<훈련결과보고서 요약서>

성 명	홍 재 명		직 급			부감사관
훈 련 국	한 국 미 국	훈련기간		2018. 8.16. - 2019. 7. 31. 2019. 8. 1. - 2020. 7. 31.
훈련기관	서울대학교 Arizona State University				보고서 매수		100 매
훈련과제	지방재정 건전성 확보 방안 연구
보고서 제목	지방재정 건전성 확보 방안 연구 (재정분권을 중심으로)
내용요약	우리나라가 민선 지방자치를 실시한 이후 지방재정 규모는 1995년 47조 원에서 2020년 229조 원으로 4.8배 이상 증가하였다. 그러나 지방정부의 재정수입에 대한 중앙정부 의존도도 높아져 지방정부의 재정건전성이 악화되고 있다. 지방재정 규모가 확대됨에도 국세 대비 지방세의 비율은 80:20의 구조를 벗어나지 못하고 있으며, 지방비 매칭을 요구하는 국고보조사업의 확대와 사회복지분야 지출 증대는 지방비 부담액을 증대시켜 지방재정을 열악하게 만들고 있다. 지방재정 건전성을 가늠하는 지표인 재정자립도는 1995년 63.5%에서 2018년 54.3%로 악화되었다. 이러한 문제점을 인식하여 현 정부는 지방재정의 책임성과 건전성을 확보하기 위해 강력한 재정분권을 국정과제로 선정하였다. 실천과제로 지방소비세 비중 확대 등을 통해 국세 대비 지방세 비율을 장기적으로 6:4 수준까지 개선하고, 지방교부세율 상향과 국고보조사업 정비 등 이전재원 조정을 추진하고 있다. 이에 본 연구에서는 재정분권이 지방재정 건전성에 미치는 영향을 실증적으로 분석하여 지방재정 건전성을 확보할 수 있는 방안을 도출하기 위해 2010년부터 2018년까지 9년 간을 분석기간으로 하여 16개 시‧도를 대상으로 재정분권이 재정건전성을 추정할 수 있는 지표인 예산대비채무비율에 어떠한 영향을 미치는지 고정효과모형을 사용하여 회귀분석을 실시하였는데, 주요 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 세입분권을 추정한 1인당 지방소비세와 총조세 대비 지방세 비중의 증가는 통계적으로 유의미한 수준에서 예산대비채무비율을 감소시키는 것으로 나타났다. 예산대비채무비율은 크기가 감소할수록 재정건전성에 긍정적인 효과를 가져오는 것으로 해석해야 한다. 따라서 이러한 분석결과는 지방소비세율의 인상, 국세의 지방세 이양을 통한 지방세 비중 증가 등 자체재원의 비중이 확대되면 지방정부가 안정적으로 재원을 확보할 수 있어 예산대비채무비율이 감소하므로 지방재정 건전성에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 볼 수 있다. 둘째, 세출분권을 추정한 1인당 보통교부세의 증가는 예산대비채무비율을 감소시키는 반면, 사회복지비 비중의 증가는 예산대비채무비율을 증가시키는 것으로 나타났다. 이는 같은 이전재원이라도 지방교부세와 국고보조금을 통한 사회복지비 지출이 지방재정 건전성에 미치는 효과가 다르다는 것을 알 수 있다. 하지만 두 변수들이 예산대비채무비율에 미치는 영향은 통계적으로 유의미한 수준은 아니었다. 셋째, 통제변수 중 사회적 요인인 인구밀도의 증가는 예산대비채무비율을 감소시키는 반면 노령화지수의 증가는 예산대비채무비율을 증가시키는 것으로 분석되었다. 이는 인구밀도가 높아지면 경제활동인구가 증가하여 경제성장으로 이어지고 이는 지방자치단체의 재정력을 높여 채무비율을 낮추는 데 기여할 수 있는 반면 노령화지수의 증가는 장기적으로 경제활동인구수의 감소를 의미하므로 인구밀도와 반대의 효과를 가져와 채무비율을 높이고 재정건전성을 악화시키는 것으로 해석할 수 있다. 그리고 두 변수들이 예산대비채무비율에 미치는 영향은 통계적으로도 유의미하였다. 이번 연구는 다음과 같은 점에서 선행연구와 차별화된다. 첫째, 그동안 재정건전성에 미치는 영향요인으로 선행연구에서 거의 다뤄지지 않았던 지방소비세와 총조세 대비 지방세 비중이 지방재정 건전성에 미치는 영향을 경험적으로 분석하였다. 둘째, 지방정부의 재정건전성에 미치는 영향을 분석하면서 재정분권과 사회적‧경제적‧정치적 요인까지 총체적으로 고려하였다. 그리고 계속 증가하는 고령화지수와 낮은 출산율이 재정건전성에 어떤 영향을 미치는지 함께 분석하여 정책적 시사점을 제시하였다. 셋째, 재정분권을 추진할 때 세입분권과 세출분권 중 어느 수단이 지방재정 건전성 측면에서 더 효과적인지를 실증적으로 밝히고자 하였다. 본 연구를 통해 지방재정 건전성 제고 방안에 대해 도출한 정책적 함의는 다음과 같다. 첫째, 재정분권을 추진할 때 세입분권과 세출분권 중 어느 수단을 선택하는 가에 따라 지방재정 건전성에 미치는 영향이 달라질 수 있다. 정부에서 같은 규모의 예산을 투입하더라도 세입분권으로 볼 수 있는 지방소비세 인상이 세출분권으로 볼 수 있는 지방교부세 인상보다 재정건전성을 향상시키는데 더 효과적이다. 따라서 정부는 재정건전성을 향상시키기 위해서는 지방교부세율 인상보다는 지방소비세율을 인상함으로써 지방세 비중까지 높이는 정책을 우선시 할 필요가 있다고 판단된다. 둘째, 국고보조사업의 지방비 매칭 비율의 축소가 필요하다. 지방자치단체의 세출예산에서 사회복지비가 차지하는 비중은 계속 증가하고 있다. 이는 사회복지사업을 국고보조금의 형태로 추진하면서 지방비 매칭을 요구하고 있기 때문이다. 이와 같은 사회복지비 비중의 증가는 지방정부 세출권한의 자율성을 제한하고 재정건전성을 악화시키는 요인이 된다. 따라서 증대되는 사회복지 수요를 충족시키면서 재정건전성을 악화시키지 않기 위해서는 지방비 매칭 비율을 줄여야 한다. 다만 사회복지 책임의 국가 환원은 지방정부가 현장 서비스를 더 잘 제공할 수 있다는 점에서 바람직하지 않다, 셋째, 지방재정 건전성을 높이기 위해서는 출산율 제고에 힘써야 한다. 본 연구의 실증 분석에 따르면, 노령화지수가 높아질수록 재정건전성은 악화된다. 평균기대수명이 계속 늘어감에 따라 노령화지수를 낮추기 위해서는 출산율을 높이는 방법밖에 없다. 이는 2018년 기준 출산율이 0.98로 1에도 미치지 못해 OECD 국가 중 최저이고 2017년 고령사회로 진입한 후 초고령사회로 다가가고 있는 우리나라에게는 의미하는 바가 크다. 그러나 본 연구는 다음과 같은 한계를 갖는다. 첫째, 관측치가 비교적 적어 일반화에 어려움이 있다. 본 연구는 16개 시‧도를 연구대상으로 2010년부터 2018년까지 9년 간을 연구기간으로 하였지만 기초자치단체를 포함하지 않아 관측치(N=144)가 비교적 적어 연구 결과를 일반화시키는 데에는 어려운 점이 있을 수 있다. 향후 기초자치단체를 대상으로 다각적인 방향에서 추가적인 연구가 이루어져야 할 것이다. 둘째, 시계열자료 단절 등 현실적 제약으로 인해 지방재정 건전성에 영향을 미치는 다양한 변수를 활용하지 못하였다. 이에 향후에는 재정건전성과 재정분권을 보다 잘 측정할 수 있는 여러 지표들을 개발‧활용하여 지방재정 건전성에 미치는 영향을 분석함으로써 지방재정 건전성을 제고할 수 있는 다양한 방안을 제시할 수 있는 연구가 필요할 것이다.

<훈련결과보고서>

지방재정 건전성 확보 방안 연구

(재정분권을 중심으로)

2020년 7월

감 사 원

홍 재 명

<목차>

국외훈련 개요 ……………………………………………………………… 초록 (영문, 국문) …………………………………………………………… Ⅰ. 서론 ……………………………………………………………………… 1. 연구 배경 ……………………………………………………………… 2. 연구 범위 ……………………………………………………………… Ⅱ. 이론적 논의 …………………………………………………………… 1. 지방재정과 건전성 …………………………………………………… 2. 재정분권 ……………………………………………………………… 3. 지방소비세 및 지방교부세 ………………………………………… 4. 선행연구의 검토 ……………………………………………………… Ⅲ. 분석 방법 ……………………………………………………………… 1. 연구 모형 및 가설 …………………………………………………… 2. 변수의 구성 …………………………………………………………… 3. 자료의 수집 및 분석 방법 ………………………………………… Ⅳ. 경험적 분석 …………………………………………………………… 1. 기술 통계 ……………………………………………………………… 2. 상관 관계 ……………………………………………………………… 3. 분석 결과 ……………………………………………………………… Ⅴ. 결론 ……………………………………………………………………… 1. 연구 요약 ……………………………………………………………… 2. 정책 제안 ……………………………………………………………… 3. 연구 한계 ……………………………………………………………… Ⅵ. 참고 문헌 ………………………………………………………………	5 9 17 17 18 20 20 43 50 59 64 64 69 73 74 74 88 90 93 93 95 96 97

<표 목차>

<표 2-1> 지방재정의 유형 ……………………………………………… <표 2-2> 회계별 세입항목별 통합재정 수입 규모 (2019년도) …… <표 2-3> 국세 및 지방세 비중 ………………………………………… <표 2-4> 국가예산 대비 지방예산 비율 ……………………………… <표 2-5> 외국의 국세와 지방세 대비 ………………………………… <표 2-6> 2019년도 세외수입 세목별 규모(총계, 일반+특별회계) … <표 2-7> 연도별 국고보조금 및 지방비부담 현황 ………………… <표 2-8> 단체별 통합재정 지출 규모 (2019년) ……………………… <표 2-9> 시‧도별 사회복지비 비중 …………………………………… <표 2-10> 지방재정분석 지표체계 (2019년) ………………………… <표 2-11> 자치단체 채무 현황 ………………………………………… <표 2-12> 회계별 지방채 잔액(시군구 포함) ………………………… <표 2-13> 모니터링 기준 (규정 제3조) ……………………………… <표 2-14> 지방자치제 실시 이후 지방재정제도의 변화 내용 …… <표 2-15> 문재인 정부 재정분권 실천과제와 내용 ………………… <표 2-16> 지방소비세 배분 추이 ……………………………………… <표 2-17> 지방소비세의 배분 기준별 현황(2017년 결산) ………… <표 2-18> 지방교부세 규모 (2019년도) ……………………………… <표 2-19> 지방교부세 교부‧불교부단체 현황 (2019년도) ………… <표 2-20> 재정분권 측정지표 분류 …………………………………… <표 2-21> 재정건전성 측정지표 분류 ………………………………… <표 3-1> 지방재정 건전성 영향 요인 분석에 사용되는 변수 …… <표 4-1> 기술 통계 ……………………………………………………… <표 4-2> 상관관계 분석 결과 ………………………………………… <표 4-3> 회귀분석 결과 …………………………………………………	21 23 24 25 26 28 30 31 33 36 39 40 42 46 48 53 54 56 59 61 63 67 74 89 92

<그림 목차>

<그림 1-1> 본 연구의 구성 …………………………………………… <그림 2-1> 지방통합재정 ……………………………………………… <그림 2-2> 지방세 세목별 현황 ……………………………………… <그림 2-3> 국세 및 지방세 신장률 현황 …………………………… <그림 2-4> OECD 국가의 조세 내 지방세 비중 (2016년) ………… <그림 2-5> 세외수입 구조 ……………………………………………… <그림 2-6> 지방이전 재원규모 ………………………………………… <그림 2-7> 단체별 통합재정 지출 비중 (2019년) …………………… <그림 2-8> 분야별 통합재정 지출 비중 (2019년) …………………… <그림 2-9> 사회복지비 평균비율 추이 ……………………………… <그림 2-10> 통합재정수지비율 (2014-2018) ………………………… <그림 2-11> 통합재정수지비율 시계열 추이 ………………………… <그림 2-12> 시‧도별 통합재정수지비율 (2018년도) ………………… <그림 2-13> 자치단체 채무 추이 ……………………………………… <그림 2-14> 시‧도별 예산대비채무비율 (2018년도) ………………… <그림 2-15> 보통교부세 산정흐름도 ………………………………… <그림 3-1> 연구 모형 …………………………………………………… <그림 4-1> 예산대비채무비율로 추정한 재정건전성의 추이 ……… <그림 4-2> 총조세 대비 지방세 비중으로 추정한 세입분권의 추이 … <그림 4-3> 1인당 지방소비세 추이 ……………………………………	19 21 24 25 27 28 29 31 32 34 37 38 39 41 41 57 65 75 76 77

<그림 4-4> 사회복지비 비중으로 추정한 세출분권의 추이 ………… <그림 4-5> 1인당 보통교부세액 추이 ………………………………… <그림 4-6> 인구밀도 추이 ……………………………………………… <그림 4-7> 노령화지수 추이 …………………………………………… <그림 4-8> 1인당 GRDP 추이 ………………………………………… <그림 4-9> 주택가격상승률 추이 ……………………………………… <그림 4-10> 소비자물가 등락률 추이 ………………………………… <그림 4-11> 실업률 추이 ………………………………………………	79 80 81 83 84 85 86 87

국외훈련 개요

훈련국: 미국

2. 훈련기관명: 애리조나 주립대학교 (Arizona State University)

3. 훈련 분야: 지방재정

4. 훈련 기간: 2019. 8. 1. - 2020. 7. 31.

훈련기관 개요

Ⅰ. 훈련기관 개요

○ 훈련기관 소재지: 미국

○ 훈련기관명 : Arizona State University(애리조나 주립대학교)

○ 인터넷 웹주소 : https://www.asu.edu/, https://spa.asu.edu/

○ 주소 : 1151 S. Forest Ave. Tempe, AZ 85281

○ 전화번호: +1 480-965-7788

○ Fax: +1 480-965-3610

Ⅱ. 훈련기관 소개

○ 연혁

- Arizona State University(ASU)는 미국 애리조나주 템피(Tempe)에 위치한 주립대학교로 1885년 템피 보통 학교(Tempe Normal School)란 이름으로 설립되었으며, 1945년 Arizona State College로 이름을 변경하였고, 1958년 현재의 이름인 Arizona State University로 변경하였다. 1984년에 피닉스 북서쪽에 서부(West) 캠퍼스가, 1996년에 메사 동부에 산업 기술(Polytechnic) 캠퍼스가, 2006년에 피닉스 도심 (Downtown) 캠퍼스가 설립되었다.

○ 기관 소개

- 애리조나 주립대학교는 연구중심 대학교로 4개 캠퍼스 (Tempe, Downtown, Polytechnic, West)로 구성되어 있다. U.S. News & World Report가 4년 연속 미국에서 가장 혁신적인 학교로 선정한 애리조나 주립대학교는 학생과 교직원이 NASA와 협력하여 우주 탐사의 혁신을 개발‧발전시키고 있고, 노벨상 수상자들과 퓰리처상 수상자들이 마스터 학습자들을 가르치는 곳이다. 또한 국가 및 국제적으로 순위가 매겨진 프로그램들이 차세대 혁신자들이 번영할 수 있도록 준비하면서 선구적인 연구, 전략적 파트너십, 기업가정신 및 경제 개발을 진전시키고 있다.

○ 프로그램 소개

- Watts College of Public Service and Community Solutions 하의 School of Public Affairs(SPA)는 피닉스 다운타운 캠퍼스에 위치하고 있는데 국내에서 선도적인 School 중 하나로 정보기술(Information technology), 과학기술 정책(Science and technology policy), 지방정부 관리(Local government management), 비상사태 관리 및 국토안보(Emergency management and homeland security), 비영리경영(Nonprofit management), 환경정책(Environmental policy), 도시정책(Urban policy)에서 독보적인 강점을 가지고 있다.

- MPA(Master of Public Administration)는 학생들에게 지역, 주 및 국가 차원의 공공 서비스, 공공 관리 및 정책 분석을 제공하기 위해 고안된 전문 학위 과정으로 졸업 요건은 42학점이다.

	<Degree Requirements>
Required Core (27 credit hours) PAF 501 Public Service Research I (3) PAF 502 Public Service Research II (3) PAF 503 Public Affairs (3) PAF 504 Microeconomics of Public Policy I (3) PAF 505 Public Policy Analysis (3) PAF 506 Public Budgeting and Finance (3) PAF 507 Public Human Resource Management (3) PAF 508 Organization Behavior (3) PAF 509 Public Affairs Capstone (3) Electives or Research (15 credit hours)

○ 순위(Ranking)

- ARWU(Academic Ranking of World Universities) 세계대학평가에 따르면 Public Administration 분야는 2019년 기준 세계대학 7위, 미국대학 3위를 차지할 정도로 매우 우수하다.

○ 헌장(Charter)과 임무(Mission)

- 애리조나 주립대학교는 우수성, 접근성, 영향력에 전념하는 기관을 만들면서 미국 연구대학을 위한 새로운 모델을 개발하여 왔다. 2014년에 채택된 ASU 헌장은 이러한 변화의 청사진이다.

	<ASU Charter>
ASU is a comprehensive public research university, measured not by whom it excludes, but by whom it includes and how they succeed; advancing research and discovery of public value; and assuming fundamental responsibility for the economic, social, cultural and overall health of the communities it serves.

	<School of Public Affairs' mission>
The ASU School of Public Affairs' mission is to understand and address society's grandest challenges in public management, policy and governance. We seek to maximize our impact through rigorous transdisciplinary research, project-based education, collaborative and inclusive community engagement, experiential learning and innovative solutions.

<Abstract>

A Study on the Enhancement of Financial Soundness of Local Governments:

Focusing on Fiscal Decentralization

by Jaemyoung Hong

The Board of Audit and Inspection

In Korea, the scale of local finance has increased significantly since 1995 when the local autonomy system was implemented. The local governments’ budget has increased about five times from 47 trillion KRW in 1995 to 229 trillion KRW in 2020. However, local governments’ dependence on the central government in fiscal revenues has also increased, thereby deteriorating the financial soundness of local governments. Despite the expansion of the size of local finance, the proportion of local taxes to national taxes is still about 80:20 structure, and the expansion of the grants-in-aid programs and increased spending in the social welfare sector are increasing the burden of local expenditures, making local finance worse. The fiscal independence rate, a gauge of local financial soundness, was deteriorated from 63.5 percent in 1995 to 54.3 percent in 2018.

Based on the recognition of these problems, Moon, Jae-in administration is pushing for fiscal decentralization to enhance the soundness and accountability of local finance. As a part of the fiscal decentralization, the government is seeking to improve the ratio of local taxes to national taxes to 6:4 in the long term by expanding the proportion of local consumption taxes and finding new local tax sources, and to adjust the transfer funds, including raising the local revenue sharing rate and overhauling state-funded projects. This study analyzed the impact of fiscal decentralization on local finance soundness on 16 metropolitan cities and provinces from 2010 to 2018.

In this study, fiscal soundness is measured by the ratio of debt to the budget. Fiscal decentralization is divided into revenue and expenditure decentralization. Revenue decentralization is measured by per capita local consumption tax and the ratio of local taxes to total taxes, and expenditure decentralization is measured by per capita ordinary grant tax and ratio of social welfare expenses. Social, economic and political factors as control variables that could affect financial soundness are also considered. Population density and aging index are selected as social factors, and per capita GRDP, housing price increase rate, consumer price fluctuation rate, and unemployment rate are selected as economic factors, and whether a governor is affiliated to the ruling party is selected as a political factor. This study conducted a regression analysis using a fixed effect model.

The main results of the analysis are as follows:

First, the increase in per capita local consumption tax and the ratio of local taxes to total taxes, which are the indicators of revenue decentralization, decreased the ratio of debt to budget at a statistically significant level. The increase in the ratio of debt to budget used as a variable indicating local financial soundness should be interpreted as having a negative effect on financial soundness. Therefore, these results can be interpreted as having a positive effect on local financial soundness as the increase in the local consumption tax and the increase the ratio of local taxes to total taxes reduce the ration of debt to budget rate and make local finance stable.

Second, the increase in per capita ordinary grant tax as an indicator of expenditure decentralization, decreased the ratio of debt to budget, while the increase in the proportion of social welfare expenses increased the ratio of debt to budget. This can be interpreted as having a different effect on the soundness of local finance because social welfare expenses as a government subsidies and ordinary grant tax are the same transfer funds, but their impacts on the autonomy of local governments' fiscal expenditure are different. The impact of these two variables on the ratio of debt to budget was not statistically significant.

Third, it was analyzed that the increase in population density, a social factor, reduces the ratio of debt to budget, while the increase in the aging index increases the ratio of debt to budget. This can be interpreted as an increase in population density leading to economic growth through the increase in the number of economically active people and contributing to lowering the ratio of debt to budget by increasing the financial strength of local governments. Contrary to population density, the increase in the aging index means the decrease in the number of economically active people in the long run, thereby raising the ratio of debt to budget and worsening financial soundness. The impacts of these two variables on the ratio of debt to budget were also statistically significant.

Fourth, economic factors such as per capita GRDP, housing price increase rate, consumer price fluctuation rate, and unemployment rate have positive effects on the ratio of debt to budget, but the effects are not statistically significant. According to the results, if a governor belongs to the ruling party, the ratio of debt to the budget in the province is reduced. However, it was not statistically significant.

This study is distinguished from the previous studies in the following aspects: First, this study analyzed empirically the effects on the local financial soundness of local consumption tax and the ratio of local taxes to total taxes, which have been rarely addressed in previous researches. Second, this study considered the social, economic and political conditions in tandem with fiscal decentralization in determining the financial soundness of local governments. It is different from the previous studies in that it analyzed how increasing aging index and the declining birth rates affect financial soundness. Third, it tried to empirically analyze which means of revenue or expenditure decentralization are more effective in the terms of the local finance soundness, and suggest implications to the fiscal decentralization policy.

The policy implications derived from this study are as follows:

First, the impact on the local finance soundness may differ depending on which means to choose between the revenue decentralization and expenditure decentralization when implementing fiscal decentralization. Even if the government injects the same amount of budget, the increase of local consumption tax as a means of revenue decentralization is more effective in improving financial soundness than the increase of ordinary grant tax as a means of expenditure decentralization. Therefore, it is necessary for the government to prioritize policies that increase the proportion of local taxes by raising the local consumption tax rate rather than raising the ordinary grant tax rate in order to improve local financial soundness.

Second, it is necessary to reduce the ratio of matching local expenses in government-subsidized programs. Social welfare expenses account for an ever-increasing portion of the local government's annual expenditure budget. This is because the government is pushing social welfare projects in the form of government subsidies and demanding matching of local expenses. Such an increase in social welfare expenses is a factor limiting the autonomy of local governments' expenditure, thereby aggravating their financial soundness. Therefore, the ratio of matching local expenses should be reduced in order not to worsen financial soundness while meeting the increase of social welfare demands. However, the return of social welfare responsibilities to the central government is not desirable in that local governments can better provide on-site services.

Third, efforts should be made to raise the birth rate in order to enhance the local financial soundness. According to the results of this study, the higher the aging index, the worse the local financial soundness. As the average life expectancy continues to increase, the only way to lower the aging index is to raise the birthrate. This is very important and urgent. Because Korea's birth rate, 0.98 in 2018, is the lowest among OECD countries.

However, this study has the following limitations:

First, it is difficult to generalize the results because observations (N=144) are relatively small. Although this study was conducted for 16 metropolitan cities and provinces except Sejong city from 2010 to 2018, it did not include basic local governments. Further research should be conducted on basic local governments in the future. Second, various variables affecting the local financial soundness were not considered due to practical constraints such as the discontinuation of time series data. In the future, research will be needed to present various ways to enhance local financial soundness by developing and utilizing various indicators that can better measure local financial soundness and fiscal decentralization when analyzing the impact on local financial soundness.

국문 초록

우리나라가 1995년 본격적인 민선 지방자치를 실시한 이후 지방재정 규모는 크게 증가하였다. 지방정부 예산은 1995년 47조 원에서 2020년 229조 원으로 4.8배 이상 증가하였다. 그러나 지방정부의 재정수입에 대한 중앙정부 의존도도 높아져 지방정부의 재정건전성이 악화되고 있다. 지방재정 규모가 확대됨에도 국세 대비 지방세의 비율은 80:20의 구조를 벗어나지 못하고 있으며, 중앙정부의 정책변화에 따른 대규모 국고보조사업의 확대와 사회복지분야 지출 증대는 지방비 부담액을 증가시켜 지방재정을 열악하게 만들고 있다. 지방재정 건전성을 가늠하는 지표인 재정자립도는 1995년 63.5%에서 2018년 54.3%로 악화되었다.

이러한 문제점을 인식하여 현 정부는 지방재정의 책임성과 건전성을 확보하기 위해 강력한 재정분권을 국정과제로 선정하였다. 실천과제로 지방소비세 비중 확대 등을 통해 국세 대비 지방세 비율을 장기적으로 6:4 수준까지 개선하고, 지방교부세율 상향과 국고보조사업 정비 등 이전재원 조정을 추진하고 있다. 이에 본 연구에서는 2010년부터 2018년까지 9년 간을 분석기간으로 하여 16개 시‧도를 대상으로 재정분권이 재정건전성을 추정할 수 있는 지표인 예산대비채무비율에 어떠한 영향을 미치는지 고정효과모형을 사용하여 회귀분석을 실시하였는데, 주요 분석결과는 다음과 같다.

첫째, 세입분권을 추정한 1인당 지방소비세와 총조세 대비 지방세 비중의 증가는 통계적으로 유의미한 수준에서 예산대비채무비율을 감소시키는 것으로 나타났다. 예산대비채무비율은 크기가 감소할수록 재정건전성에 긍정적인 효과를 가져오는 것으로 해석해야 한다. 따라서 이러한 분석결과는 지방소비세율의 인상, 국세의 지방세 이양을 통한 지방세 비중 증가 등 자체재원의 비중이 확대되면 지방정부가 안정적으로 재원을 확보할 수 있어 예산대비채무비율이 감소하므로 지방재정 건전성에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 볼 수 있다.

둘째, 세출분권을 추정한 1인당 보통교부세의 증가는 예산대비채무비율을 감소시키는 반면, 사회복지비 비중의 증가는 예산대비채무비율을 증가시키는 것으로 나타났다. 이는 같은 이전재원이라도 지방교부세와 국고보조금을 통한 사회복지비 지출이 지방재정 건전성에 미치는 효과가 다르다는 것을 알 수 있다. 하지만 위 두 변수들이 예산대비채무비율에 미치는 영향은 통계적으로 유의미한 수준은 아니었다.

셋째, 통제변수 중 사회적 요인인 인구밀도의 증가는 예산대비채무비율을 감소시키는 반면 노령화지수의 증가는 예산대비채무비율을 증가시키는 것으로 분석되었다. 이는 인구밀도가 높아지면 경제활동인구가 증가하여 경제성장으로 이어지고 이는 지방자치단체의 재정력을 높여 채무비율을 낮추는 데 기여할 수 있는 반면 노령화지수의 증가는 장기적으로 경제활동인구수의 감소를 의미하므로 인구밀도와 반대의 효과를 가져와 채무비율을 높이고 재정건전성을 악화시키는 것으로 해석할 수 있다. 그리고 위 두 변수들이 예산대비채무비율에 미치는 영향은 통계적으로도 유의미하였다.

이번 연구는 다음과 같은 점에서 선행연구와 차별화된다. 첫째, 그동안 재정건전성에 미치는 영향요인으로 선행연구에서 거의 다뤄지지 않았던 지방소비세와 총조세 대비 지방세 비중이 재정건전성 미치는 영향을 경험적으로 분석하였다. 둘째, 지방정부의 재정건전성에 미치는 영향을 분석하면서 재정분권과 사회적‧경제적‧정치적 요인까지 총체적으로 고려하였다. 그리고 계속 증가하는 고령화지수와 낮은 출산율이 재정건전성에 어떤 영향을 미치는지 함께 분석하여 정책적 시사점을 제시하였다. 셋째, 재정분권을 추진할 때 세입분권과 세출분권 중 어느 수단이 지방재정 건전성 측면에서 더 효과적인지를 실증적으로 밝히고자 하였다.

본 연구를 통해 지방재정 건전성 제고 방안에 대해 도출한 정책적 함의는 다음과 같다. 첫째, 재정분권을 추진할 때 세입분권과 세출분권 중 어느 수단을 선택하는 가에 따라 지방재정 건전성에 미치는 영향이 달라질 수 있다. 정부에서 같은 규모의 예산을 투입하더라도 세입분권으로 볼 수 있는 지방소비세 인상이 세출분권으로 볼 수 있는 지방교부세 인상보다 재정건전성을 향상시키는데 더 효과적이다. 따라서 정부는 재정건전성을 향상시키기 위해서는 지방교부세율 인상보다는 지방소비세율을 인상함으로써 지방세 비중까지 높이는 정책을 우선시 할 필요가 있다고 판단된다.

둘째, 국고보조사업의 지방비 매칭 비율의 축소가 필요하다. 지방자치단체의 세출예산에서 사회복지비가 차지하는 비중은 계속 증가하고 있다. 이는 사회복지사업을 국고보조금의 형태로 추진하면서 지방비 매칭을 요구하고 있기 때문이다. 이와 같은 사회복지비 비중의 증가는 지방정부 세출권한의 자율성을 제한하고 재정건전성을 악화시키는 요인이 된다. 따라서 증대되는 사회복지 수요를 충족시키면서도 재정건전성을 악화시키지 않기 위해서는 지방비 매칭 비율을 줄여야 한다. 다만 사회복지 책임의 국가 환원은 지방정부가 현장 서비스를 더 잘 제공할 수 있다는 점에서 바람직하지는 않다,

셋째, 지방재정 건전성을 높이기 위해서는 출산율 제고에 힘써야 한다. 본 연구의 실증 분석에 따르면, 노령화지수가 높아질수록 재정건전성은 악화된다. 평균기대수명이 계속 늘어감에 따라 노령화지수를 낮추기 위해서는 출산율을 높이는 방법밖에 없다. 이는 2018년 기준 출산율이 0.98로 1에도 미치지 못해 OECD 국가 중 최저이고 2017년 고령사회로 진입한 후 초고령사회로 다가가고 있는 우리나라에게는 의미하는 바가 크다.

그러나 본 연구는 다음과 같은 한계를 갖는다. 첫째, 관측치가 비교적 적어 일반화에 어려움이 있다. 본 연구는 16개 시‧도를 연구대상으로 2010년부터 2018년까지 9년 간을 연구기간으로 하였지만 기초자치단체를 포함하지 않아 관측치(N=144)가 비교적 적어 연구 결과를 일반화시키는 데에는 어려운 점이 있을 수 있다. 향후 기초자치단체를 대상으로 다각적인 방향에서 추가적인 연구가 이루어져야 할 것이다. 둘째, 시계열자료 단절 등 현실적 제약으로 인해 지방재정 건전성에 영향을 미치는 다양한 변수를 활용하지 못하였다. 이에 향후에는 재정건전성과 재정분권을 보다 잘 측정할 수 있는 여러 지표들을 개발‧활용하여 지방재정 건전성에 미치는 영향을 분석함으로써 지방재정 건전성을 제고할 수 있는 다양한 방안을 제시할 수 있는 연구가 필요할 것이다.

주제어: 지방재정 건전성, 재정분권, 지방소비세, 지방교부세, 사회복지비, 자체재원, 이전재원

Ⅰ. 서론

1. 연구 배경

우리나라는 1991년 지방의회가 다시 구성되고 1995년 전국 동시 지방선거를 통해 민선 자치단체장을 선출하면서 본격적으로 지방자치가 실시되었다. 국민들의 관심과 기대 어린 우려 속에 지방자치가 시행된 지 25년이 지난 지금 지방자치단체 통합재정수입은 1995년 47조 원에서 2020년 229조 원으로 4.8배 이상 증가하였다. 그러나 재정수입에 대한 지방자치단체의 중앙정부 의존도도 높아져 재정건전성은 악화되고 있다.

특히, 2010년 7월 12일 경기도 성남시가 지급유예를 선언한 이래 일부 지방자치단체가 재정위기단체에 지정되어야 하는 것은 아닌가 하는 등의 논의와 관심이 증폭되고 있다. 재정배분 구조의 현실을 감안해 볼 때 재정여건이 상대적으로 좋은 광역시‧도 단위의 지방재정 건전성이 지속해서 악화하고 있다(정성호, 2013: 133). 자치단체가 스스로 살림을 꾸릴 수 있는 능력을 나타내는 지표인 재정자립도(결산)는 1995년 63.5%에서 2018년 54.29%로 악화되었다. 이는 사회복지 분야와 국고보조사업 등의 지출이 급증하고, 지방세 체계가 소비세보다는 재산세 중심으로 되어 있으며, 전체 조세 중 국세가 차지하는 비중이 약 80%에 이르는 조세 체계 때문으로 추정된다.

이에 문재인 정부는 지방재정의 자율성과 책임성을 높이기 위해 국세와 지방세 구조를 개선하는 등 재정분권을 추진하고 있다. 재정분권 수단은 매우 다양하지만, 자원의 기초 관점에서 보면, 자체재원이 확대되는 세입분권과 세출재원이 확대되는 세출분권으로 나눌 수 있다. 재정분권은 세입 부담과 지출 책임 측면에서 지자체의 재정건전성에 영향을 미친다. 2010년 국세인 부가가치세의 5%를 지방세로 이전하기 위해 도입된 지방소비세는 2014년에 세율이 11%로 인상된 뒤, 2019년 다시 15%로 인상되었다. 그리고 지방교부세율의 인상도 검토하고 있다. 그런데 같은 규모의 예산을 투입하더라도 지방정부의 재정운영과 중앙정부와의 관계, 지역주민과의 관계 등으로 인하여 세입분권과 세출분권 중 어느 방식을 선택하는가에 따라 지방정부의 재정건전성에 미치는 영향은 달라질 수 있다.

본 연구의 주요 목적은 재정분권 정책을 중심으로 지방재정 건전성을 확보하는 방안을 연구하는 것이다. 즉, 지방소비세율 인상, 조세에서 지방세가 차지하는 비중 상향 등 세입분권 정책과 지방교부세율 인상, 국고보조금 등을 통한 사회복지비중 확대 등 세출분권 정책이 지방정부의 재정건전성에 미치는 영향을 실증적으로 분석하여 지방재정 건전성을 확보하는 방안을 제시하는 것이다. 지방소비세 도입이 재정 형평성에 미치는 영향을 연구한 선행 연구는 많지만 지방소비세나 지방세 비중이 지방재정 건전성에 미치는 영향을 연구한 논문은 거의 없다. 따라서 지방소비세 등이 지방재정 건전성에 미치는 영향을 연구하고, 지방재정 건전성을 확보하기 위한 재정분권 정책에 대해 시사점을 제시하는 것은 그 의의가 결코 작다고 볼 수는 없을 것이다.

2. 연구 범위

이번 연구는 재정분권이 지방재정 건전성에 어떤 영향을 미치는지 분석하는데 초점을 맞추고 있다. 그래서 본 연구는 재정분권, 지방소비세 및 지방교부세, 그리고 지방재정 건전성과 관련이 있다. 연구의 범위는 다음과 같이 제한된다. 우선 시간적 범위는 지방소비세가 도입된 2010년부터 시작하여 2018년까지 9년 간을 설정하여 추이를 비교하였다. 둘째, 연구의 공간적 범위는 지방소비세가 시‧도세인 점과, 세종시가 연구기간 중인 2012년 7월에 출범한 점을 고려해 세종시를 제외한 16개 시·도로 제한하였다. 셋째, 본 연구의 내용적 범위는 지방재정 건전성과 재정분권에 대한 이론적 논의에서 출발하여 지방소비세, 지방세 비중, 지방교부세, 사회복지비중 등이 재정건전성 지표인 예산대비채무비율에 미치는 영향을 분석하여 재정분권에 대한 정책적 시사점을 제안하고자 한다.

<그림 1-1>은 본 연구의 전체적인 구성을 정리한 것이다. 제1장 서론에서는 연구 배경과 목적 및 범위를 제시한다. 제2장에서는 지방재정의 현황을 살펴보고 지방재정 건전성과 재정분권을 이론적 관점에서 논의한다. 그리고 제3장은 분석 방법에 대한 부분으로 연구 모형과 가설을 정립하고 변수의 구성 및 분석 방법에 대해 설명한다. 다음으로 제4장에서는 경험적 분석을 하여 변수들 간의 상관 관계를 파악하고 독립변수인 재정분권이 종속변수인 지방재정 건전성에 미치는 영향을 분석한다. 마지막으로 제5장에서는 연구 결과를 요약하고 연구 결과를 통해 도출한 정책적 시사점을 제시한다.

<그림 1-1> 본 연구의 구성

	Ⅰ. 연구 배경과 목적 및 범위								지방재정 건전성 확보의 필요성 및 연구목적을 제시
	Ⅱ. 재정분권과 재정건전성 관련 개념 고찰								지방재정과 건전성에 관한 이론적 논의
									재정분권에 관한 이론적 논의
									재정분권과 재정건전성에 관한 선행연구 고찰
	Ⅲ. 연구 분석 방법								연구 모형 및 가설
									변수의 구성 및 설명
									자료의 수집 및 분석 방법 제시 • 패널분석(고정효과모형)
	Ⅳ. 경험적 분석								기초통계분석 및 추이, 상관관계 분석
									분석 결과
	Ⅴ. 결론 및 정책적 시사점								연구 요약, 정책 제안, 연구 한계

Ⅱ. 이론적 논의

이 장에서는 재정분권이 지방재정 건전성에 미치는 영향을 분석하기에 앞서 지방재정과 건전성, 재정분권, 그리고 지방소비세와 지방교부세에 대한 이론적 배경을 먼저 살펴보고 재정분권과 지방재정 건전성에 대한 선행연구에 대해 검토하기로 한다.

1. 지방재정과 건전성

1) 지방재정의 개념

지방재정은 지방자치단체가 그 기능을 수행하는 데 필요한 재원을 조달하고 지출하며 관리하는 경제 활동을 말한다. ｢지방재정법｣ 제2조는 지방재정을 지방자치단체의 수입ㆍ지출 활동과 지방자치단체의 자산 및 부채를 관리ㆍ처분하는 모든 활동을 말한다고 규정하고 있다. 순희준 외(2008)는 지방재정을 ‘각 지방자치단체의 재정활동 및 과정이며 구체적으로 주민들의 공적인 수요를 충족하기 위한 재원의 동원과 관리 및 배분 등의 일련의 공경제적 활동과 과정’이라고 정의하였다. 지방재정은 지자체의 수입･지출을 포함하여 자산･부채를 관리･처분하는 모든 활동을 의미한다. 지방자치단체는 자체재원(지방세, 세외수입), 이전재원(지방교부세, 국고보조금), 지방채 등을 재원으로 하여 관할 구역의 사무에 필요한 경비를 지출한다(국회예산정책처, 2018).

지방재정은 수입과 지출이라는 양면성을 가지는 수지경제로 우리나라 지방자치단체의 재정활동을 수입면에서 보면, 자주재원인 지방세와 세외수입이 있고, 이와 대비되는 의존재원(이전재원)인 지방교부세, 국고보조금 등이 있다. 세출면에서의 재정활동은 일반회계, 기타특별회계, 기금회계, 그리고 공기업특별회계로 구분되어 있다. 우리나라가 2013년부터 운용하고 있는 통합재정은 자치단체가 직접 관리하는 회계로 지방교육재정(교육비특별회계)을 제외한 일반회계, 기타･공기업특별회계와 기금을 포함한 전체 순수 재정활동을 말한다.

<그림 2-1> 지방통합재정

자료: 행정안전부 ｢2019년도 지방자치단체 통합재정 개요｣

지방재정의 유형은 여러 관점에 따라 분류할 수 있다. 지방자치의 유형과 자주재정권의 측면에서 자체수입이 차지하는 비율을 중심으로 지방재정의 유형을 분류하면 <표 2-1>과 같이 북유럽형, 남유럽형, 연방형, 영국형 등으로 구분할 수 있다. 각 국가마다 지방자치의 전통, 국가와 지방자치단체의 관계, 지방자치단체의 재정여건 등이 상이하므로 어느 유형이 이상적이라고 단정하기는 어려운 실정이나, 대체적으로 자체수입 비율이 높은 북유럽형이나 연방형이 남유럽형이나 영국형에 비해 지방자치의 본질적 측면에서 볼 때, 더 바람직하다고 할 수 있다. 우리나라의 경우는 단체자치를 기반으로 하고 있으며, 자체수입비율이 낮은 남유럽형에 속한다고 볼 수 있다(이성근․박의식, 2009: 14).

<표 2-1> 지방재정의 유형

구분	단체자치	주민자치
자체 수입 비중 높음	북유럽형 (스웨덴, 덴마크 등)	연방형 (미국. 독일)
자체 수입 비중 낮음	남유럽형 (네덜란드, 벨기에 등)	영국형 (영국)

자료: 이성근‧박의식 (2009)

우리나라 지방재정의 일반적인 특징은 다음과 같다. 첫째, 국가행정이 중앙집권적이기 때문에 지방재정에 대한 국가의 법령에 의한 제한 또는 감독이 크다. 둘째, 지방자치단체의 수가 많고, 규모의 크고 작음이 매우 현저하며, 재정규모에 있어 지역격차가 크다. 셋째, 자주재원이 빈약하여, 주요 재원은 국가재정이 차지하고 있어 국가재정으로부터의 이전재원에 의존하지 않을 수 없다는 점 등을 들 수 있다(김상동, 2013).

지방재정을 국가재정과 대비하여 볼 때, 첫째는 다양성, 제약성, 응익성 등의 특징을 가진다. 다양성(복수성)이란 국가재정이 단일주체인데 비하여 지방재정은 상호독립적인 다수의 주체가 있을 뿐 아니라, 이들 주체의 계층, 규모, 기능, 입지, 산업구조 등이 다양하다는 것이다. 둘째는 제약성(제한적 독립성)으로, 지방재정은 중앙정부로부터 일정한 제한을 받는다. 국가가 제정한 법률에 대한 제약이 있고, 자치단체의 재원 부여의 결정권이 중앙정부에 있으며, 자치단체간 불균형을 중앙정부가 조정하기도 한다. 셋째는 국가재정은 부담 능력에 따른 조세주의인 응능성인데 비해, 지방재정은 행정서비스로부터 받은 이익에 따른 조세부담주의인 응익성이 강한 특징이 있다. 직접 서비스 제공에 있어서 수익자로부터 목적세나 사용료·수수료·부담금 등을 징수하는 것이 그 예이다(김상동, 2013).

2) 지방재정 수입

통합재정수입은 총수입[경상수입(지방세, 세외수입)+이전수입(지방교부세, 보조금, 조정교부금)+자본수입(재산매각수입)+융자회수(융자･출자금회수)]에서 보전수입(지방채 차입금, 순세계잉여금, 국･시도비 보조금 사용잔액, 예치회수) 등을 제외한 순수한 재정수입 규모를 말한다. 우리나라 2019년 통합재정수입은 <표 2-2>에서 보듯이 208조 4,028억 원으로 전년대비 9.2% 증가하였는데, 자체재원인 지방세(83조 387억 원)와 세외수입(23조 5,007억 원)이 재정수입의 51.1%를 차지하였고, 이전재원인 지방교부세가 43조 2,954억 원(20.8%), 보조금이 54조 9,963억 원(26.4%) 차지하였다.

<표 2-2> 회계별 세입항목별 통합재정 수입 규모 (2019년도)

(단위: 억 원, %)

주: 융자회수 등=융자회수(14,363)+공사공단 전임금(1,346)+교육비특별회계 전입금(20,007)

자료: 행정안전부 ｢2019년도 지방자치단체 통합재정 개요｣

통합재정수입 중 자주재원에 해당하는 지방세와 세외수입에 대해 살펴보겠다. 먼저 지방세는 지방자치단체가 지방재정수요에 충당하기 위하여 관할구역내의 주민, 재산 또는 수익 등에 대하여 부과·징수하는 조세로 보통세와 목적세로 구분되고, 보통세는 다시 도세와 시‧군세로 구분되며, 도세에는 취득세, 등록면허세, 레저세, 그리고 지방소비세가 있고, 시‧군세에는 주민세, 지방소득세, 재산세, 자동차세, 그리고 담배소비세가 있다. 도세 중에서는 2018년 기준으로 23조 8,135억 원인 취득세, 7조 4,624억 원인 지방소비세 순으로 높은 비중을 차지했다. 시‧군세는 지방소득세(16조 7,057억 원), 재산세(11조 5,322억 원), 자동차세(7조 8,877억 원) 순이었다. 목적세는 도세로 지방교육세(6조 5,439억 원)와 지역자원시설세가 있다.

<그림 2-2> 지방세 세목별 현황

자료: 행정안전부「2019년 지방세통계연감」

그런데 지방세가 조세에서 차지하는 비중은 <표 2-3>에서 보듯이 20%에서 25% 사이에 머물고 있어 우리나라 조세 체계는 국세 중심임을 알 수 있다.

<표 2-3> 국세 및 지방세 비중

(단위: 조 원, %)

	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
조세	226.9	244.7	256.9	255.7	267.2	288.9	318.1	345.8	377.9
국세	177.7	192.4	203.0	201.9	205.5	217.9	242.6	265.4	293.6
비중	78.3	78.6	79.0	79.0	76.9	75.4	76.3	76.7	77.7
지방세	49.2	52.3	53.9	53.8	61.7	71.0	75.5	80.4	84.3
비중	21.7	21.4	21.0	21.0	23.1	24.6	23.7	23.3	22.3

자료: 국세청.관세청「징수보고서」, 행정안전부「지방세통계연감」

국가 예산 대비 지방자치단체 예산 비중은 국세 대비 지방세 비중과 큰 차이를 보인다. 예를 들면 <표 2-4>와 같이 2018년도 국가 예산 대비 지방자치단체 예산은 61.1:38.9로 국세 대비 지방세 비중 77.7:22.3과 큰 차이가 있다. 지방세 비중은 지방소비세율이 5%에서 11%로 인상된 2014년을 기점으로 2015년까지 높아졌으나 그 이후로 다시 국세 신장률이 지방세 신장률을 앞서고 있어 전체 조세에서 지방세가 자치하는 비중이 다시 감소하고 있다.

<표 2-4> 국가예산 대비 지방예산 비율

(단위: 조 원, %)

		2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
예산액	계	365.8	376.6	399.7	420.5	438.2	459.6	480.3	496.2	541.4
	국가	225.9	235.6	248.6	263.6	274.7	286.3	295.7	303.1	330.8
	지방	139.9	141	151.1	156.9	163.6	173.3	184.6	193.1	210.6
구성비	국가	61.8	62.6	62.2	62.7	62.7	62.3	61.6	61.1	61.1
	지방	38.2	37.4	37.8	37.3	37.3	37.7	38.4	38.9	38.9

자료: 행정안전부 ｢2018년도 지방자치단체 통합재정 개요｣

<그림 2-3> 국세 및 지방세 신장률 현황

자료: 행정안전부 ｢2019 지방세통계연감｣

이는 조세수입과 재정지출의 불균형 구조와 지방정부의 중앙의존적 재정불균형 구조의 특징을 동시에 보여주는데, 국가예산을 지방교부세나 국고보조금 등을 통해 지방자치단체로 이전해야 한다는 것을 의미한다. 그런데 국고보조금 같은 이전재원은 지방정부의 중앙정부 의존도 증가 및 지방비 매칭에 따라 지방정부의 재정건전성을 악화시키는 요인이 된다. 외국의 경우 연방제 국가는 지방세 비중이 상대적으로 높은 반면, 비연방 국가는 지방세 비중이 상대적으로 낮은 모습을 보이고 있다.

<표 2-5> 외국의 국세와 지방세 대비

(단위: %)

연도	구분	연방제 국가		비연방제 국가
		미국	독일	영국	프랑스	일본
2017	국세	58.0	47.9	93.9	72.0	60.8
	지방세	42.0	52.1	6.1	28.0	39.2
2018	국세	52.8	47.8	93.8	71.5	61.1
	지방세	47.2	52.2	6.2	28.5	38.9

자료: 행정안전부 ｢지방세 통계연감｣, http://stats.oecd.org

OECD 국가를 대상으로 비교하면 2016년 기준으로 OECD 전체 평균은 20.2%이다. <그림 2-4>에서 보듯이 우리나라의 총조세 중 지방세 비중은 단일형 26개 국가 중 8번째로 높은 편인데, 단일형 국가 중 총조세 대비 지방세 비중이 우리나라보다 높은 국가로는 스웨덴(40.7%), 일본(39.5%, ’15기준), 핀란드(32.6%), 프랑스(29.0%), 덴마크(27.3%), 라트비아(27.1%), 그리고 아이슬란드(26.4%)가 있다. 연방형(8개국)의 평균은 32.7%로, 캐나다(55.8%), 스위스(52.8%), 독일(52.0%), 미국(43.3%)은 우리나라에 비해 총조세 대비 지방세 비중이 높은 수준인 반면, 벨기에(23.9%), 호주(20.7%) 등 3개국은 우리나라보다 낮다.

<그림 2-4> OECD 국가의 조세 내 지방세 비중 (2016년)

(단위: %)

자료: 국회예산정책처 ｢지방세제의 현황과 이해｣ 2018

세외수입은 지방세와 함께 지방자치단체의 자체재원을 구성하는 항목인데 전체 수입규모에서 자체재원이 자치하는 비중이 높을수록 지방자치단체의 재정자립도가 높아져 지방재정의 건전성이 향상된다. 세외수입은 <그림 2-5>에서 보듯이 일반회계와 특별회계로 구분되고 일반회계는 다시 경상적수입과 임시적수입으로 구분되는데, 2019년도 지방자치단체 일반회계와 특별회계를 합한 세외수입 규모는 24조 4,702억 원이고. 이 중 경상적수입은 16조 5,751억 원이다. 경상적수입은 사용료수입(9조 2,731억 원)과 사업수익(2조 6,387억 원)이 가장 큰 비중을 차지하고 있고, 임시적수입은 7조 8,951억 원으로 부담금(2조 7,401억 원)이 가장 큰 수입원이다.

지방자치단체의 일반회계세입 중에서 자체재원[자주수입]이 차지하는 비율. 즉, 재정자립도란 지방정부가 재정활동에 필요한 자금을 어느 정도나 조달하고 있는가를 나타내는 지표이다. 따라서 재정자립도는 지방세와 세외수입을 재원으로 하는 자체재원을 일반회계 세입으로 나눈 값으로 나타낼 수 있다. 재정자립도는 그 지방자치단체의 자율적 재정운영 능력, 즉 자립수준을 나타내는 데 흔히 활용되고 있다. 따라서 재정자립도가 낮으면 지방교부세율의 인상, 지방세원의 확대, 국고보조금 차등보조율제 등 재정자립의 확충을 위한 정책이 수립된다. 그러나 이러한 도식으로서 나타내는 재정자립도는 특별회계의 수입을 제외하고 있으므로 실질적인 지방재정 자립수준이 과소평가되고 있는 데다 세입만 따지고 세출은 고려하지 않으며, 외부의존 재원(財源)인 지방채 수입이 포함되고 있어 정확한 재정자립의 수준을 파악하는 데는 많은 문제점이 있는 것으로 지적되고 있다 (행정학사전, 2009. 1. 15., 이종수).

<그림 2-5> 세외수입 구조

자료: 행정안전부 ｢2019년도 지방자치단체 통합재정 개요｣

<표 2-6> 2019년도 세외수입 세목별 규모(총계, 일반+특별회계)

(단위: 억 원)

경상적 세외수입	소계	재산임대	사용료		수수료	사업		징수교부금		이자
	165,751	9,174	92,731		16,098	26,387		14,030		7,331
임시적 세외수입	소계	재산매각	부담금	과징금및과태료			기타		지난연도수입
	78,951	16,516	27,401	6,278			20,983		7,773
계	244,702

자료: 행정안전부 ｢2019년도 지방자치단체 통합재정 개요｣

지방이전 재원은 교부세(금), 양여금, 국고보조금, 지역발전특별회계 등 중앙정부가 지방자치단체에 이전하는 재원의 총액을 말한다. 총조세 대비 지방이전 재원규모는 <그림 2-6>과 같다.

<그림 2-6> 지방이전 재원규모

자료: 기획재정부 ｢연도별 예산서｣, e-나라지표

이전수입 중 지방교부세는 뒤에서 따로 다루기로 하고 국고보조금에 대해 살펴보겠다. 국고보조금은 국가위임사무와 시책사업 등에 대한 사용범위를 정하여 그 경비의 전부 또는 일부를 보조하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 제도로서 교부금, 국고부담금, 협의의 국고보조금 등을 포괄한다. 협의의 국고보조금은 지방자치단체에 대해 특정사업의 실시를 권장하거나 지방자치단체의 재정을 지원하는 것을 말한다. 이러한 국고보조금은 ｢보조금 관리에 관한 법률｣, ｢지방재정법｣, ｢국가균형발전특별법｣ 그리고 각 개별 법령과 각 지방정부 보조금 관리 조례의 적용을 받는다.

국고보조금은 지자체가 수행하는 사무･사업에 대해 국가가 이를 조성하거나 재정상 원조를 하기 위해 교부하는 재원이나 사업별로 용도와 조건이 지정되어 있기 때문에 특정한 목적으로만 집행해야 하는데, 중앙정부가 교부하는 재원에 대응하여 지자체가 대응지방비를 부담해야 한다. 2019년 국고보조사업 경비부담을 보면 중앙정부가 부담하는 국고보조금은 53조 5,994억원(66.9%)이고 지자체가 부담하는 대응지방비는 26조 4,998억원(33.1%)이다. 최근 5년간 국고보조금 및 지방비부담 현황은 <표 2-7>과 같다.

<표 2-7> 연도별 국고보조금 및 지방비부담 현황

(단위: 억 원, %)

구분		2015	2016	2017	2018	2019
국고보조사업	금액	644,322	671,375	652,044	706,631	800,992
	비율	100	100	100	100	100
• 국고보조금	금액	414,078	428,646	434,869	472,042	535,994
	비율	64.3	63.8	66.7	66.8	66.9
• 지방비부담	금액	230,244	242,729	217,175	234,589	264,998
	비율	35.7	36.2	33.3	33.3	33.1

주: 지방자치단체에서 당초예산에 편성한 금액 기준

자료: 행정안전부 ｢2019년도 지방자치단체 통합재정 개요｣

국고보조금의 재원은 중앙부처의 일반회계 또는 특별회계 예산으로 조성된다. 배분은 법령에 의해 용도와 보조율을 명시한 형태의 법정보조금과 소관 부처가 재량적으로 운용하는 비법정보조금으로 구분되는 “조건부 대응 지원금”에 해당된다. 한편, 지방정부는 국고보조사업비에 매칭되는 지방비를 다른 사업에 우선하여 예산을 편성하여야 한다. 국고보조금과 관련한 대표적인 쟁점은 국고보조금의 지속적인 팽창에 따른 지방비 부담 과중, 비법정 보조금 과다편성으로 인한 지방정부의 예측가능한 재정 운용 한계, 소규모 유사중복 영세보조사업의 과다 등이다(신유호‧유법민, 2018: 195).

이처럼 중앙 각 부처로부터 지방비부담이 수반되는 사업 등이 자의적으로 편성운영되는 경우 지방비부담이 과중하게 되므로 ｢보조금 관리에 관한 법률｣ 제7조는 중앙관서의 장이 지방자치단체의 부담을 수반하는 보조금 예산을 요구하려는 경우에 행정안전부장관과 보조사업계획에 대하여 협의하도록 규정하고 있다. 또한 행정안전부장관이 협의 요청을 받은 경우에는 그 의견서(지방자치단체 의견을 포함한다)를 해당 회계연도의 전년도 5월 20일까지 기획재정부장관과 관계 중앙관서의 장에게 제출하도록 규정하고 있다.

3) 지방재정 지출

2019년도 통합재정지출은 230조 7,488억 원으로 전년대비 10.2% 증가하였는데, 통합재정 지출 규모를 지방자치단체별로 살펴보면 <표 2-8>과 같다.

<표 2-8> 단체별 통합재정 지출 규모 (2019년)

(단위: %)

자료: 행정안전부 ｢2019년도 지방자치단체 통합재정 개요｣

<그림 2-7> 단체별 통합재정 지출 비중 (2019년)

(단위: %)

자료: 행정안전부 ｢2019년도 지방자치단체 통합재정 개요｣

2019년도 통합재정 지출을 분야별로 살펴보면 <그림 2-8>과 같이 사회복지분야에 대한 지출이 66조 1,191억 원(28.7%)으로 가장 큰 비중을 차지하고 있고, 인력운영비(29조 8,946억 원), 환경보호(22조 3,908억 원), 수송 및 교통(18조 1,007억 원) 순이었다.

<그림 2-8> 분야별 통합재정 지출 비중 (2019년)

(단위: %)

자료: 행정안전부 ｢2019년도 지방자치단체 통합재정 개요｣

지방재정의 세출구조에 있어서 중요한 점은 사회복지비용이 지속적으로 증대되고 있다는 것이다. 즉 사업복지 사업에 대한 지방비 부담이 증가함에 따라 지방재정은 점차 악화되고 있다. 이러한 복지비에 대한 지출은 2005년 분권교부세를 시행함으로써 종전에 중앙정부에서 부담해오던 주요 복지서비스 지출책임을 지방으로 이양하고 일정한 원칙에 따라 분권교부세를 지급하고 있는데 교부금에 비해 증가하는 복지수요가 훨씬 상회하고 있어 재정에 대한 압박이 심해지고 있다. 이는 국가에서 보조금을 주면서 특정 정책적 목적을 수행하고자 함으로서 지방의 세출이 늘어나는 부분이다. 즉 정부가 보조금을 늘이면 자치단체도 따라서 늘여야 하는 국고 매칭 예산방식이 지방자치단체에서는 지출부담이 되고 있다(이승철, 2011). 강남호(2011)도 지방보조금의 규모가 클수록 주민 1인당 사회복지비의 크기가 커진다고 하였다.

<표 2-9> 시‧도별 사회복지비 비중

(단위: %)

구분	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
서울	20.3	22.3	24.2	29.7	31.8	34.1	35.9	34.6	36.2
부산	25.2	25.7	25.9	26.9	30.5	32.0	32.7	32.4	33.5
대구	26.7	28.2	27.7	28.4	32.8	34.6	35.1	34.8	36.9
인천	22.3	26.5	26.7	27.3	29.2	32.2	30.1	30.3	33.3
광주	28.2	28.1	28.1	28.6	32.5	36.3	38.5	37.0	36.8
대전	25.8	28.2	28.7	31.7	35.5	37.4	36.9	36.1	36.8
울산	17.7	20.3	19.1	20.8	23.7	25.7	24.6	23.3	26.4
경기	20.8	21.6	22.4	25.0	29.5	28.6	28.6	28.5	31.8
강원	16.4	17.4	17.5	17.8	19.8	20.1	20.3	20.4	22.9
충북	19.2	19.7	20.0	21.0	23.8	24.3	24.6	24.8	26.1
충남	16.7	17.7	17.7	18.1	20.9	22.9	22.7	22.5	23.6
전북	20.9	20.3	19.9	20.8	23.3	24.7	25.1	24.7	25.4
전남	16.1	16.3	16.3	17.0	19.5	21.5	21.6	21.4	21.8
경북	18.1	17.8	17.6	18.3	20.4	21.9	21.6	21.4	22.7
경남	18.2	18.8	19.2	20.6	23.7	24.8	24.9	24.2	25.9
제주	13.9	12.4	11.5	13.5	14.9	20.7	21.0	20.5	22.1

주: 세종시는 본 연구대상에서 제외하였으므로 본 통계에서도 제외함

자료: 통계청 국가통계포털

<표 2-9>를 보면 사회복지비 비중은 매년 증가하고 있는 것을 알 수 있다. 지방자치단체가 수행하는 정책사업은 자체사업과 보조사업으로 구분하고 있는데 국고와 지방비의 매칭 사업인 중앙정부로부터 보조를 받는 보조사업이 점차 증가하고 있어 지방자치단체의 재정부담이 더욱 증가하고 있다. 특히 사회복지비는 경제력이 약한 지자체에 악순환으로 작용할 가능성이 매우 높다. 저소득층이 많이 사는 지역에서는 재산세 등 지방세 수입이 저조해 재정 능력이 약할 수밖에 없지만 많은 사회복지 소요를 갖게 된다(박병희, 2010).

<그림 2-9> 사회복지비 평균비율 추이

(단위: %)

주: 산정공식: (사회복지분야 결산액÷세출결산액)×100(%)

자료: 헹정안전부 지방재정365

4) 지방재정 건전성

⑴ 재정건전성의 개념

지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정함으로써 지방재정의 건전하고 투명한 운용과 자율성을 보장하기 위해 제정된 ｢지방재정법｣ 제3조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리 증진을 위하여 그 재정을 건전하고 효율적으로 운용하여야 하며, 국가의 정책에 반하거나 국가 또는 다른 지방자치단체의 재정에 부당한 영향을 미치게 하여서는 아니 된다.”라고 지방재정 운용의 기본원칙으로 건전성과 효율성을 규정하고 있다.

지방재정 건전성은 학자들마다 그 개념을 조금씩 다르게 이해하고 있어 한마디로 정의 내리기는 쉽지 않다. Berne & Schramm(1986: 73-75)은 지방재정 건전성에 관해 “정부가 수입증대를 통해 공공서비스를 제공하면서 단 장기적인 관점에서의 채무를 갚을 수 있는 능력”으로 정의한다. 다시 말해서 정부가 공공서비스를 제공할 때 필요한 비용을 큰 어려움 없이 지급할 수 있는 상태를 말한다. 특히, 지역의 선호 및 수요, 생산 및 서비스 조건, 자본과 노동 등의 시장자원, 지역의 재정지원, 정치 및 정부 구조, 연방 및 주정부의 정책, 지방정부의 재정정책과 관행이 재정 상태를 결정한다고 본다. 즉, 수입 및 지출 분석, 내부자원 분석 및 부채와 연금 등 분석을 포함할 것을 권고하고 있다(정성호, 2013: 135, 김상동, 2013: 21). 장선희 (2006)는 협의의 개념으로 재정건전성은 수지균형의 원칙에 따른 재정의 운영을 의미하지만, 광의의 개념으로는 수지균형의 원칙 이외에도 형평성의 원칙, 효율성의 원칙, 책임성의 원칙도 포함한 재정운영을 의미하는 것이라고 하였다.

허원제(2013)는 지방자치단체가 일정 시기에 확실하게 지급돼야 할 지방정부 부채에 대해 대처할 수 있는 충분한 재원을 가지고 있는가를 나타내는 척도로서 지방재정 건전성을 정의하였고, 재정지출에 대한 대응을 위해 재정수입 확보가 안정적이면서 지속적으로 이뤄질 수 있어야 재정건전성이 우수하다고 보았다. 결국 재정건전성은 재정운영의 건전한 정도를 나타내며, 지방재정 건전성은 지방정부에 주어진 기능을 수행하는 과정에서 지출활동에 상응하는 충분한 재정수입이 있어 재정적자 없이 해당 지방정부가 원활히 재정활동을 수행할 수 있는 상태를 의미한다고 볼 수 있다 (신동필, 2017a: 184).

⑵ 지방재정 건전성의 특징

우리나라에서 지방재정 건전성이 중요하게 부각된 때는 외환위기 이후부터이다. 외환위기 이전의 우리나라 정부는 세입 범위 안에서 세출을 집행하는 보수적 재정정책 기조로 인해 지방재정 건전성은 세계 최고 수준이었다. 하지만 외환위기 이후 상황이 급변했다. 대규모 공적자금과 경기부양정책을 펼치면서 재정적자가 늘어나기 시작했고, 1998년도 관리대상수지는 24.9조 원 적자를 기록했다. 2000년대 들어 막대한 공적자금이 조성되면서 재정개혁 필요성에 대한 논의가 확산되었고, 지방재정 건전성 유지를 의무화하는 재정준칙 도입 입법을 추진하기도 했다(한국행정학회, 2012:3-4).

지방재정 건전성의 특징을 보면, 첫째, 재정상태는 시간 차원을 지닌다는 점이다. 즉, 단기적인 재정수요에 충당할 수 있는 현금유동성이 필요할 뿐 아니라 장기적 관점에서 공공서비스를 공급할 수 있는 지속가능한 재정운영이 요구된다. 둘째, 재정상태는 다면적 개념이고 복합적인 변수에 의해 영향을 받는다. 다시 말하면, 재정상태의 악화는 채무증대, 재정적자 누적 뿐 아니라 경기위축에 따른 세입기반 약화, 사회복지비용 증대 등 세출구조의 변화, 정부간 재정관계 변화 등 다양한 변수들의 관계 속에서 발생하게 된다. 셋째, 재정상태는 명시적 채무나 현금부족 뿐 아니라 연금부채, 보증채무, 노후시설준비금 등 암묵적인 요인을 포괄하고 있어서, 지방재정 건전성을 파악하는 경우 미확정 채무를 고려하여야 한다(김상동, 2013: 22).

⑶ 지방재정 건전성 분석지표

지방자치단체 재정건전성은 일반적으로 통합재정수지, 재정자립도 및 재정자주도, 채무수준을 통해 판단한다(김정숙 외, 2017). 행정안전부는 1998년부터 지방재정의 건전성과 효율성을 제고할 목적으로 자치단체 재정현황 및 성과를 결산 자료를 토대로 종합적으로 분석·평가하여 공개하고 있다. 행정안전부에서 지방재정 건전성을 분석하기 위해 설정한 지표는 <표 2-10>과 같다.

<표 2-10> 지방재정분석 지표체계 (2019년)

분야	분석지표		가중치	대상회계	지표 성격
재정 건전성	수지 관리 (20%)	1. 통합재정수지비율	12%	통합회계	상향 지표
		2. 경상수지비율	8%	통합회계	하향 지표
	채무 및 부채 관리 (20%)	3. 관리채무비율	15%	통합회계	하향 지표
		4. 통합유동부채비율	5%	통합회계,공사공단, 출자출연기관	하향 지표
	공기업 관리 (10%)	5. 공기업부채비율	5%	공기업회계	하향 지표
		6. 총자본대비 영업이익률	5%	공기업회계	상향 지표

자료: 행정안전부

행정안전부의 지방재정분석 지표체계 중 수지 관리 면에서 통합재정수지비율과 채무‧부채 관리 면에서 예산대비채무비율에 대해 살펴보겠다. 통합재정수지는 당해연도의 일반회계, 특별회계, 기금을 모두 포괄한 수치로서 회계-기금간 내부거래 및 차입, 채무상환 등 보전거래를 제외한 순수한 재정수입에서 순수한 재정지출을 차감한 수치를 의미한다. 통합재정수지비율은 당해 연도의 세입과 세출을 비교하여 재정활동의 적자 또는 흑자 등 재정운영수지를 측정하는 지표로 통합재정수지비율이 높을수록 재정운영의 건전성이 우수하다고 판단된다.

관리채무비율은 세입결산액 대비 채무잔액으로 산출하나, 본 연구에서는 최종예산액 대비 채무잔액으로 산출하는 예산대비채무비율을 측정 지표로 사용한다. 그 이유는 관리채무비율이 2013년(2012회계연도)부터 분석지표로 사용된 점과 예산대비채무비율이 지방재정위기관리제도에서 재정상태를 판단하는 기준(25% 초과시 재정주의단체, 40% 초과시 재정위기단체)으로도 사용되는 점을 고려하였다.

당해 연도 정부의 흑자 또는 적자 규모를 나타내는 통합재정수지는 채무와 함께 재정안정성을 가늠케 하는 중요한 지표이다. 수입과 지출의 차이가 없거나 0에 가까울 때에는 균형재정을 이루었다고 말한다. 계속되는 적자재정은 재정의 안정성을 위협하게 되지만 경기침체 시에는 경기부양을 위해 재정지출을 늘림으로써 적자재정을 편성할 때도 있다. 반대로 지방채무가 지나치게 크다고 판단될 때에는 재정재건이라 하여 흑자재정 기조를 유지함으로써 재정안정성 회복을 도모하는 경우도 있다.

<그림 2-10> 통합재정수지비율 (2014-2018)

자료: 행정안전부 ｢FY2018 지방자치단체 재정분석 종합보고서｣

통합재정수지비율의 경우 <그림 2-10>에서 보듯이 최근 3년(2016∼2018) 간 지속적으로 하락하는 추세를 보이고 있다. 순세계잉여금을 제외한 지방자치단체 수입(통합재정수입)은 2016년 249.0조(6.6%↑) → 2017년 266.2조(6.4%↑) → 2018년 280.7조(5.4%↑)로 증가한 반면, 지출은 2016년 236.0조(6.8%↑) → 2017년 253.4조(6.4%↑) → 2018년 271.1조(6.9%↑)로 증가하여, 수입증가 대비 지출의 증가가 큰 것으로 나타나 통합재정수지비율이 하락하였다.

<그림 2-11> 통합재정수지비율 시계열 추이

자료: 행정안전부 ｢FY2018 지방자치단체 재정분석 종합보고서｣

2018회계연도 시‧도별 통합재정수지비율은 <그림 2-12>에서와 같이 울산과 제주는 재정수입보다 재정지출이 많아 (-)를 기록하고 있다. 광주가 8.47%로 가장 높고 울산이 –3.73%로 가장 낮았다. 통합재정수지의 흑자기조 유지를 위해서는 지속적인 세입확충과 함께 효율적 재정운영을 통한 비용절감이 필요하다.

<그림 2-12> 시‧도별 통합재정수지비율 (2018년도)

(단위: %)

자치단체 채무란 ｢지방재정법｣ 제11조의 규정에 의해 재정수입 부족을 보충하기 위해 지방채증권, 차입금의 형식으로 자금을 차입하는 지방채를 말한다. 지방채무는 2008~2009년 경제위기 극복을 위해 확대 발행했던 지방채에 대한 상환노력 및 채무관리로 2011년부터 지속적으로 감소 추세에 있다.

<표 2-11> 자치단체 채무 현황

(단위: 조 원, %)

	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
자치단체 채무	29.0	28.2	27.1	28.6	28.0	27.9	26.4	25.2	24.5
(GDP대비, %)	2.5	2.3	2.1	2	1.9	1.8	1.8	1.5	1.4
시도(광역)	20.4	19.7	19.2	21.7	21.8	22.8	22.5	22.8	22.5
시군구(기초)	8.5	8.4	7.9	6.9	6.2	5.2	3.9	2.5	2.0

자료: 행정안전부 지방재정365

2018년말 기준 지방채무 잔액은 24조 5,422억 원으로 전년대비 7,527억 원 (2.98%) 감소하였는데, 시‧도의 회계별 지방채 잔액은 <표 2-12>와 같다.

<표 2-12> 회계별 지방채 잔액(시군구 포함)

(단위: 억 원)

구 분	합 계	일반회계	기타특별회계	공기업특별회계	기금
총계	244,800	52,416	84,488	3,456	104,440
서울	62,923	3,000	59,923	0	0
부산	25,347	13,700	8,761	332	2,555
대구	16,837	10,346	4,729	19	1,743
인천	20,858	3,824	8,884	1,259	6,891
광주	9,628	4,551	0	47	5,030
대전	6,039	1,407	0	8	4,624
울산	6,836	734	0	0	6,102
세종	1,265	0	0	0	1,265
경기	26,662	2,983	70	29	23,580
강원	10,870	3,000	181	10	7,679
충북	6,943	847	211	478	5,407
충남	7,005	699	533	10	5,762
전북	7,757	1,512	285	747	5,213
전남	11,131	1,028	21	8	10,074
경북	14,353	3,015	511	260	10,568
경남	6,832	1,771	337	252	4,472
제주	3,515	0	43	0	3,472

자료: 행정안전부

<그림 2-13> 자치단체 채무 추이

(단위: 조 원)

자료: 행정안전부 지방재정365

재정건전성 지표로 사용되는 예산대비채무비율은 채무잔액을 최종예산액으로 나누어 산정한다. <그림 2-14>에서 보듯이 2018년도 시‧도별 예산대비채무비율을 살펴보면 부산이 19.16으로 가장 높았고 경상남도가 3.60으로 가장 낮았다.

<그림 2-14> 시‧도별 예산대비채무비율 (2018년도)

(단위: %)

자료: 행정안전부 지방재정365

우리나라는 지방자치단체의 주요재정지표를 모니터링하여 지방자치단체의 재정위기를 사전에 예측하고 선제적으로 대응하기 위해 “재정위기 사전경보시스템”을 운영한다. 행정안전부가 지방재정위기 사전경보시스템의 객관성과 실효성을 확보하고 지방재정의 건전성과 효율성을 도모하기 위한 목적으로 제정한 훈령인 ｢지방재정위기 사전경보시스템 운영 규정｣은 ｢지방재정법시행령｣ 제65조의2 제1항 각 호의 지표에 대해 모니터링을 실시하도록 규정하고 있다.

<표 2-13> 모니터링 기준 (규정 제3조)

시행령	지 표	「주의」기준	「심각」기준
제65조의2제1항제1호	통합재정수지적자비율	25%초과	30%초과
제65조의2제1항제2호	예산대비 채무비율	25%초과	40%초과
제65조의2제1항제3호	채무상환비 비율	12%초과	17%초과
제65조의2제1항제4호	지방세 징수액 현황	50%미만	0%미만
제65조의2제1항제5호	금고잔액 현황	20%미만	10%미만
제65조의2제1항제6호	공기업 부채비율	400%초과	600%초과

모니터링 결과 <표 2-13>에서 정한 기준 어느 하나에 해당하는 지방자치단체에 대하여 서면분석과 심층진단을 실시하여 해당 단체를 주의등급 또는 재정위기 단체로 지정하고 재정건전화 계획을 수립‧이행하도록 한 후 이행여부를 평가한다. 재정건전화계획 수립 및 이행을 제대로 하지 않는 경우 재정상 불이익을 부여할 수 있다.

외국의 지방재정 건전성 관련 제도의 예로 미국의 제도를 살펴보겠다. 미국의 ICMA(International City / County Management Association)는 자치단체의 재정관리를 스스로 유도하기 위하여 1986년도에 재정동향평가제도(FTMS: financial trend monitoring system)를 개발하여 지방정부의 자기재정진단을 권고하고 있다. 미국 ICMA는 지방정부 재정상태의 건전성을 지불능력에 기초하여 다음과 같이 4가지 관점에서 판단하고 있다.

첫째, 현금지불능력으로서 이는 단기간(30일 또는 60일)의 지급의무에 대해 현금을 충당할 수 있는 지방정부의 능력을 말한다. 둘째, 예산상지불능력으로서 예산상으로 적자를 내지 않고 지출에 충당할 충분한 수입을 창출하는 지방정부의 능력을 말한다. 셋째, 장기지불능력은 보다 넓은 의미에서 재정상태를 바라보는 관점이며 장기적인 수지균형성 유지에 초점을 둔다. 이 경우 거시적, 장기적 관점에서 보증채무, 연금부채 등 잠재적 부채를 포함한 재정의 지속가능성, 미래채무부담수준 등이 중요하다. 넷째, 서비스지불능력은 매우 광의로 재정상태를 바라보는 관점이다. 공공서비스의 양적 질적 수준을 충족시키는 가운데, 지역주민이 바라는 공공재를 공급할 수 있는 지방정부의 능력을 말한다(이효, 2011).

지방재정의 건전성을 추정하는 데에는 여러 이슈가 존재한다. 그 중 대표적인 것으로 측정기간, 측정방법, 외부요인의 영향 반영 여부, 지표의 적정성 등을 들 수 있는데 여기에서는 외부요인의 영향 반영 여부와 지표의 적정성에 대해서 살펴 본다. 먼저 재정의 건전성 평가시 외부요인의 영향을 어떻게 반영할 것인가 하는 문제이다. 예를 들어 이명박 정부하에서 지방정부의 세입 감소는 많은 경우 중앙정부의 국세감소에 기인한 바 크다. 또한 무상보육에서 보는 것처럼 중앙정부에서 실시한 정책으로 인해 지방정부가 부담의 일부를 고스란히 져야 하는 상황이 발생하고 있다. 그러한 세입감소는 지방재정의 건전성에 부정적인 영향을 미쳤는데 이러한 것들을 어떻게 반영해야 하는가이다. 다음으로 건전성을 평가하는 지표의 적정성 문제이다. 이것은 재정적인 측면만 고려할 것인가 아니면 재정적인 것 이외에 서비스 공급 상태나 지역사회의 기대치 등을 반영할지 여부이다. 보통은 재정적인 측면만 가지고 추정하나 이것은 서비스 측면에서는 지역간 불균형을 가져올 수 있다(안국찬, 2013: 43).

2. 재정분권

1) 재정분권의 개념

분권이란 말 그대로 한 곳에 집중된 권한과 그에 동반된 책임을 분산함을 의미하는 개념으로서 분산의 대상에 따라 정치적 분권, 행정적 분권, 재정적 분권 및 경제적 분권 등으로 구분된다. 한편 재정분권은 상위정부로부터 낮은 단계의 정부에게 조세 및 지출에 관한 의사결정권을 포함한 재정적 권한과 책임을 이양하는 것을 의미한다. 공공부문의 지출책임이 주민과 보다 가까이 있는 지방정부에게 주어짐에 따라 지방정부와 납세자이자 유권자인 주민들 간의 연계가 강화됨으로써 정책결정에 있어서의 책임성이 증진된다. 재정분권의 추진방향과 정부간 재정관계를 포함한 지방재정의 구조는 국가에 따라 달라질 수 있다(최병호, 2007).

재정분권(Fiscal decentralization)은 지방분권의 중요한 요소인 동시에 전제조건이며, 지방재정 운영상의 자율성이 제고되는 것을 의미한다(문병기외, 2009). 그러나 재정분권에 대한 개념은 학자들에 의해 다양하게 정의되고 있는데, 김태영(2003: 182)은 재정분권을 지방자치단체가 자신의 업무를 수행함에 있어서 필요한 자율 세입권한과 자율 세출권한을 확보하는 과정으로 정의하였다. 재정분권은 자치단체의 자주재원을 증대시키거나 이전재원을 증대시켜 궁극적으로 자치단체의 재원을 확충하기 위할 목적으로 실행되어 왔으며, 이를 세입분권과 세출분권으로 정의할 수 있다. 세입분권은 자치단체가 수입을 독자적으로 조달･운영할 수 있는 정도의 권한을 중앙정부로부터 이양받거나 구성하는 과정을 의미한다(권오성, 2004).

한편 세출분권은 재원의 출처보다는 지출권의 확대에 많은 관심을 둔다. 그러나 세입분권과 세출분권을 모두 확대하는 것은 상호간의 상충효과로 인해 그 결과를 예측하기 어렵고, 자칫 본래 의도했던 목표를 달성하기 어렵게 만든다. 일례로 자치단체의 재정력 수준이 낮아 자주재원을 확충하기 위한 대안으로 국세의 일부를 지방으로 이양하거나 국세에 대하여 공동세화할 경우 지방교부세 배분을 위한 내국세 총액이 감소하게 되기 때문에 결과적으로 지방자치단체의 재정은 크게 개선되지 못할 가능성이 크다. 또한 세입분권을 강조할 경우 지역간 인구 및 소득 수준의 격차에 의하여 자치단체간 재정 격차가 더욱 확대될 가능성도 존재한다. 이에 더해 분권의 맥락에서 사무를 대폭 이전하는 만큼에 적합한 재정을 충분히 이전하지 하지 않을 경우 지방재정의 건전성은 더욱 악화될 가능성이 존재한다. 따라서 재정분권은 장기적인 맥락에서 숙고를 거듭한 끝에 실행하고 안정적이고 일관되게 추진될 필요가 있다(정재진‧김지연, 2011: 279).

우리나라에서도 세계적인 분권화 추세 속에서 주로 정치 및 행정적 측면의 분권이 강조되는 가운데 지방자치제도가 도입되었고, 형식적인 측면에서는 재정분권이 빠르게 자리 잡아가고 있는 것으로 보인다. 하지만 구조적인 측면에서는 여전히 많은 문제를 안고 있는 것으로 지적되고 있으며, 분권 자체에 관한 회의론이 제기되기도 한다. 그간의 분권화과정에서 나타난 문제점으로는 지방재정규모의 대폭적인 확충에도 불구하고 아직 많은 지방자치단체가 재정부족을 호소하고 있다는 문제, 지방자치단체의 자율성과 책임성간의 괴리 문제, 주민들의 무관심과 낮은 참여 문제, 지방 공공부문의 부패와 도덕적 해이 문제, 지방분권과 지역균형발전간의 갈등 문제 등 매우 다양하다 (최병호, 2007).

우리나라는 지방자치 실시 이후 세입분권 보다는 세출분권에 많은 관심을 두어 왔다. 세출분권은 비록 자치단체의 자주재정력을 강화시키고, 재정운영의 책임성을 확보하는 데에는 소극적일 수 있으나 지방재정의 균형발전을 도모할 수 있다는 맥락에서 선호되어 왔다. 그러나 세출분권을 확대함에도 불구하고 지방재정은 개선되지 않고 있고, 지역간 재정 격차 역시 확대되고 있다. 이러한 결과는 재정분권이 지방재정에 미치는 효과가 매우 큼에도 불구하고, 지방재정의 개선을 도모하지 못하였다는 것을 의미한다(정재진, 2011: 290).

재정분권화는 주민과의 거리가 먼 중앙정부에 비해 더욱 가까이 있는 지방정부가 지역주민들의 수요에 대하여 보다 탄력적으로 대응함으로써 자원배분의 효율성을 증대시킬 수 있지만, 형평성을 악화시킬 수 있다는 점이 문제점으로 지적되고 있다. 즉 다양한 사회적, 경제적 요인들로 인하여 지역간 경제력 차이가 발생하게 되고, 이러한 경제력의 차이는 지방세원의 편중을 야기함으로써 지방정부 재원조달능력의 격차를 심화시킨다. 이러한 재원조달능력의 차이는 양적인 측면이나 질적인 측면에서 지방의 공공서비스 수준과 주민의 조세부담 수준의 차이를 발생시켜 결국 지방정부 간에 ‘수평적 재정형평성’을 악화시키게 된다는 것이다(배인명, 2019).

2) 재정분권 추진 내용

지방자치제 실시 이후 세입분권과 세출분권을 중심으로 살펴본 지방재정제도의 변화 내용 <표 2-14>와 같다.

<표 2-14> 지방자치제 실시 이후 지방재정제도의 변화 내용

	세입분권	세출분권
1991	- 과세확대 ∘도시계획세, 공동시설세 면세 해제 - 탄력세율 제도 도입(6개 세목) - 사용료· 수수료 요율조정권 지방으로 전환	- 지방양여금제도 도입 ∘재원(토지초과이득세 50%, 주세 15%, 전화세 100%)
1992	- 지역개발세 신설 및 탄력세율 도입	- 지방양여금 재원 확대 (주세 15%→60%)
1993	- 탄력세율제 확대(공동시설세) - 도로점용료사용징수조례 개정 (한전 및 전기통신시설 감면 해제)	-지방자치복권발행승인기준 제정
1994	- 과세 확대 ∘경주· 마권세 변경 ∘경정· 경륜 포함 - 경영수익사업 추진 - 취득세에 대한 비과세 대상 확대	- 지방양여금 재원 확대 (주세 60%→80%)
1995	- 지방세 감면 확대 ∘토지수용으로 인한 대체취득에 대한 비과세 ∘등록세, 취득세, 재산세, 종특세 등	- 지방양여금 재원 확대 (농특세 19/150)
1996	- 사용료·수수료 현실화계획 수립·추진	- 국고보조금 일괄신청제도 도입
1997	- 탄력세율제 확대(취득세, 등록세, 재산세)	- 지방양여금 재원 확대 (주세 80%→100%)
1998	- 사용료·수수료 현실화추진(5개년 계획)
1999	- 탄력세율제 확대(주민세 개인균등할) - 산업기술단지에 대한 면세 및 감면
2000	- 주행세 도입(국세의 지방세 이양) - 향토지적재산 중점육성 (경영수익사업 다각화)	- 지방교부세 법정율 인상 (13.27%→15%)

	세입분권	세출분권
2001	- 과세확대 ∘경주·마권세→레저세 ∘농지세→농업소득세 - 지방교육세 신설	- 지방양여금 재원 확대 ∘전화세 폐지 및 교통세 포함 (14.2%, ’01년도 2.4%)
2002	- 레저세 과세대상 추가 ∘소싸움경기 투표권 - 주행세 배분기준 변경 ∘지방세 보전분 우선 지급 - 소방공동시설세 탄력세율제 개선	- 지방양여금 재원 확대 ∘농특세 : 19/150→23/150
2003	- 과세 확대 ∘등록세: 소형선박 - 지방세 감면대상의 확대
2004	- 과세 확대 ∘취득세: 골프연습장
2005	- 종합토지세 폐지 - 농업소득세 과세 중단	- 종합부동산세(국세) 신설 / 지방배분 - 지방교부세 법정율 인상 ∘15%→18.3%→19.13% - 분권교부세 신설 - 균특회계 설치 - 국고보조금제도 개편 - 지방양여금 폐지
2006	- 과세 확대 ∘지역개발세: 원자력발전 - 기채승인제 폐지	- 지방교부세 법정율 인상 ∘19.13%→19.24% - 부동산교부세 신설
2010	- 지방소득세· 지방소비세 도입	- 분권교부세 기한 연장(2014년까지)
2011	- 기존 지방세목의 단순화 ∘자동차세, 등록면허세, 재산세, 지역자원시설세: 화력발전 - 농업소득세, 도축세 폐지 - 중앙정부에 의한 일방적 취득세 인하 - 비과세·감면제도 신설
2012		- 지방재정부담심의위원회 설치
2013	- 취득세율 영구인하
2014	- 지방소비세율 인상(5%→11%)	- 보통교부세 비율확대(96%→97%)
2015		- 소방안전교부세 신설 - 분권교부세 폐지

자료: 신동필 (2017b) 재인용

2017년 5월에 출범한 문재인 정부는 지방재정 자립을 위한 강력한 재정분권을 국정과제로 설정하고, 2018년 9월에 자치분권 종합계획을 발표하고 2018년 10월에 재정분권 추진방안을 발표하였다. 정부는 5대 국정목표 중 하나로 “고르게 잘사는 지역”을 선정하고, “자치분권과 균형발전”을 강력하게 추진하고 있다. 그리고 이를 달성하기 위한 국정과제의 하나로 75. “지방재정 자립을 위한 강력한 재정분권”을 선정하였다. 과제의 목표는 지방재정의 자율성과 책임성을 제고하기 위해 국가와 지방의 세입구조를 개선하고, 주민참여예산제 확대 등을 통해 지방재정의 건전성을 확보하는 것이다.

<표 2-15> 문재인 정부 재정분권 실천과제와 내용

실천과제	방향	내용

자료: 서정섭 (2017)

재정분권의 국정과제를 추진하기 위한 세부 실천과제는 <표 2-15>에서 보듯이 5가지 내용으로 구성되어 있다. 첫째, 국세와 지방세 비율 구조 개선이다. 이는 지방자치단체의 자체 재정력을 강화해 재정자립 수준을 향상시킬 수 있는 조치다. 지방소비세 비중 확대, 지방소득세 규모 확대, 국가-지방자치단체간 기능 재조정, 지방세 신세원 발굴, 지방세 비과세·감면율 15% 수준 관리 등을 통해 국세와 지방세 비율을 장기적으로 6:4 수준까지 개선한다는 것이다. 지방소비세와 지방소득세 확대는 국세의 지방세로의 이양으로 국세와 지방세 비율 조정의 핵심이다. 둘째, 이전재원 조정 및 재정균형 달성이다. 지방교부세율 상향 및 지역상생발전기금 확대, 국고보조사업 정비 등을 통해 지방자치단체 간 재정격차를 완화하고 균형발전을 추진하겠다는 것이다. 이는 지방자치단체의 자율성을 저해하는 국고보조사업을 정비해 국세의 지방세 이양 효과가 적은 지역에 재원을 보전함으로써 재정격차를 완화하려는 것이다. 셋째, 지방자치단체의 건전한 재정운용을 위한 지방재정의 건전성 강화다. 고액·상습체납자를 대상으로 징수 활동을 강화하여 지방세 및 지방세외수입 체납징수율을 제고하고, 지방자치단체별로 운영되는 지방세외수입 업무시스템을 통합하며, 예산낭비신고센터 및 국민감시단 활동을 활성화하는 등으로 예산낭비사업 근절을 위한 제도 개선을 추진한다. 넷째, ｢고향사랑기부제법｣(가칭) 제정을 통한 지방재정 보완 및 지역경제 활성화이다. 이를 위해 인센티브를 제공하고 투명하고 공정한 기부금 모집‧활용을 위한 제도 개선을 추진한다. 다섯째, 주민참여예산제 확대이다. 지방재정의 건전성과 책임성을 확보하기 위해 예산편성 단계에서 운영하고 있는 주민참여예산제를 핵심정책·사업까지 확대한다.

3) 미국의 재정분권 추진

미국의 1996년부터 2004년까지의 재정분권화 지표를 보면 측정기간 동안의 세입분권화율은 거의 현상을 유지하고 있다. 반면 세출분권화율은 꾸준히 증가하고 있는데 특히 세출분권화율의 증가폭이 최근으로 올수록 더욱 커지고 있다. 또한 세입분권화율과 세출분권화율의 폭이 점점 좁아지고 있다. 이와 같이 세입분권화 없이 세출분권화가 진행되는 경우 하위정부의 재정압박이 심화된다고 할 수 있다. 세출분권화와 정부규모 사이의 관계는 전반적으로 음(-)의 관계를 갖는다. 즉 세출분권화가 진전될수록 정부규모는 작아진다. 또한 이 변수들 사이의 상관계수가 높아서 세출분권화 진전과 정부규모 축소 사이에는 상관관계가 존재한다고 볼 수 있다. 세입분권화와 경제성장 사이의 관계는 전반적으로 양(+)의 관계를 갖는다. 즉 세출분권화가 진전될수록 경제성장률이 높아진다. 또한 이 변수들 사이의 상관계수가 높아서 재정분권화의 진전과 경제성장률 제고 사이에는 상관관계가 있다고 결론내릴 수 있다. 따라서 미국의 재정분권화는 정부규모의 축소와 경제성장의 증진에 영향을 미친 것으로 나타났다(권오성 외, 2007: 111).

3. 지방소비세 및 지방교부세

1) 지방소비세

지방소비세는 의존재원 중심의 지방재정 구조를 개선하기 위해 국세인 부가가치세의 5%를 광역자치단체세로 전환하는 방식으로 2010년 도입되었다. 지방소비세 도입의 목표는 지방자치단체의 자체재원을 확충하여 전반적인 재정자립도를 향상시키면서 수도권의 지방세 집중도를 낮출 뿐 아니라 지역경제의 활성화가 지방세 수입을 증가시키고, 이는 다시 지역발전을 위해 투자되는 선순환 구조를 형성하는 것이다(행정안전부 보도자료, 2009. 9. 16). 지방소비세의 배분은 시·도별로 민간최종소비지출 비중을 기준으로 하되, 지역 간 재정력격차를 완화하기 위해 수도권·광역시·도 등 권역별로 가중치를 적용한다. 지방소비세는 새로운 조세를 신설하는 것이 아니라, 부가가치세 일부를 지방세로 전환한 것이므로 국민의 조세부담은 변화가 없으며 부과·징수도 국세청이 부가가치세와 통합 관리하므로 국민들의 납세불편은 전혀 발생하지 않는다(주만수, 2012).

지방소비세 도입은 지방세 확충이라는 목표에는 부합하지만 이와 관련한 다양한 쟁점을 극복해야 했으므로 일반적인 지방세와 다른 모습을 갖게 되었다. 먼저 지방소비세를 자치단체의 자율적인 지방세로 도입할 수 없는 것은, 우리나라의 부가가치세가 전단계 매입세액공제 제도를 채택하고 있어서 각 지방자치단체가 개별적으로 징수하는 것이 조세행정상 어려운 과제이기 때문이다. 따라서 불가피하게 국세청이 징수한 세수를 일정기준에 의해 지역별로 배분할 수밖에 없으며, 이를 위해 채택한 기준이 지역별 민간최종소비지출 비중이다(주만수, 2012).

지방소비세 도입과 관련한 가장 큰 쟁점은 지역 간 재정력격차의 확대에 관한 것이었다. 소비 관련 세원은 수도권에 집중되어 있으므로, 지방소비세의 도입은 수도권의 가용재원을 상대적으로 많이 증가시켜서 비수도권과의 격차가 확대될 우려가 있었다. 더욱이 내국세의 19.24%는 지방교부세 재원이며, 이는 주로 지역 간 재정형평화를 달성하도록 배분하는데, 부가가치세의 5%가 내국세에서 제외되므로 지방교부세 재원이 감소하여 재정형평화 기능을 약화시킨다. 결과적으로 비수도권은 지방소비세 도입으로 재원이 감소할 수도 있었으므로 이를 해결하기 위해 시도별 민간최종소비지출에 가중치를 부여하기로 하였다. 즉, 서울·인천·경기도의 수도권에게 100%, 비수도권 광역시에게 200%, 그리고 비수도권 도에게 300%의 가중치를 부여함으로써 비수도권에 유리하도록 비중을 조정하였다(주만수, 2012). 따라서 각 시‧도별 지방소비세 배분 규모는 다음과 같이 결정된다. 여기서 소비지수란 통계청에서 매년 1월 1일 확정‧발표하는 민간최종소비지출을 백분율로 환산한 각 시‧도별 지수를 말한다.

지방소비세율은 2010년 도입 당시 부가가치세의 5%에서 2014년 11%, 그리고 2019년 15%로 인상되었음

2018년도 기준 해당 시‧도의 지방소비세 안분액 =

지방소비세 과세표준 5%분	×	해당 시‧도의 소비지수 × 해당 시‧도의 가중치
		각 시‧도별 소비지수와 가중치를 곱한 값의 전국 합계액

지방소비세의 6%분은 취득세율 인하에 따른 취득세 감소분, 지방교부세, 지방교육재정교부금, 지방교육세의 보전을 위한 재원으로 충당된다(｢지방세법 시행령｣ 제75조). 취득세의 보전에 충당되는 지방소비세 배분액은 지방소비세 6%분에서 지방교부세, 지방교육재정교부금 및 지방교육세 감소분에 충당되는 부분을 제외한 규모에 시･도별 취득세 감소분 보전비율을 적용하여 산정한다.

취득세의 보전에 충당하는 안분액 계산식(｢지방세법 시행령｣ 제75조 제1항)

해당 시·도의 안분액 = [A - (A × B) - (A × C) - D] × E

A: 지방소비세의 과세표준 × 6%

B: 법 제71조제3항제2호에 따라 감소되는 지방교부세액의 비율(19.24%)

C: 법 제71조제3항제2호에 따라 감소되는 지방교육재정교부금의 비율(20.27%)

D: 법 제71조제3항제2호에 따라 감소되는 지방교육세{[A - (A × B) - (A × C)] ÷ 11}

E: 해당 시·도의 취득세 감소분의 보전비율

지방교부세의 보전에 충당하는 안분액 계산식(｢지방세법 시행령｣ 제75조 제1항)

해당 지방자치단체의 안분액 = (A × B) × C

A: 지방소비세의 과세표준 × 6%

B: 법 제71조제3항제2호에 따라 감소되는 지방교부세액의 비율(19.24%)

C: 해당 지방자치단체의 해당 연도 보통교부세 배분비율

지방소비세의 확충은 직접적으로 시･도의 재원을 증가시킬 뿐만 아니라 다양한 경로를 통하여 간접적으로도 자치단체의 재정에 영향을 미친다. 따라서 지방소비세 확충에 따른 재정적 효과는 직접적 재정 파급효과 뿐만 아니라 간접적 파급효과까지 고려하여 지방자치단체에 미치는 최종적인 재정효과를 분석하여야 한다. 지방소비세의 증가는 곧바로 시･도의 보통세 수입을 증가시킨다. 그리고 지방소비세의 증가로 인해 수도권 3개 시･도가 출연하는 지역상생발전기금의 재원이 증가되며, 이는 시･도에 배분되는 지역상생발전기금의 재정지원 규모를 증가시킨다. 또한 지방소비세 확충은 지방교부세의 재원변동과 자치단체 재정부족액 산정의 변화를 통해 자치단체에 배분되는 지방교부세액에 영향을 미치는 간접적 파급효과를 가져온다. 지방소비세 확충을 통한 내국세 이양(부가가치세)은 정률교부세의 재원인 내국세 규모를 축소시킴으로써 내국세 세수에 연동되는 정률교부세의 재원이 축소되는 효과가 발생한다. 그리고 정률교부세 재원 축소는 보통교부세 재원의 축소로 이어지며, 보통교부세 재원의 축소는 보통교부세 산정에서 조정률을 하락시키는 요인으로 작용하게 된다. 시･도별 지방소비세의 증가는 보통교부세 산정 과정에서 기준재정수입액을 증가시킴에 따라 시･도의 재정부족액이 감소하며, 이는 보통교부세의 조정률 인상 요인으로 작용한다. 즉, 시･도의 지방소비세 증가분의 80%는 이들 시･도의 기준재정수입액 증가요인으로 작용한다. 그리고 지방소비세 확충에 따른 시･도별 지역상생발전기금 재정지원액 증가는 보통교부세 산정시 시･도의 기준재정수입액 증가요인으로 작용한다(정종필‧이근재, 2019).

지방소비세는 <표 2-16>에 나와 있듯이 2010년 도입 당시 2조 6,789억 원 규모였으나 2014년 재원 확충으로 2017년에는 7조 2,738억 원으로 증가하여 연평균 15.3%의 증가세를 보인다. 수도권과 비수도권의 성장세를 비교하면, 수도권은 약 19.2%, 비수도권은 13.1% 성장률을 보여 수도권의 성장세가 더 가파름을 알 수 있다. 이는 2014년부터 취득세 감소 보전분이 배분됨에 따른 것으로 보인다. 실제로 2010년에는 수도권에 32.8%, 비수도권에 67.2%가 배분되었으나 2014년 취득세 감소 보전분 도입 이후 수도권의 배분비율이 증가하여 2017년에는 수도권 41.3%, 비수도권 58.7%로 각각 배분되었다. 특별광역시와 도 간의 배분비율도 2014년을 기점으로 특별광역시는 증가한 반면 도는 감소하여 취득세 감소 보전분 도입 이후 재정적으로 다소 열악할 것으로 보이는 지역들의 배분이 감소되는 경향을 보인다(정종필‧이근재, 2019).

<표 2-16> 지방소비세 배분 추이

(단위: 억 원, %)

자료: 행정안전부 각년도 ｢지방세통계연감｣, 정종필‧이근재 (2019) 재인용

2017년도 결산 기준 총 지방소비세 규모는 8조 9,277억 원으로 시･도별 배분 현황은 <표 2-17>과 같다.

<표 2-17> 지방소비세의 배분 기준별 현황(2017년 결산)

(단위: 억 원, %)

자료: 행정안전부 ｢2018 지방세통계연감｣, 정종필‧이근재 (2019) 재인용

2) 지방교부세

현재 지방자치단체는 17개 광역자치단체(특별시 1, 광역시 6, 특별자치시 1, 도 8, 특별자치도 1)와 226개 기초자치단체(시 75, 군 82, 구 69)로 총 243개가 있으나, 재정규모와 재정력에서 상당한 차이가 있다. 그런데, 국민은 전국 어디에 사는지에 관계없이 표준적인 행정서비스를 제공받아야 한다. 그러므로 모든 지방자치단체는 다양한 법령 등에 따라 의무로서 부여된 행정서비스를 그 재정력과 관계없이 일정 수준 제공할 것을 요구받고 있다.

지방자치단체가 행정서비스를 제공하기 위한 가장 바람직한 재원조달 방안은 지방자치단체 스스로가 징수하여 자유롭게 사용할 수 있는 ‘지방세’이지만 조세재원의 중앙 집중과 지역 간 세원의 불균형으로 인하여, 모든 지방자치단체가 필요한 재원을 이러한 지방세수로 충당하는 재정구조는 사실상 불가능하다. 따라서 지역주민으로부터 징수되는 지방세만으로 표준적인 행정서비스를 제공하는 데 필요한 재원을 확보할 수 없는 재정 부족단체에 대해서는 그 부족 정도에 따라 재원을 보전해 주는 재정지원 제도가 필요하게 된다.

재정분권에 대한 중앙정부의 역할은 그 추진 방법에 있어서 다양하게 제시될 수 있지만, 현행제도 내에서 지방재정조정제도를 통하여 지방자치단체의 재정 운용의 부족분을 충당하는 방식이 큰 비중으로써 가장 대표적 방식이라고 할 수 있다. 이는 지방재정조정제도를 통해 부족재원을 충당하는 역할 뿐만 아니라 지역 간 수평적 재정형평성을 높일 수 있는 중요한 역할을 동시에 충족하고 있기 때문이다. 이처럼 지방재정조정제도의 목적과 역할에 따라서 높은 비중을 차지하는 보통교부세는 해당 역할의 중요성에 있어서 그 위상이 매우 높다고 할 것이다. 이에 따라 현 정부는 지방재정 자립을 위한 재정분권을 추진하면서 교부세 제도의 개편을 고려 중이다(이장욱‧조기현, 2018).

지방교부세는 지역 간 세원 편재와 재정 불균형을 해소하고 모든 지방자치단체가 일정한 행정수준을 확보할 수 있도록 행정운영에 필요한 재원을 교부하여 그 재정을 조정함으로써 지방행정의 건전한 발전을 도모하는데 그 목적을 두고 있는 제도이다(행정안전부 ｢2019년 지방교부세 산정 해설). 지방교부세에는 보통교부세, 특별교부세, 부동산교부세, 소방안전교부세의 네 종류가 있다(｢지방교부세법｣ 제3조). 보통교부세는 소방안전교부세를 공제한 내국세 총액의 19.24%에 해당하는 금액의 97%와 전년도 내국세 정산에 따른 교부세 정산액의 97%를 합산한 금액, 특별교부세는 나머지 3%에 해당하는 금액, 부동산교부세는 종합부동산세 총액, 소방안전교부세는 담배에 부과되는 개별 소비세액의 20%에 해당하는 금액이 된다.

2019년도 지방교부세 재원은 내국세 255조 670억 원(담배 부과 개별소비세의 27.5%인 5,634억 원 제외)의 19.24%에 해당하는 49조 749억 원, 부동산 교부세(종합부동산세) 2조 8,494억 원, 소방안전교부세 5,375억 원 등 52조 4,618억 원으로 구성 된다. 정률분 교부세 49조 749억 원은 97%에 해당하는 보통교부세 47조 6,026억 원과 3%에 해당하는 특별교부세 1조 4,722억 원으로 나누어 진다.

<표 2-18> 지방교부세 규모 (2019년도)

(단위: 억 원, %)

구분		배분비율	2018년	2019년	증감액	증가률
총계			459,805	524,618	64,813	14.1
정률분(소계)		내국세의 19.24%	437,831	490,749	52,918	12.1
	보통교부세	정률분 중 97%	424,696	476,026	51,330	12.1
	특별교부세	정률분 중 3%	13,135	14,722	1,588	12.1
부동산교부세		종합부동산세	17,801	28,494	10,693	60.1
소방안전교부세		담배소비세의 35%	4,173	5,375	1,202	28.8

주: 당초예산 기준임

자료: 행정안전부 ｢2019년도 지방교부세 산정 해설｣

본 연구에서는 지방교부세 중 보통교부세가 지방재정 건전성에 미치는 영향을 분석할 예정이므로 보통교부세에 대해서 자세히 살펴보겠다. 보통교부세가 산정되는 과정은 <그림 2-15>와 같다.

<그림 2-15> 보통교부세 산정흐름도

자료: 행정안전부 ｢2019년도 지방교부세 산정 해설｣

보통교부세는 모든 지방자치단체가 일정한 행정수준을 유지할 수 있도록 표준수준의 기본적 행정수행경비를 산출한 후, 지방세 등 일반재원 수입으로 충당할 수 없는 부족분을 보전해 주는 일반재원이다. 이는 매년도 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달하는 지방자치단체에 교부하게 되는데, 여기서 기준재정수요액은 각 지방자치단체의 재정수요를 ‘합리적 기준’에 따라 지방자치단체별로 산정한 ‘표준적인’ 재정수요액이고, 기준재정수입액은 기준재정수요액에 대응하는 개념으로, 각 지방자치단체의 재정력을 ‘합리적 기준’에 따라 지방자치단체별로 산정한 ‘표준적인’ 재정수입액이다.

보통교부세는 매년 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달하는 지방 자치단체에 대하여 그 미달액을 기초로 교부되므로, 보통교부세는 원칙적으로 기준재정수요액이 기준재정수입액을 초과하는 금액이 된다.

기준재정수요액 - 기준재정수입액 = 재정부족액 ≒ 보통교부세액

그러나, 보통교부세 재원의 규모가 각 지방자치단체의 재정부족액을 합산한 금액과 차이가 발생하는 것이 일반적이다. 즉, 기준재정수요액과 기준재정 수입액과의 차액이 바로 보통교부세액으로 되는 것이 보통교부세 배정원리 이지만, 보통교부세 총액이 지방자치단체의 재정부족액의 합보다 적을 경우에는, 보통교부세 총액의 범위 내에서 교부되지 않으면 안 된다. 따라서, 각 지방자치단체에 교부하는 보통교부세는 법 제6조의 규정에 의하여 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달하는 금액을 기초로 산정하여 교부하되, 재정이 부족한 각 지방자치단체의 재정부족액에 조정률을 곱해서 산정된 금액을 해당 지방자치단체의 보통교부세로 한다.

보통교부세 = 재정부족액 × 조정률

기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달하는 지방자치단체를 ‘재정 부족단체’라고 하고, 반대로 기준재정수입액이 기준재정수요액을 초과하는 지방자치단체를 ‘재정 초과단체’라고 한다. 기준재정수입액이 기준재정수요액을 상회하는 재정 초과단체에는 당연히 보통교부세가 교부되지 않는다. 이는 지방교부세가 어디까지나 재정 부족단체에 대해서만 재원을 보장해 주는 것을 주된 목적으로 하고 있기 때문이다. 보통교부세를 교부받는 ‘교부단체’와 교부받지 못하는 ‘불교부단체’는 고정되어 있지 않고 매년 지방자치단체의 재정여건에 따라 달라질 수 있다. 2019년도 교부단체와 불교부단체의 현황은 <표 2-19>와 같다.

<표 2-19> 지방교부세 교부‧불교부단체 현황 (2019년도)

구분	계	특별시	광역시	특별자치시	도	시	군
계	174	1	6	1	9	75	82
교부단체	168	-	6	1	8	71	82
불교부단체	6	1	-	-	1	4	-

주1: 자치구(69개)는 본청에 합산 산정

주2: 불교부단체: 광역(2): 서울, 경기, 기초(4): 수원, 성남, 용인, 화성

자료: 행정안전부 ｢2019년도 지방교부세 산정 해설｣

4. 선행연구의 검토

1) 재정분권에 관한 선행연구

정재진(2011)은 1995년부터 2009년까지 15년을 분석기간으로 하여 기초자치단체 78개 시(City)를 대상으로 재정분권이 재정건전성에 미치는 영향을 분석하였다. 재정분권은 세입분권과 세출분권으로 구분하였고, 재정운영의 책임성 기준이 상이한 지방세와 교부세를 대상으로 분석을 실시하였다. 즉 세입분권은 1인당 지방세를, 세출분권은 1인당 지방교부세를 변수로 사용하여 추정하였다. 그리고 재정건전성은 재정의 성장성과 안정성 측면으로 구분한 후, 성장성은 자주재원(지방세+경상세외수입) 증감율을 이용하였고, 안정성은 경상경비 비중과 채무부담 비중을 지표로 하여 분석하였다. 결과에 따르면 1인당 지방세 비중이 높은 지방자치단체일수록 자주재원의 성장에 유의미한 영향을 미치지만, 경상비 비중이나 채무부담에는 유의미한 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다. 그리고 1인당 교부세 비중이 높은 지방자치단체일수록 채무부담 비중이 높아지지만, 재정성장성이나 경상비 비중 감소에는 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.

신동필(2017a)은 2007년부터 2014년까지 8년을 분석기간으로 하여 16개 시･도를 연구대상으로 패널분석을 실시하였다. 세입분권은 지방정부가 세입에 관한 자기결정권과 재정책임성을 확보하는 것으로 이해하고 자체재원 비중으로, 세출분권은 중앙정부와 지방정부간 재정자원의 배분상태로서 지방정부가 지출할 수 있는 전체 재원을 의미하는 것으로 이해하고 국고보조금을 제외한 총지출 비중으로 측정하였다. 또한 재정건전성을 재무유동성의 포괄적인 지표로서 장기지불능력을 파악하는 지표인 총자산 대비 총부채 비율로 측정하였다. 국고보조금을 제외한 총지출 비중과 총자산 대비 총부채 비율을 바탕으로 재정분권이 지방재정건전성에 미치는 영향을 실증적으로 살펴본 결과, 세입분권을 추정한 자체재원 비중은 총자산 대비 총부채 비율의 감소를 통해 지방재정 건전성에 긍정적 영향을 미치는 것으로 나타났다.

Escolano et al.(2012)은 1990년부터 2008년까지 EU 27개 국가를 대상으로 재정분권이 재정 건전성에 미친 영향을 패널분석하였다. 재정분권은 세출분권(Expenditure decentralization), 세입분권(Revenue decentralization), 이전 의존성(Transfer dependency)으로 구분하고, 세출분권은 일반정부 지출에서 지방정부 지출의 비율을, 세입분권은 일반정부 수입에서 지방정부 자체수입의 비율을, 이전 의존성은 지방정부 총수입에서 중앙정부로부터의 이전재원이 차지하는 비율을 이용하였다. 그리고 재정건전성은 GDP 대비 기초재정수지(통합재정수입에서 국채이자지출을 제외한 통합재정지출을 차감하여 계산한 재정수지)로 측정하였다. 결과에 따르면 지출분권은 재정수지를 개선시키는 것으로 나타났지만, 수입분권은 재정건전성을 더 악화시키는 것으로 나타났고, 이전 의존성은 지출분권의 긍정적인 효과를 줄이는 것으로 나타났다.

De Mello(2000)은 1970년부터 1995년까지 5년 평균으로 구성된 30개국(OECD국가 17개국, 비OECD국가 13개국)의 자료를 이용하여 횡단면분석을 통해 재정분권이 재정건전성에 미치는 영향을 분석하였다. 재정분권을 세입자율성과 재정의존성으로 구분하고, 세입자율성은 지방정부의 총수입에서 세입이 차지하는 비율을, 재정의존성은 지방정부의 총지출에서 중앙정부로부터의 이전재원 비율을 이용하였다. 그리고 재정건전성은 GDP 대비 재정적자 비율을 대리지표로 사용하여 측정하였다. 그 결과 세입자율성은 30개국 전체와 비OECD국가에서 지방정부의 재정적자를 악화시키며, OCED국가에서는 지방정부와 중앙정부 모두 재정적자를 악화시키는 것으로 나타났다. 재정의존성은 비OECD국가에서 중앙정부의 재정적자를 악화시키며, 전체 30개 국가와 OECD국가에서는 중앙정부의 재정적자를 완화시키는 것으로 나타났다(신동필, 2017a: 185).

<표 2-20> 재정분권 측정지표 분류

연구자	재정분권 측정내용
Oates (1985)	세입분권 : 지방정부수입 / (주정부수입+지방정부수입) 세출분권 : 지방정부지출 / (주정부지출+지방정부지출)
De Mello (2000)	세입분권 : 지방정부의 총세입 대비 자체수입 비율 이전재원 : 지방정부의 총지출 대비 중앙정부로부터의 이전재원 비율
Escolano et al. (2012)	세입분권 : 총 정부수입 대비 지방정부 자체수입 비율 세출분권 : 총 정부지출 대비 지방정부지출 비율 이전의존성 : 중앙정부로부터의 이전재원이 지방정부 수입에서 차지하는 비율
임성일 (2003, 2008)	세입분권 : 지방정부의 총세입 대비 자체수입 비율 세출분권 : 총 정부지출 대비 지방정부 지출 비율 과세자주권 : GDP(또는 GRDP) 대비 지방세 수입 비율
우명동 (2008)	세입분권 : 중앙정부 세입 대비 지방정부 세입 비율 세출분권 : 중앙정부 세출 대비 지방정부 세출 비율 세입자율성 : 지방세(세율, 과표), 지방채 발행의 자율성 정도 세출자율성 : 지방예산편성, 집행의 자율성 정도
정재진 (2011)	세입분권: 1인당 지방세 세출분권: 1인당 지방교부세
차주현 (2011)	세입분권 : 지방정부의 총세입 대비 지방세 비율, 지방정부의 총세입 대비 교부세 비율 세출분권 : 지방정부의 총세출 대비 자체사업비 비율
신동필 (2017a)	세입분권: 지방정부 자체수입 / (지방정부 자체수입+이전재원) 세출분권: (지방정부 총지출-국고보조금) / 지방정부총지출

자료: 신동필(2017a) 참고, 자료 재구성

2) 재정 건전성에 관한 선행연구

재무건전성에 관한 선행연구들은 크게 세 가지로 구분된다. 첫째, 재무건전성을 분석한 연구들이다. 이들 연구에서는 국가나 지방자치단체 단위의 재정건전성으로 적절한 지표를 선택하여 재정건전성 현황을 분석함으로써 향후 개선해야 할 지점을 명시하였다. 둘째, 재정건전성의 적절한 지표를 개발하는 연구들이다. 이러한 연구들은 재정건전성 수준을 향상시키기 위하여 복식부기 도입 등의 제도적 개선점을 규명하거나(배기수, 2016), 세입 측면에서의 자체세입비율, 재정자립도, 재정력지수 등이나, 세출 측면에서의 행사ㆍ축제성경비비율, 민간이전경비비율, 의무지출비율 등을 재정건전성 측정의 적절한 지표로 정리하였다(김상동･이성근, 2015). 마지막으로 재정건전성의 영향요인에 관한 연구들이다. 이러한 선행연구들 중 대다수는 주민참여예산제도나 지방분권과 같은 제도적 요인들을 주로 영향요인으로 도출하고 있음을 알 수 있다(김정숙 외, 2017). 본 연구에서는 재정건전성에 영향을 미치는 요인에 관한 연구 위주로 고찰하기로 한다,

이성근 외(2016)는 2009년에서 2013년까지 153개 시‧군을 대상으로 지방재정 건전성 영향요인을 분석하였다. 독립변수를 세입부문과 세출부문으로 구분하고, 세입부문은 재정자주도, 재정력지수를, 세출부문은 행사축제성 경비비율, 민간단체 보조금비율, 복지비비율, 인건비비율을 분석지표로 선정하였다. 재정건전성을 추정하는 지표로는 예산대비채무비율을 선정하였다. 분석결과를 보면, 지방자치단체의 재정자율성 확보는 재정건전화에 긍정적으로 기여하는 반면에 예산대비 복지비비율의 증가는 재정건전성 확보에 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다.

김정숙 외(2016)은 2010년부터 2014년까지 244개 자치단체를 대상으로 지방재정건전성 영향요인을 분석하였다. 독립변수는 특별교부세와 세외수입으로 하고, 종속변수는 재정건전성을 추정하는 지표로 통합재정수지와 재정자립도를 선정하였다. 분석결과를 보면 특별교부세는 통합재정수지비율에 긍정적인 영향을 주지만 세외수입은 부정적인 영향을 주는 것으로 나타났다. 그리고 특별교부세는 재정자립도에 부정적인 영향을 주지만 세외수입은 재정자립도에 통계적으로 유의미한 영향을 주지 않는 것으로 나타났다. 이 같은 결과는 지방자치단체가 특별교부세를 많이 받는 경우 재정자립도가 낮아지고, 세외수입이 높아지면 통계적으로 유의미한 수준은 아니지만 재정건전성이 악화됨을 의미한다.

배인명(2013)은 2010년 자료를 바탕으로 243개 자치단체를 대상으로 지방자치단체의 유형, 재정력(재정자립도, 재정자주도), 인구변수(총인구수, 평균연령)가 재정건전성에 영향을 미치는지에 대하여 연구하였다. 재정건전성은 통합재정수지적자비율, 예산대비부채비율, 채무상환비비율, 지방세 징수액 현황지표를 사용하여 측정하였다. 분석결과를 보면 지방자치단체의 유형에 따라 일부 재정건전성 지표에 있어서 차이를 보여주고 있으며, 재정력변수와 인구변수는 통합재정규모와 채무상환비비율 및 예산대비부채비율과 상관관계가 있는 것으로 나타났다. 재정력이나 인구변수들과 재정건전성 지표간에는 상관관계가 높지 않아 재정건전성 지표를 해석할 때 이 변수들을 고려할 필요는 없다고 판단하였다.

<표 2-21> 재정건전성 측정지표 분류

연구자	독립변수	재정건전성 측정지표
현승현‧윤성식 (2006)	지방교부세율	자주성: 재정자립도, 재정력지수 생산성: 투자비비율, 재정계획운영비율
배인명 (2013)	지자체 유형 재정력: 재정자립도, 재정자주도 인구변수: 총인구수, 평균연령	통합재정수지적자비율 예산대비부채비율 채무상환비비율 지방세 징수액 현황지표
김정숙 외 (2016)	특별교부세 세외수입	통합재정수지 재정자립도
이성근 외 (2016)	세입부문: 재정자주도, 재정력지수 세출부문: 행사축제성 경비비율, 민간단체 보조금비율, 복지비비율, 인건비비율	예산대비채무비율
위정복 (2016)	수입: 자체재원비율, 1인당 지방세수입 지출: 1인당 투자지출, 투자비중 1인당 복지지출, 복지비중	1인당 통합재정수지 1인당 채무부담증가

Ⅲ. 분석 방법

1. 연구 모형 및 가설

1) 연구 모형

본 연구는 재정분권을 중심으로 지방자치단체의 재정건전성에 미치는 영향을 살펴본다. 우선 지방자치단체의 재정건전성은 행정안전부의 지방재정분석 지표체계 및 지방재정위기 사전경보시스템 지표에서 재정건전성과 관련된 예산대비채무비율의 변동을 통해 추정해 볼 수 있다. 그리고 재정분권은 앞서 살펴본 것처럼 세입분권과 세출분권으로 구분될 수 있는데, 동일한 규모의 재정분권이 이루어졌다고 하더라도 세입분권과 세출분권은 재정건전성에 차별화된 영향을 미칠 가능성이 존재한다. 세입분권은 지방자치단체가 독자적으로 조달 · 운영할 수 있는 재원에 관한 자기결정권과 재정책임성을 확보하는 것이므로 자주재원인 1인당 지방소비세와 총조세 대비 지방세 비중으로 측정하며, 세출분권은 중앙정부와 지방정부간 재정자원의 배분상태로 지방정부가 지출할 수 있는 재원의 확보에 관한 것이므로 이전재원인 1인당 지방교부세와 사회복지비 비중으로 측정한다.

다시 말하면, 동일한 규모의 재정분권을 추진한 경우 세입분권과 세출분권이 각각 재정건전성에 어떠한 영향을 미치는지 알아보고. 현 정부가 추진하는 재정분권의 주요 내용이 국세-지방세 비율 개선, 지방소비세 비중 확대, 지방교부세율 인상 등인 점을 고려하여 어떤 정책수단이 재정건전성을 높이는데 더 효과적인지 여부를 고찰해 볼 필요가 있어 1인당 지방소비세, 총조세 대비 지방세 비중, 1인당 지방교부세, 사회복지비 비중을 독립변수로 선정하였다.

또한 지방자치단체의 재정건전성은 여러 요인들에 의해 영향을 받을 수 있으므로 주요한 변수들을 각각 통제하였는데 사회적 요인으로는 인구밀도와 노령화지수를 선정하였고, 경제적 요인으로는 1인당 GRDP(Gross Regional Domestic Product), 주택가격상승률, 소비자물가 등락률, 그리고 실업률을 선정하였다. 정치적 요인으로는 자치단체장의 당적이 여당인지 여부를 선정하였는데, 이는 자치단체장의 정치적 성향에 의해 지방정부의 재정운영이 달라질 수 있기 때문이다. 연구 모형은 <그림 3-1>과 같다.

<그림 3-1> 연구 모형

독립변수 (재정분권)							종속변수 (재정건전성)
(세입분권)							(부채 및 채무 관리) 예산대비채무비율
1인당 지방소비세 지방세 비중(총조세 대비)
(세출분권)
1인당 지방교부세 사회복지비 비중
	통제변수
	(사회적 요인) 인구밀도, 노령화지수
	(경제적 요인) 1인당 GRDP, 주택가격상승률, 소비자물가 등락률, 실업률
	(정치적 요인) 자치단체장 여당 당적 (Yes=1, No=0)

지방자치단체의 재정건전성이 재정분권 뿐만아니라 사회적 요인, 경제적 요인, 정치적 요인을 고려하여 결정되어진다고 할 때, 이를 기본모형으로 나타내면 다음과 같다.

재정건전성 = f(재정분권, 사회적 요인, 경제적 요인, 정치적 요인)

본 연구에서 재정건전성은 예산대비채무비율로 측정하고, 재정분권은 세입분권과 세출분권으로 구분하고 세입분권은 1인당 지방소비세와 총조세 대비 지방세 비중으로, 세출분권은 1인당 보통교부세와 사회복지비 비중으로 측정한다. 사회적 요인은 인구밀도와 노령화지수를, 경제적 요인은 1인당 GRDP, 주택가격상승률, 소비자물가 등락률, 실업률을, 정치적 요인은 자치단체장 여당 당적 여부로 측정한다. 본 연구는 관찰할 수 없지만 시간에 따라 변하지 않는 시‧도 고유의 특성들을 통제하기 위해 고정효과모형을 사용한 회귀분석을 하였는데 회귀식의 모형은 다음과 같다.

회귀식 모형: 재정분권이 지방재정 건전성에 미치는 영향

ln(DB𝑝,𝑡) = 𝛽0 + 𝛽1CT𝑝,𝑡 + 𝛽2LT𝑝,𝑡 + 𝛽3GT𝑝,𝑡 + 𝛽4SW𝑝,𝑡 + 𝛽5PD𝑝,𝑡 + 𝛽6AI𝑝,𝑡 + 𝛽7RP𝑝,𝑡 + 𝛽8HP𝑝,𝑡 + 𝛽9CI𝑝,𝑡 + 𝛽10UE𝑝,𝑡 + GP𝑝,𝑡 + αp + δt + 𝜖𝑝,𝑡

ln(예산대비채무비율𝑝,𝑡) = 𝛽0 + 𝛽1 × 1인당 지방소비세𝑝,𝑡 + 𝛽2 × 지방세 비중𝑝,𝑡 + 𝛽3 × 1인당 지방교부세𝑝,𝑡 + 𝛽4 × 사회복지비 비중𝑝,𝑡 + 𝛽5 × 인구밀도𝑝,𝑡 + 𝛽6 × 노령화지수𝑝,𝑡 + 𝛽7 × 1인당 GRDP𝑝,𝑡 + 𝛽8 × 주택가격 상승률𝑝,𝑡 + 𝛽9 × 소비자물가 등락률𝑝,𝑡 + 𝛽10 × 실업률𝑝,𝑡 + 자치단체장 여당 소속 더미𝑝,𝑡 + αp + δt + 𝜖𝑝,𝑡

“ln(DB𝑝,𝑡)”는 p시‧도의 t연도에 해당하는 예산대비채무비율의 자연로그 값을 말한다. “CT𝑝,𝑡”는 p시‧도의 t연도에 해당하는 1인당 지방소비세를 의미한다. 따라서 본 연구의 회귀식은 log-level 모형이다. 종속변수에 자연로그를 취하면 독립변수 한 단위가 증가할 때마다 종속변수는 계수 × 100(%) 변화하는 것으로 해석하면 된다. “αp”는 지역 고정효과의 집합을 의미하고 “δt”는 연도 고정효과의 집합을 의미한다. p는 16개 시‧도를 나타내며 t는 2010~2018년을 의미한다. 위 모형에 사용된 변수들을 정리하여 <표 3-1>에 나타내었다.

<표 3-1> 지방재정 건전성 영향 요인 분석에 사용되는 변수

구분			변수
종속변수	지방재정 건전성	DBp,t	예산대비채무비율
독립변수	세입분권	CTp,t	1인당 지방소비세
		LTp,t	총조세 대비 지방세 비중
	세출분권	GTp,t	1인당 보통교부세
		SWp,t	사회복지비 비중
통제변수	사회적 요인	PDp,t	인구밀도
		AIp,t	노령화지수
	경제적 요인	RPp,t	1인당 GRDP
		HPp,t	주택가격상승률
		CIp,t	소비자물가 등락률
		UEp,t	실업률
	정치적 요인	GPp,t	자치단체장 여당 소속 더미 (여당=1, 야당=0)

2) 연구가설

세입분권은 지방자치단체가 독자적으로 조달 · 운영할 수 있는 재원에 관한 자기결정권과 재정책임성을 확보하는 것으로, 세입분권의 강화는 자체재원의 확충을 통해 가능하다. 1인당 지방소비세가 높은 지방자치단체는 그만큼 이전재원에 대한 의존성이 적고, 자체재원의 확충으로 자립적인 재정운영이 가능하며, 지방정부의 재정책임성도 제고할 수 있다. 따라서 예산대비부채비율은 감소하고 재정건전성을 높아질 것으로 추측할 수 있다. 마찬가지로 총조세 대비 지방세 비중이 높은 지방자치단체는 지방세 수입의 증가를 통해 지방정부 재정운영의 효율성을 증진시키고 불필요한 경비의 절감을 통해 재정건전성을 제고할 수 있다.

<가설 1> 세입분권의 강화(자체재원의 확대)는 재정건전성에 긍정적인 영향을 미칠 것이다.

가설 1-1. 1인당 지방소비세가 많은 자치단체일수록 예산대비채무비율이 낮을 것이다.

가설 1-2. 총조세 대비 지방세 비중이 높은 자치단체일수록 예산대비채무비율이 낮을 것이다.

세출분권은 중앙정부와 지방정부간 재정자원의 배분상태로 지방정부가 지출할 수 있는 재원의 확보에 관한 것이므로, 세출분권의 강화는 이전재원의 확대를 통해 가능하다. 이전재원은 지방자치단체가 사용할 수 있는 재정 총액을 증가시키지만. 재원의 조달측면에서 자율성이 존재하지 않으므로 세입분권을 강화시키지는 못한다. 그러나 재원의 지출측면에서 자율성은 존재하므로 세출분권은 확대시킬 수 있다. 엄밀히 말해 국고보조금을 통한 사회복지비 증가는 지출의 자율성이 보장되지 않아 세출분권과 관련성이 적지만 지방교부세와 국고보조금은 같은 이전재원이고 재원의 성격, 지원목적 등에 있어 차이가 있는 두 재원이 재정건전성에 어떻게 다르게 영향을 미치는지를 분석하기 위해 함께 다루기로 한다.

이전재원인 지방교부세는 중앙정부에 의해서 배분되지만 재원규모가 법에 의해 결정되고 지출용도가 정해져 있지 않다. 이는 재원의 안정적인 확보가 가능하고 지출에 있어서 자율성을 갖는다는 점에서 자주재원과 동일하다. 따라서 지방교부세의 확대는 지방정부에게 행정운영에 필요한 재원을 보장하고, 지방재정운영에 있어서 탄력성을 부여하므로 지방정부는 재정수지의 균형을 유지할 수 있기 때문에 지방정부의 재정건전성에 긍정적인 영향을 미칠 것이다.

반면에 사회복지비 비중의 증가는 대부분 지방정부의 의도에 따른 것이 아니다. 지방정부가 집행하는 사회복지비의 대부분은 국고보조사업 등을 통해 중앙정부에서 지방정부로 재원이 이전된 것으로 지출 용도가 정해져 있어 변경이 불가능한 법적･의무적 경비이고 지방정부에게 비용의 일부를 요구하는 매칭사업이다. 따라서 사회복지비 비중이 증가하면 지방정부의 재정활동이 경직되고 지방비 매칭으로 인한 재정부담으로 인해 부채의 증가를 유발할 수 있으므로 재정건전성에 부정적인 영향을 미칠 것이다.

<가설 2> 세출분권의 강화(이전재원의 확대)는 재원의 지출 자율성 유무에 따라 재정건전성에 다르게 영향을 미칠 것이다.

가설 2-1. 1인당 보통교부세가 많은 자치단체일수록 예산대비채무비율이 낮을 것이다.

가설 2-2. 사회복지비 비중이 높은 자치단체일수록 예산대비채무비율이 높을 것이다.

2. 변수의 구성

1) 종속변수

본 연구에서는 행정안전부의 지방재정분석 지표체계 중 재정건전성 지표인 예산대비채무비율로 재정건전성을 측정하였다. 수지 관리 측면에서의 통합재정수지비율은 자체적으로는 재정건전성을 나타내지만, 만약 지방자치단체가 이월금이 많아지면 수지가 나빠진다는 한계가 있어 건전성을 측정하는 지표로는 불안정하다는 단점을 가지고 있다. 지방재정 건전성이란 세출이 세입을 초과하지 않아 공채발행이나 차입이 없는 상태를 의미하므로, 본 연구에서는 지방자치단체의 예산대비채무비율을 종속변수로 활용하였다 (이성근 외, 2016).

예산대비채무비율에서 지방채무란 지방자치단체가 자치단체 권한 중의 하나인 지방세 과세권을 담보로 하여 사업 투자재원을 조달하는 채무를 의미한다. 산정기준은 최종예산액(결산)기준이고 통합회계를 사용하였으며 순계기준이다. 예산대비채무비율이 높을수록 지방정부의 재정건전성이 낮다고 판단할 수 있다.

예산대비채무비율 =	채무잔액	× 100(%)
	최종예산액

2) 독립변수

앞에서 살펴 보았듯이, 재정분권이 일반적으로 중앙정부가 지방정부에게 조세 및 지출에 관한 권한과 기능을 이양하는 것으로 이해될 때, 세입분권은 재정권한으로서 지방정부가 세입에 관한 자기결정권과 재정책임성을 확보하는 것을 의미하고 세출분권은 재정자원의 배분상태로서 지방정부가 지출할 수 있는 전체 재원을 의미한다(손희준 외, 2011). 본 연구에서는 세입분권을 1인당 지방소비세와 총조세 대비 지방세 비중으로 측정하였다. 지방소비세액을 그대로 이용하지 않고 1인당으로 변환하여 적용하는 이유는 시‧도간 인구차이에서 오는 차별요소를 제거하기 위해서이다.

1인당 지방소비세 =	지방소비세 총액	× 100(%)
	시‧도 인구수

총조세 대비 지방세 비중 =	지방세 총액	× 100(%)
	총조세

세출분권은 지방교부세와 사회복지비 비중으로 측정하였는데, 지방교부세는 보통교부세만을 대상으로 시‧도간 인구차이에서 오는 편차를 제거하기 위해 주민등록인구수로 나누어 1인당 금액을 산정하여 사용하였고, 사회복지비 비중은 일반회계 전체 예산액에서 사회복지예산(기초생활보장, 취약계층지원, 보육·가족 및 여성, 노인·청소년, 노동, 보훈, 주택, 사회복지일반)이 차지하는 비중으로 산정하였다.

1인당 보통교부세 =	보통교부세 총액	× 100(%)
	주민등록인구수

사회복지비 비중 =	사회복지예산 총액	× 100(%)
	일반회계 총 예산액

3) 통제변수

통제변수는 사회적‧경제적‧정치적 측면을 고려하여 선정하였다. 사회적 요인으로 인구밀도와 노령화지수를 고려하였다. 인구밀도의 증가 및 감소가 지방재정에 미치는 효과는 매우 크다. 지방세는 재산세와 취･등록세 등 보유과세의 비중이 높고 인두세적인 성격이 강해 인구의 감소는 규모의 경제로 인한 편익을 저하시키며 지방자치단체의 재원을 감소시켜 지역개발을 위한 투자 등을 여의치 않게 만든다(최흥석･정재진, 2005).

한편 지방자치단체에서는 기초노령 연금 등에 대한 지출이 확대되고 있으며 이것이 자치단체의 경상적 경비 비중을 증가시키고, 재정상태를 악화시킨다는 논의가 존재한다. 또한 Peterson(1981)의 연구에 따르면 노령자는 유휴노동력이 상대적으로 작기 때문에 지방자치단체의 경제성장에 큰 도움을 주지 못하고, 소득과 구매력 등이 낮아 지방세 신장에 적극적인 영향을 미치지 못하게 된다(정재진‧김지연, 2011: 288).

인구밀도 =	인구수(명)	× 100(%)
	면적(㎢)

노령화지수 =	고령인구(65세이상)	× 100(%)
	유소년인구(0-14세)

경제적 요인으로 1인당 GRDP(지역내총생산), 주택가격상승률, 소비자물가 등락률, 그리고 실업률을 고려하였다. 1인당 GRDP는 지역내총생산을 지역 인구수로 나눈 1인당 연간 생산액을 말하는데, 1인당 GRDP가 높다는 것은 그 지역 재정자립도가 높다는 것을 의미하고 반대로 1인당 GRDP가 낮다는 것은 재정자립도가 낮아 중앙정부의 지원이 필요하다는 것을 의미한다. 주택가격상승률은 특정 지역의 주택(아파트, 단독, 연립 포함)의 매매가격 상승률을 나타내며, 지역경제의 활성화 정도를 표현한다고 볼 수 있을 것이다. 이는 주택가격의 상승으로 표현되는 지역경제의 성장이 지방세 수입의 증가와 자산가치의 증대로 이어져 지방정부의 재정건전성에 영향을 미칠 수 있다.

주택가격상승률 =	금년 12월 주택매매가격지수	× 100 - 100
	전년 12월 주택매매가격지수

1인당 GRDP =	지역내 총생산(백만 원)	× 100(%)
	지역 인구수(명)

소비자물가 등락률은 소비자물가지수의 전년동월대비 변화율을 말하는데, 물가의 변동을 통해 도시가계의 평균적인 생계비나 화폐 구매력 변동을 보여주는 거시경제지표로서 가구부문 전체의 물가상승에 대한 지역별 측정값을 제공하고, 지방자치단체에서 공공요금을 조정하거나 재정, 통화, 무역정책을 수립하고 평가하는데 사용된다. 실업률은 경제활동인구(취업자 + 실업자) 중에서 실업자가 차지하는 비율을 말하는데, 실업률의 증가는 경제활동에 참여하는 취업자의 감소를 의미하므로 이는 지방세 등의 감소로 이어져 지방자치단체의 재정건전성에 영향을 미칠 수 있다.

소비자물가 등락률 =	금년동월지수 - 전년동월지수	× 100(%)
	전년동월 소비자물가지수

실업률 =	실업자	× 100(%)
	경제활동인구(취업자+실업자)

그리고 정치적 요인으로 시‧도 지방자치단체장의 여당 당적 유무를 고려할 수 있다. 자치단체장이 여당 소속인 경우 정치적 고려에 따른 중앙정부의 추가적인 이전재원 등 재정자원 확보가 보다 쉬워 지방정부의 수입을 증가시키고 이는 채무의 증가를 억제하거나 자산을 증대시켜 지방정부의 재정건전성에 영향을 미칠 수 있을 것이다. 따라서 당해 연도 지방자치단체장의 당적이 여당 소속인 경우 1의 값으로, 그렇지 않은 경우는 0의 값을 입력하여 측정하였다.

3. 자료의 수집 및 분석 방법

1) 자료의 수집

계량적 분석을 위한 데이터는 16개 시‧도에 대해 2010년부터 2018년까지의 자료를 수집하였다. 종속변수인 예산대비채무비율은 행정안전부의 지방재정365(http://lofin.mois.go.kr/)에서 수집하였다. 독립변수인 1인당 지방소비세와 사회복지비 비중은 통계청의 국가통계포털(http://kosis.kr/)에서 수집하였고, 1인당 보통교부세는 행정자치부의 각 연도 ｢지방교부세 산정 해설｣과 통계청 국가통계포털의 주민등록인구수를 사용하여 직접 산출하였다. 총조세 대비 지방세 비중은 통계청 국가통계포털에서 지방세액 자료를 수집한 후 총조세로 나누어 직접 산출하였다.

통제변수인 인구밀도는 통계청 국가통계포털에서 인구수를 수집한 후 국토교통부의 ｢지적통계연보｣에서 수집한 시‧도의 면적 자료로 나누어 직접 산출하였다. 노령화지수, 1인당 GRDP, 소비자물가 등락률, 그리고 실업률은 통계청 국가통계포털에서 수집하였고, 주택가격상승률은 한국감정원의 매매가격지수를 이용하여 직접 산출하였으며, 자치단체장 당적은 중앙선거관리위원회(https://www.nec.go.kr/)에서 자료를 수집하였다.

2) 분석 방법

본 연구의 시간적 범위는 2010년부터 2018년까지 9년이고 분석 대상은 16개 시‧도이다. 따라서 분석 단위는 연도(Year)와 시‧도(Province)이다. 본 연구는 패널데이터를 분석하는 방법으로 고정효과모형(fixed effect model)을 사용한 회귀분석을 하고자 한다. 이 연구는 종속변수를 설명할 수 있는 모든 독립변수를 구축하지 않았기 때문에 오차항과 독립변수간에는 상관성이 존재할 가능성이 크다. 즉, 관찰된 각 단위들 간에는 관찰할 수 없어 측정되기 어려운 고유한 특성이 있어 이것이 종속변수의 변이에 영향을 미칠 수 있다는 점을 고려해야 하는데(장덕희, 2011), 고정효과모형은 지자체 간에 보이지 않는 차이점들을 통제하면서 각 지자체 내에서의 변화가 재정건전성에 어떠한 영향을 미치는지를 분석할 수 있다는 장점이 있기 때문이다. 특히 고정효과모형은 광역자치단체 간의 이질성뿐만 아니라, 각 지방의 차이까지도 통제한다는 점에서 장점이 있다(김범수‧노정호, 2014).

Ⅳ. 경험적 분석

1. 기술 통계

재정분권을 중심으로 지방재정 건전성에 영향을 미칠 가능성이 높은 변수들의 현황을 파악하기 위해 기술 통계를 실시하였다. 분석기간은 2010년부터 2018년까지 9년이며, 분석대상은 세종시를 제외한 16개 시‧도이다. 기술 통계는 <표 4-1>과 같다.

<표 4-1> 기술 통계

변수		분석결과 (N = 144)
		평균	표준편차	최소	최대
종속 변수	예산대비채무비율(%)	14.81986	7.497566	3.6	35.25
독립 변수	1인당 지방소비세(천원)	108.0014	41.42896	28.3	205.5
	총조세 대비 지방세 비중(%)	1.396319	1.62056	0.23	6.192
	1인당 보통교부세(천원)	986.4486	845.4736	0	3093
	사회복지비 비중(%)	24.81042	6.22703	11.5	38.5
통제 변수	인구밀도(명/㎢)	2329.183	4040.943	92.3	17471.4
	노령화지수(%)	94.72083	31.07517	37.2	176.7
	1인당 GRDP(천원)	31665.38	11119.55	16379	65370
	주택가격상승률(%)	2.332569	4.230413	-6.87	20.35
	소비자물가등락률(%)	1.835417	1.132141	-0.2	4.5
	실업률(%)	3.138889	0.8556771	1.5	5
	자치단체장 여당 당적	.4722222	.5009703	0	1

본 연구에서는 행정안전부의 재정건전성 측정 지표 중 하나인 예산대비채무비율을 사용하여 재정건전성을 측정한다. 16개 시‧도의 재정건전성을 예산대비채무비율로 추정해 보면 <그림 4-1>과 같다. 종속변수인 예산대비채무비율의 연구기간(2010년~2018년) 동안 평균은 14.8%이고, 최소값은 3.6%, 최대값은 35.3%이다. 서울을 제외하고는 2010년도와 비교해 2018년도에 예산대비채무비율이 낮아진 것으로 나타난다. 2018년도 기준으로 부산이 19.16%로 가장 높고 경상남도가 3.6%로 가장 낮다.

<그림 4-1> 예산대비채무비율로 추정한 재정건전성의 추이

(단위: %)

본 연구에서 세입분권을 나타내는 변수로 총 조세 대비 지방세 비중과 1인당 지방소비세를 선정하였다. 먼저 총 조세 대비 지방세 비중을 살펴보면 연구기간동안 16개 시‧도의 지방세 비중은 0.23%에서 6.19%사이에 분포하고 있고 평균은 1.4%이다. 2018년도 16개 시‧도 전체의 지방세 비중 합은 22.14%로 2010년도의 21.67%보다 조금 높아졌다. 이는 2014년도에 지방소비세율이 5%에서 11%로 인상되었기 때문으로 볼 수 있다.

2010년도와 비교해 서울과 경기도 등 8개 시‧도는 지방세 비중이 높아졌고, 경상남도 등 7개 시‧도는 낮아졌으며, 전라남도는 변함이 없었다. 2018년도를 기준으로 총조세 대비 지방세 비중이 가장 높은 시‧도는 6.04%의 경기도이고 그 다음으로 5.48%의 서울이 뒤를 이었다. 반면에 제주도는 0.39%로 가장 낮았다. 이는 경기도와 서울의 인구가 많은 것이 그 원인 중 하나로 판단된다. 각 시‧도의 지방세가 총조세에서 차지하는 비중으로 추정한 세입분권의 추이를 보면 <그림 4-2>와 같다.

<그림 4-2> 총조세 대비 지방세 비중으로 추정한 세입분권의 추이

(단위: %)

1인당 지방소비세는 28천 원에서 205천 원 사이에 분포하며, 평균은 108천 원이다. <그림 4-3>을 보면 1인당 지방소비세가 2014년도에 급증하는데 이는 지방소비세율이 2014년에 국세인 부가가치세의 5%에서 11%로 인상되었기 때문이다. 2018년 기준으로 제주도가 205천 원으로 가장 많고, 인천이 101천 원으로 가장 적다.

<그림 4-3> 1인당 지방소비세 추이

(단위: 천 원)

다음으로 세출분권은 중앙정부와 지방정부간 재정자원의 배분을 의미하는 것으로 본 연구에서는 1인당 보통교부세와 사회복지비 비중으로 추정하였다. 총지출에서 지방교부세와 국고보조금 등 이전재원이 차지하는 비중 등으로 세출분권을 추정하지 않고 위와 같은 변수를 선택한 이유는 현 정부가 재정분권을 추진하면서 지방교부세율의 인상을 검토하거나 국고보조금을 통한 사회복지비 비중이 증가하는 추세를 반영하여 1인당 보통교부세의 증가나 사회복지비 비중의 증가가 지방재정 건전성에 어떠한 영향을 미치는지 직접 알아보고자 하였기 때문이다.

지방자치단체 일반회계 예산 중 사회복지분야 예산이 차지하는 비중은 2010년 이후 계속 증가하는 추세를 보이고 있다. 2010년도에는 전체 평균이 20.4%였으나 2018년도에는 28.9%로 증가하였다. 연구기간(2010~2018년) 중 사회복지비 비중은 11.5%(2012년도 제주)에서 38.5%(2016년도 광주)사이에 분포되어 있으며 평균은 24.8%이다. 2018년도 기준으로 대구가 36.9%로 가장 높았고, 전라남도가 21.8%로 가장 낮았다. 또한 7개 특별시‧광역시의 평균은 34.3%로 9개 도의 평균인 24.7%보다 약 10% 정도 높아 시‧도 간에 큰 차이를 보이고 있다. 사회복지비 비중으로 추정한 세출분권의 추이는 <그림 4-4>와 같다.

<그림 4-4> 사회복지비 비중으로 추정한 세출분권의 추이

(단위: %)

1인당 보통교부세는 0원에서 3,093천 원사이에 분포하고 있고 평균은 986천 원이다. 서울은 2010년부터 2014년까지 기준재정수입액이 기준재정수요액을 초과하여 보통교부세를 교부받지 못했다. 1인당 보통교부세는 2010년도에 16개 시‧도 평균이 721천 원에서 2018년도에 1,284천 원으로 증가하였다, 2018년도 기준으로 강원도가 3,093천 원으로 가장 높고, 서울이 14천 원으로 가장 낮다. 이는 강원도가 1인당 재정부족액이 가장 높은 반면 서울은 가장 낮다는 것을 의미한다.

<그림 4-5> 1인당 보통교부세액 추이

(단위: 천 원)

본 연구에서는 통제변수를 사회적‧경제적‧정치적 측면에서 선정하였다. 먼저 사회적 요인으로 인구밀도와 노령화지수를 살펴본다. 인구밀도는 단위 면적(㎢)당 인구수로 측정되고 노령화지수는 유소년인구(0~14세)에 대한 고령인구(65세 이상)의 비율을 의미한다.

인구밀도는 92명/㎢에서 17,471명/㎢사이에 분포하고 있고, 평균은 2,329명/㎢이며 표준편차는 4,041명/㎢이다. 표준편차를 보면 지역간 인구밀도 차이가 매우 크다는 알 수 있다. 2010년도에 인구밀도 평균은 2,342명/㎢이었는데 2018년도에는 2,300명/㎢으로 오히려 약간 줄었다. 2018년도 기준으로 서울이 16,605명/㎢으로 가장 높고 강원도가 93명/㎢으로 가장 낮아, 인구밀도가 가장 높은 시‧도와 가장 낮은 시‧도의 차이가 거의 180배 정도 되었다. 또한 광역시의 평균(2,841명/㎢)과 경기도를 제외한 8개 도의 평균(227명/㎢)을 비교해 보면 <그림 4-6>에서 보듯이 수도권 또는 대도시 지역 인구 편중이 매우 심하다는 것을 알 수 있다.

<그림 4-6> 인구밀도 추이

(단위: 명/㎢)

노령화지수는 37.2에서 176.7사이에 분포하고 있고 평균은 94.7이다. 노령화지수가 100이라면 0-14세의 유소년 인구수와 65세 이상 고령인구수가 동일하다는 것을 의미하고 100보다 작은 경우 유소년 인구수가 더 많다는 것을 의미한다. 2010년도에는 16개 시‧도의 노령화지수 평균이 73.5였는데 2018년도에는 119.9로 급격히 높아졌다. 2018년도를 기준으로 전라남도가 176.7로 노령화정도가 가장 심하고 울산이 72.7로 가장 낮았다. 이는 전라남도는 농촌지역에 노령인구가 많고 울산은 산업단지에 경제생산인구가 많은 것으로 판단된다.

노령화 지수가 높아진다는 것은 장래에 생산 연령에 유입되는 인구에 비하여 부양해야 할 노년 인구가 상대적으로 많아진다는 것을 의미한다. <그림 4-7>에서 보듯이 16개 시‧도 모두 노령화지수가 급격한 증가 추세에 있는 것을 알 수 있다. 이는 2010년도에는 유소년 인구수가 고령인구수보다 많았지만 10년도 지나지 않아 고령인구수가 더 많아진 것을 뜻하는 것으로 출산율 저하와 높아진 수명에 기인한다고 판단된다. 특히 우리나라는 혼인 자체가 감소하고 만혼 트렌드가 생기는 등으로 출산율이 2010년 가임여성 1명당 1.23명에서 2018년에는 0.98명으로 줄어들었다, 이는 OECD국가 중 최저 수준이다.

<그림 4-7> 노령화지수 추이

(단위: %)

1인당 GRDP는 16,379천 원에서 65,370천 원사이에 분포하고 있고 평균은 31,665천 원이다. 2018년도의 경우 울산(63,793천 원), 충청남도(53,006천 원) 순으로 많고, 대구(23,151천 원), 부산(26,464천 원) 순으로 적었다. 1인당 GRDP 추이는 <그림 4-8>에 나타나 있다.

<그림 4-8> 1인당 GRDP 추이

(단위: 천 원)

주택가격상승률은 전년 대비 주택매매가격지수의 변동률을 말하는데, 연구기간동안 분석한 결과 최저 -6.87%, 최고 20.35%, 평균 2.3%, 그리고 표준편차가 4.2%이다. 이는 주택매매가격이 전년대비 매년 평균 2.3% 증가하였고, 주택매매가격 변동에 있어서 지역간 편차가 매우 크다는 것을 의미한다. <그림 4-9>에서 보듯이 16개 시‧도가 2011년도에 주택매매가격이 상승했다가 2012년도에 급격히 하락하는 모습을 보이고 있다.

<그림 4-9> 주택가격상승률 추이

(단위: %)

소비자물가 등락률은 –0.2%부터 4.5%사이에 분포하고 있고, 평균 등락률은 3.1%이다. 충청북도가 2015년도에 –0.2%를 기록한 것을 제외하고는 2010년부터 2018년까지 16개 시‧도의 소비자물가 등락률은 모두 양수였다. 이는 정도의 차이는 있지만 소비자물가가 전년도에 비해 계속 증가하였다는 것을 의미한다.

<그림 4-10> 소비자물가 등락률 추이

(단위: %)

실업률은 생산가능인구 중 실업자가 차지하는 비율을 나타내는데 최소값은 1.5%, 최대값은 5%를 나타내었고, 평균은 3.1%이다. 2018년도 기준으로 서울이 4.8%로 실업률이 가장 높았고 제주도가 2.0%로 가장 낮았다. 전반적으로 특별시‧광역시(평균 4.3%)가 도(평균 3.0%)보다 실업률이 높았다.

<그림 4-11> 실업률 추이

(단위: %)

2. 상관 관계

다음의 <표 4-2>는 지방정부의 재정건전성을 추정한 예산대비채무비율과 본 연구에서 사용되는 설명변수들 간의 상관관계와 유의확률을 정리한 것이다. 상관관계는 연속적 속성을 갖는 두 변인 간의 상호 연관성에 대한 기술통계 정보를 제공해 줄 뿐만 아니라, 두 변인 간의 상호 연관성에 대한 통계적 유의성을 검증해 주는 통계분석 기법이다. 상관관계는 두 변수 간의 강도 및 방향과 같은 관계 정보를 제공해 주지만, 두 변수 간의 인과관계에 대한 정보는 제공해 주지 않는다.

먼저 종속변수로 지방정부의 재정건전성을 나타내는 예산대비채무비율의 경우 다른 변수들과의 상관관계가 0.001에서 0.619사이에 분포하고 있어 높지 않은 것으로 판단된다. 그리고 재정분권 중 세입분권과 관련된 변수들(1인당 지방소비세, 총조세 대비 지방세 비중)과 세출분권과 관련된 변수들(1인당 보통교부세, 사회복지비 비중), 그리고 통제변수들 간의 상관계수도 1인당 보통교부세와 노령화지수 사이의 상관계수를 제외하고는 0.636이하로 나타나고 있다. 그리고 가장 높은 상관관계를 보이는 1인당 보통교부세와 노령화지수 사이의 상관계수도 0.749로 0.8미만이어서 문제가 되지 않을 것으로 본다. 일반적으로 다중공선성의 발생과 관련된 상관계수의 기준은 0.8 이상으로 보기 때문에 다중공선성의 문제는 발생하지 않을 것으로 판단된다.

재정건전성을 나타내는 예산대비채무비율과 1인당 지방소비세, 1인당 보통교부세, 노령화지수, 1인당 GRDP는 음의 상관관계를 나타내고 있고, 1% 수준에서 유의미한 것으로 나타났다. 반면에 예산대비채무비율과 사회복지비 비중, 인구밀도, 주택가격상승률, 소비자물가 등락률, 그리고 실업률은 양의 상관관계를 보이고 있고 역시 1% 수준에서 유의미한 것으로 나타났다. 그러나 위에서 언급하였듯이 두 변수 간에 상관계수가 매우 높다고 하더라도, 이것이 두 변수 간에 인과관계를 의미하는 것은 아니므로 다음에서 회귀분석을 실시하여 변수들 간의 인과관계를 파악해 본다.

<표 4-2> 상관관계 분석 결과

	Pearson Correlation Coefficients, N=144
변수	ln (예산 대비 채무 비율)	1인당 지방 소비세	지방세 비중	1인당 보통 교부세	사회 복지비 비중	인구 밀도	노령화 지수	1인당 GRDP	주택 가격 상승률	소비자 물가등락률	실업률	지자체장여당 당적
ln(예산 대비 채무 비율)	1.0000
1인당 지방 소비세	-0.4692 ***	1.0000
지방세 비중	-0.0388	-0.2895 ***	1.0000
1인당 보통 교부세	-0.6191 ***	0.4251 ***	-0.4329 ***	1.0000
사회 복지비 비중	0.3229 ***	0.2219 ***	0.2383 ***	-0.5811 ***	1.0000
인구 밀도	0.3346 ***	-0.2146 ***	0.6239 ***	-0.5227 ***	0.4363 ***	1.0000
노령화 지수	-0.4819 ***	0.5430 ***	-0.1580	0.7494 ***	-0.1217	-0.1201	1.0000
1인당 GRDP	-0.4031 ***	0.2591 ***	0.0411	0.1043	-0.2303 ***	-0.0395	0.0956	1.0000
주택 가격 상승률	0.2626 ***	-0.1814 **	-0.1210	-0.0742	-0.0867	-0.0401	-0.1608 *	-0.1742 **	1.0000
소비자 물가 등락률	0.2450 ***	-0.5211 ***	0.0027	-0.1374	-0.3134 ***	0.0485	-0.2904 ***	-0.1717 **	0.5235 ***	1.0000
실업률	0.3964 ***	-0.1270	0.4525 ***	-0.6153 ***	0.6358 ***	0.5633 ***	-0.1710 **	-0.0424	-0.1826 **	-0.0616	1.0000
지자 체장 여당 당적	0.0019	-0.0021	0.1803 **	-0.2326 ***	0.0437	-0.0084	-0.1311	0.1107	0.0362	0.0554	0.2456 ***	1.0000

주: ***, **, *는 각각 1%, 5%, 10% 유의수준을 나타냄

3. 분석 결과

본 연구는 지방소비세와 지방세 비중, 보통교부세와 사회복지비 비중, 그리고 예산대비채무비율을 사용하여 재정분권이 지방정부의 재정건전성에 미치는 영향을 살펴보았다. 다음의 <표 4-3>은 그 결과를 제시한 것이다. <표 4-3>에서 보듯이 세입분권을 추정한 1인당 지방소비세와 총조세 대비 지방세 비중은 예산대비채무비율의 감소를 통해 지방재정의 건전성에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 모두 5% 유의수준 하에서 통계적으로 유의미하다는 것을 확인할 수 있다. 즉, 지방소비세율의 인상, 국세의 지방세 이양을 통한 지방세 비중 증가, 새로운 세원(또는 수익사업)의 발굴 등을 통해 지방세 등 자체재원의 비중이 확대되면 지방정부의 안정적이고 지속적인 재원 확보가 가능해져 예산대비채무비율이 감소하므로 지방재정 건전성에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 볼 수 있다. 1인당 지방소비세의 예산대비채무비율에 대한 추정계수는 –0.0058인데 이는 1인당 지방소비세가 1천 원 증가하면 예산대비채무비율이 0.58% 감소한다는 것을 의미한다. 그리고 지방세 비중의 예산대비채무비율에 대한 추정계수는 –0.2718인데 이는 지방세 비중이 1% 포인트 증가하면 예산대비채무비율이 27.2% 감소한다는 것을 의미한다.

연구기간(2010~2018년) 중 16개 시‧도의 지방세 비중 변화는 –0.38% 포인트에서 0.5% 포인트 사이에 분포하고 있고, 평균은 0에 가까움

세출분권을 추정한 1인당 보통교부세와 사회복지비 비중이 예산대비채무비율에 미치는 영향을 보면, 1인당 보통교부세는 부정적인 방향으로 영향을 미치고, 사회복지비 비중은 긍정적인 방향으로 영향을 미치는 것으로 나타났다. 다시 말해 1인당 보통교부세가 증가하면 예산대비채무비율은 감소하고, 사회복지비 비중이 증가하면 예산대비채무비율은 증가한다는 것을 의미한다. 이는 보통교부세는 이전재원이지만 재원의 용도가 정해져있지 않아 지출에 있어서 지방자치단체에 자율성이 부여된 반면 국고보조금 등을 통해 추진되는 사회복지분야 사업은 용도가 지정되어 있고 지방비 매칭사업으로 지방자치단체에 재정적 부담을 주기 때문으로 해석된다. 그러나 두 변수들의 t 절대값이 1.96보다 작기 때문에 위 결과가 통계적으로 유의미하지는 않는 것으로 나타났다.

통제변수 중 사회적 요인인 인구밀도의 예산대비채무비율에 대한 추정계수는 음수이고 t의 절대값은 2.29인데, 이는 인구밀도가 증가하면 예산대비채무비율이 감소하고 5% 유의수준 하에서 통계적으로 유의미하다는 것을 의미한다. 즉 인구밀도가 높은 시‧도는 경제활동인구수도 많아져 경제활동으로 인해 지방자치단체의 재정재원을 증가시켜 채무비율을 낮추는 데 기여할 수 있는 것으로 해석할 수 있다.

노령화지수의 예산대비채무비율에 대한 추정계수는 0.0157이고 t값은 2.71인데, 이는 노령화지수가 1씩 증가할 때마다 예산대비채무비율이 1.57%씩 증가하고 이는 5% 유의수준 하에서 통계적으로 유의미하다는 것을 의미한다. 노령화지수가 증가한다는 것은 유소년 인구수에 비해 65세 이상 노령인구가 차지하는 비중이 증가하는 것이므로 이는 장기적으로 경제활동인구수의 감소를 가져와 지방자치단체의 세입을 감소시키는 등으로 채무비율을 높여 재정건전성을 악화시키는 것으로 해석할 수 있다.

1인당 GRDP와 주택가격상승률은 예산대비채무비율에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지는 않는 것으로 나타났다. 이는 주택가격의 상승으로 표현되는 지역경제의 성장이 지방세 수입의 증가와 자산가치의 증대로 이어져 지방정부의 재정건전성에 긍정적 영향을 미칠 것이라는 예상과 부합되지 않았다. 소비자물가 등락률은 소비자물가가 오르면 가처분소득을 감소시켜 지방세 등의 감소를 통해 지방재정 건전성에 부정적인 영향을 미칠 것으로 예상되었는데, 실제로 양(+)의 부호가 나타나 재정건전성에 부정적인 영향을 미치지만 통계적 유의성이 나타나지는 않았다. 실업률의 증가는 경제활동에 참여하는 취업자 수를 줄여 지역경제의 성장에 저해가 되어 재정건전성에 나쁜 영향을 미칠 것으로 예상되었는데, 실제로 양(+)의 부호가 나타나 재정건전성에 나쁜 영향을 미치지만 소비자물가 등락률과 마찬가지로 통계적으로 유의하지는 않았다.

자치단체장이 여당 소속인 경우 예산대비채무비율에 대한 추정계수는 음(-)으로 예산대비채무비율이 감소하므로 지방재정의 건전성에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 볼 수 있다. 그러나 t값이 –1.38로 통계적으로 유의미하지는 않은 것으로 나타났다. 총자산 대비 총부채 비율을 변수로 사용하여 자치단체장이 여당 소속인 경우 지방재정의 건전성에 미치는 영향을 분석한 신동필(2017b)은 자치단체장이 여당 소속이 경우 지방재정의 건전성에 긍정적 영향을 주고 통계적으로도 1% 수준에서 유의미하다는 결론을 내렸다. 이처럼 신동필(2017b)의 연구결과와 모순된 결론은 아니지만 통계적 유의수준에서 차이가 나는 이유는 지방재정 건전성을 추정하는 변수가 다른 점, 연구기간이 달라 데이터에 차이가 있는 점, 자치단체장의 임기가 7월 1일에 바뀌는데 정권이 교체된 경우 통계 처리가 모호한 점 등에 기인한다고 생각한다.

<표 4-3> 회귀분석 결과

			Number of obs F(34,109) Prob > F R-squared Root MSE		= = = = =		144 94.37 0.0000 0.9325 .14884
ln(예산대비채무비율)	Coef.	Robust Std. Err		t		p >∣ t ∣
1인당 지방소비세	-.005791	.0025681		-2.26		0.026
지방세 비중	-.271782	.122751		-2.21		0.029
1인당 보통교부세	-.0001516	.0000926		-1.64		0.104
사회복지비 비중	.0170818	.013832		1.23		0.220
인구밀도	-.0006274	.0002743		-2.29		0.024
노령화지수	.0156845	.0057896		2.71		0.008
1인당 GRDP	.0000151	.0000182		0.83		0.409
주택가격 상승률	.0042813	.005563		0.77		0.443
소비자물가 등락률	.0454642	.0591103		0.77		0.443
실업률	.0044345	.0555419		0.08		0.937
지자체장 여당 당적	-.0658235	.0475304		-1.38		0.169

Ⅴ. 결론

1. 연구 요약

우리나라가 1995년 본격적인 민선 지방자치를 실시한 이후 지방재정 규모는 크게 증가하였다. 지방정부 예산은 1995년 47조 원에서 2020년 229조 원으로 4.8배 이상 증가하였다. 그러나 지방정부의 재정수입에 대한 중앙정부 의존도도 높아져 지방정부의 재정건전성이 악화되고 있다. 지방재정 규모가 확대됨에도 국세 대비 지방세의 비율은 80:20의 구조를 벗어나지 못하고 있으며, 중앙정부의 정책변화에 따른 대규모 국고보조사업의 확대와 사회복지분야 지출 증대는 지방비 부담액을 증가시켜 지방재정을 열악하게 만들고 있다. 지방재정 건전성을 가늠하는 지표인 재정자립도는 1995년 63.5%에서 2018년 54.3%로 악화되었다.

이러한 문제점을 인식하여 현 정부는 지방재정의 책임성을 제고하고 건전성을 확보하기 위해 강력한 재정분권을 국정과제로 선정하였다. 그 실천과제로 지방소비세 비중 확대, 지방 신세원 발굴 등을 통해 국세 대비 지방세 비중을 장기적으로 6:4 수준까지 개선하고, 지방교부세율 상향과 국고보조사업 정비 등 이전재원 조정을 추진하고 있다. 이에 본 연구에서는 2010년부터 2018년까지 9년간을 분석기간으로 하여 우리나라의 광역자치단체인 16개 시‧도를 대상으로 재정분권을 추정할 수 있는 지방소비세, 지방세 비중, 보통교부세, 사회복지비 비중 등이 재정건전성을 추정할 수 있는 지표인 예산대비채무비율에 어떠한 영향을 미치는지 고정효과모형을 사용하여 회귀분석을 실시하였다. 그에 따른 주요 분석결과는 다음과 같다.

첫째, 세입분권을 추정한 1인당 지방소비세와 총조세 대비 지방세 비중의 증가는 통계적으로 유의미한 수준에서 예산대비채무비율을 감소시키는 것으로 나타났다. 본 연구에서 지방재정 건전성을 나타내는 변수로 사용된 예산대비채무비율은 크기가 감소할수록 재정건전성에 긍정적인 효과를 가져오는 것으로 해석해야 한다. 따라서 이러한 분석결과는 지방소비세율의 인상, 국세의 지방세 이양을 통한 지방세 비중 증가 등 자체재원의 비중이 확대되면 지방정부가 안정적으로 재원을 확보할 수 있어 예산대비채무비율이 감소하므로 지방재정 건전성에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 볼 수 있다.

둘째, 세출분권을 추정한 1인당 보통교부세의 증가는 예산대비채무비율을 감소시키는 반면, 사회복지비 비중의 증가는 예산대비채무비율을 증가시키는 방향으로 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이는 같은 이전재원이라도 지방교부세와 국고보조금을 통한 사회복지비는 지방정부의 재정지출 자율성에 미치는 영향이 다르기 때문에 지방재정 건전성에 미치는 효과도 다른 것으로 해석될 수 있다. 그렇지만 위 두 변수들이 예산대비채무비율에 미치는 영향은 통계적으로 유의미한 수준은 아니었다.

셋째, 통제변수 중 사회적 요인인 인구밀도의 증가는 예산대비채무비율을 감소시키는 반면 노령화지수의 증가는 예산대비채무비율을 증가시키는 것으로 분석되었다. 이는 인구밀도가 높아지면 경제활동인구도 많아져 경제성장으로 이어지고 이는 지방자치단체의 재정력을 높여 채무비율을 낮추는 데 기여할 수 있는 반면 노령화지수의 증가는 장기적으로 경제활동인구수의 감소를 의미하므로 인구밀도와 반대의 효과를 가져와 채무비율을 높이고 재정건전성을 악화시키는 것으로 해석할 수 있다. 그리고 위 두 변수들이 예산대비채무비율에 미치는 영향은 통계적으로도 유의미하였다.

넷째, 경제적 요인인 1인당 GRDP, 주택가격 상승률, 소비자물가 등락률, 그리고 실업률은 예산대비채무비율에 긍정적인 영향을 주지만 통계적으로 유의미한 수준은 아니었다. 정치적 요인으로 자치단체장이 여당 소속인 경우 예산대비채무비율을 감소시키는 것으로 나타났다. 하지만 마찬가지로 통계적으로 유의미한 수준은 아니었다.

이번 연구는 다음과 같은 점에서 선행연구와 차별화된다. 첫째, 그동안 재정건전성에 미치는 영향요인으로 선행연구에서 거의 다뤄지지 않았던 지방소비세와 총조세 대비 지방세 비중이 재정건전성 미치는 영향을 경험적으로 분석하였다. 둘째, 지방정부의 재정건전성에 미치는 영향을 분석하면서 재정분권과 사회적‧경제적‧정치적 요인까지 총체적으로 고려하였다. 그리고 계속 증가하는 고령화지수와 낮은 출산율이 재정건전성에 어떤 영향을 미치는지 함께 분석하여 정책적 시사점을 제시하였다. 셋째, 재정분권을 추진할 때 세입분권과 세출분권 중 어느 수단이 지방재정 건전성 측면에서 더 효과적인지를 실증적으로 밝히고자 하였다.

2. 정책 제안

본 연구는 재정분권을 중심으로 지방재정 건전성 제고 방안을 도출하기 위해 재정분권이 지방재정 건전성에 미치는 영향을 실증적으로 분석하였다. 본 연구를 통해 다음과 같은 정책적 함의를 도출하였다.

첫째, 재정분권을 추진할 때 세입분권과 세출분권 중 어느 수단을 선택하는 가에 따라 지방재정 건전성에 미치는 영향이 달라질 수 있다. 정부에서 같은 규모의 예산을 투입하더라도 세입분권으로 볼 수 있는 지방소비세 인상이 세출분권으로 볼 수 있는 지방교부세 인상보다 재정건전성을 향상시키는데 더 효과적이다. 따라서 정부는 재정건전성을 향상시키기 위해서는 지방교부세율 인상보다는 지방소비세율을 인상함으로써 지방세 비중까지 높이는 정책을 우선시 할 필요가 있다고 판단된다.

둘째, 국고보조사업의 지방비 매칭 비율의 축소가 필요하다. 지방자치단체의 세출예산에서 사회복지비가 차지하는 비중은 계속 증가하고 있다. 이는 사회복지사업을 국고보조금의 형태로 추진하면서 지방비 매칭을 요구하고 있기 때문이다. 이와 같은 사회복지비 비중의 증가는 지방정부 세출권한의 자율성을 제한하고 재정건전성을 악화시키는 요인이 된다. 따라서 증대되는 사회복지 수요를 충족시키면서도 재정건전성을 악화시키지 않기 위해서는 지방비 매칭 비율을 줄여야 한다. 다만 사회복지 책임의 국가 환원은 지방정부가 현장 서비스를 더 잘 제공할 수 있다는 점에서 바람직하지는 않다,

셋째, 지방재정 건전성을 높이기 위해서는 출산율 제고에 힘써야 한다. 본 연구의 실증 분석에 따르면, 노령화지수가 높아질수록 재정건전성은 악화된다. 평균기대수명이 계속 늘어감에 따라 노령화지수를 낮추기 위해서는 출산율을 높이는 방법밖에 없다. 이는 2018년 기준 출산율이 0.98로 1에도 미치지 못해 OECD 국가 중 최저이고 2017년 고령사회로 진입한 후 초고령사회로 다가가고 있는 우리나라에게는 의미하는 바가 크다.

3. 연구 한계

본 연구는 다음과 같은 한계를 갖는다. 첫째, 관측치가 비교적 적어 일반화에 어려움이 있다. 본 연구는 연구기간 중에 설립된 세종시를 제외한 16개 시‧도 전체를 연구대상으로 지방소비세가 도입된 2010년부터 2018년까지 9년 간을 연구기간으로 하였지만 기초자치단체를 포함하지 않아 관측치(N=144)가 비교적 적어 연구 결과를 일반화시키는 데에는 어려운 점이 있을 수 있다. 향후 기초자치단체를 대상으로 다각적인 방향에서 추가적인 연구가 이루어져야 할 것이다. 둘째, 시계열자료 단절 등 현실적 제약으로 인해 지방재정 건전성에 영향을 미치는 다양한 변수를 활용하지 못하였다. 이에 향후에는 재정건전성과 재정분권을 보다 잘 측정할 수 있는 여러 지표들을 개발‧활용하여 지방재정 건전성에 미치는 영향을 분석함으로써 지방재정 건전성을 제고할 수 있는 다양한 방안을 제시할 수 있는 연구가 필요할 것이다.

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한국감정원(http://www.kab.co.kr/)

행정안전부 지방재정365(http://lofin.mois.go.kr/)