 통일부장관은 김정일 국방위원장을 면담하고 200만Kw 전력 공급을 제안하고, 김정일 위원장은 “한반도 비핵화는 김일성 주석의 유훈이며, 한반도 비핵화 선언은 유효하다, 미국에서 북한을 인정할 경우 다음달 6자회담에 복귀하겠다”라는 입장을 밝혔다. 6월 29일 미국은 WMD 확산 협의로 북한 기업의 미국내 활동과 자산을 동결하였다. 7월 9일 북한의 김계관 외무성 부상과 크리스토퍼 힐 국무부 동아태 담다 차관보가 북경에서 접촉, 제4차 6자회담 개최에 합의하기에 이른다.

미국은 조선광업개발무역회사, 단천상업은행, 조선연봉총회사 등 3개 북한회사에 대한 자산 동결 조치를 취하였다.

1년여만에 제4차 6자회담 1단계 회담(2005.7.26.~8.7)이 재개되었고, 한미훈련기간동안 휴회후 2단계 회담(2005.9.13.~19)이 개최되어 「9.19공동성명」이 채택되었다. 동 성명은 핵문제 해결을 향한 기본 방향과 구조를 담고 있으나, 구체적 이행 방법은 차후에 단계적으로 합의해 나가기로 하였다. 6개 참가국의 입장을 모두 반영할 수 있는 내용만 담고, 이견이 남아 있는 부분은 후속합의로 남겨둔 것이다.

「9.19 공동성명」주요 내용

1.  6자회담의 목표가 한반도의 검능한 비핵화를 평화적인 방법으로 달성하는 것임을 재확인

o 북한은 모든 핵무기와 현존하는 핵계획 포기 / 조속한 시일 내에 핵확산금지조약(NPT)과 국제원자력기구(IAEA)의 안전조치에 복귀

o 미국은 한반도에 핵무기를 갖고 있지 않으며, 핵무기 또는 재래식 무기로 조선민주주의인민공화국을 공격 또는 침공할 의사가 없다는 것을 확인

o  대한민국은 영토내 핵무기 부존재 확인 및 비핵화 공동선언에 따른 핵무기 불배치 불배비 공약 재확인 / 「한반도의 비핵화에 관한 남.북 공동선언」 준수, 이행

o 여타국은 북한은 핵에너지의 평화적 이용권을 존중하며,  적절한 시기에 경수로제공문제 논의

2. 6자는 국제연합헌장의 목적과 원칙 및 국제관계에서 인정된 규범을 준수

o 북미는 상호 주권을 존중하고, 평화적으로 공존하며, 관계정상화 위한 조치 약속

o 북일은 평양선언에 따라 과거사 및 현안 해결을 기초로 관계정상화 조치 약속

3. 6자는 에너지, 교역 및 투자 분야에서의 경제협력을 양자 및 다자적으로 증진

o 중국, 일본, 한국, 러시아, 미국은 북한에 대한 에너지 지원 용의 표명

o 한국은 북한에 대한 2백만킬로와트 전력공급제안(2005.7.12.) 재확인

4. 6자는 동북아시아의 항구적인 평화와 안정을 위해 공동 노력할 것을 공약

o 직접 관련 당사국들은 적절한 별도 포럼에서 한반도의 항구적 평화체제에 관한 협상 개최

o 6자는 동북아시아에서의 안보협력 증진을 위한 방안과 수단 모색

5. 6자는 ‘공약 대 공약’, ‘행동 대 행동’ 원칙에 입각하여 단계적 방식으로 상기 합의의 이행을 위해 상호조율된 조치를 취할 것을 합의

6. 6자는 제5차 6자회담을 11월초 북경에서 개최

「9.19 공동성명」 후속조치를 이행하기 위한 제5차 6자회담은 순조롭게 이루어지지 못했다. 제4차 6자회담이 진행되고 있던 기간인 2005년 9월 15일 미국 재무부는 북한이 방코델타아시아은행(BDA, Banco Delta Asia)을 통해 위조 달러 지폐를 유통시키고 불법 국제 거래 대금을 세탁해 왔다고 공식발표한데 이어, 9월 15일 방코델타아시아은행을 ‘우선적 돈세탁 우려대상’(Primary money laundering concern)으로 지목하였다. 이에 따라 마카오 당국은 BDA내 북한 자산 2,400만 달러를 동결하였다.  2005년 11월 9일부터 12일까지 제5차 6자회담 1단계 회의가 개최되었으나, 북한은 BDA 문제가 해결되기 전까지는 협상에 임하지 않겠다는 입장을 취했다. 미국은 동 문제가 핵협상과는 관계없는 단순한 법집행 차원의 문제라고 보았으나, 북한으로서는 9.19 공동성명을 전후하여 발생한 미국의 조치로 인해 협상에 대한 신뢰를 갖기 어려운 상황이었다. 이에 따라 북미는 2006년 3월 7일 위폐 및 불법금융 거래 문제를 논의하기 위한 실무접촉을 베이징에서 개최하였다. 북한은 위폐 문제 해결을 위한 정보교류와 합동 협의기구 설치를 제안했으나 미국은 불법행위는 협상 대상이 아니라는 입장을 밝히며 거부했다. 이어 5월 31일 KEDO는 경수로 사업을 공식 종료하게 된다. 북한은 6월 1일 외무성 담화를 통해 미국에게 “초강경조치”를 경고하게 된다. 초강경조치의 일환으로 북한은 7월 4일 동해를 향해 탄도미사일 7발을 발사하였다. 이에 UN안보리는 7월 15일 안보리결의 제1695를 만장일치로 채택하고, 북한의 6자회담 복귀 및 핵프로그램 포기를 요구하였다. 7월 25일에는 미국 상원에서 북한 비확산법(North Korea Nonprofileration Act of 2006)이 통과되었다.(동 법은 9월30일 하원을 통과하게 된다)

세 번째로 발사한 미사일은 사정거리 6,700Km로 추정되는 대포동 2호였으며, 40여초 정도 비행하다 궤도를 이탈하여 실패하였다.

UN안보리 결의 제1695호 주요 내용

․ 북한에 미사일 개발 프로그램과 관련된 모든 행위를 중지하고 발사유예선언 등 기존의 약속 준수 요구

․ 모든 회원국에 미사일 관련 물품, 재료, 기술이 북한의 WMD 프로그램에 사용되지 못하게 할 것을 요구

․ 이와 관련 북한에 각종 재정자원을 제공하지 말 것을 요구

․ 북한의 전제조건 없는 6자회담 복귀 및 핵개발 프로그램 포기 결정 요구

동 법은 미사일과 핵무기 등 대량살상무기 제조 및 보유관련 물품, 서비스 및 기술 등을 북한에 이전하거나 북한으로부터 구입한 업체 및 개인에 대한 광범위한 제재권을 미국 대통령에게 부여하고 있다.

8월부터 북한의 핵실험 가능성이 감지되기 시작했다. 8월 12일 크리스토퍼 힐 미 차관보는 북한의 핵실험 가능성을 언급하였다. 부시 대통령과 후진타오 주석은 전화로 북한의 핵실험 중단을 촉구하였다. 그러나, 10월 3일 북한 외무성은 “미국 제재 압력에 대한 자위적 차원에서 안전성이 철저히 담보된 핵실험을 하게 된다”며 핵실험 계획을 발표하였으며, 10월 9일 풍계리에서 1차 핵실험을 하게 된다.

조선중앙통신 보도, 2006년 10월 9일

"우리 과학연구부문에서는 2006년 10월9일 지하 핵시험을 안전하게 성공적으로 진행했다(중략) 과학적 타산과 면밀한 계산에 의해 진행된 이번 핵시험은 방사능 유출과 같은 위험이 전혀 없었다는 것이 확인됐다.(중략) 핵시험은 100% 우리 지혜와 기술에 의거해 진행된 것이며, 강위력한 자위적 국방력을 갈망해온 우리 군대와 인민에게 커다란 고무와 기쁨을 안겨준 역사적 사변이다.”

UN안보리는 10월14일 안보리결의 제1718호를 만장일치로 채택하게 되며, 동 결의안은 북한에 대한 경제제재를 가능하게 하는 제7장 41조를 최초로 원용하여 ①핵무기․미사일 관련 물자 제품 교역 금지, ②북한 자산 동결 및 금융중단, ③무기 제조 관련자 여행금지, ④북한화물 검색 협력, ⑤이행조치 보고 및 제재위원회 설치 등을 담고 있다.

북한 핵실험 이후 북한의 비핵화를 위한 국제사회의 협력은 더욱 강화되었다. 중국은 북한을 제재하는 유엔결의안에 찬성하는 입장을 취하는 한편, 6자회담 재개를 위해 미국과 협력하였다. 10월 18일-19일 탕자쉬안 국무위원이 방북하여 6자회담 복귀를 설득하고, 10월 31일 베이징에서 북미중 3자 비공식 회동을 중재하였다. 11월 18일 APEC 계기 하노이 한미 정상회담에서 부시 대통령은 북한이 핵을 폐기할 경우 경제적 인센티브를 제공하고 종전선언에 서명할 용의가 있다라고 밝혔다. 이어 11월 28일~29일 북미중 3자 회담이 열렸고, 마침내 2006년 12월 18일부터 22일까지 제5차 6자회담 2단계 회의가 개최되었다.

그러나, 제5차 6자회담 2단계 회의 역시 BDA의 벽에 부딪혀 진전되지 못하였다. 북한은 우선 BDA제재를 해제한 이후에 9.19 공동성명 이행방안을 협의하자는 입장을 강하게 고수하였다. BDA 문제는 2007년 1월16일-18일까지 베를린에서 열린 북미회담에서 일정한 합의를 이루게 된다. 북한은 2월 11일 조선신보를 통해 베를린회담에서 양측이 30일 이내 BDA 제재 해제, 60일이내 「9.19 공동성명」이행을 위한 초기조치 이행, 북미관계 정상회 실무그룹 구성, 북한에 대한 테러지원국 지정 해제, 적성국 교역법 적용 종료 우선 논의 등에 합의했다고 공개하였다.

“제3단계 5차 6자회담 미국의 배반이 난관 조성”, 조선신보, 2007년 2월 11일

이어서 2월 8일 제5차 6자회담 3단계 회의가 개최되었다. 3단계 회의는 베를린 회담 결과를 바탕으로 9.19 공동성명 이행을 위한 초기단계 조치를 문서화하는데 집중하였다. 2월 12일 미국은 북한계좌에서 1,100만달러가 해제되었음을 통보하였고, 2월 13일에 「9.19공동성명 이행을 위한 초기조치」(Initial Action for the Implementation of the Joint Statement, 2.13합의)를 발표하게 되었다. 「2.13합의」는 「9.19공동성명」이행을 위한 시간표를 제시함으로써 북핵폐기를 실천단계에 진입시켰다는 점에서 큰 성과였다. 또한 5개 실무그룹을 구성하기로 합의하여 「9.19 공동성명」이행을 위한 제도적 틀을 갖추었다.

그러나, BDA문제 해결이 기술적 문제로 지연되면서 「2.13합의」의 이행도 6월 25일 동결된 자금이 북한 계좌에 입금되기까지 6개월 이상 지체되었다. 이후 7월 15일 영변 원자로를 폐쇄하고, 8월 2일 한국이 지원한 중유 5만톤이 북한에 도착했다.

2007년 6월 25일 북한의 동결자금은 BDA→마카오 금융관리국→마카오 대서양 은행→미국 뉴욕연방 준비은행→러시아 중앙은행→극동상업은행→조선무역은행의 6단계를 거쳐 북한에 입금되었다.

「 9.19 공동성명 이행을 위한 초기조치」 (2.13합의) 주요 내용

1. 북한은 △영변 핵시설 폐쇄․봉인, △감시 및 검증을 위한 IAEA요원 복귀 초청

2. 북한은 사용후 연료봉으로부터 추출된 플루토늄을 포함한 모든 핵프로그램의 목록을 여타 참가국들과 협의

3. 북미는 양자간 현안을 해결하고 전면적 외교관계로 나아가기 위한 양자대화 개시

o 미국은 북한에 대한 테러지원국 해제 및 대적성국 교역법 적용 종료 추진

4. 북일은 과거사 및 미결 관심사안의 해결을 기반으로, 평양선언에 따라 양국관계 정상화를 위한 양자대화 개시

5. 참가국들은 대북 경제·에너지·인도적 지원 협력

o 초기단계에서 대북 긴급 에너지(중유 5만톤) 지원 제공(60일 이내)

6. 상기 초기 조치들이 60일 이내 이행

7. 초기조치 이행 및 공동성명 완전한 이행을 위해 실무그룹(W/G) 설치(30일 이내)

o △한반도 비핵화, △미·북 관계정상화, △일·북 관계정상화, △경제 및 에너지 협력, △동북아 평화·안보 체제 등

8. 초기조치 기간 및 조선민주주의인민공화국의 모든 핵프로그램에 대한 완전한 신고와 흑연감속로 및 재처리 시설을 포함하는 모든 현존하는 핵시설의 불능화를 포함하는 다음단계 기간중, 최초 선적분인 중유 5만톤 상당의 지원을 포함한 중유 100만톤 상당의 경제·에너지·인도적 지원이 제공

o 경제 및 에너지 협력 실무그룹에서 세부 사항 결정

9. 초기조치가 이행되는 대로 6자는 9.19 공동성명의 이행을 확인하고 동북아 안보협력 증진방안 모색을 위한 장관급 회담을 신속하게 개최

10. 직접 관련 당사국들은 적절한 별도 포럼에서 한반도의 항구적 평화체제에 관한 협상 개최

11. 실무그룹의 보고를 청취하고 다음단계 행동에 관한 협의를 위해 제6차 6자회담을 2007년 3월 19일에 개최

제6차 6자회담은 1단계회의(2007.3.19.-22)와 수석대표회의(7.18-20), 북미관계정상회실무그룹회의(9.1-2)를 거치면서 진전을 이루었다. 이후 9월18일부터 10월3일까지 개최된 제6차회담 2단계 회의에서 「9.19공동성명 이행을 위한 제2단계 조치(Second Phase Actions for the Implementation of the Joint Statement, 10.3합의」를 발표하였다. 동 합의는 9월 개최되었던 북미관계정상회실무그룹회의에서 북미 양자가 핵심쟁점에 대해 합의하고, 6자회담에서 공식화하는 방식으로 전개되었다. 「10.3합의」는 북한의 비핵화 과정이 동결을 넘어 ‘불능화’단계에 들어섰다는 점에서 의의가 있다.

「9.19공동성명 이행을 위한 제2단계 조치」(10.3합의) 주요 내용

한반도 비핵화

o 북한은 9.19 공동성명과 2.13 합의에 따라 모든 현존하는 핵시설 불능화

- 영변의 5MWe 실험용 원자로, 재처리시설(방사화학실험실) 및 핵연료봉 제조시설의 불능화는 2007년 12월 31일까지 완료

- 미국이 불능화 활동을 주도하고, 이를 위한 초기 자금 제공, 2주내 전문가 그룹 파견

o 북한은 2.13 합의에 따라 모든 핵프로그램에 대해 완전하고 정확한 신고를 2007년 12월 31일까지 제공

o 북한은 핵 물질, 기술 또는 노하우를 이전하지 않는다는 공약 재확인

2. 관련국간 관계 정상화

o 북미는 양자관계를 개선하고 전면적 외교관계로 나아간다는 공약 유지

- 북한의 조치와 병렬적으로 테러지원국 해제 및 대적성국교역법 적용 종료 추진

o 북일은 과거삼 미결 관심사안의 해결을 기반으로, 평양선언에 따라 관계정상화 노력

3. 북한에 대한 경제 및 에너지 지원

o 2.13 합의에 따라 중유 100만톤 상당의 경제·에너지·인도적 지원(기전달된 중유 10만톤 포함)제공.

4. 적절한 시기에 6자 외교장관회담 베이징 개최 재확인

10.3합의에 따라 성 김 미 국무부 한국과장을 비롯한 미국의 북핵 북능화 실무팀이 10월11일부터 18일까지 방북하였고, 11월부터 불능화조치를 취하기 시작했다. 11월 27일-29일에는 6자회담 참가국 전문가들도 북한의 영변 핵시설을 방문하여 불능화 이행 현황을 점검하였다. 불능화 조치는 합의대로 이행되는 반면에, 핵프로그램 신고조치는 UEP 문제로 인해 제대로 진전되지 못했다. 북한은 UEP가 존재하지 않는다고 주장했고, 미국은 UEP가 핵프로그램 신고의 핵심이라고 보았다. 결국 북한은 약속된 기한인 12월31일까지 핵프로그램을 신고하지 않았고, 이에 상응하는 미국의 조치도 이행되지 못했다.

북미는 신고 문제를 해결하기 위해 2008년 2월 19일 베이징, 3월 13일부터 14일까지 제네바, 4월 8일 싱가포르에서 회담을 열었다. 동 접촉에서 북미는 플루토늄만 정식으로 신고하고, 우라늄 및 핵확산 문제는 비공개 양해각서에 담는 방식으로 합의하였다. 5월 8일 북한은 영변원자로 가동일지를 제출하였으며, 6월 26일 중국(6자회담 의장국)에 핵신고서를 제출하였다. 핵신고서에는 약 26Kg의 플루토늄을 핵무기용으로 재처리하였으며, 사용후 연료봉가운데 7-8kg의 미추출 플루토늄을 보유하고 있다고 하였다. 이어서 6월 27일 북한은 영변의 원자로 냉각탑을 폭파하였다.

그러나, 북한이 제출한 신고서를 검증하는 문제는 쉽지 않았다. 2008년 7월 6자회담 수석대표 회의가 개최되었으나, 검증 방식에 대한 합의를 도출하지 못했다. 시설방문, 문서검토, 기술인력 인터뷰 등 검층원칙에 대해서만 합의하고 세부적인 사항은 비핵화실무그룹에서 논의하기로 하였다. 결국 미국은 8월 11일 테러지원국 해제를 연기하고, 북한은 8월 26일 불능화조치를 중단했다고 밝히고, 영변 핵시설의 원상복구를 고려한다고 경고하였다. 2008년 10월1일-3일 크리스토퍼 힐 차관보가 방북하였고, 양측인 분리 검증방안에 대해 합의하였다. 즉, 북한이 제출한 정식신고서에 담겨있는 영변 핵시설을 먼저 검증하고, 비공개 의사록에 담은 UEP와 핵이전 문제, 그리고 과거 핵을 규명할 수 있는 미신고 시설에 대해서는 추후에 합의하기로 한 순차적 분리 검증이었다. 이에 따라 미국은 10월 11일 북미가 검증방법에 합의하였다고 밝히면서 북한을 테러지원국 지정에서 해제하였다. 북한도 10월 12일 불능화 작업을 재개하고, 13일에는 IAEA 검증단의 핵시설 접근을 허용함으로써 순조롭게 진행되는 것처럼 보였다. 그러나, 검증방법에 대한 북미간 이견이 완전하게 합의된 것이 아니었다. 북한은 11월 12일 검증을 위한 ‘시료채취’를 거부하면서 검증방법은 현장방문, 문건확인, 기술자들과의 인터뷰로 한정하였다. 즉, 시료채취는 불능화 이후에 논의하자는 입장으로 “불능화 단계는 핵시설 폐기 과정의 도입부에 지나지 않으며 핵무기 문제 논의는 조선이 현존 핵계획을 포기한 다음의 의제”라고 주장하였다. 동 문제를 해결하기 위해 12월4일-5일 힐 차관보와 김계관 부상이 싱가포르에서 접촉을 가졌고, 12월8일-9일 제6차 6자회담 3차 수석대표회의가 베이징에서 열렸으나, 검증 문제에 대한 이견을 좁히지는 못했으며, 이후 6자회담은 더 이상 개최되지 않았다. 6자회담 개최현황을 개괄하면 다음과 같다.

미북간 합의내용은 다음과 같다.

․ 6자회담 당사국의 전문가들이 검증활동에 참여할 수 있으며, 여기에는 핵을 보유하지 않은 국가의 전문가도 포함된다.

․ 국제원자력기구(IAEA)가 핵검증에 중요한 자문과 지원 역할을 담당한다.

․ 전문가들은 신고된 모든 시설에 접근할 수 있으며, 신고되지 않은 시설에 대해서는 상호 동의에 의해 접근한다.

․ 샘플링과 실증적으로 규명해내는 과학적인 절차의 이용에 관해서도 합의가 이뤄졌다.

․ 검증체계에 포함된 모든 조치들은 플루토늄을 기반으로 한 프로그램, 모든 우라늄 농축, 핵확산 활동 등에 적용된다. 여기에 6자회담 당사국들 사이에 이미 합의된 감시체계는 핵확산과 우라늄 농축활동에 대해 적용된다.

<6자회담 개최현황>

회담명		개최기간	주요 결과
1차 회담		2003.8.27.~29	비핵화와 관계 개선 선후에 대한 이견으로 합의 미도출
2차 회담		2004.2.25.~28
3차 회담		2004.6.23.~26	말대말/행동대행동 원칙에 대한 공감대 형성 한반도 비핵화를 위한 초기조치 필요성 인정
4차 회담	1단계	2005.7.26.~8.7	9.19 공동성명 채택
	2단계	2005.9.13.~19
5차 회담	1단계	2005.11.9.~11	9.19 공동성명 이행 초기 조치 합의(2.13합의)
	2단계	2006.12.18.~22
	3단계	2007.2.8.~13
6차 회담	1단계	2007.3.19.~22	9.19 공동성명 이행 2단계 조치 합의(10.3합의)
	2단계	2007.9.27.~30

3) 평가

가. 다자회담 틀 내에서 북핵 문제 논의

이종주, “북한 핵정책의 변동성 연구(1991~2006)”, p85

부시 행정부는 북핵문제를 북미 양자문제가 아닌 지역내 안보문제로 정의하였다. 따라서 북핵폐기라는 공동목표 아래 한국, 일본, 중국 등 역내 관련국들이 참여하는 국제적 접근을 추진하였다. 부시 행정부는 이러한 다자적 접근이 북핵문제 해결의 성패를 미국이 혼자 감당해야 하는 부담을 줄일 뿐만 아니라, 북한에 대한 처벌과 보상의 크기를 확대할 수 있어서 북한의 호응을 이끌어내난 데에도 유리할 것으로 보았다. 특히, 중국은 독보적인 대북영향력을 가지고 있다는 점에서 북핵 문제 해결에서 매우 중요한 파트너였다. 그 결과 클린턴 행정부에는 북미 양자 문제였던 북핵문제가 부시정부에서는 남한, 북한, 중국, 일본, 미국, 러시아등 6개국이 참여하는 다자 문제로 확장되었다.

나. 중국의 적극적 역할

이종주, “북한 핵정책의 변동성 연구(1991~2006)” p85

부시 행정부 시기 이루어진 6자회담이 성사되는 과정부터 중국의 역할이 매우 크게 작용했다. 이것은 미국과 중국의 세계 전략상 이해관계가 서로 맞아 떨어지면서 가능했다. 미국은 9.11 테러이후 중국을 체제의 경쟁자가 아니라 테러와의 전쟁을 위한 중요한 파트너로 인식하게 되었다. 미국은 이라크 전쟁, 아프가니스탄 전쟁, 테러와의 전쟁 등으로 다른 지역에 관심을 기울일 여력이 없었고, 중국과 경쟁하는 것보다는 중국이 미국의 반테러 정책에 협조하고, 역내 안정을 유지하는 책임을 분담하는 것이 더욱 나은 선택이었다. 이러한 미국의 대중정책은 중국 입장에서도 환영할만한 일이었다. 중국은 미국의 관심이 중동에 맞춰져 있는 사이 미국과 반테러 및 반확산 협력체제를 유지하면서 조용히 고도 경제 성장을 이룰 수 있다고 보았다.

북한이 2003년 1월 NPT를 탈퇴하면서 긴장이 높아지자 미국은 중국과의 공조를 적극적으로 추진하였다. 당일 부시 대통령은 장쩌민 중국 주석에게 전화를 걸어 “미․중은 이제 한 배를 탔다”고 했으며, 2월 7일에는 북핵 문제 해결에 협력해줄 것을 직접 요청하였다.

중국은 북핵문제 해결에 대한 협조를 통해 미중관계를 발전시키고, 동북아와 한반도에서 중국의 영향력을 확대할 수 있는 기회로 인식하였다. 북한의 핵위협 증대도 중국의 개입을 가져오는 원인이 되었다. 클린턴 정부시기 중국은 북핵 문제는 미국에 대한 북한의 안보불안에 의해 촉발된 것으로 북미간 문제라고 인식하였다. 그러나, 2차 북핵위기가 발생하면서 더 이상 중국도 그만두고만 볼 수는 없는 상황이 되었다. 북핵위기가 계속 악화될 경우 역내 불안이 조성되어 중국의 경제발전에 장애가 될 뿐만 아니라, 미국이 북핵 위협을 명분으로 군사력을 증강시킬 경우 중국의 안보에도 직접적인 위협이 되기 때문이다. 또한, 1992년 한중수교의 여파로 경색되었던 북중관계가 1999년 김영남 상임위원장의 방중 이후 우호적으로 변화한 것도 중국의 적극적 역할을 가져온 이유라고 볼 수 있다. 북중간 교류가 확대되면서 중국은 제반 영역에 대한 대북 영향력을 확보하였고, 이를 바탕으로 비핵화를 설득하고 압박할 수 있는 원동력을 보유하였다.

<1․2차 북핵 협상과정의 비교>

서훈, “북한의 선군외교” (2008), p275

구분	1차 북미핵협상	2차 북미핵협상
발단	․ 북한의 Pu 무기 개발의혹 ․ 북한의 IAEA 특별사찰 거부 ․ 북한의 NPT 탈퇴	․ 북한의 HEU 개발의혹 ․ 북한의 AF(94.10) 파기 ․ 북한의 NPT 재탈퇴(03.1)
협상 형태	북미 양자회담	6자회담
협상 과정	․ 93.6~7 1․2차 북미고위급회담 ․ 93.3~94.5 북-IAEA, 남북간 회담 최종 결렬 ․ 94.7~10 3차 북미고위급회담→제네바 기본합의문 채택	․ 03.4 북미중 3자회담 ․ 03.8~04.6 1․2․3차 6자회담 ․ 05.7~9 4차 6자회담 →9.19 공동성명 ․ 05.9 미, BDA 제재 ․ 06.7/10 미사일․핵실험 ․ 06.12~07.2 5차 2․3단계회의 → 2.13 초기단계 조치 합의
북측 협상태도	․ 대미현안 직접 담판 - 체제안전보장 최우선 ․ 강․온 양면 →진의 회담 – 벼랑끝 행태 등장 ․ 보상 등 실리획득 주력 – 경수로 등	․ 대미현안 직접협상 - AF․클린턴 말기 수준 복원 ․ 강경대응 : 의사(疑似) → 진의회담 – 보다 강화된 맞대응 ․ 경제 실리 보장에 주력 - 경수로, 경제협력 미방해, 경제 제재 해제 노력 증가
미측 협상태도	․ 북미 직접 협상 수용 ․ 북 NPT 잔류․행동결 최우선 ․ 강․온양면 → 진의회담 – 협상노력 소진후 제재 ․ 일괄타결․동시행동 수용	․ 다자 협상틀․CVID(검증 강화) ․ 핵폐기 전 보상 불가 - 나쁜 행동 보상 불가 ․ 북핵문제 소극적 대응 - 의사→진의회담 변화
다자 요소	․ 한국 배제(북)․소외(미) ․ IAEA 배제(북)․불만(미 ․ 중러일 간접적 역할	․ 한국 협상촉진자 ․ 중․러 협상 중개자 ․ 일 배제(북)․협력(미)
기타	․ 양자협상 → 능률성 제고 - 다바보증 불비로 전적으로 북미양국 신뢰도에 의존 중국의 역할 제고 미흡 ․ 한국소외 → 경수로 비용 분담	․ 다자틀 내 양자협상 - 다자협상의 비능률성 - 합의의 기속성과 회담의 능률성 동시 보장 노력 ․ 한국의 당사자 기능 제고

3. 오바마 행정부

1). 북핵전략

이범찬, “탈냉전기 미국의 대북정책 변동요인에 관한 연구”(2018), p151-156

오바마 행정부는 부시 행정부가 군사력을 강조한 일방주의적 외교정책을 추진함으로 인해 미국의 글로벌 리더십이 훼손되었다고 판단하고, “미국의 리더십 회복 및 쇄신(Renewing American Readership)을 목표로 삼았다. 이러한 목표달성을 위해 동맹국들과 불필요한 마찰을 피하고, 다자외교를 통해 국제사회의 지지를 얻고자 하였다. 즉, 오바마 행정부의 외교안보전략은 자유주의적 국제주의에 실용주의를 더하여 ①다자주의, ②균형력(power of balance), ③스마트파워(smart power)라는 개념을 중심으로 설정되었다.

우선, 다자주의는 국가뿐만 아니라 개인, 다국적 기업, 국제기구, 비정부기구 등 다양한 국제체제의 주체와 협력하여 국제관계 개선을 추구하는 것이다. 부시행정부가 과도하게 군사력에 의존하여 고비용을 초래하고, 글로벌 리더십이 약화되는 등 일방주의 외교정책에 비판에서 나온 것이다.

둘째, 균형력은 군사력에 기초한 국가관계가 제로섬 게임이 아니라 국가 및 비국가 행위자가 서로 상호작용하면서 외교, 무역을 통해 윈윈하는 상황을 만들어나갈 수 있다는 것이다.

셋째, 스마트파워는 군사력과 경제제재를 통한 하드파워(hard power)와 정치․외교․문화 등 다양한 소프트파워(soft power)를 통합하여 상황에 맞게 혼합하여 외교전략을 펼치는 것을 의미한다.

이러한 외교전략에 기초하여 오바마 행정부는 주요 아젠다로 ‘핵무기없는 세상’만들기라는 비확산정책을 설정했다. 오바마 대통령은 당선직후 발표한 ‘오바마-바이든 플랜’에서 핵물질과 핵무기 생산에 대한 검증할 수 있는 국제적 금지 체제를 만들고, NPT체제를 강화하여 북한, 이란처럼 비확산 규범을 어기는 국가들에 대해 자동으로 강력한 국제제재가 이루어지도록 하겠다고 밝혔다. 2009년 4월 5일 프라하에서는 “미국은 지금까지 핵무기를 사용한 유일한 핵보유국으로서, 핵없는 세상을 만들기 위해 주도적 역할을 할 도덕적 책임이 있다. 따라서 핵무기 없는 세상을 위해 미국이 헌신할 것을 약속한다”고 하면서 핵군축, NPT체제 강화, 핵테러 방지 등을 3대 목표로 제시했다.

오마바 행정부의 ‘핵무기없는 세상’을 위한 적극적인 정책은 초기 대북정책에도 적용되었다. 오바마 행정부는 부시행정부가 2001년부터 거의 6년동안 북한과 직접 대화를 피하고, 압박과 제재의 비효율적인 대북정책을 추진함으로써 북한 핵능력의 증대를 가져왔다고 평가하였다. 그러므로 당선직후 오바마 바이든 플랜을 통해 ‘강인하고 직접적인 외교(tough and direct diplomacy)를 밝히며 북한과의 협상에 적극 나설 것임을 밝혔다. 클린턴 국무장관은 정권출범 직후인 2009년 2월 9일 아시아 소사이어티 연설에서 “북한이 완전하고 검증가능하게 핵무기 프로그램을 폐기할 준비가 되어 있다면 양자관계를 정상화하고, 정전협정을 평화협정으로 대체하며 다른 나라와 함께 대북한 지원에 나설 것이다”라고 하면서 직접 협상 의지를 보였다.

그러나, 이러한 오바마 정부의 적극 협상 전략은 북한의 도발이 계속되면서 변화하게 된다. 북한은 행정부가 출범한지 3개월도 되지 않은 2009년 4월 장기리 미사일을 시험발사하고, 5월 제2차 핵실험을 감행하였다. 이는 북한이 새롭게 출범한 오바마 정부와의 협상에서 우월적 지위를 확보하여 협상에서 더 많은 양보를 얻어내기 위한 전술적 차원의 도발이었다.

오바마 행정부는 이러한 북한의 의도를 파악하고 미북대화의 효과성에 대해 재검토하게 되었다. 오바마 행정부는 과거 클린턴 및 부시 행정부의 북핵합의가 지켜지지 않은 상황에서 똑같은 사안에 대해서 세 번 보상하는 합의를 할 수 없다고 판단하게 되었으며, 직접 협상을 통해 지켜지지 않는 합의를 도출하는 것보다는 제재를 통한 압박을 지속하여 북한이 협상을 준수할 수 있는 여건을 만들면 그때 대화를 하겠다는 ‘전략적 인내(strategic patience)’를 대북정책의 원칙으로 설정하게 된다. 또한, 오바마 행정부는 북한의 대북제제 철회 및 정전체제의 평화체제 전환 요구에 대해 북한이 핵프로그램을 CVID 방식으로 완전폐기하고, 9.19 공동성명과 안보리 결의안을 이행할 경우 양자 대화 및 경제지원, 외교관계수립 등 정치적 조치가 가능하다는 포괄적 입장을 견지하였다.

한편, 오바마 행정부의 북핵 문제에 대한 전략적 인내 정책은 미국 국내 사정에 의한 측면도 있다. 오바마 행정부는 2008년 발생한 금융위기로 인한 국내 경제의 회복 문제, 대테러전 종결과 이런의 핵개발 저지 등 대중동정책에 집중하느라 북한 핵문제에 대해서는 신경을 쓰기 어려운 ‘선의의 무시(benign neglect)’ 정책을 취하게 되었다.

2) 북핵문제의 전개과정

2008년 12월 개최된 제6차 6자회담 3차 수석대표 회담이 시료채취를 비롯한 검증절차에 대한 이견으로 성과없이 종료되고, 미국의 정권교체기간과 맞물리면서 6자회담은 동력은 상실하였다.

북한은 이러한 상황을 타개하고, 오바마 정부와의 협상에서 유리한 위치를 차지하기 위해 강경조치들을 취하게 된다.

북한은 2009년 2월 24일 조선우주공간 기술위원회 담화를 통해 “현재 시험통신위성 ‘광명성 2호’를 운반로켓 ‘은하2호’로 쏘아 올리기 위한 준비사업이 함경북도 화대군에 있는 동해 위성발사장에서 본격적으로 진행되고 있다”고 발표하고 장거리 로켓 발사를 예고하였다. 이어서 4월 5일 북한은 함경북도 화대군 무수단리에서 ‘은하 2호’를 발사하게 된다. 1998년 발사한 ‘대포동 1호’가 1,620km를 비행한데 반해 ‘은하2호’는 1단계 추진체가 분리된 이후 2단계 추진체가 3,846km까지 비행했다는 점에서 기술적으로 진전되었음을 보여주었다.

“광명성 2호 발사”, 조선중앙통신, 2009년 4월 5일

“우리의 과학자, 기술자들은 국가우주개발 전망 계획에 따라 운반로켓 ‘은하2호’로 인공지구위성 ‘광명성2호’를 궤도에 진입시키는데 성공했다.(중략) 위성은 자기 궤도에서 정상적으로 돌고 있다(중략) 지금 위성에서는 불멸의 혁명송가 ‘김일성 장군의 노래’와 ‘김정일 장군의 노래’ 선율과 측정자료들이 지구상에 전송되고 있으며, 위성을 리용한 중계 통신이 진행되고 있다.(중략) ‘광명성2호’의 성공적 발사는 우주의 평화적 이용을 위한 과학연구사업을 추진하고 앞으로 실용위성 발사를 위한 과학기술적 문제를 해결하는데서 결정적 의의를 가진다.”

북한의 로켓 발사는 유엔 안보리에 즉각 상정되었으며, 4월 13일 북한의 로켓 발사가 안보리결의 1718호 위반이며, 추가 발사행위를 하지 말 것을 요구하는 의장성명을 만장일치로 선택하였다. 당초 미국은 제재 결의안 채택을 요구하였으나, 중국과 러시아의 반대로 인해 성사되지 못하고, 기존 체재의 철저한 이행을 촉구하는 내용의 의장성명을 채택하게 되었다. 이에 대해 북한은 즉각 외무성 성명을 내고 이번 의장성명이 “힘의 논리와 이중기준에 따라 북한의 자주권과 존엄을 난폭하게 침해한 것”이라고 주장하고, ① 자주적 우주이용권리 행사, ② 6자회담 파기, ③ 자체 경수로발전소 건설 검토, ④ 자위적 핵억제력 강화, 핵시설 원상복구, 폐연료봉 재처리 등의 조치를 취해 나갈 것임을 밝혔다. 이에 따라 북한은 4월 16일 영변에 있던 IAEA 감시요원을 추방하고, 4월 25일 폐연료봉 재처리 작업을 시작했다고 발표하였다. 4월29일에는 외무성 대변인 성명을 통해 “핵시험, 대륙간탄도미사일 발사시험, 경수로 발전소 연료 자체 해결”을 할 것이라고 경고하였다. 북한은 2009년 5월 25일 오전 9시 54분 함북 길주군 풍계리 핵실험장에서 2차 핵실험을 하게 된다. 핵실험의 위력은 4kt 수준으로 1차 핵실험(0.8kt) 대비 폭발력이 5배가량 향상되었다.

“조선민주주의인민공화국 외무성 성명”, 조선중앙통신, 2009년 4월 14일

“첫째, (중략) 우리는 국제법에 근거하여 우리의 자주적인 우수 리용권리를 계속 행사해 나갈 것이다. 둘째, 6자회담은 더는 필요 없게 되었다(중략), 6자회담에 다시는 절대로 참가하지 않을 것이며, 6자회담의 어떤 합의에도 더 이상 구속되지 않을 것이다. 우리의 주체적인 핵동력 공업 구조를 완비하기 위하여 자체의 경수로 발전소 건설을 적극 검토할 것이다, 셋째, 우리의 자위적 핵억제력을 백방으로 강화해 나갈 것이다. 평화적 위성까지 요격하겠다고 달려드는 적대 세력들의 가증된 군사적 위협에 대처하여 우리는 부득불 핵억제력을 더욱 강화하지 않을 수 없다. 6자회담 합의에 따라 무력화되였던 핵시설들을 원상복구하여 정상가동하는 조치가 취해질 것이며 그 일환으로 시험 원자력 발전소에서 나온 폐연료봉들이 깨끗이 재처리될 것이다”

“지하 핵실험을 성과적으로 진행”, 조선중앙통신, 2009년 5월 25일

“자위적 핵억제력을 백방으로 강화하기 위한 조치의 일환으로 또 한 차례의 지하 핵시험을 성과적으로 진행하였다. 이번 핵시험은 폭발력과 조종 기술에 있어서 새로운 높은 단계에서 안전하게 진행되었으며 시험결과 핵무기의 위력을 더욱 높이고 핵기술을 끊임없이 발전시켜 나갈 수 있는 과학기술적 문제들을 원만히 해결하게 되었다. 핵시험은 선군의 위력으로 나라와 민족의 자주권과 사회주의를 수호하며 조선반도와 주변 지역의 평화와 안전을 보장하는 데 이바지하게 될 것이다.”

유엔 안보리는 북한 핵실험에 대해 강력하게 대응하면서 6월 12일 안보리결의 1874호를 채택하였다. 1874호는 북한의 핵실험을 “가장 강력하게 규탄한다”고 명시하고, 무기 금수 대상을 거의 모든 무기로 확대하였다. 또한, 인도주의․개발 목적 등을 제외한 금융지원을 금지하는 등 제재범위를 확대하였다. 또한, 회원국들이 제재조치를 취한 후 45일 이내에 대북제재 위원회에 보고하도록 하는 등 이행 측면도 강화하였다. 북한은 6월 13일 즉각 외무성 성명을 내고 반발하였다. 북한은 새로 추출되는 플루토늄 전량을 무기화하며, 우라늄 농축 작업에 착수할 것임을 밝혔다. 또한 미국의 봉쇄시도에 대해 전쟁으로 간주하고 군사적으로 대응해 나갈 것이라고 하면서 한반도에서 재래식 도발을 감행할 수 있다는 점을 강조하였다. 또하느 북한은 우라늄 농축 실험이 성공했다고 발표(9.3)하고, 8천개의 폐연료봉 재처리가 8월말까지 성공적으로 완료되었다고 발표(11.3)하는 등 핵능력을 강화하기 위한 조치를 계속해 나갔다. 동시에 9월 29일 UN총회 기조연설에서 “미국이 제재를 앞세우고 대화를 하겠다면 우리 역시 핵 억제력 강화를 앞세우고 대화에 임하게 될 것”이라면서 핵보유국 지위를 전제로 한 공세전략을 계속해 나갔다.

“조선민주주의인민공화국 외무성 성명”, 조선중앙통신, 2009년 6월 13일

“우리의 2차 핵시험은 이러한 미국의 적대행위에 대처해 단행된 그 어 떤 국제법에도 저촉되지 않는 자위적 조치다. 오늘의 이 대결은 본질에 있어서 평화와 안전에 관한 문제이기 전에 우리 공화국의 자주권과 존엄에 관한 문제이며, 조미 대결이다. (중략) 이제 와서 핵포기란 절대로 철두철미 있을 수 없는 일로 되었으며, 우리의 핵무기 보유를 누가 인정하는가 마는가 하는 것은 우리에게 상관이 없다. (중략) 미국과의 전면대결이 시작된 현 단계에서 민족의 존엄과 나라의 자주권을 지키기 위해 다음의 대응조치를 취한다는 것을 선언한다. 첫째, 새로 추출되는 플루토늄 전량을 무기화한다. 둘째, 우라늄 농축 작업에 착수한다. 자체의 경수로 건설이 결정된 데 따라 핵연료 보장을 위한 우라늄 농축 기술 개발이 성과적으로 진행돼 시험단계에 들어섰다. 셋째, 미국과 그 추종세력이 봉쇄를 시도하는 경우 전쟁행위로 간주하고 단호히 군사적으로 대응한다.(중략) 제재에는 보복으로, 대결에는 전면전으로 단호히 맞서 나가는 것이 우리의 선군사상에 기초한 대응방식이다”

한편, 북한은 8월 17일-19일 우다웨이 외교부 부부장 방북시 “북핵문제 해결을 위해 양자와 다자 회담에 참가할 용의가 있다”라고 하면서 6자회담 참여”를 시사했으며, 10월 5일 원자바오 총리와의 회담에서도 “미국과의 회담 결과를 보고 6자회담을 진행할 용의가 있다”는 입장을 밝혔다. 즉, 북한은 한편으로는 대화공세를 계속하면서 다른 한편으로는 핵보유국 지위를 인정받고자 하는 이중전략을 추진했다. 또한, 북한은 10월 14일 노동신문을 통해 “북미 평화협정 체결만이 조선반도 비핵화를 위한 방도”라고 주장하며 평화협정을 위한 북미대화 가능성을 모색하기 시작했다.

이에 대해 오바마 정부의 포괄접 접근 및 선의의 무시 전략도 계속되었다. 미국은 북한의 지속적 도발행위에 대해 협상에 임하려는 진정성이 없다고 보았다. 7월 23일 힐러리 국무장관은 ARF에서 “우리는 절반의 조치에는 관심이 없다, 미국이 마련한 포괄적 패키지에는 전면적 관계정상화 외에 항구적 평화체제, 그리고 에너지 및 경제지원이 모두 담겨있다. 앞으로 6자회담 관련국들이 포괄적으로 조율된 방식으로 협의해 패키지의 구체적 내용을 정하게 될 것이다. 비가역적 조치의 기준은 9.19공동성명에서 규정한 ‘모든 핵무기와 현존하는 핵계획을 포기할 것과 조속한 시일내 핵확산금지조약(NPT)와 국제원자력기구(IAEA)의 안전조치에 복귀할 것”이라고 밝혔다.

2009년 후반에 들어서면서 아프가니스탄에서 개전이후 최대 사상자가 발생하고, 이란에서 우라늄 농축시설이 발견되는 등 중동 정세가 악화되었다. 이러한 정세를 고려해 오바마 행정부는 북한과의 대화를 모색하게 되었다.

9월 들어 보즈워스(Stephen W.Bosworth) 대북정책 특별대표와 스타인버그(James Steinberg) 국무부 부장관이 중국을 방문하여 중국이 북한과의 대화 중재에 나서 줄 것을 요청했다. 이에 따라 중국은 원자바오 국무원 총리 등을 북한에 보내 미국의 대화의지를 전달하면서 대화에 나올 것을 촉구했다.

오바마 행정부의 대화의사를 확인한 북한은 10월 23일부터 11월 3일까지 리근 미국국장을 샌디에고에서 개최된 동북아시아협력대화(NEACD), 코리아 소사이어티와 미국 대외정책전국위원회(NCAFP)가 공동주최하는 비공개회의에 보내 미국과의 대화를 모색하게 했다. 리근은 미국과 평화체제 구축 문제부터 협상을  시작하여 전략적인 관계를 만들어 나가고 싶다는 입장을 밝혔다. 또한, 북한의 비핵화에 대한 대가로 관계정상화, 평화협정 체결, 그리고 경제지원 등의 일괄제공 방안에 대해 긍정적인 반응을 보였다. 이후 북미는 성김 6자회담 대표와 리근 미국국장간 협상을 진행하였다. 성김은 6자회담 개최전 북미 양자회담 2회 개최, 9.19 공동성명 준수, 보즈워스 대북정책 특별대표 방북시 강석주 부상과 면담 등을 제시하였고, 리근은 보즈워스-강석주 회동을 제외한 두가지 조건에 동의하면서 ‘조선반도 비핵화’를 목표로 회담할 것을 희망한다고 하였다.

이러한 협의결과에 따라 보즈워즈 특별대표는 2009년 12월 8일-10일 방북하여 강석주 제1부상과 면담하였고, 양국은“6자회담의 필요성과 역할, 9.19공동성명 이행의 중요성에 대해 어느 정도 공통의 이해에 도달했다”고 밝혔다. 이어진 12월 16일 미 국무부의 브리핑을 통해 보즈워스 특별대표의 방북시 “6자회담이 재개되면 비핵화와 연관된 모든 단계, 새로운 평화체제로의 진전, 평화협정, 에너지 및 경제적 지원 공급, 관계 정상화를 논의할 것이며, 평화협정 협상의 당사자는 남한, 북한, 미국, 중국 등 4개국임을 6자회담 참여국 모두가 동의하였다. 비핵화 논의 재개시 우라늄 농축 프로그램이 의제가 될 것”이라고 밝혔다.

2010년 3월 26일 천안함 폭침이 발생하면서 남북관계의 긴장국면이 높아졌다. 천안함 폭침 사건 조사 결과 북한의 소행으로 밝혀지자 미국은 “이번 공격에 북한의 책임이 있으며, 공격 행위를 강력학 규탄한다”면서 북한을 강도높게 비판했다. 이로 인해 그동안 추진되어 오던 오바마 정부의 대화재개 노력은 원점으로 돌아갔고, 모든 대화는 중단되었다. 천안함 도발 이후 오바마 행정부는 전략적 인내를 유지하면서 한미공조를 바탕으로 한 대북정책을 추진해 나가게 되었다. 이명박 정부와 오바마 정부는 “천안함 사건이 해결되지 않으면 6자 회담 재개도 불가능하다”고 발표함으로써 비핵화 문제를 천안함과 연계했다.

2010년 11월 들어 오바마 행정부의 대북정책 추진환경은 변화를 맞이하게 된다. 11월 실시된 중간선거에서 공화당이 다수당을 차지하게 되면서 대외정책 추진환경에 어려움을 겪게 되었다. 또한, 북한은 11월 12일 해커박사 방북시 영변 우라늄 농축시설을 공개하였다. 이에 대해 미국은 11월 22일 국무부 브리핑을 통해 “북한의 UEP 주장이 사실이라면 스스로가 한 약속과 배치되고, 국제적 의무를 위반하는 것이다. 우리는 나쁜 행동에 대해 보상하는 쪽으로 끌려가지 않을 것”이라며 협상 가능성을 일축했다. 북한은 11월 23일 정전이후 처음으로 남한의 영토인 연평도를 포격하는 도발을 감행하였다.

지그프리드 해커 박사(스탠포드대 국제안보협력센터 소장)은 11.9일부터 13일까지 영변핵시설을 방문한 이후 영변핵시설 방문보고서(North Korea’s Yongbyun Nuclear Complex : A report by Siegfried S.Hecker)를 발행하였다 보고서에는 “우라늄 농축 시설은 매우 현대적이며 깨끗했다. 원심분리기가 설치된 시설은 120m 길이의 푸른색 지붕으로 된 건물이었다. 1000개 이상의 원심분리기가 가지런히 정렬돼 있었다. 2층으로 된 50m 길이의 플랫폼에 3열로 원심분리기가 빽빽하게 들어섰다. 북한의 농축 능력은 분리작업단위(SWU)당 연간 8,000kg의 저농축 우라늄(평균 농축도 3.5%) 생산, 이 능력이라면 저농축우라늄(LEU)을 최대 2t까지 생산할 수 있고, 최대 40kg의 고농축우라늄(HEU)을 얻을 수 있다. 우라늄 농축 시설이 설치된 속도를 보면 북한이 파키스탄 및 이란과 협력을 하는 것이 명백하다. 핵확산의 위협도 더욱 커진 셈이다”라고 쓰여있다.

북한은 서해 연평도 및 연평도 앞바다에 해안포 50여발을 발사하였고, 남한의 해병대원 2명 및 민간인 2명이 사망하고, 19명이 중경상을 입었다.

이러한 상황에서 오바마 행정부는 전략적 인내 정책을 계속하는 것에 대해 부담을 느끼게 되었고, 비핵화보다 비확산에 중점을 두고 있는 대외 핵정책을 북한에게도 적용하여 대북 협상을 시도하게 되었다. 즉, 오바마 행정부는 아프가니스탄 안정화, 이란 핵개발 저지, 이라크 주둔 미군 철수를 최우선 과제로 다루면서 북핵문제가 악화되지 않게 관리한다는 차원에서 북한과의 대화를 선택하게 되었다. 중국 역시 미국의 대중포위전략에 대응하기 위해서는 대북영향력을 확대해야 할 필요성이 있었기에 북미대화를 적극 지원하게 되었다.

2011년 1월 개최된 미중정상회담에서 양국은 6자회담이 조속히 개최되기를 촉구하였다. 북한도 3월 15일 외무성 대변인은 기자와의 문답을 통해 “조선측은 전제조건없이 6자회담에 나갈 수 있고 6자회담에서 우라늄 농축 문제가 논의되는 것을 반대하지 않는다”라고 하면서 대화재개 의지를 밝혔다. 이어서 북한의 김계관 부상이 방중하여 우다웨이 대표를 만났으며, 회담이 끝난뒤 우다웨이 대표는 6자회담의 단계적 재개를 검토하고 있다며, 남북간 수석대표 회담 → 북미 회담 → 6자회담의 3단계 과정을 제시했다.

2011년 1월 19일 ‘미중공동성명’을 발표하였으며, 한반도 문제와 관련하여 “미국과 중국은 2005년 9월 19일 공동성명과 이와 관련된 UN안보리 결의안에 언급된 한반도의 평화와 안정의 유지가 매우 중요하다는데 동의하며, 양국은 2005년 공동성명과 그에 따른 국제적 의무 및 약속에 위배되는 행동에 반대한다. 양국은 이 문제와 이와 관련된 기타 문제들을 해결하기 위한 6자회담을 조속히 재개하기 위한 필요한 조치들이 취해질 것을 촉구한다”고 합의하였다.

“우다웨이-김계관 회담..6자회담 단계적 재개검토", 연합뉴스, 2011년 4월 12일

이러한 절차에 따라 7월 22일 인도네시아 발리에서 제1차 남북 비핵화회담이 개최되었고, 이어서 7월 28일-29일 뉴욕에서 김계관 부상과 보즈워스 대표간 북미고위급대화가 개최되었다. 동 회담에서 미국은 우라늄 농축 임시중지, IAEA 사찰단 복귀, 핵미사일 실험 중지 등 비핵화를 위한 사전조치를 이행함으로써 진정성을 보일 것을 요구하였으나, 북한은 대북제재 임시 중지 및 식량제공(미국이 3년전 공약했던 50만톤중 미전달된 33만톤)을 제시하였다. 또한, 조건없는 6자회담 재개 입장을 고수하였다. 이어서 9월 21일 베이징에서 제2차 남북 비핵화 되담이 개최되고, 10월24일-25일 스위스 제네바에서 2차 북미 고위급 회담이 개최되었으나 진전을 보지 못했다. 북한은 11월 30일 외무성 대변인 담화를 통해 “핵 에너지의 평화적 이용 권리는 우리 나라의 자주권과 발전권에 속하는 사활적인 문제로 추호도 양보할 수 없고 그 무엇과도 바꿀 수 없다”고 밝히면서 한미정부가 요구하는 UEP 등 핵개발 프로그램 가동 중단 요구를 거부했다. 12월 17일 김정일 위원장의 급작스러운 사망으로 3차 북미대화(12.22-23)는 취소되었다. 북한 내부에 중대한 변화가 있었음에도 불구하고, 북한은 3차 북미고위급회담(2012.2.23.~24)에 호응하였으며, 2월 29일 합의로 이어졌다.

2.29합의는 10.3합의 채택이후 4년반만에 이루어진 것이었으나, 양국 모두 국내 정치적 목적을 달성하기 위한 졸속합의의 성격이 강했다. 북한은 김정은의 권력승계 이후 미국과 화해 제스쳐를 취하고, 식량을 지원받음으로써 국내 정치 안정화를 도모하고자 하였으며, 미국은 오바마 대통령의 재선을 앞두고 북한의 핵과 미사일 문제가 선거쟁점으로 부각되지 않도록 관리하기 위한 것이었다. 또한, 「2.29합의」는 「9.19공동성명」을 재확인하는 원칙적 내용에서는 동일했지만, 공동발표 형식이 아니라 평양과 워싱턴에서 각자 발표하는 형식을 취했다. 따라서 발표 문안에서부터 차이가 있었고, 이행의지에 확신을 갖기 어려운 상황이었다.

<북한과 미국의 2.29합의 발표내용 비교>

손문수, “북한 핵정책의 지속성과 변화에 대한 연구(1991~2018) : 실존적 억지에서 최소억지로”(2019), p305

구분	북한	미국
6자회담 재개 사전조치	결실있는 회담진행기간에 핵시험, 장거리 미사일 발사, 영변 우라늄 농축활동 임시중지	장거리 미사일 발사, 핵실험과 우라늄 농축활동을 포함한 영변 핵활동 중지 동의
	우라늄 농축활동 임시중지에 대한 IAEA 감시 허용	IAEA사찰관 복귀 동의(우라늄 농축활동 유예 검증, 5Mwe원자로와 관련시설 불능화 확인)
9.19공동성명 이행	9.19공동성명 이행의지 재확인	9.19공동성명 준수의지 재확인
정전협정 준수	평화협정 체결전까지 정전협정이 한반도 평화와 안정을 위한 초석으로 인정	정전협정을 한반도 평화 안정의 기초로 인정(평화협정 언급없음)
신뢰조성 조치	북미 관계 개선을 위해 신뢰조성 조치를 동시에 취하기로 합의	언급없음
제재 해제 및 경수로 문제	6자회담 재개시 제재해제, 경수로 제공 문제 우선 논의	언급없음
대북적대시정책 폐기 및 북미관계 정상화	미국은 북한을 적대시하지 않으며 자주권 존중과 평등의 정신에서 쌍무과계를 개선할 준비가 되어 있다는 것을 재확인	미국은 대북적대시읭살을 보유하고 있지 않고 상호 주권존중과 평등의 정신에 입각, 관계 개선 조치를 취할 준비가 되어 있음을 확인
식량지원	24만톤의 영양식품 제공, 추가적 식량지원 노력, 실무적 조치를 즉시 취하기로 합의	24만톤의 영양식품 제공, 추가적 식량지원 실현을 위해 노력
제재 성격	대북한 제재는 인민생활 등 민수분야 제외	동일
민간교류 확대	문화, 교육, 체육 분야 등 인적교류 증대	동일

그러나, 「2.29합의」는 북한에 의해 빠르게 파기되었다. 북한은 합의한 지 한달도 채 지나지 않은 3월 16일 김일성 주석 100회 생일을 맞이하여 광명성 3호 위성을 발사하겠다는 계획을 발표하였다. 북한은 광명성 3호가 실용위성, 평화적인 고학기술위성이며 국제관례와 규정을 준수할 것이며, 「2.29합의」를 파기한 것은 아니라고 주장했다. 북한은 발사계획을 미리 공개하고, 관련 국제기구에 통보하며, 외신기자를 초청하는 등 위성 발사를 투명하고 합법적으로 보이게 하려고 노력했다.그러나, 미국은 북한의 로켓 발사가 명백하게 유엔 안보리 결의 위반이며, 「2.29합의」위반이라고 대응했다.  결국 북한은 4월 12일 ‘광명성 3호’ 위성을 탑재한 로켓을 발사하였고, 4시간 후에 실패했다고 발표했다. 유엔 안전보장이사회는 4월 16일 북한의 위성발사에 대해 “이번 발사를 포함하여 탄도미사일 기술을 사용한 어떠한 발사도 안보리 결의의 심각한 위반”이라고 규정하는 의장성명을 채택하였다. 북한은 이에 반발하며 4월 17일 외무성 성명을 발표하여 「2.29합의」파기를 공식적으로 선언하고, 그 책임을 미국으로 돌렸다.

눌런드 국무부대변인, 국무부 정례브리핑, 2012년 3월 16일

“광명성 3호가 궤도 진입에 성공하지 못했다”, 조선중앙통신, 2012년 4월 12일

“광명성 3호 로켓 발사가 오전 7시 38분 55초 평안북도 철산군 서해 위성 발사장에서 진행됐으나 구관측위성의 궤도 진입에는 성공하지 못했다”고 이례적으로 보도

“조선민주주의인민공화국 외무성 성명”, 조선중앙통신, 2012년 4월 17일

“안보리 결의보다 우위의 보편적인 국제법들에 의하여 공인된 자주적인 우주 리용 권리를 계속 행사하고 경제발전에 필수적인 각종 실용위성들을 계속 쏴올릴 것이다. 미국이 깨버린 「2.29합의」에 더 이상 구속되지 않을 것이며, 우리는 조미합의에서 벗어나 필요한 대응 조치들을 마음대로 취할 수 있게 되었다.”

「2.29합의」가 파기된 이후 북한은 핵문제에 대한 전면 재검토를 하게 된다. 북한은 2012년 4월 최고인민회의 제12기 제5차 전체회의를 개최하여 헌법을 개정하고 서문에 김정일 위원장이 “조국을 불패의 정치사상강국, 핵보유국, 무적의 군사강국으로 전변시키었다”라고 개정함으로써‘핵보유국’표현을 반영하였다. 이로써 북한이 핵을 포기하려면 헌법개정을 해야 하는 바, 핵보유 전략을 장기적으로 추진가능한 제도적 기반이 공고해진 것이다.

“사회주의 헌법 수정 보충”, 조선중앙통신, 2012년 4월 13일

또한, 북한은 2012년 7월 20일 외무성 대변인 성명을 통해 “핵문제의 전면 재검토”를 주장하기 시작했다.

조선민주주의인민공화국 외무성 대변인 성명, 조선중앙통신, 2012년 7월 20일

“미국의 구태의연한 대조선 적대시 정책으로 조선반도에서 대결과 긴장격화의 악순환이 되풀이되고 조선반도의 비핵화도 더욱 요원해지고 있다. 제반 상황은 우리로 하여금 핵문제를 전면적으로 재검토하지 않을 수 없게 하고 있다.”

북한의 핵 및 미사일 능력을 제고하기 위한 시도들은 계속되었다. 북한은 2012년 12월 12일 오전 9시 51분 평안북도 철산군 동창리 발사장에서 장거리 로켓인 은하 3호를 발사하여 정상궤도에 진입하였다. 이에 유엔안보리는 대북제재 결의안 2087호를 만장일치로 채택하게 된다. 세 번째 대북제재 결의안으로 이전보다 범위가 확대되고, 제재 강도도 강화되었으며, 추가도발시 중대한 조치를 할 수 있다고 규정하였다. 이에 대한 북한의 반발은 거셌다. 1월 23일 외무성 대변인 성명을 통해 “6자회담, 9.19공동성명은 사멸되었다”고 주장하고, 1월 24일 국방위원회 성명을 통해 “높은 수준의 핵실험”을 할것임을 예고하였다. 1월25일에는 조평통 성명을 통해 “물리적 대응조치”를 강구할 것이라고 위협하였다. 이어서 북한의 예고대로 2013년 2월 12일 북한은 제3차 핵실험을 강행하였다. 북한은 3차 핵실험에서 “폭발력이 크면서도 소형화, 경량화된 원자탄을 사용하였다”라고 주장하면서 핵탄두의 소형화․경량화를 추진하고 있음을 시사하였다.

북한은 핵실험이후 한달여만에 열린 노동당 중앙위원회 전원회의(3월31일)에서 “경제건설과 핵무력건설을 병진시킬 데 대한 전략적 로선”을 채택하였다. “경제건설과 핵무력 건설 병진로선”은 “자위적인 핵보유를 영구화하고 그에 토대하여 경제강국 건설에서 결정적 승리를 이룩해 나가자”는 전략이다. 인민경제 선행부문 및 기초공업부문을 양성하고 새로운 병진으로 전쟁억제력과 방위력을 높여나가고자 하였다. 이로써 북한은 핵․미사일 기술의 평화적 용도와 군사적 용도를 구별하지 않고 핵억제력을 공세적으로 추진해 나갈 것임을 보여주었다.

이후 북한의 핵능력 강화를 위한 행동은 거침없었다. 2016년 1월 6일 4차 핵실험을 실시하고, “첫 수소탄 시험에 완전 성공했다”고 주장하였고, 불과 8개월만인 2016년 9월 9일 5차 핵실험을 강행하기에 이른다. 북한의 1-4차 핵실험이 소형화, 경량화 기술을 위한 것이었다면, 5차 핵실험은 “핵탄두 위력 판정을 위한 폭발시험”으로 핵탄두를 미사일에 장착해 실전배치하기 위한 성능실험이었다. 이에 유엔안보리를 강력하게 규탄하였고, 대북제재 결의안 2270호(2016.3.2.) 및 2321호(2016.11.30.)를 채택하면서 북핵문제는 압박과 제제 국면으로 진입하게 되었다.

3) 평가

오바마 행정부의 대북정책은 북한의 거듭되는 핵실험과 미사일 발사 등 군사적 도발, 천안함 폭침과 연평도 포격과 같은 대남 공격 상황에서도 신중하게 대응함으로써 한반도에 긴장이 고조되는 것을 막았다고 볼 수 있다. 또한, 유엔안보리를 통한 국제사회의 협조체제를 구축함으로써 북한의 지속적 도발에 대해 대북제제의 틀로 일관되게 대응할 수 있었다. 그러나, ‘전략적 인내’라는 전략하에 결국 북한과 제대로 된 협상조차 시도해보지 않은 채 8년이라는 시간이 흘렀고, 그 기간동안 무려 4차례의 핵실험을 하면서 핵능력을 고도화하는 기회를 부여했다는 점에서 긍정적으로 평가하기는 어려운 측면이 있다. 또한, 「전략적 인내」가 북한 핵문제를 건설적으로 해결하기 위해 등장한 것이 아니라, 대중동 정책으로 인해 우선순위가 밀려서 정책적 관심도가 낮았던 점, 이명박정부의 대북강경정책과 정책적 기조를 유지하기 위해 적극적인 정책을 펴기가 어려웠던 점으로 인해 결과적으로 나오게 된 정책이라는 점에서 기본적으로 적극적인 정책결과를 도출하기는 어려웠다.

4. 트럼프 행정부

1) 북핵 전략

이범찬, 탈냉전기 미국의 대북정책 변동요인에 관한 연구 : 북핵문제를 중심으로(2018), p182-190

트럼프 행정부의 대외정책은 ‘미국우선주의(America First)’로 규정지을 수 있다. 미국우선주의는 세계 정치 및 경제적 사안에 있어서 자유, 인권, 민주주의 등의 가치보다 미국의 국익을 우선하겠다는 것이다. 특히, 미국우선주의는 자국의 이익을 지키기 위해 미국의 우월한 경제력과 군사력을 활용하겠다는 힘의 논리를 포함하고 있다. 이러한 입장에서 미국은 더 이상 국제문제의 공정한 관리자라는 역할을 수행하지 않고, 미국의 이익에 도움되지 않음에도 자유주의적 공공재 유지를 위한 투자를 계속하는 것은 바람직하지 않다고 보고 있다. 트럼프 행정부는 이미 파리협약 탈퇴를 결정하였는 바, 이는 가장 많은 이산화탄소 배출국으로서 세계에 대한 의무를 저버렸다고 볼 수 있다.

미국은 현재 당면한 최대 안보 위협은 더 이상 테러가 아니라, 중국, 러시아와 같은 현상타파세력이 가져오는 국가간 전략적이고 장기적인 경쟁이라고 보고 있다. 이들 국가는 제2차 세계 대전 이후 정착된 탄력적인 국제질서의 혜택을 향유하면서 동시에 체제의 원칙과 룰을 침해함으로써 체제를 약화시키는고 있다. 또한, 이란․북한과 같은 불량 정권들은 핵무기 개발 혹은 테러 지원을 통해  지역불안을 조성하고 있다. 경쟁자들의 군사력 현대화로 인해 미국 군사적 우위의 잠식, 급속한 과학기술 발달로 인한 전쟁양상의 변화, 비국가 행위자들의 역량 강화가 이루어져왔다. 군사대비 태세의 우선순위는 지역적으로는 인도․태평양, 유럽, 중동 순으로 적대세력의 침략을 억지하는 데 주력하고 있다.

2018NPR 역시 미국이 현재 당면한 안보위협의 본질은 강대국간 경쟁의 부활이며, 미국의 핵태세를 이에 맞게 조정해야 한다고 주장한다.  NPR은 핵무기는 쉽게 사용되어서는 안되지만 최악의 경우 실제로 사용될 수 있다는 확신을 줄 수 있어야 억지력을 발휘할 수 있다고 보고 있다. 즉.“유연한 맞춤형 핵억지전략(flexible, tailored nuclear deterrence strategy)”이다. 전통적 억지력인 핵3축 체제(nuclear triad-핵잠수함, ICBM, 전략폭격기)의 가치를 재확인하고 오바마 행정부 당시 확정된 현대화 계획을 지속적으로 추진함을 밝히고 있다. 그와 더불어 핵 지휘통제통신(NC3) 체제의 현대화 그리고 핵무기 인프라 강화를 위한 투자도 천명하였다. 특히 강조된 것은 유연성에 기반한 맞춤형 핵전략으로 억지력을 강화하겠다는 것이다. 모든 상황에 억지 방안은 없으며, 상황과 맥락에 맞는 유연성이 필요하다고 보고 있다. 이는 저강도 핵무기(전술핵무기) 개발과 배치를 의미하는 것이다. 그러면서도 핵무기는 극단적 상황, 예를 들면 미국과 동맹, 우방의 사활적 이익 방어를 위해 필요한 경우에만 사용된다는 점을 분명히 언급하고 있다

트럼프 행정부는 오바마 행정부의 전략적 인내 정책이 실패했다고 보았다. 출범직후 선제타격을 포함한 모든 정책옵션을 검토하였고, 최대안의 압박과 관여라는 새로운 대북정책을 채택하게 되었다. 동 정책은 북한에 대해 경제․외교․군사적 압박을 강화하고, 북한의 행동이 변화하는 적절한 조건에서 대화와 협상을 추진한다는 것이다. 궁극적으로 비핵화를 목표로 하고 있으며, 압박을 강화하는 수단으로 중국의 역할을 매우 중요하게 여기고 있다. 즉, 유엔 안보리 결의로 대표되는 대북제재 체제를 더욱 강화하는 “글로벌 압박 캠페인(global pressure campaign)에 집중하겠다는 것으로, 이러한 정책을 펼치게 된 배경에는 대북제재가 서서히 효과를 내기 시작하고 있다는 판단이 작용했다. 상당수 국가들이 제재에 동참하기 시작했고, 중국이 좀더 적극적으로 나온다면 북핵문제 해결이 가능할 것이라고 보는 인식이 존재했다.

트럼프 행정부와 오바마 행정부의 대북정책은 제제와 압박을 통해 북한의 변화를 유도한다는 점에서 비슷하나, 기본적으로 많은 차이를 가지고 있다. 우선, 북핵문제의 중요성에 대한 인식에서 차이가 있다. 오바마 대통령은 북핵문제를 직접 거론하는 경우가 드물었고, 중동문제에 우선순위를 두면서 북한문제는 우선적 안보이슈로 다루어지지 못했다. 반면, 트럼프는 북핵 문제가 매우 중요한 사안이라는 점을 반복적으로 밝히면서 북한의 도발에 대해 직접 비판하기도 한다. 2017년 5월 틸러슨 국무장관은 국무부 연설에서 당면 현안으로 북핵문제를 우선 제시했다. 이처럼 정책우선순위에서 북핵문제가 중요해진 것은 북한의 핵․미사일 능력이 고도화됨에 따라 위협에 대한 인식이 높아졌기 때문이다. 북한이 앞으로 2-3년내에 미국 본토를 타격할 수 있는 대륙간 탄도미사일을 개발할 수 있다는 우려가 점점 높아지고 있다.

김상기, “트럼프 행정부의 대북정책과 한국의 과제”, 통일연구원(2017)

두 번째로, 대북 압박의 범위와 수위가 높아졌다. 오바마 행정부 시기에 대북제재는 주로 경제적 부분에 국한되었다. 그러나, 트럼프 행정부에서는 경제뿐만 아니라 군사 외교 분야로 확장되고 있으며, 수위도 점점 높아지고 있다.  2017년 4월 28일 틸러슨 국무부장관은 유엔안보리 연설에서 모든 국가가 북한과의 외교관계를 단절하거나 격하시킬 것을 요청했고, 헤일리 유엔주재 미국대사도 5월 16일 안보리 회의에서 모든 국가들은 북한과 미국에서 양자택일해야 한다고 촉구했다.

세 번째로, 트럼프 행정부의 대북 메시지는 매우 전향적이다. 틸러슨 장관은 5월 3일 연설에서 북한의 핵개발이 체제안전을 위한 것임을 알고 있다고 밝히면서 북한체제를 위협하지 않겠다는 4-No 원칙을 발표했다. 즉, 4-No는 정권교체, 체제붕괴, 통일의 가속화, 38선을 넘는 북진을 추구하지 않는다는 것으로 협상의 문이 열려있다고 밝혔다.

2) 북핵문제의 전개과정

남북관계는 2018년 북한 신년사를 계기로 변화하기 시작하였다. 김정은 위원장은 2018년 1월 1일 육성으로 신년사를 발표하면서 남한의 평창올림픽과 북한의 정권 수립 70주년을 민족적 대사로 연계하면서 평창올림픽 대표단 파견, 다방면의 남북 교류협력 실현, 남북관계 개선 돌파구 마련등을 주장했다. 이에 대해 남한 정부가 적극적으로 대응하며서 남북관계는 급물살을 타기 시작했다. 1월4일 한미 정상은 전화통화를 통해 평창 동계 올림픽 기간에 한미 합동군사훈련을 하지 않기로 합의했다. 아울러 우리측이 1월2일 북한에 제안한바 있는 남북 ㅂ고위급 당국회담 개최에 대해 북한이 5일 수락의사를 밝혔다. 이에 따라 1월 9일 남북 고위급회담이 개최되었으며, 평창동계올림픽에 북한 고위급 대표단 및 선수단, 응원단, 예술단, 참관단, 태권도시범단, 기자단을 파견하고, 군사적 긴장상태를 해소하기 위한 군사당국회담을 개최하며, 다양한 분야에서 접촉과 왕래, 교류와 협력을 활성화해나가기로 합의하였다.

“남조선에서 머지 않아 열리는 겨울철 올림픽 경기대회에 대해 말한다면, 그것은 민족의 위상을 과시하는 좋은 계기로 될 것이며 우리는 대회가 성과적으로 개최되기를 진심으로 바랍니다. 이러한 견지에서 우리는 대표단 파견을 포함하여 필요한 조치를 취할 용의가 있으며 이를 위해 북남 당국이 시급히 만날 수도 있습니다. ”(북한 2018년 신년사)

이후 1월10일 한미 정상은 다시 전화 통화를 통해 남북관계 상황에 대한 인식을 공유하였다. 이 통화에서 트럼프 대통령은 “적절한 시기와 적절한 상황에서 미국과 북한 사이의 회담을 열 수 있으며, 한국과 북한이 대화하는 동안 북한을 공격하는 일은 없을 것”이라고 밝혔다.

이후 트럼프의 북한에 대한 언급은 매우 유연해졌다. 1월 12일 월스트리트 저널과의 인터뷰에서 “아마도 내가 김정은과 매우 좋은 관계인 듯 하다”고 언급하고, 2월25일 평창동계올림픽 기간중 남한을 방문한 김영철 북한 노동당 중앙위 부위원장은 문재인대통령과의 면담에서 ”북미 대화를 할 충분한 용의가 있다“고 밝혔다. 이에 대해 트럼프 대통령은 26일 ”우리는 오직 적절한 조건(right conditions)에서만 대화하기를 원한다“고 말했다. 그는 이전 정권들이 북한 문제에 대해 아무 것도 하지 않았다고 지적하면서 ”북한이 처음으로 대화를 원하고 있고, 우리는 무슨 일이 일어날지 두고 볼 것“이라고 말했다.

이어서 남한은 비핵화 북미대화를 촉진하기 위해 북한에 특사단을 파견하게 된다.  정의용 청와대 안보실장과 서훈 국정원장이 중심이 된 특사단은 4월 제3차 남북정상회담 개최, 정상간 핫라인 설치를 합의하였다. 특히, 북한은 북한에 대한 군사적 위협이 해소되고 북한의 체제 안전이 보장된다면 핵을 보유할 이유가 없으며, 대화가 지속되는 동안 북측은 추가 핵실험 및 탄도미사일 시험발사 등 전략도발을 재개하는 일은 없을 것이라고 밝혔다. 또한, 북한의 비핵화 및 북미관계 정상화를 위해 미국과 대화할 수 있다는 점을 밝혔다.

이후 특사단은 방북결과를 설명하기 위해 미국을 방문하여 트럼프 대통령을 면담하였다. 방북결과를 들은 트럼프 대통령은 북한의 대화제의를 즉각 수용하고 5월 북미 정상회담 개최를 발표하였다.

특사단 합의에 따라 북한은 4월21일 노동당 전원회의에서 풍계리 핵실험장을 폐기하고, 대륙간탄도미사일 시험발사를 중지하겠다고 결저앴다. 이에 대해 트럼프 대통령은 ’북한과 전세계에 매우 좋은 뉴스로 큰 진전이며, 우리의 정상회담을 고대한다”고 트윗을 올렸다.

가. 제1차 북미정상회담

① 경과

올해 2월 평창 동계올림픽을 계기로 시작된 한반도 대화 모멘텀이 두 차례의 남북 정상회담과 5월 한･미 정상회담을 거쳐 70년 만에 첫 북･미 정상회담 개최로 연계되었다. 물론 북･미 정상회담이 있기까지는 여러 고비가 있었다. 4월 27일「판문점 선언」 채택 이후 5월 22일 한･미 정상회담을 통해 북･미 정상회담 여건이 조성되는 과정에서한･미 연합공중연습(Max Thunder)과 존 볼턴 백악관 국가안보보좌관의 발언을 이유로 북한이 남북 고위급회담을 무기한 연기함에 따라 한차례 위기가 찾아왔다. 이어 북한 측은 최선희 외무성 부상담화를 통해 트럼프 행정부의 리비아식 비핵화 언급을 지적하며 ‘북･미 정상회담 재고려’를 위협했고, 이에 트럼프 대통령이 5월 24일 회담 최소를 전격 발표하면서 두 번째 위기가 도래했다. 그러나 미국의 취소 발표 직후인 5월 25일 대화 지속 메시지를 담은 북한의 성명 발표와 5월 26일 2차 남북 정상회담의 개최로 북･미 정상회담 협의가 재개되었으며, 최초 지정되었던 날인 6월 12일에 회담 개최가 성사되었다.

② 합의 내용

북･미 정상회담의 공동성명은 ‘4개 합의사항’으로 구성되어 있다. 주요 합의로는 ①미국과 북한의 새로운 관계 수립, ②한반도의 지속적이고 안정적인 평화체제 구축, ③판문점 선언 재확인 및 한반도의 완전한 비핵화 노력, ④북한 내 미국 전쟁포로･실종자 유해 송환 및 수습을 들 수 있다. 그리고 공동성명 서언에서는 트럼프 대통령이 북한에 대해체제 안전보장(security guarantees)을 약속하고, 김정은 위원장은 완전한 비핵화의 강력한(firmand unwavering) 의지를 재확인하였다. 아울러 후언(後言)에서는 가능한 빠른 시기에 합의사항 이행을 위한 후속협상에 착수할 것을 합의하였는데 이는 향후 전망에 있어 중요한 부분이라 볼 수 있다.

북･미 공동성명의 주요 내용은 몇 가지 의미를 가지고 있다. 첫째, 최초로 미국 대통령이 북한에 대한 안전보장 제공 약속을 공식문서에 명기하였다는 점이다. 1993년 6월 미･북 공동성명에 무력 불사용･불위협 내용이 포함되어 있으나, 북한에 안전보장 제공을 명시한 것은 이번이 처음이다. 둘째, 공동성명의 구성에 있어 ‘미국의 대북 안전보장 및 관계 정상화’가 언급되고 이어 ‘북한 비핵화’가 다루어진 것은 북한의 ‘행동 대 행동’원칙에 가깝다고 볼 수 있다. 이는 북한이 비핵화 행동을 하면 이에 대해 미국 및 국제사회가 보상을 제공하는 순서로 구성되어 있는 이전 합의들과는 다른 구성이다. 셋째, ‘완전한 비핵화’의 개념과 범위 및 로드맵이구체적으로 제시되지는 않았다. 때문에 이후 실무 차원의 협의 수준 파악 및 후속협상에 대한 면밀한 모니터링이 필요하다.

<북미공동성명(6.12)>

o 트럼프 대통령은 북한의 안보보장, 김정은 위원장은 한반도 비핵화 약속

o 미국과 북한은 새로운 북미 관계 수립

o 미국과 북한은 지속적이고 안정적인 평화 체제 구축 노력

o 2018년 4월 27일 판문점 선언 재확인, 북한의 비핵화 노력

o 양국은 이미 확인 된 사람들의 즉각 본국 송환을 포함 포로와 실종자 유해 복구에 전념

o 조속한 시일내에 고위 당국자와 마이크 폼페이오 국무부 장관이 이끈 후속 협상을 개최

③ 평가

북･미 정상회담 합의 내용을 평가해 보면, 첫째, 최초의 미국· 북한 간 정상회담 공동성명 발표라는데 매우 큰 상징적 의미가 있다. 트럼프 대통령이 언급한 바와 같이, ‘비핵화 프로세스’의 출발점으로서 북･미 정상회담은 역사적･상징적 의미가 상당하다. 물론 합의문에 ‘완전하고 검증가능하며 돌이킬 수 없는 폐기(CVID: Complete, Verifiable,Irreversible Dismantlement)’ , 이행 시한 등을 담지는 못했으나 트럼프 대통령이 만족감을 드러낸 만큼 실질적 공감대가 형성된 사안은 상당수 존재하는 것으로 추정된다.

둘째, 정상 간 합의인 만큼, 합의이행에 강한 동력이 있을 것으로 기대된다. 이번 정상회담을 통해 북･미정상 간 비핵화 이행 및 체제 안전보장에 대해 강한공감대가 형성된 것으로 보이며, 앞으로 이행에 있어 강력한 추진동력을 뒷받침할 수 있을 것으로 예상된다.

셋째, 「판문점 선언」과 비교했을 때, 합의 내용 구조가 유사함에도 불구하고 구체적 이행조치 및 군사적 신뢰구축 분야의 합의는 부재하다. 「판문점 선언」에서는 ‘남북관계의 전면적 획기적 개선･발전과 공동번영･자주통일 미래 조성(1항)’ , ‘군사적긴장상태 완화･전쟁위험 실질적 해소(2항)’ , ‘한반도의 항구적이고 공고한 평화체제 구축(3항)과 완전한 비핵화･핵 없는 한반도(3항 4번)’의 세 가지사항이 합의되었고, 이에 따른 여러 이행조치들도 제시되어 있다.7) 하지만 ‘북･미 공동선언’에는 큰 틀의 합의만 제시되었을 뿐 구체적 이행조치는 명기되어 있지 않아, 「판문점 선언」 이상의 진전은 달성되지 못했다는 평가를 받고 있다.

넷째, ‘先 핵폐기 後 보상’의 틀을 벗어나 ‘핵폐기와 보상을 동시에 적절하게 추진’할 가능성이 드러난 점은 사실상 가장 중요한 변화이다. 그간 북･미간 비핵화 원칙의 차이로 과거 합의 이행이 난항을겪었던 것을 고려할 때, 이는 향후 이행 전망을 밝게 하는 부분이다. 하지만 합의내용이 추상적 틀을제시하는 수준에 그침에 따라 자칫 비핵화가 완료되지 않은 상태에서 대북제재가 완화될 가능성을남긴 점은 유의할 필요가 있다.

다섯째, 북한과 미국의 상호 윈-윈(Win-Win) 게임이었으나 현재까지 가시화된 결과만 비교하면 김정은 위원장이 얻은 것이 더 많은 회담으로 평가할수 있다. 트럼프 대통령은 ①정치적 업적 달성 및 국내 정치 입지 강화, ②미군 유해송환, ③이전 행정부와 차별화 성공 등의 이익을 획득한 한편, 김정은 위원장은 ①북･미 적대관계 해소, ②정상국가 위상 확보, ③단계적, 동시 행동에 대한 미국의 양보 획득 등의 이익을 획득했다.8) 공동성명, 기자회견 등 드러난 결과만을 토대로 판단하면 북한은 전략적 목표를, 미국은 전술적 목표를 달성한 것으로 평가할 수 있다.

<트럼프 대통령과 김정은 위원장의 실익 비교>

구분	失	益
트럼프 대통령	CVID미포험 비핵화 로드맵 미제시 북한 정상국가화 위상 인정 先폐기, 後보상 원칙 양보 북한인권문제 부각 미비 동맹관계 약화 가능성	북한의 완전한 비핵화 의지 확인 국내 정치 입지 강화 북 미사일엔진 시험장 폐쇄 전쟁포로, 전사자 유해 송환 이전 행정부와 차별화
김정은 위원장	구체적 체제보장방안 미획득 대북제재 완화 불발 미사일엔진시험장 폐쇄	정상국가 이미지 강화 미국과 대등한 관계 설정 유도 북히 적대관계 해소 CVID 명문화 불수용 단계적, 동시행동 해법 설정 한미연합훈련 중단 유도 주한미군 감축/ 철수 가능성 제재 완화 여건 조성 국내 체제 선전 인권문제 논란 최소화

나. 제2차 북미 정상회담(‘19.2.27~28)

① 경과

지난 해 6월 12일 싱가포르에서 열렸던 제1차 북미정상회담 이후로 비핵화협상의 진전에 대한 많은 기대가 이어졌지만, 이후 8개월간 회담은 교착상태에 빠졌다. 폼페이오 미 국무장관이 회담의 진전을 위해서 북한을 방문하기도 했지만, 김정은 위원장을만나지도 못하고 돌아오는 등, 어려운 상황이 이어졌다. 이에 한국정부가 나서서 북미회담의 진전을 위한 중재노력을 기울였고,2) 9월 평양에서 열린 문재인 대통령과 김정은 위원장 간의 3차 남북정상회담을 통해서 돌파구가 마련되었다. 남북 양측은 평양공동선언을 통해서 동창리 미사일 시험발사시설을 해체하기로 하였을 뿐만 아니라, 북한핵개발의 가장 핵심 시설이 밀집해 있는 영변의 핵시설들을 폐기하기로 합의하였다. 비록 ‘미국의 상응조치’3)라는 전제조건을 달기는 했지만, 2018년 초부터 이어진 남북화

해와 북미적대관계 해소 국면에서 처음으로 나온 비핵화의 실질적 조치라는 점에서 획기적인 조치로 인식되었다.

이러한 남북 간의 화해분위기를 계기로 북미 간의 대화도 급물살을 탈것으로 예상되었다. 특히, 11월 6일 실시된 미국의 중간선거를 감안해서 선거일 전에 전격적인 북미정상회담이 열릴 수도 있다는 전망이 일각에서 제기되기도 했다. 그러나 미국의 국내정치일정을 감안하면 회담은 선거 전보다는 선거 후가 더 유력하게 제기되었고, 예상 밖으로 북미 간의 실무회담은 진척을 보이지 못하고 교착국면에 빠져들었다. 더불어서 2018년 내로 약속했던 북한의 김정은 위원장의 서울답방도 결국 무산되고 말았다. 비록 연내 답방의 무산이 남북관계 개선이라는 기본적인 흐름을 역행하는 것은 아니었다고 하더라도 한반도에서의 평화분위기가 정착되기를 바라는 사람들의 깊은 아쉬움을 자아내게 되었다.

교착되었던 회담 분위기는 2019년에 들어서면서 서서히 변화되기 시작했다. 마침내 1월 18일 북한의 김영철 국무위원회 부위원장 겸 노동당 통일전선부장이 트럼프 대통령을 방문해서 다시 협상의 모멘텀을 살려내었다. 우리 국가정보원에 따르면, 이날 만남은 북미 모두에게 매우 좋은 분위기에서 이어졌다고 한다. 이어서 스웨덴의 스톡홀름에서는 북한의 최선희 외무성부상과 미국의 대북특별대표 그리고 이도훈 한반도평화교섭본부장이 모여서 1.5트랙 회담을 비공개로 이어갔다. 이 모임은 민간단체의 주최로 남북한과 미국, 중국, 일본, 러시아 등 6자회담 참가국들이 초청된 것으로 알려졌다.

이것을 계기로 비건 대북특별대표가 2월 6일부터 8일까지 북한을 방문해서 2차 북미정상회담을 위한 사전 실무회담을 가졌다. 이례적으로 55시간이나 북한에 머문 비건 대표는 방북 후 가진 기자회견에서 실무회담이 매우 생산적이었다면서 본 회담의 성공기대감을 높였다.6)

이번 회담이 이루어지기 전 세간에는 구체적인 합의가 나올 것이라는 전망이 지배적이었다. 합의 내용과 범위를 둘러싼 논란이 있었을 뿐, 합의가 어려울 것이라는 의견은극소수에 불과했다. 회담을 비관적으로 보는 쪽은 미국이 북한에 끌려 소위 ‘스몰딜’을 이룰 것이라거나 협상 결과 북한을 실질적인 핵보유국으로 만들어버릴 것이라고 주장하였다.

스몰딜은 미국이 북한의 영변 핵시설과 대륙간탄도미사일(ICBM)을 일부 폐기하는 선에서 종전선언과 연락사무소 개설에 합의하고 금강산과 개성공단의 재개를 허용하는 등 북한의 체제보장에 협조하는 것을 말한다. 이들은 미국이 북한과 비핵화의 로드맵에 합의하고 모든 핵시설의 폐기를 약속하는 빅딜이 진정한 승리라고 보았다. 일반적으로는 이러한 스몰딜과 빅딜의 중간 어느 지점에서인가 합의가 이루어질 것으로 보았다. 일반적으로는 북한이 영변 이외에 일부를 추가로 양보하고, 미국은 종전선언과 연락사무소 개설, 그리고 금강산 관광에 대한 허용을 하고 개성공단은 플러스 알파로 예상되었다.

그러나 실제 결과는 일반의 예상과 달리 미국과 북한 모두 스몰딜이 아닌 빅딜을 염두에 둔 협상안을 들고 나왔다. 물론, 양측이 제시하는 빅딜의 내용은 서로 달랐다. 스몰딜이 아닌 빅딜을 추구했다는 점이 오히려 회담 실패의 원인이 된 것이다.7) 미국은영변의 핵시설 외에 추라고 우라늄 농축시설을 폐기할 것을 요구한 반면, 북한은 민수경제와 관련된 경제제재를 해제할 것을 요구하였다. 이러한 양측의 서로 다른 셈법은너무 촉박한 일정으로 서로 흥정을 성사시키기에는 무리였다.

물론, 이번 회담결과를 완전한 실패로 규정하는 것은 무리일 수 있다. 이번 회담을 통해서 양측이 서로의 요구사항을 확인할 수 있었기 때문이다. 양측은 실제로 이번 회담이 있기까지 자신들의 요구사항을 정확히 제시하지 않았다. 양측 정상들 간의 직접 담판을 통해서 통 큰 합의를 추구했기 때문이었다. 그러나 이번 회담 결과 이제는 처음으로 양측의 요구사항이 확실해졌고, 이것은 향후 있을 후속 실무회담을 원활하게 하는 요인으로 작용할 수도 있다. 그럼에도 불구하고, 기대가 컸던 이번 회담에서 합의의불발이 가져오는 충격과 아쉬움을 부인할 수는 없는 것이다.

② 회담 결렬의 원인

(1) 제재완화에 대한 북한과 미국의 입장 차이

이번 회담을 협상이기 때문에 당연히 양측은 가능한 한 작은 것을 내놓고 많은 것을 받으려고 했을 것이다. 북한의 입장에서는 비핵화 조치의 대가로 최대한 큰 보상을 받으려고 했다. 종전선언과 연락사무소 개설이 제기되었지만, 사실 이런 것들은 북한에게는 실질적으로 크게 중요한 부분들은 아니다. 김정은 위원장이 최근 들어서 경제건설에 전념하고 있기 때문에, 북한이 가장 역점을 두는 것은 경제제재의 해제에 관한 것이다. 국제사회의 제재가 해제되어야만, 북한의 경제발전이 가속화될 수 있다. 이러한 북한의 의도를 미국도 잘 알고 있었고, 정상회담 전 실무회담에서도 어느 정도 준비가 되었던 것으로 보인다.

이러한 보상조치의 일환으로 금강산관광의 재개와 개성공단의 재가동과 같은 카드들이 준비되었던 것으로 알려졌다. 그러나 김정은 위원장은 이보다 더 큰 요구를 했던 것으로 보인다. 1996년과 1997년 사이에 있었던 대북제재 5건의 해제를 요구한 것이다. 이 5건의 대북제재는 대부분 북한의 외화벌이와 관련이 있는 것이다. 북한산 석탄이나 섬유, 농산물 등의 수출을 금지하고, 해외파견 북한 노동자들의 귀환을 규정하고있다. 이러한 조치들은 북한이 외부에서 외화를 벌어들일 수 있는 가능성을 원천봉쇄하는 매우 강력한 효과를 발휘하고 있다.8) 아울러서, 이러한 대북제재 안은 북한에 대한유류제품의 수출도 금지하고 있다. 즉, 북한이 산업발전을 위해서 반드시 필요한 에너지원인 유류제품을 수입할 길이 막히면서 경제적 어려움을 겪을 수밖에 없게 만들었다. 북한은 이러한 5건의 대북제재를 해제해달라고 한 것이다. 이전에 이루어진 대북제재들은 대부분 북한의 대량살상무기 제조를 어렵게 하기 위한 조치들로서 경제적 활동에는 크게 어려움을 주지는 못했다.바로 여기에 북한과 미국의 시각차가 존재한다. 북한은 자신들이 받아들이기로 한영변의 핵시설들을 폐기하는 것에 대한 대응 조치로서 북한에 대한 11건의 제재 조치중에서 5건은 충분히 해제할 수 있는 것으로 보았다. 이러한 5건의 제재해제를 ‘부분’으로 인식하고 있는 것이다. 특히, 이러한 5건의 제재조치가 대부분 군사적인 부분과는상관이 없는 민수경제, 인민경제와 관련이 있는 부분이라고 보고 있는 것이다. 즉, 북한이 비핵화의 대담한 의지를 표명한 이상, 이러한 민생관련 제재는 충분히 해제가 가능한 부분이라고 여긴 것 같다.

그러나 미국의 시각은 북한의 그것과는 매우 다른 것으로 보인다. 트럼프 대통령은회담 직후 가진 기자회견에서 “북한이 전면적인 경제제재 해제를 요구했다. 나는 이것을 받아들일 수 없었다.” 고 얘기했다. 트럼프 대통령의 생각은 북한이 완전한 비핵화를 받아들일 때까지 북한에 대한 국제사회의 경제제재는 유지되어야 한다고 생각하는것으로 보인다. 경제제재가 느슨해지면 북한의 비핵화 의지가 약화될 수 있기 때문에,끝까지 경제제재의 기조를 유지해 나가야 한다고 보는 것이다. 특히, 북한이 요구하는5건의 경제제재 조치는 북한의 시각과는 달리 사실상 북한이 실질적으로 고통스럽게만드는 제재 조치들의 핵심적인 사항이라고 생각하는 듯하다. 다시 말해서, 북한의 민간경제에 실질적 영향을 미칠 수 있다는 점에서 이러한 5건의 제재조치들이 제재의 전부라고 할 수 있다는 것이다.

여기에 북한과 미국의 인식차이가 있는 것으로 보인다. 북한은 영변의 시설들이 북한 핵능력의 핵심인 만큼, 이를 내주면 미국도 부분적인 경제제제의 완화를 받아들일수 있을 것으로 판단한 반면, 미국은 북한이 해제를 요구하는 5건의 제재조치들이 사실상 제재의 전부라고 인식하고 있는 것이다. 이러한 인식의 차이를 극복하는 것이 향후 양측의 협상에 있어서 가장 중요한 부분이 될 것이다.

(2) 비핵화 개념의 차이

이번 양국의 정상회담에서 회담이 결렬된 이유는 양국이 서로 생각하는 회담 내용의개념이 달랐기 때문이라고 할 수 있다. 비핵화의 개념에도 차이가 있었던 것으로 보인다. 북한의 지난번 문재인 대통령과의 남북정상회담에서 다루어졌던 영변의 핵시설을 폐기하는 것을 이번 정상회담에서 다룰 비핵화의 조치로 생각한 것으로 보인다. 지난 평양정상회담에서 북한이 ‘미국의 상응하는 조치가 있다면’ 이라는 조건을 전제로영변 핵시설의 폐기에 합의했기 때문에 ‘미국의 상응하는 조치’가 나올 때까지 영변 핵시설의 폐기는 여전히 협상의 대상으로 간주한 것으로 보인다. 다시 말해서 영변핵시설은 이번 정상회담에서 미국에게 경제제재 해제의 대가로 제시할 협상카드였던 셈이다.

반면, 미국에게 비핵화의 개념은 다소 달랐던 것으로 보인다. 미국은 기본적으로 영변핵시설의 폐기는 기정사실화 하면서 협상의 변수가 아니라 상수로 여겼던 것으로 보인다. 미국의 입장에서 영변의 핵시설은 그 중요성에도 불구하고 이미 지난번 평양남북정상회담의 선언문에 적시되었기 때문에 새로운 카드가 아니라고 본 것이다. 오히려, 영변 핵시설의 폐기는 문재인 대통령의 업적으로 인식하고 있는 것으로 보인다. 아마 이번 협상에서 미국이 영변 핵시설의 폐기만을 성과로 가져갔다면, 미국의 야당과전문가 집단을 중심으로 거센 비난에 시달렸을 가능성이 높다. ‘협상가’로 명성을 날린 트럼프 대통령이 이미 지난해 남북정상회담에서 다루어진 영변의 핵시설만을 성과로 내세우기에는 너무나 뻔한 최악의 성적표로 평가받았을 것이다. 당연히 미국의 입장에서는 소위 ‘플러스 알파’에 대한 의식을 하지 않을 수 없었을 것이고, 그 부분이 트럼프 대통령이 이번 정상회담을 통해서 취할 수 있는 전리품으로 내세울 수 있는 것이라고 본 것이다.

이 플러스 알파는 영변 이외의 북한이 가지고 있는 우라늄 농축시설인 것으로 알려지고 있다. 그동안에도 북한은 영변 이외에 추가로 우라늄 농축시설을 운영하고 있는것으로 알려져왔다. 미국의 정보기관은 이에 대한 구체적인 정보를 가지고 있었고 이번협상에서 이에 대한 구체적인 증거를 대며 이를 이번에 같이 폐기하기를 요구한 것으로 보인다. 이것은 평양 인근의 강선과 황해도 희천의 우라늄 농축시설로 보인다.

미국측의 표현에 의하면 북한의 김정은 위원장은 미국이 이에 대한 추가적인 폐쇄를요구하자 당황한 기색이 역력했다고 한다. 그만큼 북한은 이러한 시설들을 협상의 대가로 내놓을 생각을 하지 못했던 것으로 보인다. 이처럼 비핵화의 범위에 대한 양측의인식차이가 이번 회담을 무위로 돌린 원인 중 하나라고 할 수 있다. 이것은 북한 최선의 외무성 부상이 내놓은 ‘미국의 셈법이 의아하다’고 한 논평에서도 잘 나타난다. 영변 핵시설의 협상 가치에 대해서 북한은 매우 중요하게 생각하고 있는 반면에 미국은이미 얻은 카드로 생각하고 있다는 것이다.

이번 회담에서 미국이 북한에 요구했던 비핵화 대상 지역은 잘 알려진 영변 이외에두 곳 정도로 알려지고 있다. 그동안 일반에게는 잘 알려지지 않았지만, 미국은 강력한정보력을 바탕으로 북한 내 여러 곳의 핵관련 시설들을 파악하고 있는 것으로 알려져있다. 그 중에서도 평양 인근의 강선과 황해도 희천 지역이 유력하게 거론되고 있다.

이들 지역에는 미국이 가장 우려하고 있는 우라늄 농축시설이 들어서 있는 것으로 보인다. 이들 시설에 대해서 미국이 구체적은 증거를 제시한 것으로 보이고, 이에 대해서 북한이 미처 대비를 하지 못한 것이 아닌가 생각된다.

(3) 김정은 위원장의 적극성

북한 김정은 위원장은 베트남에 도착하는 순간부터 매우 긴장한 표정이 역력했다.트럼프 대통령과의 첫 만남에서도 매우 경직되고 상기된 표정이었다. 여유 있는 분위기를 연출하기는 했지만, 표정은 다소 굳어 있었다. 모두 발언을 통해서도 빨리 회담을진행하고 담판을 짓겠다는 의지가 보였고, 좋은 결과에 대한 기대감이 묻어났다. 기자들의 질문에도 1분이라도 더 회담을 위한 시간이 필요하다고 답하는 등, 직접 담판에기대를 거는 모습이었다. 이처럼 김정은 위원장이 회담에 대한 의지를 표명하고 서두르는 모습을 보인 것은 회담 결과에 대한 조급한 마음을 드러낸 것이라고 볼 수 있다. 아마도 이것은 그만큼 김정은 위원장이 경제발전에 대한 강한 의지를 가지고 있기 때문이 아닌가 생각된다. 김정은 위원장은 지난해와 올해 신년사에서도 경제강국 건설을 강조해왔다. 체제유지를 위해서 더는 경제발전을 미룰 수 없다는 절박함 때문으로보인다. 그래서 미국과의 담판을 통해서 경제제재의 해제를 받아내고 이를 발판으로 해외투자를 받아 경제발전을 도모하고자 했던 것이 아닌가 생각한다.

(4) 트럼프 대통령의 신중한 태도

반대로 재선을 앞두고 성과를 내려고 할 것이라던 트럼프 대통령은 선언문이 있었지만 서명하지 않았다고 했다. 트럼프 대통령은 현재 국내정치적으로 많은 도전에 직면해 있다. 주류정치인들과 결이 다른 트럼프 대통령의 스타일 때문에, 야당인 민주당뿐만 아니라, 주류 공화당 진영, 그리고 시민사회에서의 비난도 상당하다. 이런 와중에 지난

해 11월 치러진 중간선거에서 민주당에 하원을 빼앗기면서 정국주도권을 유지하는 데 에도 상당한 어려움을 겪고 있다. 특히, 멕시코와의 국경장벽 건설을 둘러싼 야당과의 힘겨루기로 사상 최장기간의 ‘셧다운’을 경험하는 등 곤경에 처해 있다. 여기에, 지난 대선과정에서 러시아 스캔들 때문에 특별검사의 조사를 받고 있을 뿐만 아니라, 이와

관련해서 대선과정에 자신의 변호사였던 마이클 코언에 대한 청문회가 열렸다. 마이클 코언의 청문회는 트럼프가 북한과의 역사적인 핵담판을 벌이기 위해서 베트남을 방문하는 와중에 열렸다. 코언은 하원의 청문회에서 트럼프 대통령을 ‘사기꾼’이라고 지칭하는 등 트럼프 대통령에게 매우 불리한 증언을 했다. 이것이 미국언론의 헤드라인을 장식하는 등 트럼프 대통령으로서는 매우 신경이 쓰이는 일이 아닐 수 없었다.

이러한 상황에서 트럼프 대통령은 북한과의 비핵화 회담에 전적으로 집중할 수 없었던 것으로 보인다. 또한, 이번 회담결과에 대한 미국내부의 평가와 여론의 흐름을 의식할 수밖에 없었을 것이다. 여기에 소위 스몰딜에 대한 우려와 ‘나쁜 협상’에 대한 경계심이 트럼프 대통령의 운신의 폭을 제한한 것으로 보인다. 트럼프 대통령의 입장에서는현 상황에서 섣부른 합의가 자칫 국내정치에서 자신에 대한 공격의 소재가 될 수 있다고 판단했을 수 있다. 더 나아가서 미국 국내의 정치적 관심이 자신에 대한 미 의회의 청문회에 집중되어 있는 상황에서 북한과의 비핵화 협상을 타결 짓는다고 해도 북한의 핵능력을 완전히 무력화시키는 소위 ‘빅딜’이 아니면 여론의 관심과 지지를 받기 어려울 것으로 판단한 것이 아닌가 싶다. 이러한 상황에서 굳이 무리해가면서 북한과의 합의문에 서명할 필요성을 못 느낀 것이다. 트럼프 대통령의 이러한 의지는 이번 정상회담 전부터 감지되었다. 트럼프 대통령은 여러 차례 ‘서둘지 않겠다.’는 의지를 보였고 이번 회담의 모두 발언에서도 중요한 것은 협상의 ‘속도’가 아니라 ‘옳은 방향’이라는점을 여러 차례 강조하였다. 아마도 이번 회담에 참석하기 이전부터 회담이 결렬될 수도 있다는 점을 의식하고 있었건 것으로 보인다.

④ 평가

이번 하노이 회담은 합의 실패에도 불구하고 중요한 진전을 가져왔다. 우선, 이번 회담 준비과정에서 북미 양자는 종전선언과 연락사무소 설치 필요성에 대해 공감한 것으로 보인다. 지난 1월 31일 스티븐 비건 대표는 스탠퍼드 대 강연에서 “트럼프 대통령이 한국전쟁을 끝낼 준비가 되어 있다”고 밝혔다. 또한 트럼프는 정상회담 당일 연락사무소에 대한 기자의 질문에 “연락사무소의 설치는 양측에 매우 좋은 아이디어라고 생각한다”고 입장을 밝혔다. 미국의 이러한 입장은 북한의 최종적이고 완전한 비핵화 조치 이행까지 전제한 것은 아닌 것으로 보인다. 미국의 북한의 요구에 대해 주로 문제 삼은 것은 대북협상의 핵심적인 지렛대로 인식하는 제재의 해제에 관한 것이기 때문이다. 더욱이 미국 입장에서 연락사무소 설치는 비핵화 사찰단 파견을 위해서도 필요하며 정치적 의미의 종전선언도 부담은 크지 않으면서 하나의 치적으로 삼을 수 있는 사안이다. 북미 양자 관계에서 연락사무소 설치는 공식적 외교 관계 수립을 위한 첫 걸음으로서 중요한 의미를 가지며, 종전선언은 평화체제 구축과 관련하여 그 자체로도 중요하지만 평화협정 협상 착수의 입구 역할을 할 수 있다는 점에서 더욱 의미가 있다.

이번 회담에서 또 한가지 주목할 부분은 북한의 진전된 비핵화 조치에 따른 제재의 일부 완화 가능성이다. 이번 회담에서 제재 관련 이슈의 초점은 사실 제재 완화 여부가 아니었다. 제제의 완화 혹은 해제의 폭(제재의 일부vs전면적 해제)이 주된 쟁점이었다. 즉, 미국은 북한의 완전한 비핵화 완료 이전에도 북한이 진전된 비핵화 조치를 취한다면 대북제재를 일부 완화할 의사가 있음을 드러낸 것으로 볼 수 있다. 이 점은 향후 금강산 관광과 개성공단 재개 그리고 철도 및 도로 연결 등과 관련한 남북 경제협력 사업 추진 측면에서 중요한 의미가 있다고 볼 수 있다.

북미 양자는 이미 협상 재개를 염두에 두고 있는 것으로 보인다. 이번 정상회담 기간 두 정상은 시종일관 서로에 대한 신뢰와 존중을 표현했으며, 회담 직후 기자회견에서도 양측은 협상 결렬의 책임을 논하면서도 서로를 자극하는 격한 비난을 하지 않았다. 북한의 매체는 이번 하노이 회담의 성과를 내세우고 있으며, 폼페이오 장관은 수 주 내에 협상팀을 평양에 보낼 수 있을 것으로 기대한다고 밝혔다. 사실 미국과 북한 모두 시간이 많지 않다. 2020년 대선 일정을 앞두고 있는 트럼프 대통령은 대중에게 제시할 수 있는 구체적인 대북정책 성과가 필요하며, 그 성과는 북한과 타협없이는 만들어질 수 없다. 북한도 미국과의 타협없이 경제건설 집중 노선의 성과를 기대하기 어렵다. 2020년 북한의 경제발전 5개년 계획의 마지막 해이다. 북미 협상 재개 가능성을 높이는 중요한 이유이다. 더욱이 북미는 이른바 쌍중단을 지속할 의사를 밝히고 있다. 김정은 위원장은 회담 과정에서 앞으로도 북한은 핵․미사일 실험을 하지 않을 것이라고 재확인하였고, 한미는 3월 3일 키리졸브 훈련과 독수리 훈련이 더 이상 없을 것이라는 방침을 발표했다. 2018년 한반도 평화프로세스에서 이미 확인되었듯이, 쌍중단은 앞으로도 북미 협상의 중요한 동력이 될 것으로 전망된다.

다. 판문점 북미 정상회담(‘19.6.30)

2019년 6월 12일 싱가포르 북미정상회담 1주년이 되는 날 남북미 최고 지도자들은 친서 전달, 조의 전달, 연설 등을 통해 소통했다. 김정은 북한 국무위원장은 싱가포르 북미정상회담 1주년을 맞아 트럼프 대통령에게 친서를 보냈으며, 트럼프 대통령은 이에 대해 ’아름답고 따뜻하다‘고 표현함으로써 긍정적인 방향을 나타냈다.  이후 6월29일 트럼프 대통령은 트윗에서 한국방문기간동안 DMZ에서 김정은 위원장을 만나 손을 잡고 인사할수 있을 것’이라고 언급하면서 북미 접촉 가능성을 내비쳤다. 이에 대해 북한 최선희 부상은 조선중앙통신 담화를 통해 매우 흥미로운 제안이지만, 아직 공식 제안을 받지 못했다고 답변하면서, 북미정상회담이 성사된다면 양국 관계 진전을 향한 의미있는 계기가 될 것이라고 언급했다. 북한이 긍정적인 반응을 보이자, 미국은 유엔군과 북한군간 직통전화를 통해 실무협상을 제안했고, 6월29일 밤 최선희 제1부상과 스티븐 비건 특별대표가 극비 협의를 진행한 끝에 역사적인 판문점 북미 정상회담이 성사되었다.

양 정상은 6월30일 역사상 최초로 판문점에서 만남을 가졌다. 트럼프 대통령은 김정은 위원장의 안내에 따라 군사분계선을 넘어 북한 판문각 앞에서 기념촬영을 하였으며, 미국 대통령으로서 처음으로 북한 땅을 밟았다. 이후 다시 군사분계선을 넘어 남측으로 내려와서 자유의 집에서 비공개 만남을 가졌다.

판문점 회담을 마친 후 트럼프 대통령은 “속도는 중요하지 않으며 포괄적 합의가 목표이다. 폼페이오 국무부 장관이 중심이 되어 2~3주간 실무팀을 구성해 협상해 나갈 것”이라고 밝혔다. 특히, “싱가폴 회담은 성공이었고, 하노이 회담도 오늘과 같은 만남이 다시 이어졌기 때문에 성공적이라고 말할수 있다”고 말하며, “제재가 계속 유지되는 것을 반기지 않으며, 협상을 하다보면 해제될 것”이라고 말했다.

트럼프, “폼페이오 주도로 2~3주간 실무팀 구성해 협상”(2019.6.30., 중앙일보)

라. 북미실무접촉(2019.10.8.)

판문점 북미정상회담이후 3개월 가까이 공전하는 가운데, 9월들어 변화의 움직임이 감지되었다. 스티븐 비건 미국 국무부 대북특별대표는 9월6일 미시건대 강연에서 “북한의 WMD 개발은 국제적 규범에 대한 도전이자 유엔 안보리 결의 위반이며, 국제사회가 결코 용납하지 않을 것”이라고 경고했다. 또한 “북미협상이 실패할 경우 한국과 일본 등 아시아 국가에서 핵무장론이 거론될 가능성을 언급하면서 적대청산, 경제발전, 안전보장 등 밝은 미래를 만들어 나가기 위해 북미간 합의가 필요”함을 강조하였다. 또한, 트럼프 대통령이 앞으로 1년동안 중대한 진전을 이루어내는데 전념하고 있다면서 미국의 의지를 강조하였다. 또한, 마이크 폼페이오 미국 국무부장관은 9월8일 ABC방송과의 인터뷰에서 “트럼프 대통령은 싱가포르 합의를 이행하기 위해 노력해 왔으며, 북한이 협상테이블로 복귀하지 않거나 합의되지 않은 미사일을 발사한다면 매우 실망할 것”이라고 밝히면서 북한이 협상에 나올 것을 촉구했다.

폼페이오, “北, 협상 복귀 않으면 트럼프 매우 실망할 것”(2019.9.9. 파이낸셜 뉴스)

이에 9월9일 밤 최선희 외무성 제1부상은 조선중앙통신을 통해 발표한 담화문에서 비핵화 실무협상을 재개하겠다는 의사를 밝힌다. 최선희 제1부상은 “9월 하순경 합의되는 시간과 장소에서 미국 측과 마주앉아 지금까지 논의해온 문제들을 포괄적으로 토의할 용의가 있다”고 밝히면서 “미국측이 조미 쌍방의 이해관계에 다같이 부응하며 접수가능한 계산법에 기초한 대안을 가지고 나올 것이라고 믿는다”고 말하였다.

이후 9월 10일 트럼프 대통령이 북핵문제 해결에 강경노선을 취하고 있다고 알려진 존 볼턴 국가안보보좌관을 전격 해임하면서 북미 협상 장애물이 제거됐다는 평가가 제기되었다. 트럼프 대통령은 볼턴이 북한에 대해 리비아모델을 언급한 것은 매우 큰 잘못이었으며, 그로 인해 차질을 빚게 됐다고 언급(9월11일, 백악관 기자회견)하면서 해임배경에 리비아 모델이 있었음을 밝혔다.

북미는 물밑협상을 지속한 결과 10월5일 실무협상을 개최하기로 합의하였다. 10월1일 북한 최선희 외부상 제1부상은 조선중앙통신 담화문을 통해 “조미 쌍방이 10월4일 예비접촉에 이어 10월5일 실무협상을 진행하기로 합의했다”고 밝혔다. 같은 날 모건 오테이거스 미국 국무부 대변인도 실무협상 개최를 공식적으로 인정했다.

美 국무부, “북미 실무협상 일주일내 개최”(2019.10.1., YTN)

이러한 협상과정에서도 북한의 도발은 계속되었다. 북한은 실무협상 개최를 발표한 다음날인 10월2일 오전 북극성 계열로 추정되는 잠수함발사탄도미사일(SLBM)을 발사하였다. 이는 북미간 협상을 앞두고 미국에 대한 압박을 높이고 협상에서 우위를 차지하려는 의도인 것으로 해석되었다. 미국은 북한의 이러한 압박에도 불구하고 트럼프 대통령은 “그들이 대화하길 원하며, 우리는 그들과 곧 대화할 것이라며 지켜보자”라고 말하면서 실무협상에 기대를 표명했다.

北, 美 극도로 불편해하는 SLBM 쐈어도...트럼프 “지켜보자”(2019.10.4., 중앙일보)

그러나, 10월5일 스톡홀름에서 개최된 북미실무협상은 긍정적 결과를 도출하지 못했다. 회담에서는 북한측 김명길 외무성 순회대사와 미국측 스티븐 비건 미국 국무부 대북특별대표가 처음으로 마주앉았다. 그러나, 당일 오후 6시 북한의 김명길 대표는 협상의 결렬을 알리는 성명을 발표했다. 북한은 성명에서 “미국이 구태의연한 입장과 태도를 버리지 못했으며, 빈손으로 협상에 나왔다”며 비난했다. 이에 대해 미국 모건 오테이거스 국무부 대변인은 “미국이 창의적인 아이디어를 가져갔고, 좋은 대화를 가졌다”고 반박했다. 이후 스웨덴 정부가 2주후 협상 일정을 제안했지만, 미국은 수락한 반면 북한은 이에 응하지 않았다.

북미 웃으며 시작한 실무협상, ‘비난전’으로 막내려(2019.10.6., 연합뉴스)

마. 남북정상회담

① 1차 남북정상회담

2018년 4월 27일 판문점 남측 지역 “평화의 집”에서 남북정상회담이 개최하고, ‘한반도의 평화와 번영, 통일을 위한 판문점 선언’을 채택하였다. 남북 정상회담은 크게 세가지 특징을 가지고 있다.

첫째, 이번 남북정상회담은 무엇보다 남북관계를 넘어서 비핵화와 평화체제 등 북미 정상회담을 향한 가교 역할을 하였다. 이른 바 북미정상회담 ‘가교론’, 또는 ‘길잡이론’이다.

둘째, 판문점 선언에서 완전한 비핵화의 필요성을 재확인했다는 점이다. 그동안 있었던 남북대화에서 비핵화를 언급한 적은 있었으나, 정상회담 합의문에서 비핵화가 명시적으로 언급된 적은 이번이 처음이다. 이번 정상회담에서 ‘완전한 비핵화를 통해 핵없는 한반도를 실현한다’는 공동목표를 확인한 것은 비핵화의 수준과 범위를 처음으로 명시했다는 점에서 매우 진일보한 합의로 평가할 수 있다.

2018 남북정상회담 평가 및 향후 전망(2018.4, 성기영)

셋째, 남북정상회담 합의사항의 철저한 이행을 강조하면서 남북관관계의 불가역성을 강조했으며, 차기 정상회담 및 판문점 선언 이행의 시간표를 제시함으로써 남북관계의 속도를 강조했다.

② 2차 남북정상회담

5월 25일 오후, 김정은 국무위원장은 일체의 형식 없이 문재인 대통령을 만나고 싶다는 뜻을 전해왔고, 문 대통령이 이를 수락함에 따라 5월 26일 판문점에서 2차 정상회담이 개최되었다.

문재인 대통령은 5월 27일 오전 10시 기자회견을 통해, 전날 이뤄진 2차 남북정상회담의 결과를 직접 발표했다. 문 대통령은 5월 27일 기자회견을 통해 "남북의 두 정상은 6·12 북미 정상회담이 성공적으로 이뤄져야 하며, 한반도의 비핵화와 항구적인 평화체제를 위한 여정은 중단될 수 없다는 점을 확인하고, 이를 위해 긴밀히 상호협력하기로 했다."고 밝혔다. 그러면서 북미 정상회담이 성공하면 남·북·미 정상회담을 통해 종전 선언이 추진됐으면 좋겠다는 기대를 하고 있다고 강조했다.

또 두 정상은 4·27 판문점 선언의 조속한 이행을 재확인했다며, "이를 위해 남북 고위급 회담을 오는 6월 1일 개최하고, 군사적 긴장 완화를 위한 군사당국자 회담과 이산가족 상봉을 위한 적십자 회담을 연이어 갖기로 합의했다."고 밝혔다

③ 3차 남북정상회담(9.18~20, 평양)

9월 18일부터 2박 3일간 평양에서 남북정상회담이 개최되었다. 동 회담에서는 한반도가 핵무기와 핵위협없는 평화의 터전으로 만들어나가기로 합의하였다. 특히 북한은 동창리 엔진시험장과 미사일 밟사대를 영구적으로 폐기하고, 미국의 상응조치에 따라 영변 핵시설의 영구적 폐기 등 추가적 조치를 이행해 나갈 용의가 있음을 밝혔다.

5. 소결론

1990년대부터 북한의 핵문제가 국제사회에서 이슈화되면서 수많은 협상과 대화가 있었다. 한반도 비핵화 공동선언, 제네바 합의, 6자 회담 등 당시 평화적인 방법으로 양자 혹은 다자 회담으로서 북한의 핵문제를 해결하기 위해 노력했던 사항이다. 그러나 현재 북한의 핵문제 상황은 어떠한가? 이제는 더 이상 핵문제라고 말할 필요가 없을 정도로 북한의 핵무기 보유는 기정사실화되었다. 북한의 벼랑끝 전술, 기만 및 엄포를 통해 앞장에서 언급했던 것처럼 도발 및 위기 조성, 합의 및 위기 모면, 합의 파기, 새로운 위기 조성 순의 반복되는 협상 프레임 속에 북하네게 매번 속으면서 실패를 계속하고 있는 것이다.

이러한 원인은 비단 한국에게만 책임이 있는 것은 아닐 것이다. 미국도 북핵 문제가 시작되는 초반에 제네바 합의 등의 노력으로 대화와 압박을 시행하며 북한이 핵을 포기하게 만들려고 노력했지만 지금의 북한 핵개발은 미국 본토를  위협할 수 있을만큼 개발되었다. 힌국과 미국 이외에도 북한이 핵을 포기하기위해 많은 나라들이 노력했다. 적대시하는 북한의 대미정책에 유연함을 주기 위해 미국은 양자회담에서 한국, 중국, 러시아, 일본 등을 포함시킨 6자회담이 그러했으며, 다자회담으로서 가질 수 있는 이점을 살려서 6차례 6자회담을 진행했지만 북한이 시행한 수차례 장거리 미사일 시험발사와 핵실험 등의 도발로 인하여 현재 6자회담은 중단된 상태이다. 그렇다면 북한과의 핵협상이 지속적으로 실패하게 되는 원인은 무엇일까?

가. 북한의 비정상적인 협상과정

(1) 위기 조성후 협상

북한과의 주요 협상을 살펴보면 북한이 만든 위기조성후 항상 수습하기 위해 협상이 이루어졌다. 이러한 협상은 북하네게 유리한 협상고지를 점령하게 하고 상대국으로 하여금 협상테이블을 먼저 요구하게끔하여 협상에 대한 주도권을 가짐으로써 상대국으로  하여금 이행에 대한 요구를 강요했다. 2993년 북한의 1차 NPT 탈퇴 선언으로 이루어진 1차 북핵 위기는 제네바 합의를 통해 위기감 고조가 잠시 진정되었지만, 이러한 위기감 조성을 통해 이전까지 북한의 협상대상자가 될 수 있었던 미국을 같은 협상 테이블에 앉힌 것으로 큰 의미가 있었다. 2002년 핵개발 시인으로 인한 2차 북핵위기와 2003년 2차 NPT 탈퇴 선언 이후 6자회담이 이루어졌는데, 6자회담 또한 핵개발 시인과 NPT탈퇴라는 위기를 조성한 뒤 북핵 책임론을 미국으로 국한시켰다. 이에 미국과 북한과의 양자 회담의 한계를 느낀 미국은 주변국까지 참여하여 해법을 찾아야 한다는 6자회담을 주도하게 만들었다. 6자회담을 통해 이루어진 각종 성명에서 북한은 미국의 지원뿐만 아니라 주변국의 에너지 및 경제지원도 보장받을 수 있는 여건을 만들 수 있었다. 6자회담을 통해 이루어진 각종 성명에서 북한은 미국의 지원뿐만 아니라 주변국의 에너지 및 경제 지원도 보장받을 수 있는 여건을 만들 수 있었다. 6자회담을 통해 이루어진 각종 성명에서 북한은 미국의 지원뿐만 아니라 주변국의 에너지 및 경제지원도 보장받을 수 있는 여건을 만들 수 있었다. 6자회담을 통해 이루어진 9.19공동성명은 2005년 북한의 핵보유 선언이후 채택되었고, 2.13합의 및 10.3합의는 2006년 북한의 장거리 미사일 발사와 1차 핵실험 이후에 조치된 합의이다. 이러한 북한의 위기상황 조성은 일부에서는 대화를 시도하자는 의도로 분석되지만, 북한은 위기 상황을 먼저 조성함으로써 협상의 주도권을 잡고 시작하게 되는 것이다. 하지만 과거 사례에서도 알수 있듯이 북한과의 협상이 이루어졌다고 해도 북한의 불성실한 합의 이행과 합의 파기는 새로운 위기 조성을 양산시키고 있다.

(2) 협상을 위한 또다른 협상

북한은 협상을 위한 협상을 요구하고 있다. 과거 북한과의 협상 사례를 살펴보면 북한이 유리한 협상에는 미국과 한국에서 적극적인 협상 이행을 요구하고 반면 북한에게 불리한 협상에 대해서는 엄포 및 불성실한 이행으로 또 다른 협상을 유도 했던 것이다.

1994년 미국과의 제네바 합의 이후 금창리 의혹이 제기되자 북핞은 사찰과 검증을 둘러싼 이견을 제기하고 핵동결을 진행되지 못하게 방해했다. 2005년 9.19 공동성명에 합의한 이후에도 사찰에 이견을 제시함으로써 공동성명의 이행을 불가능하게 만들었다. 또한 2007년 2.13합의와 10.3합의에 대해 핵불능화가 시작되었으나, 검증문제에 대한 이견을 제기하여 핵불능화 조치를 중단했고, 2012년 2.29합의 이후에는 장거리 미사일 시험발사 도발로 미국과 대립함으로써 비핵화는 원점으로 돌아갔다.

북한의 행동은 장기적인 목표달성을 위해 상당히 치밀하게 계획된 행동이라고 생각된다. 우선 핵동결 및 핵불능화 협상에 서명한 뒤 검증, 사찰 등 핵불능화 관련 사항들에 대한 이행을 갖가지 핑계로 거부하고 새로운 국면을 만들면서 지속적인 협상과 파기로 인한 시간벌기로 협상을 최대한 장기적으로 끌고 가는 것이다. 그렇게 함으로써 북한은 자신의 시간계획에 의거 핵을 한 단계씩 발전시킨 것이다.

나. 북한 핵개발에 대한 이해 부족

1989년 프랑스의 상업위성이 영변 핵시설을 촬영하고 전세계로 공개하면서 북한의 핵개발의 의혹이 퍼지게 되었지만, 그 당시 북한의 핵개발이 현재의 핵무기가 될 것이라고는 생각하지 못했을 것이다. 초창기 북한의 핵개발에 대해서 국제사회는 다소 가볍게 생각하는 경향이 있었다. 심지어 미국의 에너지부 소속의 한 분석가는 영번에 세워지고 있는 건물들이 화학섬유 공장일 수도 있다는 의견을 제시하였으며, 레이건 행정부와 부시 행정부에서 북한 핵문제를 다뤘던 한 전직 관리는 ‘가장 심각한 문제는 정책 결정권자들이 북한의 핵문제를 기피했다는 것이다. 사태의 중대성과 문제의 심각성을 잘 알고 있었기 때문에 오히려 현실도피를 했던 셈“이라고 말했다. 제네바 기본 합의문 협상에 참가했던 당시 미측 수석대표 로버트 갈루치 발언에 의하면 ”북한과의 협상이 북한이 곧 붕괴될 것이라는 믿음이 널리 퍼진 가운데 진행되었다’고 발언하였다. 즉, 북한이 그 당시의 핵무기를 개발할 수 있는 의지와 노력을 평가절하하였으며 당시 먹고 살기 힘든 북한이 핵개발을 할 수 있을지 의문을 가졌고, 기술력도 부족하여 핵무기를 개발한다는 것은 제한적이라는 생각으로 북한 핵문제를 다루었던 것이다. 초기 핵개발 능력의 의구심만 가진 채 적절한 대응책을 만들지 못하여 북한의 핵개발 저지에 실패한 것이다.

또한 북한의 핵개발은 핵무기를 직접 개발한다기보다는 대외 협상용이라는 생각이 대부분이었다. 특히, 김대중 정부와 노무현 정부 시절 햇볕정책을 내세우며 북한의 핵은 한국을 위협하기보다는 미국의 핵위협을 억제하기 위한 것이랑고 말했다. 즉 미국과의 협상을 위해 핵무기를 개발한 것이며 실질적인 사용은 하지 않을 것이라고 판단한 것이다. 그리고 대부분 북한에게 적절한 경제적 보상과 지원이 있으면 북한이 핵개발을 중단할 것이라고 믿었다. 초기 1994년 미국과 북한의 제네바 합의에서 알수 있듯이 중유 및 경수로 지원 등의 에너지 및 경제적 지원을 보상으로 북한에게 핵활동 전면 동결 및 핵시설 해체를 요구했다. 제네바 합의를 통해 미국도 북한의 핵문제가 수월하게 해결될 것이고 믿었다. 하지만, 북한은 핵을 포기하지 않고 제네바 합이 8년만에 2차 북핵위기를 발생시키며 핵동결 해제 및 핵시설 재가동을 선언하였다. 이러한 실패를 반영하여 부시 행정부는 완전하고 검증가능하며 불가역적인 폐기(CVID)를 북핵 해결의 원칙으로 내세웠지만, 이는 초기 북한의 핵개발 인식을 정확하게 인지하지 못하고, 제네바 합의 실패 이후 나온 것이다. 북한 내부에서 생각하는 핵개발은 외부에서 인식하고 있는 현실과 너무도 달랐다. 초기 단순한 협상용이라고 인식했던 북한의 핵개발에 대해 북한은 사활을 걸고 전념했던 것이다. 또한 외부와으 대외 협상용뿐만 아니라, 내부적으로 체제 유지를 위한 목적도 있었기에 북한은 핵을 포기할 수 없었다.

다. 북핵문제 해결과 남북관계 개선의 딜레마

한국이 대북정책을 구상할 때에는 안보와 통일 크게 이 두가지를 염두하여 구상하게 된다. 안보를 중시하게 되면 북핵문제 해결이 우선순위가 될 것이고, 반대로 통일을 중시하게 되면 남북관계 개선이 우선순위가 될 것이다. 우선 이 두가지의 차이는 세가지로 구분할 수 있다. 첫째, 이슈의 차원 차이, 둘째 핵심주체의 차이, 셋째, 유관국들의 정책적 우선순위 차이이다.

첫째, 이슈의 차원으로 북핵문제 해결과 남북관계 개선은 한반도 및 동북아 차원에서 공통적으로 중요한 이슈이다. 그러나 북핵문제는 세계적 차원의 이슈이고 남북관계 개선은 한반도 차원의 이슈이다.

둘째, 핵심주체의 치원으로 북한이 핵을 보유하고 있다는 것은 비핵화를 위한 국제사회의 규범에 위배되는 사항이다. 미국은 국제사회의 규범을 주도하는 세계적 패권국이다. 북한의 핵개발은 미국의 동맹국 안보를 심각하게 위협할 뿐만 아니라 미국의 안보도 간접적으로 위협을 가하고 있다. 이러한 상황은 국제사회의 규범을 주도하는 미국에 정면도전으로 인식되어 미국이 북핵문제에 적극 개입하여 북핵문제의 핵심주체가 되고 있다. 이에 북한은 미국의 대북 적대시 정책에 대응해 자위권을 확보한다는 논리 아래 핵개발의 당위성을 피력하고 있다. 따라서 북핵문제는 미국과 북한이 핵심주체가 된다. 이와는 반대로 한국과 북한 사이에는 북핵문제보다는 남북관계 개선에 핵심주체가 된다.

셋째, 유관국들의 정책적 우선순위 차이이다. 우선 미국은 남북관계 개선보다 북핵문제 해결을 우선하고 있다. 한국은ㅇ 싱기별로 상당한 차이를 보이고 있다. 김대중 노무현 정부 시절에는 남북관계 개선이 북한의 비핵화 문제보다 우선순위였고, 이명박 정부 시절에는 남북관계 개선보다 북한의 비핵화 문제가 우선이었다. 박근혜 정부는 북핵문제와 남북관계가 거의 대등한 우선순위를 보였다. 주변국을 살펴보면 일본은 북핵문제가 남북한 관계 개선보다 우선순위이며, 중국과 러시아는 남북관계가 북핵문제보다 우선하는 경향이 있다. 미국은 북핵문제 해결의 핵심주체일 뿐만 아니라 세계적 패권국임을 이용하여 북핵문제 해결을 주도하고 있다. 다라서 미국의 북핵문제 해결정책 방향에 따라 한국의 북핵문제 대북정책 방향도 달라진다. 처음부터 미국이 북핵문제를 주도한 것은 아니었다. 1990년 초반에는 한국이 북핵문제 해결과 남북관계 개선의 주최 역할을 했었다. 과거 노태우 정부 시절 남북 해공통제 공동위원회 창설 운영 등을 보면 한국도 북핵문제 해결의 주체가 되었으나 1993년 북한이 NPT 탈퇴 선언 이후 한반도 비핵화 공동선언이 사문화되면서 미국이 북핵문제의 주체가 되었다.

북핵문제 해결과 남북관계 개선을 연계하여 대북정책을 추진하면 좋겠지만, 현실적으로 북핵문제 해결의 열쇠를 미국이 잡고 있는 시점에서 북한도 한국과는 남북관계 개선에만 집중할 뿐 핵문제에 대해서는 통미봉남에 입각, 북핵문제 해결과 남북관계 개선을 이원화 하여 핵문제에 대해서는 한국을 배제하고 있다.

한국이 북한을 상대할 때 안보를 우선적으로 하여 북핵문제 해결에 중시하게 되면 북한과의 적대심이 심화되며 반대로 남북관계 개선을 위한 협력을 중시하면 핵문제에 대한 상대적인 집중이 떨어지기 때문에 안보의 심각한 손상이 올 수 있다. 그런데 불행히도 한국은 이러한 딜레마 한가운데 위치하고 있다. 안보우선론은 미국의 지지를 받을 수 있겠지만, 북한과의 관계가 악화될 우려가 있으며 협력우선론은 북한과의 관계 개선에는 도움이 되겠지만 미국의 반대에 직면할 수 있다.

북핵문제 해결을 위해서는 안보를 우선으로 하는 정책을 구사해야 하겠지만 이러한 딜레마속에 있는 한국의 입장은 북핵문제 해결뿐만 아니라 어느 하나 집중할 수 없는 상황에 놓여있다.

Ⅴ. 결론 및 정책적 시사점

미국의 대북정책의 변화과정을 살펴보면 크게는 7단계로 나누어 볼수 있다. 1단계는 북한이 1993년 3월 NPT를 탈퇴한 시점부터 1994년 10월 제네바합의가 타결된 기간이다. 클린턴 행정부는 적극적인 개입과 관여 정책에 입각하여 북한과의 직접협상에 적극적으로 대처하였다. 그러나, 제네바 합의의 구속력이 부족하여 북한의 이행을 이끌어내지 못했고, 북한의 벼랑끝 전술에 휘말려 잘못된 행동에 대해 보상하는 나쁜 선례를 남겼다라는 아쉬움이 있다.

2단계는 제네바 합의 이후부터 클린턴 행정부의 임기가 종료되는 2001년 1월까지의 기간이다. 중간선거에서 공화당이 다수를 차지하면서 클린턴 행정부의 대북정책은 힘을 얻지 못했으며, 제네바 합의를 주도적으로 이행하는데 어려움을 겪게 되었다. 결국 북한과의 협상에서 오히려 끌려다니는 상황이 초래되었고, 정권 막바지에 북미공동코뮤니케를 발표하는 등 포괄적 해결방안을 모색하였으나 정치 일정상 한계로 이루지 못하였다.

3단계는 부시 행정부 시기로 대북 강경책을 주도적으로 추진한 시기이다. 기본적으로 북핵문제에 미국 정부가 직접 개입하는 것에 대해 부정적인 시각을 가지고 있었고, 북미 직접 협상의 결과물인 제네바 합의에 대해서도 비판적이었다. 결국 제네바합의 이행이 지연되면서 북한의 NPT탈퇴와 영변핵시설 재가동 등 도발이 이어졌고, 결국 2차 핵위기가 초래되었다. 부시 행정부는 북미 직접 협상보다 중국이 개입하는 다자협상을 선호하였으며, 6자회담 틀내에서 북핵문제가 관리될 수 있도록 하였다

4단계는 오바마 행정부 1기로 중동 이슈가 주요 현안으로 대두되면서 북핵문제는 정책적 우선순위가 낮았고, 북한의 벼랑끝 전술에 끌려다닐 수 없다는 원칙에서 대화의 여건이 성숙될 때까지 기다린다는 ‘전략적 인내’정책을 추진하였다.

5단계는 오바마 행정부 2기로 ‘전략적 인내’정책이 뚜렷한 성과를 내지 못한 채 북한의 핵실험과 미사일 발사 등 도발이 계속되는 가운데 재선이라는 정치일정을 고려하여 대화의 모멘텀을 만들기도 하였다. 북한 역시 김정은 위원장으로 권력이 이동하는 시기와 맞물려 2.29합의가 도출되었으나 이행되지 못하였고, ‘전략적 인내’정책은 임기 후반까지 지속되었다고 볼 수 있다.

6단계는 트럼프 행정부가 출범한 2017년이다. 트럼프 행정부는 오바마 행정부의 전략적 인내에 대해 아무것도 하지 않았다고 비판하면서, 북한 핵문제 해결을 위해 적극적인 자세를 보였다. 그러나, 북한의 핵실험 및 미사일 발사 등 도발로 인해 북미관계는 코피전략(Bloody Nose)이 언급되는 등 전쟁직전의 상황까지 이르게 된다.

7단계는 대화국면에 접어든 2018년부터 현재까지이다. 북한이 신년사에서 평창올림픽 참가 의사를 밝히는 등 대화의지를 표명하자, 남한의 문재인 정부는 중재자 역할을 하며 북미정상회담이 성사되기에 이른다. 무려 세차례의 북미 정상회담이라는 유례없는 이벤트가 있었으나, 하노이회담에서 성과를 도출하지 못한 이후 아직까지 교착국면이 계속되고 있다.

이러한 미국의 대북정책 흐름에 대한 연구는 향후 한국정부의 북핵 대응 과정에 많은 시사점을 주고 있다.

우선, 미국의 모든 정권이 집권기간중 대북정책 방향의 전환을 겪었다. 클린턴 정부는 제네바 합의이후 보수당이 의회의 다수를 차지하게 되면서 합의 이행에 어려움을 겪게 되었고, 부시 행정부는 2006년 중간선거에 패배하고, 이라크 전쟁의 실패를 겪으면서 대북 강경정책에서 협상정책으로 전환하게 되었다. 오바마 행정부는 취임당시에는 스마트파워를 바탕으로 한 유화적 제스처를 취했으나, 취임직후 발생한 북한의 핵실험 등 도발로 인해 대북 압박․제제 정책으로 바뀌었다. 이후 북한의 위협 증가 및 내부 정치적 요인으로 인해 다시 대화국면으로 정책을 전환하였다. 트럼프 행정부 역시 초기에는 대화의 메시지를 보냈으나, 북한의 계속된 도발로 군사적 조치를 고려할 정도로 강경한 정책으로 이어졌으나, 이후 다시 대화국면으로 전환하였다. 즉, 모든 정부가 집권 초기에는 제재와 압박 정책을 취하지만 결국 제재와 압박만으로 가시적 성과를 도출하지 못하자 협상국면으로 전환하게 된 것이다.

두 번째는, 한국 정부의 대북정책과 미국 대북정책의 관련성이다. 이는 정권의 정책방향성과 성향에 따라 조금씩 차이를 보이고 있다. 1차 북핵위기 발생한 클린턴 행정부 당시 한국의 노태우 정부는 북핵문제를 남북 차원에서 해결해보려고 노력하였다. 그 결과 한반도 비핵화 공동선언을 채택하는 등 노력하였으나, 결국 북한의 통미봉남 태도로 인하여 북핵 문제에 큰 역할을 하지 못하였고, 핵심축은 북미 협상으로 넘어가게 되었다. 이후 김영삼 정부는 대북 강경책으로 인해 남북관계가 악화되면서 북핵문제 해결을 위한 운신의 폭이 거의 없었다. 남북대화 재개마저 미북간 제네바 합의를 통해 결정될 정도로 남북관계의 자율성이 존재하지 않았다. 김대중정부는 대북포용정책을 기본으로 남북관계 개선을 통한 북핵문제 해결을 추진하였다. 한미공조를 바탕으로 제네바합의에 포함된 경수로 사업을 적극 지원하였으나, 결국 제네바 합의 파기로 북핵문제에 대한 한미 공조가 효과를 보지 못하였다. 노무현정부는 한반도평화체제 구축을 국정목표로 삼아 북핵문제와 남북관계의 동시 진전을 추진하였다. 또한, 6자회담의 당사국으로 참여하여 2백만KW 대북송전을 제안하는 등 적극적 역할을 담당하여 9.19 공동성명 도출에 기여하였다. 그러나, 결국 2006년 10월 북한이 1차 핵실험을 강행함으로써 북핵문제뿐만 아니라 대북 포용정책 전반에 대한 비판으로 이어졌다. 이명박정부는 금강산관광객 피격사건, 천안함 폭침, 연평도 포격 등 남북관계에 악재가 계속되면서 이렇다할 대북정책을 펴지 못했다. 이러한 상황은 미국 오바마 행정부의 전략적 인내와 맞물리면서 북한에 대한 구체적인 제안이나 협상, 조치는 이루어지지 않았다. 박근혜 정부 역시 북한의 계속된 도발로 남북관계상 진전을 이루지 못했으며, 개성공단마저 중단되면서 대북 레버리지를 전혀 가지고 있지 않았다. 문재인 정부는 한반도 운전자론을 주장하면서 북미관계 진전 및 북핵문제 해결에 적극적인 역할을 하고자 하였다. 결과적으로 싱가폴 북미정상회담 및 판문점 북미정상회담이 성사되는 등 남북관계를 통한 북미관계 촉진자 역할을 담당하였다.

세 번째, 중대사건이나 위기 등 외부적 요인이 대북정책에 큰 영향을 미쳤음을 알 수 있다. 9.11테러와 연이은 대테러 전쟁은 미국의 대외정책 기조와 우선순위에 변화를 가져왔다. 부시 행정부는 9.11 테러 이후 WMD 개발 및 기술이전을 차단하는 것에 최우선순위를 두었으나, 대테러전쟁 전개과정에서 전쟁이 장기화되면서 북핵문제가 후순위로 밀리게 되었다. 오바마 정부에서도 대테러 전쟁의 마무리, 이란 핵개발 저지, 금융위기로 인한 국내 경기침체 극복 등이 우선시되면서 북핵문제의 우선순위는 높지 못했다.

네 번째, 미국의 대북정책을 결정함에 있어 대통령 주변의 참모 역할이 매우 중요함을 알 수 있다. 클린턴, 부시, 오바마, 트럼프 대통령 모두 외교분야, 특히 북한 문제에 대해서는 거의 문외한이었기 때문에 동 분야에 경험과 경륜이 풍부한 각료들의 역할이 매우 중요했다. 부시 행정부에서는 체니 부통령과 럼스펠드 국방장관 등 강경 보수 세력이 외교안보정책을 주도했으며, 대북정책에서도 강경한 방향을 제시하게 되었다. 따라서 미국 정권 교체시에 대통령 주변 인물에 대한 공공외교를 강화해나가는 것이 중요하다.

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