성명	조미지	소속	경찰청
훈련국	러시아	훈련 기간	2018.3.15.~2020.6.30.
훈련 기관	모스크바 국립대학교	보고서 매수	100매
훈련 과제/ 보고서 제목	인권보호를 위한 경찰 개혁에 관한 연구 : 러시아 ‘경찰 개혁’ 정부 프로그램 사례를 중심으로
내용 요약
1. 서론 대한민국 경찰은 광복 이후 국가의 경제성장과 민주주의의 발전과 함께 끊임없이 개혁을 요구받고 국민의 기대에 부응하기 위해 노력해왔다. 그러나 경찰은 일부 경찰권 행사 과정에서의 권한 남용과 시민의 권리에 대한 과도한 제한 등으로 국민의 신뢰를 충분히 받지 못하고 있으며, 이에 국민의 자유와 권리 보호를 강화하고 인권경찰상을 구현해야 한다는 요구가 있어 왔다. 이에 문재인 정부는 경찰권 남용을 방지하기 위한 민주적 통제방안 마련과 경찰의 권한과 책임이 일치될 수 있는 법과 제도적 기반을 갖추기 위해 경찰 개혁을 추진하였다. 한편, 미국·영국·독일·일본 등 경찰 개혁 사례는 국내 여러 학자에 의해 꾸준히 연구되어왔지만, 러시아의 경찰 개혁 사례에 관한 연구는 거의 없어, 시의적절한 연구가 될 것이다. 2. 경찰 개혁과 인권 경찰 개혁의 개념에 대해 널리 공유된 단일한 정의는 없음. 우리나라의 경찰 개혁에 관한 연구는 주로 행정개혁의 개념을 바탕으로 이루어졌는데, 선행연구에서 경찰개혁에 대해 정의한 문헌은 많지 않음. 대표적으로 박병국은 “경찰개혁은 경찰체제의 목적을 효율적으로 완성하기 위하여 경찰조직과 업무의 개선을 위한 변동이며 이러한 변동은 특정한 가치를 지향하는 의도된 변동이고 지속성과 공적 상황성을 가지고 있으며 일선경찰 관료의 측면에서 책임성의 확보를 지향하고 있다.”라고 정의하였다. 한편, 국제사회에서 경찰 개혁에 대한 논의는 체제전환국(transition country) 또는 분쟁 후 국가(post-conflict country)의 평화구축(peacebuilding)을 위한 안보부문개혁(SSR, Security Sector Reform) 프로그램 중 하나로 주로 다루어지고 있다. 안보부문개혁 맥락에서의 경찰개혁 역시 단일한 정의나 모델은 존재하지 않으며, 각 국가의 상황을 반영한 다양한 모델이 존재한다. 다만 통상적으로 안보부문개혁 프레임워크 내 경찰개혁은 1) 경찰의 역량(capacity)과 효과성(effectiveness) 강화, 2) 경찰의 청렴(integrity)과 책무(accountability) 강화라는 공통적인 핵심 목표를 가지고 있다. 경찰개혁의 모델은 위 두 가지 핵심 목표에 대해 경찰 내부적으로 접근하는지(조직 및 관리 구조 개선, 인사제도 및 처우 개선, 교육·훈련 강화, 내부 감독·감시 강화 등) 또는 외부적으로 접근하는지(법령 개정, 예산 사용 절차 개선, 외부 감시 기구 설치 등)에 따라 다시 나뉠 수 있다. 경찰 개혁에서의 인권은 경찰의 책무 시스템을 어떻게 강화할 것인가와 밀접한 관련이 있다. 경찰의 책무 시스템은 위에서 언급한 내부 또는 외부적인 접근을 통해 강화 할 수 있다. 예로, 문재인 정부의 경찰개혁위원회 권고안 중 ‘인권 경찰의 제도화 방안’, ‘수사과정에서의 피의자 인권 및 변호인의 변호권 보장’은 경찰 내부적인 절차 개선을 통해 책무를 강화하는 것과 관련이 있으며, ‘시민에 의한 민주적 외부 통제기구 신설’은 외부 감시를 통해 책무를 강화하는 것과 관련이 있다. 이러한 경찰 책무 시스템에는 경찰 활동과 관련된 다양한 관계자들이 포함되어 있으며, 보통 다음과 같은 관련자들이 포함된다: 경찰, 행정부처, 검찰, 판사, 의회 혹은 의회의 위원회, 지방자체단체·지방정부(시장, 시의회, 주지사, 도지사 등), 국가 인권기관이나 옴부즈맨, 경찰고충처리기구, 독립적인 경찰감시단체, NGO나 시민단체, 학계, 언론계, 개별 시민, 국제조약기구 등. 3. 러시아 경찰 개혁 역사적으로 러시아 경찰개혁 과정을 살펴보면, 1) 보다 엄격한 기준의 경찰관 선발 제도, 2) 부패 방지를 위한 정책 시행, 3) 경찰관에대한 봉급 인상·복지 개선 등 물적 지원 강화, 4) 포상체계 (메달, 훈장, 특별 계급 수여 등) 보강, 5) 경찰관의 문화·교육 수준 개선, 6) 대중매체를 통해 국민에게 경찰 활동 홍보 등의 노력이 차례로 이어져왔다. 초기에는 경찰 인력 충원과 재정적 지원 위주의 정책이 시행되었고 그 이후에는 경찰관 개인의 역량 강화 및 교육적 측면이 더 강조된 것을 볼 수 있으며, 시민사회와의 상호작용의 중요성은 비교적 최근에 들어서야 경찰개혁 정책 입안 과정에서 그 비중을 차지하기 시작하였다. 오늘날 이루어지고 있는 러시아의 경찰개혁은 크게 경찰관 역량 향상과 조직구조 개선 등 ‘경찰 자체의 개혁’과 ‘시민사회와의 상호작용 증대’ 두 방향을 갖고 있다. 2011년 신경찰법 입법 당시 메드베데프 대통령은 경찰법 입법을 통한 경찰 개혁이 내무부 경찰 기관의 단순한 명칭 변경(구 밀리치야(Милиция)에서 현 팔리치야(Полиция))이 아닌 새로운 법집행 기관으로의 이어져야 한다고 강조했다. 실제로 경찰법 시행을 통해 의미 있는변화들이 있었으며, 그 중 눈에 띄는 내용으로 경찰관의 직무상 권리와 의무를 구체적으로 열거하고, 경찰활동에 대한 보고서를 작성할 의무를 규정하는 등 경찰 활동의 투명성과 개방성을 높이려고 한 시도를 한 점과 경찰활동 평가 기준으로서 국민의 의견을 명시하여 내무부 사회위원회를 필두로 한 경찰활동 모니터링 및 국민과의 소통이 이루어지도록 법적 토대를 마련한 점을 꼽을 수 있다. 한편, 경찰 개혁을 통한 경찰 인원 감축이 조직 재편과 병행되지 않아 업무 중복과 일부 부서의 인력 부족 등 문제점이 동시에 제기되는 등 계속적인 개정을 요하고 있다. 2013년부터 시행된 ‘공공질서확보와 범죄예방활동’ 정부프로그램은 신경찰법을 근거로 한 내무부 경찰 활동의 효율적인 관리를 위한 내무부 경찰 개혁의 연장선으로서 정부프로그램의 형식을 통해 일정기간을 두고 주요 지표 및 목표를 설정하여 성과를 측정 및 분석하고자 구성되었다. 한편, 정부프로그램 및 하위프로그램 지표 선정에 있어 심도 있는 현황 분석과 근거가 뒷받침되지 않았으며 추상적인 목표와 주요 지표의 잦은 변경 등 일관성 있는 개혁을 이루는 데에 한계가 지적되었다. 현재 진행 중인 러시아의 경찰개혁 관련, 러시아 시민주도위원회(Комитет гражданских инициатив)의 보고서는 현재 진행 중인 우리나라의 경찰 개혁이 나아갈 길에 시사하는 바가 크다. 시민주도위원회의 보고서는 국가기관의 법집행 기능의 질이 저하되는 요인으로 크게 1) 법집행 기관의 과도한 중앙조직화 및 수직적 의사 처리 과정, 2) 상명하복에 의한 점수 달성식 성과 체계, 3) 지자체나 시민단체 등 조직 외부로부터의 감독체계 부재를 언급하였다. 4. 결론 및 제언 위 문제점 중 1) 법 집행 기관의 과도한 중앙조직화 및 수직적 의사 처리 과정과 관련하여서는 우리나라 경찰개혁위원회도 경찰위원회의 실질화, 수사의 공정·독립성 확보를 위한 일반경찰의 수사 관여 통제방안, 광역단위 자치경찰제 도입안, 경찰의 정보활동 개혁, 보안경찰 활동 개혁 방안 등의 권고안을 제시한 바 있다. 문제는 2) 상명하복에 의한 점수 달성식 성과 달성 체계와 3) 지자체나 시민단체 등 조직 외부로부터의 감독체계 부재이다. 러시아는 경찰 개혁 과정에서 애초 경찰법(2011) 입법을 통해 ‘경찰관의 인력 및 조직구조 조정, 경찰권 세부 규정을 통한 권한 남용 예방’을 이루고자 하였던 것과는 달리, ‘공공질서 확보와 범죄 예방 활동’ 정부프로그램을 통해서는 ‘효과적인 수사 및 범죄 예방 활동’에 중점을 두었다. 바꾸어 말하면 경찰 개혁의 모델상, 경찰법 입법은 ‘역량과 효율성’, ‘청렴과 책무’ 두 가지 분야에 개혁하려고 하였으나, 사실상 정책을 집행하는 과정에서 ‘역량과 효율성’ 분야에만 집중된 것이다. 더불어 잘못 설계된 점수 달성식 성과 달성 체계는 부작용을 초래하였고, 이를 감독할 시민단체 등 외부 감독체계는 존재하지 않았다. 이러한 상황은 우리나라의 경찰 개혁 실행 과정에서도 충분히 일어날 수 있는 일이다. 우리나라 경찰개혁위원회는 30개의 권고안을 발표한 후 종료되었고, 경찰청은 권고안 대부분에 대해 수용하며 일부 권고안은 이미 실행이 완료되었다. 그러나 향후 경찰 개혁이 추진되는 과정에서, 문재인 정부가 애초 의도하였던 경찰권 남용을 방지하기 위한 민주적 통제방안 마련과 경찰의 권한과 책임이 일치될 수 있는 법과 제도적 기반이라는 목적이 정권교체, 경찰지휘부 교체, 인권 보호와 관련성이 떨어지는 치안성과 목표 추구 등 여러 요인으로 변질되거나 좌초될 가능성 또한 충분히 존재한다. 이를 예방하기 위해서는, 러시아 경찰 개혁 사례를 반면교사 삼아 경찰 개혁 추진 과정을 모니터링하고 감시할 수 있는 시민사회 감시기구가 필요하다. 이 기구는 경찰개혁위원회의 ‘시민에 의한 민주적 외부통제기구 신설’ 권고안의 내용인, 영국의 ‘독립 경찰 민원 조사위원회(IPCC)’ 모델을 기반으로 시민에 의한 경찰권 행사의 민주적 통제를 전담하는 가칭 ‘경찰 인권·감찰 옴부즈만’ 또는 ‘경찰 인권·감찰위원회’설립과 조직 구성은 비슷할 수 있으나, 경찰 개혁의 진행 과정을 감시한다는 점에서 차이가 있다. 경찰개혁위원회의 권고안에 ‘경찰 개혁의 진행 과정 감시’를 업무 범위 및 권한으로 포함하는 것으로 검토하면 좋을 것으로 보인다.

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