훈련결과보고서

북극권 파트너십 구축을 통한 협력사업 발굴 및 아국 북극정책 재정립

2020. 9.

해양수산부

오 성 철

	목 차

보고서 요약	3

1. 연구배경 및 목적	7

2. 북극의 지정·지경학적 의미	9

1) 북극의 지리적 범위	9

2) 미국의 북극권 국가 진입	11

3) 북극의 지정학적 의미	12

4) 북극의 지경학적 의미	18

3. 북극 거버넌스	21

1) UN해양법협약	21

2) 북극이사회	25

3) 북극이사회 옵서버의 지위와 역할	28

4. 미국 북극정책의 변천사	31

1) 리처드 닉슨 행정부	31

2) 로널드 레이건 행정부	32

3) 빌 클린턴 행정부	34

4) 조지 부시 행정부	38

5) 버락 오바마 행정부	43

6) 도널드 트럼프 행정부	49

5. 주요 북극정책	51

1) 북극연구정책법	51

2) 북극지역 국가전략	54

3) 북극지역 국가전략 실행계획	56

4) 국방부 북극전략	74

6. 미국 북극정책 전망	78

1) 중국의 북극정책	78

2) 러시아의 북극정책	84

3) 중국과 러시아의 북극 이슈 협력	87

4) 미국 북극정책 전망	89

7. 정책 제언	94

참고문헌	97

국외훈련 개요

1. 훈련국 : 미국

2. 훈련기관명 : 해양대기청(National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA)

3. 훈련분야 : 해양정책

4. 훈련기간 : 2018.11.26∼2020.11.25

훈련기관 개요

명 칭	해양대기청(National Oceanic and Atmospheric Administration(NOAA))
소 재 지	1325 East-West, Silverspring, MD, 20910, USA
홈페이지	http://noaa.gov/
설립목적	○ 미국 연안 측량을 위한 기구로서 1807년 설립 ○ 1870년, 기상 관측 부서를 통합한 후, 1871년 수산관련 부서 통합 ○ 연방기관으로서 ‘18년 예산 47억USD, 미국 연안의 기후, 해양 변화를 예측, 관리하고, 해양수산분야 R&D를 총괄 지원, 해양생태계 관리 등 수행
조 직	○ 홍보, 교육, 대외 협력 등 관리 조직(Staff Offic)을 비롯하여, 환경 위성․정보관리 부서, 수산관리부서, 해양서비스, 기상서비스, 해양․항공 서비스, 해양기후 연구부서 등 6개 사업부서, 6개 협력부서로 구성
주요기능 및 연구분야	○ 미국 연방정부(상무부) 소속 기관으로서 해양수산분야 R&D를 총괄하고, 연안환경 개선, 해양수산분야 대외 협력, 해양위성자료 분석 등 직접 수행 - 기후변화로 인한 연안환경 대응 연구 - 해양수산분야 중장기 R&D 비전 제시 및 관리 - 해양서비스 연구 - 수산서비스 연구 등
주요인사 인적사항	○ Neil Jacobs 청장대리 ▪ NOAA 기상예보담당 부청장(2018) ▪ 청장대리(2019~) ▪ 미 기상학회 예보향상그룹장 역임 ▪ North Carolina 주립대 대기과학 석박사

보고서 요약

본 보고서는 미국 북극정책의 시대적 변화를 분석하고, 점점더 심화되고 있는 미·중·러 간 북극해를 둘러싼 패권경쟁이 북극이사회 거버넌스에 미치게 될 영향과 향후 미국 북극정책이 어떻게 변화될지 전망하고자 한다. 또한, 이러한 분석과 전망에 기반하여 시사점을 도출하고 우리나라 중장기 북극정책의 추진방향을 제시하고자 한다.

역사적으로 북극지역은 열린 공간이 아니라 닫힌 공간으로 간주되었다. 그것은 이 지역이 한여름에도 추위가 계속되는 고위도 지역으로서 항상 만년설과 빙하로 덮여 있기 때문이다. 이로 인해 북극해를 통한 원거리 항해는 사실상 불가능했으며, 극히 제한된 경제활동만 가능했다. 그러나, 최근 기후변화로 북극해를 덮고 있던 두꺼운 얼음이 녹으면서 이 지역에 존재하는 막대한 에너지 자원 개발과 북극해를 지나는 새로운 항로 이용에 관심이 집중되고 있다.

북극에서는 UN해양법협약에 기반한 연안국 간 해양관할권과 대륙붕 경계획정 등에 대한 합의가 지연되고 있으며, 지역적 차원에서는 북극이사회가 북극 연안국을 중심으로 운영됨으로써 중층적인 거버넌스 구조로 발전되어 왔다. 더욱이 지역적 차원에서 북극 거버넌스는 북극 연안국들을 중심으로 상당히 배타적이고 폐쇄적으로 운영되고 있다. 우리나라와 같은 북극이사회 옵서버는 정책결정권도 없고 참여방식에 제한이 많은 것은 사실이다. 그럼에도 불구하고 옵서버는 북극이사회의 주요 회의와 워킹그롭에 참여하면서 북극권 국가들의 활동을 모니터링하고 견제한다. 옵서버는 중요한 회의에 참석하면서 필요시 관련 문서를 제출하는 방식으로 의사를 표출할 수 있다. 최근 북극의 경제적 가치나 환경문제에 관심이 증대되면서 북극에도 남극처럼 다양한 이슈를 포괄하면서 법적 강제력을 가지는 국제조약을 체결하거나 폐쇄적인 북극이사회를 대신할 수 있는 새로운 제도를 만들어야 한다는 주장이 제기되고 있다. 따라서 북극이사회 회원국들은 북극이사회의 영향력을 확장하기 위해 옵서버의 수를 확대할 수 밖에 없다. 옵서버는 북극권 국가들의 배타적 권리를 잠정적으로 인정하면서 북극권국가들의 결정에 따르지만, 다른 한편 공유지로서의 북극의 위상을 강조하고 또 북극에서 자신들의 권리를 확대하는데도 관심을 가지고 있다. 북극이사회 내에서 옵서버의 역할이 비록 제한적이기는 하지만 이들은 북극이사회에 참여하고 감시하며 강대국을 견제하는 영향력을 가진 행위자라고 볼 수 있다.

북극이사회 회원국으로서 북극이사회 정책 이슈를 주도하고 있는 미국은 1867년 러시아로부터 매입한 알래스카 대륙을 1959년 49번째 주로 편입시키면서 북극권 국가 지위를 갖게 되었다. 닉슨(Nixon) 행정부에서 1971년 12월‘국가안보 결정명령’(National Security Decision Memorandum 144) 을 통해 최초로 선언적인 성격의 북극정책을 발표한 이래, 오바마(Obama) 행정부에 이르러 북극전략(National Strategy for the Arctic Region, 2013년)과 실행계획(Implementation Plan for The National Strategy for the Arctic Region, 2014년)이 마련되면서 체계적이고 포괄적인 북극정책을 확립하게 된다.

미국 북극정책의 역점 추진과제는 외교 및 국제문제 전문 연구기관인 외교평의회(Council on Foreign Relations, CFR)가 2017년 3월 발표한‘북극 최우선 과제: 미국의 제4해안 전략보강’(Arctic Imperatives: Reinforcing U.S. Strategy on America's Fourth Coast) 보고서에 담긴 6가지로 대변할 수 있다. 이 보고서는 북극 경쟁에서 미국이 러시아 등 다른 북극 연안국과 중국에 뒤처져 있다는 위기의식에 바탕을 두고 있고, 북극에서 국익 보호를 위해 미 정책결정자에게 6가지를 우선과제- ①UN해양법협약 비준, ②쇄빙선 확충, ③북극 인프라 투자 확대, ④북극권 국가와의 협력 강화, ⑤지속가능한 개발 및 알래스카 원주민 지원, ⑥과학연구 지원-를 제시하였다. UN해양법협약 가입은 부시 행정부의 북극정책에서 처음 제안하였으나 현재까지 공화당이 협약 비준을 반대하고 있고, 2012년 해안경비대(USCG)는‘노후화 쇄빙선 대체 프로그램(Polar Security Cutter Program)’을 수립하였고 중장기적으로 기존 노후화된 쇄빙선(대형1, 중형1)을 대체할 신형 쇄빙선 6척(대형3, 중형을 건조할 계획을 세워 추진 중이나 예산확보에 어려움을 겪고 있다.

2017년 1월 트럼프(Trump) 대통령이 취임하면서 미국의 북극정책은 급격한 변화를 맞게 되는데, 오바마 행정부가 환경보호, 과학연구, 국가안보, 자원개발 등 균형 잡힌 북극정책을 추진한 반면 트럼프 행정부는 국가안보 및 자원개발에 정책의 우선순위를 두게 된다. 트럼프 행정부는 국가안보전략(National Secutity Strategy, 2017년)과 국방부 북극전략(DoD Arctic Strategy, 2019년)에서 중국과 러시아를 미국 안보를 위협하는 주요국가로 지목하고 북극에서 이들 국가의 영향력을 견제하기 위한 조치들이 포함되고,‘연안 자원개발 전략(America-First Offshore Energy Strategy)”을 담은 행정명령(Executive Order-13795)을 통해 북극해 자원개발 촉진 정책을 펴고 있다.

미국 북극정책의 주요관심은 바로 중국과 러시아의 협력관계인데, 러시아는 2014년 우크라이나 크림반도 강제병합 이후 미국과 유럽연합의 경제제재가 심화되면서 중국과의 협력 강화를 통해 적극적인 북극정책을 펼쳐 나가고, 중국은 2018년 북극정책 백서를 발표하면서 자국을‘근(近)북극 국가(near Arctic Nation)’로 규정하며 북극 자원개발 및 북극항로 개발·이용을 통해‘빙상 실크로드’를 구축해가고 있다. 2019년 5월 제17차 북극이사회 각료회의 연설에서 미 국무부 폼페이오 장관은 중국과 러시아가 국제 규범을 어기면서 공격적으로 북극해 자원 및 북극항로 개발에 나서고 있다고 공개적으로 견제하였고, 기후변화를 북극에 대한 심각한 위협으로 표현한 선언문 문구를 문제 삼아 동 각료회의 선언문 서명에 거부하였다. 향후 북극해를 둘러싼 미·중·러 간 패권경쟁은 더욱 심화되고 이러한 국제정세는 북극이사회 거버넌스의 약화로 이어질 수도 있다.

이에 우리나라는 북극 패권경쟁에서 미국의 적극적인 행보가 북극 거버넌스에 미칠 향방에 주목하면서, 북극이사회 및 북극권 국가 간 균형 있는 양·다자 협력을 이어갈 필요가 있다. 즉, 북극이사회를 한 축으로 북극사회 전체 이익을 위한 협력을 추진하는 한편, 현재 운영되고 있는 북극권 6개 국가와의 양자 북극협의회의 기능을 강화하고 나아가 미국과의 양자 북극협의회 설립을 적극 고려하여야 한다. 또한, 북극권 국가 및 북극 원주민과의 공감대 확보에 기반한 북극 진출을 모색하고, 향후 북극 거버넌스의 변화에 영향을 덜 받고 추진할 수 있는 과학연구 분야 협력을 강화하고 활용할 필요가 있다. 이를 위해 우리나라가 보유한 쇄빙연구선 아라온호와 북극 과학연구기지인 다산기지 등 우리나라가 보유한 북극과학연구 인프라를 적극 활용하고, 나아가 차세대 쇄빙연구선 건조를 적극 추진해야 한다.

1. 연구배경 및 목적

북극이사회 회원국으로서 북극이사회 정책 이슈를 주도하고 있는 미국은 1867년 러시아로부터 매입한 알래스카 대륙을 1959년 49번째 주로 편입시키면서 북극권 국가 지위를 갖게 되었다. 알래스카주는 러시아와 근접하고 있어 미국에게 북극은 국가방어의 최전선이며, 북극에는 수산자원과 함께 미국의 해외자원 의존도를 낮출 수 있는 전략자원이 대량으로 매장되어 있다.

닉슨(Nixon) 행정부에서 1971년 12월‘국가안보 결정명령’(National Security Decision Memorandum 144) 을 통해 최초로 선언적인 성격의 북극정책을 발표한 이래, 오바마(Obama) 행정부에 이르러 북극전략(National Strategy for the Arctic Region, 2013년)과 실행계획(Implementation Plan for The National Strategy for the Arctic Region, 2014년)이 마련되면서 체계적이고 포괄적인 북극정책을 확립하게 된다.

2017년 1월 트럼프(Trump) 대통령이 취임하면서 미국의 북극정책은 급격한 변화를 맞게 되는데, 오바마 행정부가 환경보호, 과학연구, 국가안보, 자원개발 등 균형 잡힌 북극정책을 추진한 반면 트럼프 행정부는 국가안보 및 자원개발에 정책의 우선순위를 두게 된다. 국가안보전략(National Secutity Strategy, 2017년)과 국방부 북극전략(DoD Arctic Strategy, 2019년)에서 중국과 러시아를 미국 안보를 위협하는 주요국가로 지목하고 북극에서 이들 국가의 영향력을 견제하기 위한 조치들이 포함되고,‘연안 자원개발 전략(America-First Offshore Energy Strategy)”을 담은 행정명령(Executive Order-13795)을 통해 북극해 자원개발 촉진 정책을 펴게 된다.

미국 북극정책의 주요관심은 바로 중국과 러시아의 협력관계인데, 러시아는 2014년 우크라이나 크림반도 강제병합 이후 미국과 유럽연합의 경제제재가 심화되면서 중국과의 협력 강화를 통해 적극적인 북극정책을 펼쳐 나가고, 중국은 2018년 북극정책 백서를 발표하면서 자국을‘근(近)북극 국가(near Arctic Nation)’로 규정하며 북극 자원개발 및 북극항로 개발·이용을 통해‘빙상 실크로드’를 구축해가고 있다. 2019년 5월 제17차 북극이사회 각료회의 연설에서 미 국무부 폼페이오 장관은 중국과 러시아가 국제 규범을 어기면서 공격적으로 북극해 자원 및 북극항로 개발에 나서고 있다고 공개적으로 견제하였고, 기후변화를 북극에 대한 심각한 위협으로 표현한 선언문 문구를 문제 삼아 동 각료회의 선언문 서명에 거부하였다.

본 보고서는 미국 북극정책의 시대적 변화를 분석하고, 점점더 심화되고 있는 미·중·러 간 북극해를 둘러싼 패권경쟁이 북극이사회 거버넌스에 미치게 될 영향과 향후 미국 북극정책이 어떻게 변화될지 전망하고자 한다. 또한, 이러한 분석과 전망에 기반하여 시사점을 도출하고 우리나라 중장기 북극정책의 추진방향을 제시하고자 한다.

2. 북극의 지정·지경학적 의미

1) 북극의 지리적 범위

러시아의 북극개발전략과 한·러 협력의 새로운 가능성, 제성훈·민지영, KIEP대외경제정책연구원, 전략지역 심층연구13-08, p22-24

일반적으로 북극(arctic) 또는 북극지역은 북극점을 중심으로 하는 고위도 지역을 의미한다. 위도상으로는 흔히 북위 66°33' 이북인 북극권(arctic circle)을 북극지역으로 부르는데, 지리적으로 북극지역은 북극해가 대부분을 이루며, 유라시아 대륙과 아메리카 대륙의 일부를 포함한다. 즉 시계방향으로 러시아, 북유럽 국가(핀란드, 스웨덴, 노르웨이, 아이슬란드), 덴마크의 그린란드 섬, 캐나다, 미국의 알래스카 북부지역과 그 부속도서가 북극지역에 속한다.

북극지역의 중심에 위치한 북극해는 면적이 약 1,400만 ㎢에 달하며,축치 해(Chukchi Sea), 동시베리아 해(East Siberian Sea), 랍테프 해(Laptev Sea), 카라 해(Kara Sea), 바렌츠 해(Barents Sea), 백해(White Sea), 그린란드 해(Greenland Sea), 보퍼트 해(Beaufort Sea) 등 크고 작은 바다들을 포함하고 있다. 북극해는 축치 해에서 좁은 베링 해협(Bering Strait)을 거쳐 태평양으로 연결되며, 그린란드 해에서 노르웨이해 또는 덴마크 해협을 지나거나, 그린란드와 캐나다 사이의 배핀 만(Baffin Bay)에서 데이비스 해협(Davis Strait)과 래브라도 해(Labrador Sea)를 지나 대서양으로 연결된다. 따라서 북극지역은 3개의 대륙(아시아, 유럽, 북아메리카)에 걸쳐 있고, 2개의 대양(태평양, 대서양)에 맞닿아 있다.

오늘날 북극해에는 배타적 경제수역 및 대륙붕을 가지고 있는 러시아, 노르웨이, 덴마크(그린란드), 캐나다, 미국(알래스카) 5개 연안국이 위치하고 있는데, 이들은 북극지역의 문제에 직접적인 이해관계를 가지고 있는 국가라 할 수 있다. 이들 국가와 북극지역에 영토의 일부가 포함되는 아이슬란드, 스웨덴, 핀란드는 이른바 ‘북극 8개국’으로 불린다. 1996년 오타와 선언(Ottawa Declaration)을 계기로 북극지역 국가들 간의 상호협력은 물론, 북극 원주민 공동체와 지속가능한 발전, 환경보호 등 역내 공동문제를 논의하기 위해 설립된 북극이사회(Arctic Council) 회원국은 이들 8개국이다.

북극이사회 회원국인 덴마크는 자치령인 그린란드와 페로 제도(Faroe Islands)도 대표하고 있다

북극이사회는 회원국(Member States), 상시참여자(Permanent Participants), 옵서버(Observers) 등으로 구성되는데, 상시참여자는 약 50만 명의 북극 원주민을 대표하는 6개 원주민 기구이며, 정식 옵서버(Permanent Observers)는 한국을 비롯한 비북극지역 13개 국가, 13개 정부간 및 의회간 기구, 12개 비정부기구이다.

<그림 1. 북극지역>

자료: “Arctic Region Reference Map with Place Names from the UT Perry-Castaneda Library,”http://www.arctic.noaa.gov/maps.html.

2) 미국의 북극권 국가 진입

미국은 알래스카 지역이 북극권 지역(Arctic Circle)에 속해 있다. 캐나다의 북서쪽에 있는 미국의 역외(域外) 주인 알래스카(Alaska) 어원은 제정 러시아 시대인 18세기부터 사용되었는데, 당시에는 현재 알래스카 남서부 지역인 알래스카 반도만을 지칭했다. 현재 알래스카 주의 면적은 1,700,132km2로 미국에서 가장 광활한 주이며, 석유자원 등 다양한 자원이 매장되어 있다.

북극선(Arctic Circle)은 지리적으로 위도 66도 32분 51로부터 북극점까지 펼쳐진 지역을 의미함. 한종만, “북극공간의 개념 정의: 자연구분과 인문구분을 중심으로”, 『비교경제연구』, (22권 제1호, 2015), p. 49. Arctic Circle 정의 참조

알래스카 대륙은 북위 51~71도 사이에 위치해 있어 북극권 지역에 포함되어 있고, 한반도의 면적(223,348km2)의 약 7.6배이며, 미국에서 면적이 가장 넓은 주(州)임

미국은 1867년 러시아로부터 알래스카 대륙 매입 조약을 체결하고 자국영토로 편입시키면서 북극권 국가 지위를 갖게 되었다. 당시 유럽연합군과의 크림반도 전쟁(The Crimean War)에서 패한 러시아는 자국 동쪽에 위치한 알래스카에 대한 관심이 상대적으로 줄어 들었고, 아시아태평양 지역으로의 활동반경 확대를 추구하던 미국에 알래스카 대륙을 720만불에 매각했다. 미국은 매입 직후 알래스카에 관심을 크게 두지 않았고, 안보 측면의 군사관할구역으로 관리하였다. 이후 1890년대 금광이 발견되면서 경제적으로 주목을 받았고, 50여년이 지난 1959년 미국의 49번째 주로 편입되었다.

웹사이트 https://www.loc.gov/rr/program/bib/ourdocs/Alaska.html 참조

웹사이트 https://history.state.gov/milestones/1866-1898/alaska-purchase 참조

서현교,“미국의 북극정책 역사 고찰과 한국의 북극정책 방향”(한국 시베리아연구 제20권 1호), 149면

3) 북극지역의 지정학적 의미

러시아의 북극개발전략과 한·러 협력의 새로운 가능성, 제성훈·민지영, KIEP대외경제정책연구원, 전략지역 심층연구13-08, p29-36

역사적으로 북극지역은 열린 공간이 아니라 닫힌 공간으로 간주되었다. 그것은 이 지역이 한여름에도 추위가 계속되는 고위도 지역으로서 항상 만년설과 빙하로 덮여 있기 때문이다. 이로 인해 북극해를 통한 원거리 항해는 사실상 불가능했으며, 극히 제한된 경제활동만 가능했다. 따라서 지정학적으로 북극지역은 러시아를 비롯한 북극권 국가들에 지리적 장애물 이상의 의미를 오랫동안 갖지 못했다.

서구 지정학자들의 전통적인 연구주제 중 하나는 러시아의 영토 확장 또는 지정학적 영향력 확대 저지에 필요한 이론적 기초를 마련하는 것이었다. 따라서 그들은 서구를 해양세력, 러시아를 대륙세력으로 대비시키고, 양측의 대립과 투쟁이 불가피하며 영속적이라고 보았다.

매헌(Alfred T. Mahan, 1840~1914년)은 세계사를 대륙세력과 해양세력 간 대립의 역사로 바라보고, 해양력(sea power)이 역사에 미친 영향, 즉 상호대립의 역사에서 해양력이 어떤 역할을 했는지를 연구했다. 그는 1890년에 발간한 저서 The Influence of Sea Power Upon History: 1660-1783에서 한 국가의 해양력에 영향을 미치는 주된 조건들을 분석하면서, 대륙세력에 대한 해양세력의 우위를 강조하고, “바다의 이용과 통제가 세계사에서 중대한 요인”이라고 주장했다. 또한 1897년 발간한 The Interest of America in Sea Power, Present and Future)에서는 미국이 영국을 계승하여 세계적인 해양강국이 되어야 한다고 주장했다. 따라서 미국과 영국으로 대표되는 해양세력에 맞서 러시아, 독일, 중국 등 대륙세력이 해양력을 확보하지 못하도록 바다로의 접근을 차단하는 것이 자연스럽게 핵심적인 지정학적 과제가 되었다. 하지만 매헌은 북극해에 맞닿은 러시아의 긴 북쪽 해안선은 고려하지 않았다. 왜냐하면 그것을 러시아의 해양력 강화에 아무런 기여도 하지 못하는 지리적 장애물에 불과하다고 간주했기 때문이었다. 그러나 20세기 말부터 다음과 같은 이유로 북극의 지정학적 중요성이 점차 부각되기 시작했다.

첫째, 소련 해체로 인해 러시아의 지정학적 상황이 급변했다. 러시아는 광대한 소련 영토의 약 76%를 계승했지만, 지정학적으로 급격한 변화를 경험했다. 서쪽에서 발트 3국, 벨라루스, 우크라이나가 독립했고, 남쪽으로는 캅카스 국가들과 중앙아시아 국가들이 독립하면서 러시아의 영토는 유라시아의 연안지대에서 훨씬 더 멀어졌다. 물론 유럽과 극동에서 러시아의 최대 항구인 상트페테르부르크, 블라디보스토크는 유지되었지만, 흑해에서는 오데사가 우크라이나로 넘어갔다. 발트 해에서는 발트 3국의 독립으로 인해 러시아의 지정학적 영향력이 현격하게 약화되었고, 과거 소련 전체를 대상으로 건설된 교통 네트워크도 그 연결성에 타격을 입게 되었다. 따라서 러시아는 대양으로 나가는 새로운 출구를 확보할 필요성이 또다시 생겼고, 이것은 북극지역에 대한 관심으로 이어졌다.

둘째, 북극의 얼음이 녹기 시작했다. 북극해 대부분은 장기간 해빙(海氷)으로 덮여 있었는데, 해빙의 두께는 1979년부터 2009년까지 매 10년마다 2.5%씩, 연평균 4,300㎢씩 줄어들었다. 북극해의 환경적 변화는 단순히 점진적이거나 주기적인 것이 아니라 갑작스러운 것이며, 이것은 과거와 달리 북극해가 더 이상 얼음에 덮인 자연적 장애물이 아니라, 원거리 항해 선박들이 드나들 수 있는 외부를 향해 열린 공간이 된다는 의미이다. 미국‘북극연구 프로그램(Arctic Research Program)’을 총괄하는 해양대기청(NOAA)에서 2019년  12월에 발표한‘북극 연구 보고서(Arctic Report Card)’에 따르면, 북극의 기후변화가 예측보다 빠르게 진행됨에 따라 전 지구에 미칠 것으로 예상되었던 파급효과가 이제 가시화되는 단계에 진입했다는 것이다.

NOAA 해양대기R&D연구실(OAR) 소속 Climate Program Office에서 2006년부터 매년 북극 연구 성과를 발표한다. 본 본고서는 매년 동일한 상시 주제(vital signs) 7개, 2~4년 주기로 업데이트 되는 기타 주제(other indicators) 3개 및 최근 주목받는 주제(frostbites) 2개 등 총 12개 연구 에세이로 구성된다.

본 보고서에 따르면, 2019년 여름 북극 해빙(海氷)의 면적은 1979년 위성관측 이래 두 번째로 낮은 수치를 기록하였고, 2018.10월∼209.9월 북극권(북위 60도 이상) 연평균 대기온도가 1900년 관측 이래 두 번째로 고온(‘81~‘10간 평균 대비 +1.9℃)을 기록하였다. 또한, 2019.5월 및 6월에 북아메리카 권역의 적설 면적(SCE)은 1967년 관측 이래 평균치(최근 5년) 대비 각각 5번째 및 3번째로 적은 면적을 기록하였고, 그린란드 대륙 빙하의 크기가 기록적인 빙하량 감소를 보였던 2012년 수준으로 악화되었다.

Arctic Report Card 2019, www.arctic.noaa.gov/Report-Card, 참고

<그림 2> 북극권 및 지구 전체 연평균 대기온도 변화 추이

※‘81∼‘10년간의 연평균 온도를 기준(0℃)으로 하며, ‘15.10월∼‘16.9월 기간 역대 최고온(+2℃)을 기록하였고, 1990년대 중반부터 북극의 연평균 대기온도 상승 폭이 지구 전체 연평균 대기온도 상승폭의 2배 이상을 상회

북극권에서 육지의 국경문제는 상당 부분 해결됐다. 그러나 북극 해양 국경선 문제는 존재하지만 북극권 국가 간 쌍무협정에 의해 해결되어 나가고 있다. 북극 섬을 포함한 북극 해안선의 길이가 가장 큰 나라는 캐나다로 7만 4,300km, 러시아 4만 3,700km, 덴마크(그린란드) 2만 1,700km 순이며, 북극 섬을 포함하지 않은 해안선의 길이는 러시아가 2만 3,000km로 가장 길며 캐나다 1만 9,700km, 덴마크(그린란드) 1만 6,000km 순이다. 그 결과 북극연안 국가 간 해양국경선 문제가 중요한 이슈로 남아 있다

<표 1> 북극 연안 5개국의 북극해 해안선 길이

국가명	북극 해안선 (북극 섬 포함)	북극 해안선 (북극 섬 미포함)
러시아	43,700	23,000
캐나다	74,300	19,700
덴마크(그린란드)	21,700	16,000
미국	3,200	3,200
노르웨이(북극대륙)	12,600	8,300
노르웨이(북부지역)	400	400

* 자료: Luszczuk 2012. 104.

1990년에 미국과 러시아(소련)는 베링 해양 국경선의 협정조약을 체결했다. 1991년에 미국은 이 조약을 비준한 반면에 러시아는 지금까지 비준하지 않은 상태이다. 1992년에 양국의 배타적경제수역(EEZ)을 넘은 지역에서 어업협정(대구류 어업 모라토리엄)을 체결했다. 당시 미국은 아메리카와 아시아대륙 간 베링 해로 구분되는 2,575km에 이르는 등거리 선을 유리하다고 판단했다.

미국과 캐나다의 보퍼트 해양국경선이 아직 확정되지 않은 상황이다. 캐나다는 서경 141도를 기준으로 자오선에 따른 영역의 분리를 주장하는 반면에 미국은 등거리 원칙에 의거한 해양국경선 확정을 원하고 있다. 그 결과 문제가 발생하는 해양면적은 2만 2,600㎢에 달하고 있다. 그 이외에도 캐나다와 미국은 캐나다 북부 제도의 해양수역에 관한 지위에도 불일치하고 있다. 캐나다는 이 수역을 캐나다의 독자적 관할권이라고 주장하는 반면에 미국은 국제적 해협으로 간주하고 있다.

1973년에 캐나다와 덴마크(그린란드)는 대륙붕 해양경계선을 체결했다. 이 경계선은 캐나다의 엘즈미어(Ellesmere)섬과 덴마크 자치령 그린란드 사이에 위치한 데이비스 해협(Davis Strait)과 네어스 해협(Nares Strait)으로 구분된다. 이 경계선의 길이는 2,683km에 달하고 있으며, 등거리 원칙에 의해 이루어졌다. 그럼에도 불구하고 한스(Hans) 섬(1.3㎢) 영유권 문제 때문에 케네디 채널(Kennedy Channel)에서 문제의 소지가 남아 있다.

1997년에 덴마크(그린란드)와 아이슬란드는 대륙붕 해양경계선과 덴마크 해협에서 어업지대 경계선을 체결했다. 이 경계선은 자오선 원칙에 의거해서 북위 63도 18분부터 북위 69도 35분까지 700km에 이르고 있다.

덴마크(그린란드)와 노르웨이는 2개의 해양국경 문제가 있었지만 해결된 상황이다. 그린란드와 1929년 노르웨이에 합병된 얀 마옌(Jan Mayen)섬 사이의 해양 경계선과 1920년 체결된 국제조약에 의거하여 노르웨이 령으로 확정된 스발바르 제도와 그린란드 해양경계선 문제였다. 첫 번째 해양경계선은 1993년 국제사법재판소(International Court of Justice)의 결정에 의거했으며, 두 번째 해양경계선 문제는 1995년 쌍무협정에 의해 해결됐다. 2006년에 그린란드와 스발바르의 해양경계선은 등거리 원칙에 의거해서 결정됐다. 이 경계선은 북위 83도 43분까지 800km에 이르고 있다.

노르웨이 얀 마옌 섬은 아이슬란드 북동쪽 290마일이나 떨어진 곳에 위치하고 있다. 얀 마옌 섬의 어업지대와 아이슬란드 EEZ와 상당히 중첩되어 있다. 노르웨이와 아이슬란드는 1980-81년에 2개의 협정을 협상했다. 1980년 협정은 어업관리를 위한 조항이었으며, 1981년 협정은 조정위원회의 권고에 따라 아이슬란드에 완전한 EEZ를 양여했다. 이 협상은 4만 5,000㎢의 해저면(노르웨이 해양경계지역의 3분의 2)에서 탄화수소자원의 공동개발과 4분의 1 기타 지역에서 발생하는 편익의 공유를 전제했다.

지난 40년 동안 문제가 있었던 바렌츠 해에서 러시아와 노르웨이 간 해양경계선이 2010년 9월 15일에 무르만스크 조약으로 해결됐다. 스발바르 제도와 관련된 갈등 요인은 노르웨이 주권이나 혹은 경계선의 확대라기보다는 오히려 1920년 스발바르 조약에서 규정된 동등한 취급과 관련된 지리적 범위의 문제이다. 노르웨이는 스발바르 제도를 중심으로 자국의 EEZ의 행사를 원하고 있다.

북극해는 세계 5대양 중 가장 적은 규모로 세계 대양의 3%에 불과하지만 지질학적 및 유엔해양법 상에 의거한 대륙붕 연장으로 인해 다른 대양보다 중요한 위치를 차지하고 있다. 북극해의 해저면(대륙붕)과 관련한 법적 지위는 여전히 불분명한 상황이다. 북극해도 국제법상 바다의 지위를 지니고 있으며, UN해양법 기준에 근거하고 있다.

북극지역의 지정학적, 지경학적, 지문화적 역동성에 관한 연구, 한종만, 2015년

4) 북극지역의 지경학적 의미

러시아의 북극개발전략과 한·러 협력의 새로운 가능성, 제성훈·민지영, KIEP대외경제정책연구원, 전략지역 심층연구13-08, p36-47

북극해를 덮고 있던 두꺼운 얼음이 녹으면서 이 지역에 존재하는 막대한 에너지 자원 개발과 북극해를 지나는 새로운 항로 이용에 관심이 집중되고 있다. 가장 먼저 주목을 받은 것은 에너지 자원 개발이다. 2008년 미국 지질조사국(USGC)이 북위 66°56' 이북을 대상으로 실시한 석유ㆍ가스 매장량 조사결과에 따르면, 북극지역의 석유 매장량은 약 900억 배럴, 가스는 약 47조 3,000억 입방미터, 가스 콘덴세이트(NGL)는 440억 배럴에 달하며, 이것은 전 세계 미개발 탄화수소 자원의 약 22%에 해당한다.

지구의 대기온도가 0.75℃ 상승하는데 137년이 소요된 반면 북극은 최근 10년 만에 0.75℃ 상승하였고, 21세기 말 무렵으로 예측되었던 얼음 없는 북극 여름은 2040∼50년경에 가능할 것으로 전망된다.

전문가들에 따르면, 세계 탄화수소 매장량에서 북극지역에 매장된 석유와 가스 비중은 각각 13%, 30% 이상이다. 북극지역의 미개발 석유의 70% 이상은 알래스카(Arctic Alaska), 아메라시아 분지(Amerasia Basin), 동그린란드 열 개분지(East Greenland Rift Basins), 동바렌츠 분지(East Barents Basins), 서그린란드-동캐나다(West Greenland-East Canada) 5개 지역에 분포되어 있고, 천연가스의 70% 이상은 서시베리아 분지(West Siberian Basin), 동바렌츠 분지(East Barents Basins), 알래스카(Arctic Alaska) 3개 지역에 매장되어 있다. 그리고 미개발 석유ㆍ가스의 약 84%는 대륙붕에 존재하는데, 이는 매장량 대부분이 북극해 연안 국가들의 배타적 경제수역에 위치하고 있다는 의미이다. 여기서 가장 석유가 많이 매장된 지역은 알래스카 대륙붕이며, 가스 및 가스 콘덴세이트가 가장 많이 매장된 지역은 러시아의 카라해와 바렌츠 해 대륙붕이다.

북극해를 지나는 새로운 항로 이용도 북극지역의 지경학적 중요성을 더해주고 있다. 러시아, 노르웨이, 캐나다 등 북극해 인접국들은 북극항로를 100여 년 전부터 화물수송을 위한 해상항로로 이용해 왔으나, 항로의 경제성과 안전성이 매우 낮았기 때문에 운항은 제한적이었다.

그러나, 최근 해빙(海氷)이 계속 급감하여 선박 운항의 장애요인이 제거되면서 북극항로의 잠재력이 실현되고 있다. 2012년 해빙량은 1979년보다 절반으로 감소한 1,052㎢로 관측사상 최소 면적이다. 그 결과 현재 북극해의 40%는 개빙구역(open water)이며, 2012년 항해 가능 기간이 5개월로 연간 150일 이상 자유로운 선박 운항이 가능해졌다.

<그림 3. 북극 항로 >

2009년 7월 하순 독일 해운회사 벨루가 시핑(Beluga shipping)의 프레터니티(Fraternity) 호와 포사이트(Foresight) 호가 울산항을 출발한 후, 9월 네덜란드의 로테르담에 무사히 도착하여 북극항로의 국제적 상용화가 현실화되었다. 노르웨이의 경제학자 램스랜드(Trond R. Ramsland)는 비용ㆍ편익 분석을 통해 북극항로(북동항로)가 수에즈 운하 경유 항로보다 11일 정도 기간을 단축시키며, 물류비용도 1톤당 10달러나 절약할 수 있다고 주장했다. 더욱이 수에즈 운하나 파나마 운하는 통과할 수 있는 선박 크기의 제한, 해당 지역의 정치적 불안 등의 문제가 있는 반면, 북극항로는 이러한 문제가 전혀 없다. 이 때문에 일부 전문가는 “계절적으로 해빙(海氷)이 없는 북극해는 인류 역사에서 힘의 균형을 옮겨왔던 전 세계 무역의 역학을 바꿀 것이다”고 단언하기도 한다.

Paul Arthur Berkman, 박병권ㆍ권문상 역(2012), op. cit., p. 77. 한국해양과학기술원

3. 북극 거버넌스(governance)

북극의 정치학과 북극정책의 새로운 길, 임유진·이연호, 동서연구 제26권4호, P173-174

북극에서는 UN해양법협약에 기반한 연안국 간 해양관할권과 대륙붕 경계획정 등에 대한 합의가 지연되고 있으며, 지역적 차원에서는 북극이사회가 북극 연안국을 중심으로 운영됨으로써 중층적인 거버넌스 구조로 발전되어 왔다. 더욱이 지역적 차원에서 북극 거버넌스는 북극 연안국들을 중심으로 상당히 배타적이고 폐쇄적으로 운영되고 있다.

1) UN해양법협약

1982년 제정된 UN해양법협약(United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS)에 따르면 개별 국가는 영해로부터 12해리까지 국가의 독점적 주권이 영향력을 미치는 영해로 인정받으며, 영해기선으로부터 200해리까지 배타적 경제수역(Exclusive Economic Zone, EEZ)이 허용된다. 그러나 특별한 지질학적 조건이 충족된다면 350해리까지 확장된 지역에 대한 배타적 경제수역을 추가로 요구할 수 있다.

협약 가입시 미국 주권이 침해되고 다수의 관련 국제소송이 제기될 것을 우려한 공화당의 비준 반대로 미국은 아직 UN해양법협약에 가입하지 않고 있다.

북극점 주변의 북극해는 어느 특정 국가에 귀속되지 않기 때문에 북극 연안 5개국은 영해기선으로부터 200해리까지 자원의 독점적 권리를 주장할 수 있는 배타적 경제수역만이 허용된다. 그러나 UN해양법협약에 따라 북극 연안국들이 본토와 하나의 대륙붕으로 연결되어 있음을 증명할 수 있다면 대륙붕의 바깥한계를 확장시킬 수 있는 근거가 마련될 수 있다. 즉 동부 시베리아와 연결된 러시아 대륙붕, 알래스카와 연결된 미국의 대륙붕, 그린란드와 연결된 덴마크의 대륙붕, 북극점으로 뻗어 있는 캐나다의 대륙붕 등에서 공해 밑의 해저가 연안국의 대륙붕에서 자연적으로 연장되었다는 것을 증명할 수 있다면 확장된 지역에 대한 배타적 경제수역을 요구할 수 있다.

UN해양법협약에서는 연안국이 대륙붕 바깥 한계를 200해리 밖으로 확장시키는 문제를 제기할 경우 21명의 위원(과학자)으로 구성된 대륙붕한계위원회(Commissions on the Limits of the Continental Shelf)가 제출된 자료를 검토하고, 대륙붕 한계 설정에 관해 연안국에게 권고하도록 하고 있다. 이 때 CLCS의 권고를 기초로 연안국이 확정한 대륙붕의 한계는 최종적이며 구속력을 가진다. 결국 대륙붕의 한계는 원칙적으로 연안국에 의해 획정되지만, CLCS의 권고에 기초한 한계만이 최종적이고 구속력을 가진다는 것이다. 따라서 CLCS의 권고를 무시하거나 협약 규정을 위반하여 대륙붕 한계를 설정한 경우 국제법상 구속력이 없으며, 다른 국가에 의해 수락되지 않는다.

그러나 CLCS는 대륙붕 경계획정과 관련하여 발생한 분쟁해결의 강제적 조치를 취할 수 있는 기구는 아니다. 따라서 CLCS의 대륙붕 한계설정에 대한 권고는 공평한 해결을 목표로 분쟁당사국에게 합리적 기준을 제시하고 분쟁을 해결할 수 있도록 돕는 역할일 뿐 해양관할권 논쟁을 해결할 수는 없다. 결국 CLCS의 권고 이후에도 최종적으로는 분쟁당사국 간 국제법을 기초로 한 합의에 의해 결정되며, 합의에 이르지 못하는 경우 해양법협약의 분쟁해결 절차를 따르도록 하고 있다.

<그림 4> 영해, EEZ, 공해의 범위

북극해 경계획정을 둘러싼 주변국과의 영유권 문제는 북극 연안국  북극정책의 핵심 위치를 차지한다. 1948년 소련 고위도탐험대가 발견한 로모노소프 해령(海嶺, Lomonosov Ridge)은 러시아 노보시비르스크 섬에서 북극해 중심부를 가로질러 캐나다의 엘스미어 섬(Ellesmere Island)까지 뻗어 있다. 길이 1,800km, 폭 60~200km, 높이 3,300~3,700km의 로모노소프 해령에는 세계 탄화수소 자원의 약 25%가 매장된 것으로 알려져 있다. 이 때문에 러시아, 캐나다, 덴마크는 서로 로모노소프 해령이 자국 육지영토의 연장이라고 주장하고 있다.

2008년 5월 27-29일에 개최된 그린란드 일루리삿(Ilulisaat) 선언을 통해 북극연안 5개국은 대륙붕 중첩 및 확장 문제는 원칙적으로 유엔해양법과 대륙붕한계위원회의 결정을 준수하는데 합의했다. 북극연안 5개국은 북극에서 남극조약과 같은 새로운 국제법 레짐의 형성을 반대하면서 기타 북극 이해당사국의 배제를 원하고 있다. 북극 연안국(5개국)의 폐쇄적 거버넌스의 강화에 대해 비연안 북극권 국가(아이슬란드, 핀란드, 스웨덴)들은 북극이사회의 역할을 축소시키는 결과를 초래할 뿐만 아니라 북극이사회의 영구 참여그룹(6개 북극원주민 그룹)도 배제하고 있다고 비판하고 있다. 일루리삿 선언에는 EU, 유럽의회, 북극이사회 영구옵서버, 원주민 조직, NGO에 대한 언급이 없는 상황이다.

2001년 12월 러시아는 로모노소프 해령이 유라시아 대륙의 직접적 연장이라고 주장하며 가장 먼저 유엔 대륙붕한계위원회(UN CLCS)에 대륙붕 외측 경계확장 신청서를 접수하였다. 그러나, 과학적 근거 부족으로 기각되었는데 이번에는 덴마크에서 2014년 다시 영유권 정정 신청을 하였고 뒤이어 러시아도 2015년에 재심의를 신청한 상태이다. 캐나다 역시 2019년에 대륙붕 외측 경계확장 신청서를 접수한 상태이며, 이에 관한 대륙붕획정위원회의 최종 평가에는 10여년 이상이 소요될 것으로 예측된다.

북극 빙하 속에 숨은 미국의 미래전략, EAI Issue Briefing, 재단법인 동아시아연구원, 나지원, 2017.7월

<그림 5> 북극지역 6개국의 대륙붕 경계획정 논쟁

자료: The Economist (2009.05.14), “Suddenly, A Wider World Below the Waterline.”

2) 북극이사회

한국 중견국 외교와 북극, 배영자, 국가전략 2016년 제22권 2호, p102-104

19세기까지 북극에서는 과학적 목적의 탐사가 주로 이루어졌고 20세기 들어 소련 연안의 북극해가 군사전략지로 활용되었다. 1987년 10월 당시 소련의 고르바초프 서기장은 개방정책의 일환으로 북극해 항로를 개방하는 무르만스크 선언(Murmansk Declaration)을 발표했다. 북극권 국가들을 중심으로 협력 증진을 위한 일련의 선언문들이 계속 마련되었고 북극 환경관련 이슈를 논의하는 구심점으로 1996년 9월 오타와 선언문(Ottawa Declaration)을 통해 고위급 국가간 협의체인 북극이사회(Arctic Council)가 출범하였다.

무르만스크 선언은 특히 북극을 개방하고 평화지역으로 조성하기 위해 소련이 자국의 경험과 지식을 공유하고, ‘북극공동연구위원회(Joint Arctic Research Council)’를 설치하여 공동 과학연구를 진행하할 것을 제안하였으며, 북극 지역의 국가들과 공동으로 해양환경 보호를 위한 조치를 취한다는 내용을 담고 있다

북극이사회의 목적은 지속가능한 개발과 환경보호 등 현안 문제에 대해 원주민 공동체 및 북극 연안국의 협력을 도모하고 조율하는 것이다. 북극 연안국 5개국(러시아, 캐나다, 미국, 노르웨이, 덴마크)과 인접국 3개국(스웨덴, 핀란드, 아이슬란드) 총 8개국이 회원국이다. 북극권에 거주하는 총 400만 명 중 50만 명을 차지하는 원주민그룹은 영구참여자(permanent participants)로, 비북극권 13개국(네덜란드, 영국, 프랑스, 독일, 스페인, 이탈리아, 폴란드, 인도, 한국, 일본, 중국. 싱가포르)과 25개의 관련 국제기구, 정부간 단체, 비정부단체들이 옵서버로 참여하고 있다. 북극이사회 회의는 각료회의와 고위급실무자회의(Senior Arctic Officials Meeting, SAO)로 구성되고 전자는 2년에 한번씩, 후자는 1년에 두 번 개최된다. 2013년 노르웨이 트롬소에 상설사무국을 설치해 운영하고 있다. 2년에 한 번씩 교체되는 의장국은 필요에 따라 태스크포스와 전문가 그룹을 운영한다. 북극이사회 의장은 회원국이 2년마다 돌아가면서 맡고 있으며 현재 의장국은 아이슬란드이다. 북극이사회의 중요한 결정은 2년에 한 번 열리는 각료회의에서 전원합의제에 의해 이루어진다. 북극이사회 산하에는 분야별 특성을 고려한 6개 워킹그룹이 운영되고 있다.

미국은 1998-2000년 그리고 2015-2017년 북극의사회 의장국을 맡았고, 2031-2033년에 다시 의장국을 맡을 예정이다

북극이사회는 권한과 역할의 측면에서 연안 5개국(Arctic 5, A5), 인접3개국, 옵서버로 구성된 수직적 계층구조를 가지고 있다. 같은 회원국이지만 특히 연안 5개국의 권한이 가장 강하고 이들의 역할이 중요하다. 이들은 5개국 회의를 통해 인접국을 배제한 자신들의 배타적 권리를 강조해 왔다. 2008년 그린란드의 일루리사트(Illulisaat)에서 개최된 북극 5개 연안국 외교장관 회의에서 이들은 북극에 대한 주권 및 사법적 영역에서 북극 연안국의 독특한 지위 인정을 요구하고, 북극 해양환경 보호를 위한 5개국간 협력을 강조하였으며, 자신들의 권리를 약화시킬 수 있는 새로운 조약이 북극에서 체결되는 것에 대한 명백한 반대 의견을 표명한 바 있다.

연안국들은 기본적으로 북극에서 다른 연안국의 영향력을 견제하고 자국의 이해를 강화하려 하는 측면에서 경쟁과 갈등 관계에 놓여 있다. 러시아는 북극연안에 군사력을 운용하고 있으며 현재 40척의 쇄빙선을 보유하면서 북극탐사와 전략적 활용을 주도하고 있다. 캐나다는 스스로를 북극강대국(Great Arctic Power)으로 규정하고 특히 북극 원주민들과 협력관계를 유지하면서 러시아에 대응하기 위해 미국과의 협력을 강화하고 있다. 미국은 국제정치적 위상과는 달리 북극해에서는 알라스카 지역을 중심의 소극적인 북극정책을 유지해 왔으나, 오바마 대통령 취임 이후 북극정책을 체계화하고 북극해 국익수호를 위해 국가역량을 집중시키고 있다.

노르웨이와 덴마크 역시 자국 연안지역 중심의 북극정책을 펼쳐 왔다. 2007년 러시아가 북극점 해저에 러시아 깃발을 꽂고 자국 영토권을 주장하자 캐나다와 덴마크가 이에 반발하면서 북극점을 차지하기 위한 경쟁이 과열되기 시작하였고, 또 우크라이나 사태로 서방과의 관계가 악화되면서 러시아가 북극 지역에서 4만5,000명 병력과 수 십 척의 전함이 참가하는 훈련을 예고 없이 진행하여 북극내 군사 활동 증가에 대한 우려가 커지고 있는 상황이다.

북극 인접 3개국은 북극이 연안국의 배타적 권리지역이 아닌 공유지임을 주장하며 연안 5개국의 영향력을 견제하면서 자국의 이익을 지키기 위해 노력하고 있다.

이들은 북극이사회 회원국으로 활동하지만 동시에 북극이사회의 영역 밖에서 비북극권 국가들과의 협력을 강화하거나 북극 현안 논의를 위한 별도의 장을 마련해 왔다. 예컨대 2007년 아이슬란드는 북극 현안에 대한 포괄적인 논의의 장으로 북극 써클(Arctic Circle)이라는 일종의 포럼을 설립하였다. 개방적으로 운영되는 북극서클에는 북극이사회의 회원국과 옵서버를 포함하여 50개국과 1500개 관련 단체가 참석하고 있다.

비 북극권 국가는 북극이사회에 옵서버 신청을 하고 심사를 통해 옵서버로 인정받게 된다. 북극이사회의 모든 결정은 8개 회원국의 동의에 토대하여 이루어진다. 영국, 프랑스. 독일, 폴란드, 네델란드, 스페인이 1996-2006년 사이 옵서버로 승인되었고 2013년 한국을 위시하여 중국, 일본, 인도, 브라질, 싱가포르 6개국이 그리고 2017년에 스위스가 새로 정식 옵서버가 되었다. 옵서버는 비록 공식회의에서 발언권도 결정권도 없지만 북극이사회를 지탱하는 주요한 축이다. 이들은 모든 북극이사회 회의에 고정으로 참석해 정부 입장을 공식 문서로 개진할 수 있다. 또한 워킹그룹에 참여하며 북극이사회가 수행하는 실무 작업에 기여한다. 옵서버는 회원국과 함께 프로젝트를 수행할 수 있지만 옵서버의 금전적 기여는 회원국 수준을 초과하지 않는 범위로 제한된다.

3) 북극이사회 옵서버의 지위와 역할

한국 중견국 외교와 북극, 배영자, 국가전략 2016년 제22권 2호, p105-108

북극이사회에 옵서버 제도가 마련된 것은 북극이사회 전신인 북극환경보호전략(AEPS)의 유산을 그대로 이어받은 것이고, 1996년 북극이사회 출범을 논의하는 오타와선언 제3장은 옵서버의 권리와 의무에 대한 규정을 담고 있었다. 2000년 프랑스가 북극이사회의 옵서버로 활동하기 시작하였으며 이후 독일, 영국, 폴란드, 네널란드, 그리고 2006년에 스페인이 옵서버가 되었다. 그러나 이 시기까지 북극이사회에서 옵서버 역할은 미미하였고 옵서버에 대한 규정도 모호하였다. 북극해의 경제적 가치가 증대되자 2007년 중국, 이탈리아에 이어 2008년 한국과 싱가포르 인도 그리고 2009년에 일본이 대거 옵서버 신청을 하면서 옵서버의 역할과 승인기준을 보다 명확히 해야 한다는 논의가 시작되었고 2011년 고위급실무자회의에서 옵서버의 역할과 책임을 구체적으로 개정 공표하였다. 2013년 옵서버 국가 6개국이 추가되었고 북극이사회에 대한 비북극권 국가의 관심이 증가할 것으로 예상되는 상황에서 다시 옵서버에 관한 북극이사회 관련 의사 규칙(Rules of Procedures)이 개정 되었다.

이 규칙에서는 옵서버로 승인되기 위한 항목을 다음과 같이 열거하고 있다. 첫째, 북극이사회의 설립 목적을 수용하고 지지해야 한다. 둘째, 북극 지역에서 북극권 국가의 주권 통치권 사법권을 인정해야 한다. 셋째, 유엔해양법등을 포함한 광범위한 법치 체제가 북극해양에 적용되며 이 체제는 북극해에 대한 책임적인 관리의 굳건한 기초를 제공한다는 점을 인정해야 한다. 넷째, 북극 원주민과 거주민의 가치 관심사 문화 전통을 존중해야 한다. 다섯째, 영구 참여자 및 다른 북극 원주민에 대해 기여하려는 정치적 의지와 재정적 능력을 보여야 한다. 여섯째, 북극에 대한 관심과 전문성이 있어야 한다. 일곱째, 북극이사회 회원국이나 영구 참여자들과의 파트너십을 포함하여 북극이사회 업무에 대한 구체적인 관심과 지원능력을 가져야 한다는 것이다.

옵서버 지위는 4년마다 갱신되고 각료회의에서 옵서버 유지 여부가 결정된다. 옵서버의 각료회의 발언은 제한되고 있으며 문서만 제출할 수 있다. 옵서버는 6개 실무그룹의 업무에 기여해야 하며 회원국이나 영구 참여자를 통해 신규프로그램을 제안할 수 있다. 프로그램에 대한 옵서버의 펀딩은 고위급 실무자회의에서 별도로 결정하지 않는 한 회원국의 펀딩 규모를 넘어서면 안 된다고 명시했다. 이는 옵서버의 역할이 지나치게 커지는 것을 견제하기 위한 조치로 보인다. 초기 고위급 실무자회의 문건에서 다소 모호하게 규정되던 옵서버의 권리와 의무가 몇 번의 개정을 통해 보다 구체화되면서 옵서버 기준이 강화되었다. 북극권 국가의 배타적 주권 인정 요구, 프로젝트에 대한 옵서버의 펀딩 제한, 4년마다 옵서버 지위 재심사 등을 통해 북극이사회 회원국들이 옵서버의 역할을 제한하려는 의도가 명백히 드러난다. 기후변화로 북극의 경제적 가치와 환경보호에 보다 많은 국가들이 관심을 가지기 시작하였다. 향후 북극이사회 영구옵서버 수가 점점 늘어날 수 밖에 없는 상황에서 북극권 국가들은 자국의 배타적 권리가 침해받고 용이한 정책결정이 어려워짐을 내세워 옵서버에 대한 규정을 강화하고 이들을 받아들이면서도 다른 한편으로는 견제하고 있는 상황이다.

북극권국가들은 자신들의 배타적 권리를 확보하기 위해 전전긍긍하면서도 왜 옵서버를 허용하는지에 보다 주목할 필요가 있다. 북극권 국가들이 옵서버를 두는 것은 이들로부터 자신들의 주권이나 관할권을 인정받고 현존 북극관련 규범의 급격한 변화를 견제하기 위해서라고 해석된다. 위에서 제시된 바와 같이 옵저버 신청의 기본 조건은 북극 지역에서 북극권 국가의 주권 통치권 사법권을 인정하는 것이다. 자신들의 기본적인 권리를 인정한다는 조건으로 북극권 국가들은 옵저버 지위를 승인하고 이들이 북극이사회에 부분적으로 참여하는 것을 허용해 왔다. 다른 한편 북극이사회 회원국들은 이들을 옵서버로 묶어 두면서 이들이 주도하는 대안적인 북극거버넌스 논의를 견제하고 북극이사회를 계속적으로 북극 거버넌스의 구심점으로 유지시키려 한다. 즉 북극의 국제정치구조를 현재와 같은 상태로 유지하는데 옵저버가 도움이 된다고 판단하여 옵저버를 승인하는 것으로 볼 수 있다.

북극이사회에서 옵서버는 정책결정권도 없고 참여방식에 제한이 많은 것은 사실이다. 그럼에도 불구하고 옵서버는 북극이사회의 주요 회의와 워킹그롭에 참여하면서 북극권 국가들의 활동을 모니터링하고 견제한다. 옵서버는 중요한 회의에 참석하면서 필요시 관련 문서를 제출하는 방식으로 의사를 표출할 수 있다.

현재 북극의 경제적 가치나 환경문제에 관심이 증대되면서 북극에도 남극처럼 다양한 이슈를 포괄하면서 법적 강제력을 가지는 국제조약을 체결하거나 폐쇄적인 북극이사회를 대신할 수 있는 새로운 제도를 만들어야 한다는 주장이 제기되고 있다. 따라서 북극이사회 회원국들은 북극이사회의 영향력을 확장하기 위해 옵서버의 수를 확대할 수 밖에 없다. 옵서버는 북극권 국가들의 배타적 권리를 잠정적으로 인정하면서 북극권국가들의 결정에 따르지만, 다른 한편 공유지로서의 북극의 위상을 강조하고 또 북극에서 자신들의 권리를 확대하는데도 관심을 가지고 있다. 북극이사회 내에서 옵서버의 역할이 비록 제한적이기는 하지만 이들은 북극이사회에 참여하고 감시하며 강대국을 견제하는 영향력을 가진 행위자라고 볼 수 있다. 이러한 옵저버의 역할 때문에 여러가지 한계에도 불구하고 현재 많은 비북극권 국가들이 정식 옵서버 지위에 관심을 가지고 신청을 하고 있다.

4. 미국 북극정책의 변천사

미국 북극정책이 태동하여 진화를 거듭하며 현재의 모습을 갖추기 까지는 약 50년이 소요되었다. 리처드 닉슨(Richard Nixon) 행정부에서 1971년 12월‘국가안보 결정명령’(National Security Decision Memorandum 144 ; NSDM 144) 발표를 통해 최초로 선언적인 성격의 미국 북극정책을 천명한 이래 오바마 행정부에 이르러 실질적인 북극정책(2013년)과 함께 포괄적인 실행계획(2014년)을 마련한다.

1) 리처드 닉슨 행정부의 북극정책

알래스카 지역이 미국의 주(州)로 포함된 후 미국의 북극 정책을 처음으로 제시한 인물은 닉슨(임기: 1969-1974) 대통령이다. 닉슨 대통령은 1971년 국가안보 결정명령(NSDM-144)를 발표하였다. 백악관 산하 국가안전보장회의(National Security Council)가 발행한 2쪽 분량의 강령에서 알래스카를 포함한 자국의 북극권 영토에 대해 환경 위해(危害)를 최소화하면서 북극의 건전하고 합리적인 개발, 북극의 자원개발, 과학연구, 탐사, 과학·기술 데이터 교류 등에서 상호 호혜적인 국제협력 추구, 북극해에서 자유의 원리 보호를 포함한 북극에서 필수적인 안보이익의 보호 등을 제시하였다.

Richard Nixon, "U.S. National Security Decision Memorandum-144"(NSDM-144, 1971). 본 강령의 구체적 내용은 웹사이트 https://fas.org/irp/offdocs/nsdm-nixon/nsdm-144.pdf 참조

서현교,“미국의 북극정책 역사 고찰과 한국의 북극정책 방향”(한국 시베리아연구 제20권 1호), 150면

이밖에도 NSDM-144에서 닉슨 대통령은 국가안전보장회의(NSC)에 구체적인 실행방안 마련을 주문하고, 국무부를 주축으로 국방부, 내무부(Interior), 상무부, 교통부, 국가과학재단(National Science Foundation) 등이 참여하는‘연방기관 북극정책 그룹’(Interagency Arctic Policy Group ; IAPG) 구성을 지시하였으며 북극 과학연구 추진계획을 승인하였다.

2) 로널드 레이건(Ronald Reagon) 행정부의 북극정책

1983년 4월 로널드 레이건 대통령(임기: 1981-1989)은 NSC에서‘연방기관 북극정책 그룹’(IAPG)이 제시한 북극정책 구상안을 확정하는 2장 분량의 ‘국가안보 결정명령(National Security Decision Directive-90 : NSDD-90)’을 발표하였다.

Ronald Reagon, “U.S. National Security Decision Directive-90” (NSDD-90, 1983), 본 명령의 구체적 내용은 웹사이트 http://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-090.htm 참조

레이건 정부는 동 명령에서 북극이 국가방위, 자원, 에너지개발, 과학적 탐구, 환경보호와 관련하여 독특하고(Unique) 민감한(Critical) 이해관계 지역이라는 점을 재확인하고, 이를 고려하여 지역 안보이익 수호(항행, 이동의 자유 포함), 환경 고려한 건전한 개발, 북극의 환경 지식을 넓혀가기 위한 과학연구 증진, 상기 목적들을 달성하기 위한 국제협력 추진 등을 연방기관 북극정책 그룹(IAPG)에 지시했다. 또한, 향후 10년간 북극에서의 우선순위로 수색 및 구조(SAR), 생명·국가유산·야생동물 보호, 미국 국내법 및 국제조약 준수, 상업 활동 증진 등의 과제를 제시하였다.

서현교,“미국의 북극정책 역사 고찰과 한국의 북극정책 방향”(한국 시베리아연구 제20권 1호), 150면

레이건 대통령 임기 중 1984년 7월 북극연구정책법(Arctic Research and Policy Act) 제정을 통해 북극 과학연구 관련 정책을 수립하고 이를 실행할 전담조직을 구성할 수 있는 법적 근거를 마련하게 된다.  북극연구정책법은 북극 연구를 지원하고 관련 정책을 제안하는 Arctic Research Commission(USARC)과 북극 연구정책 및 5개년 실행계획을 수립하는 Interagency Arctic Research Policy Committee(IARPC)를 조직하고, 국가과학재단(National Science Foundation)이 중심기관의 역할을 담당하도록 규정하고 있다.

US Arctic Research and Policy Act(1984)는 웹사이트 https://www.nsf.gov/geo/plr/arctic/iarpc/

arc_res_pol_act.jsp 참조

또한, 이 법에서 미국의 북극영역을 넘어서, 연구 및 정책 대상지역으로서 공해까지 포함한 북극의 정의를 내렸다. 즉, 미국 및 나머지 북극권 국가의 북부지역, 미국 영토의 북부 지역, 서쪽으로 알래스카 포큐파인(Porcupine), 유콘 및 쿠스코스윈(Kuskokwin) 강 경계지역과 북극해(Arctic Ocean)를 포함한 보퍼트해, 베링해, 척지해와 알류산 열도를 포함하는 인접 해역으로 북극이 정의되고 있다. 이는 미국 행정주체별 인문지리적 정의에 따른 알래스카 및 알류산 열도 전체 지역 중의 일부가 빠지고, 오히려 북극권을 둘러싼 인근 해역으로 정의할 할 수 있다.

서현교,“미국의 북극정책 역사 고찰과 한국의 북극정책 방향”(한국 시베리아연구 제20권 1호), 150면

<그림 6> 미국 북극연구정책법에서 정의한 북극의 범위

3) 빌 클린턴(Bill Clinton) 행정부의 북극정책

1994년 6월 클린턴 대통령(임기: 1993-2001)은 대통령 행정명령(Presidential Decision Directive/NSC-26)을 통해 북극과 남극을 아우르는 미국 극지정책을 발표하였다. 미국의 극지정책 방향, 극지에서의 과학연구 잠재력, 국제협력 및 미국의 선도적 역할의 필요성을 천명하면서, 북극정책과 남극정책의 차이점에 대해서도 언급하였다. 즉, 북극은 사람이 거주하는 곳으로 지속가능한 개발이 가능한 곳인데 반해, 남극은 남극조약에 따라 과학연구를 위해 원형 그대로 보존되어야 하는 곳으로 두 지역간 접근법이 다르다는 것이 미국의 기본적인 시각이다.

Bill Clinton, “Presidential Decision Directive/NSC-26” (PDD/NSC-26', 1994). 본 행정명령의 구체적인 내용은 웹사이트 https://fas.org/irp/offdocs/pdd/pdd-26.pdf 참조

이 행정명령은 1991년 구(舊) 소련 붕괴에 따른 냉전 종료 후의 미국의 첫 북극정책 강령으로, 러시아와의 협력 및 개방이라는 새로운 환경이 북극권 8개국 간 전례 없는 협력 기회임을 천명한 선언이다. 강령은 냉전 종료 후 국가안보와 방위 요구에 부응, 북극 환경보호 및 생물자원 보존, 친환경적인 자연자원 관리 및 경제개발 보장, 북극권 8개국 간 협력을 위한 제도 강화, 북극 원주민에 영향을 미치는 의사 결정에 원주민 참여, 북극권 국가와 협력하여 과학 모니터링 및 연구 강화로 지역 및 글로벌 환경이슈에 기여 등 6대 목표를 제안했다. 또한 지속가능개발을 지목하며, 북극의 지속가능성 확보를 정책에 담았다.

그리고 북극이사회 출범하기 이전인 1991년 북극권 8개국이 채택한 북극환경보호전략(AEPS: Arctic Environmental Protection Strategy)을 고려하여 장거리 이동 오염물질의 북극 유입 모니터링(방사능/화학물질 등) 및 인간건강 및 생태계 영향 평가·대응 등의 정책을 관련 정부기관에 배정했다. 또한 북극권 국가와 협력하여 육상·해양 플랜트 및 석유개발, 북극해운 등에 따른 오염사고 리스트 관리, 북극곰, 이동철새, 물개 등 북극 야생동물 보호에 대해 알래스카 국경을 접하고 있는 캐나다와의 공동협력 강화 등도 정책에 포함시켰다.

북극환경보호전략(AEPS)은 북극의 환경에 부정적 영향을 줄이고, 장거리 이동 오염물질의 관리방안 개발 및 이행 등을 주요 내용으로 하며, 북극이사회 8개국이 정식 출범 전 1991년 핀란드 로바니에미(Rovaniemi)에서 채택한 선언문(Rovaniemi Declaration)에 포함되어 있음. 문진영 외, Ibid., p. 17. 및 ‘로바니에미 선언문’ 웹사이트 http://arcticcircle.uconn.edu/NatResources/Policy/rovaniemi.html 내용 참조

또한, PDD/NSC-26에서 냉전종료 후 러시아와 북극 환경보호와 지속가능한 개발, 원주민과 및 과학연구 관심사 등에서 북극 양자협력의 기회로 활용코자 하였다. 다만 북극에서 러시아와의 냉전 긴장이 감소됐음에도 북극의 평화와 안정 유지 및 해상, 항공에서의 이동 자유 등을 위해 안보와 방위에 대한 관심(Interests) 유지를 천명함으로써 냉전종료 후에도 알래스카 등 북극권 지역에 대해 방위 감축을 하지 않을 것임을 강조하였다.

서현교,“미국의 북극정책 역사 고찰과 한국의 북극정책 방향”(한국 시베리아연구 제20권 1호), 152-153면

클린턴 정부의 북극정책을 이전 정부의 북극정책과 비교했을 때 가장 두드러진 특징은 북극정책의 주안점이 확장되고 정책 실행기관의 역할이 구체적으로 적시되었다는 것이다. 북극 환경보호, 국가안보 및 국제협력에 국한되었던 이전 북극정책의 주요 방향에 지속가능한 자원개발, 북극권 8개국 간 협력을 위한 제도 강화 그리고 북극 원주민에 영향을 미치는 의사 결정에 원주민 참여 등이 포함된다.

또한, 클린턴 행정부의 북극정책은 주요 목표를 실행할 기관과 그 역할을 담고 있다. 백악관 소속 과학기술정책실(the Office of Science and Technology Policy)과 관리예산실(the Office of Management and Budget)에 북극정책 관련 예산을 총괄하도록 하고, 내무부(the Department of the Interior), 환경보호청(the Environmental Protection Agency; EPA), 해양대기청(the National Oceanic and Atmospheric Administration; NOAA), 해안경비대(the U.S. Coast Guard; USCG)에 오염물질의 북극 유입 모니터링(방사능/화학물질 등) 업무를 배정하였다.  북극해 개발이 인간건강 및 생태계에 미칠 영향을 평가하고 이에 대한 대응책을 마련하도록 내무부, EPA, NOAA에 역할을 부여하고, 국무부에는 북극 연안국들이 북극 관련 이슈를 협의할 수 있는 보다 공식적인(formal) 협의체 구성을 주문하게 된다.

북극정책을 태동시킨 닉슨 대통령 이후 빌 클린턴 대통령 시기에 이르기까지 각 대통령 강령을 살펴보면, 첫째 10여년 주기로 각 대통령 북극강령이 발표되면서 미국의 북극정책이 점차 모습을 갖추어 나갔으나, 주로 내용이 요약 위주의 선언적 성격이라고 할 수 있다. 둘째, 주요 각 정책의 공통적인 키워드는 아래 표와 같이 ‘북극안보’, ‘환경과 개발의 조화’,‘국제협력’ 등 3가지로 요약할 수 있으며, 그 중 안보(지역 안보/방위 및 항행 자유 등)가 가장 우선적인 요소로 고려되고 있다. 또한 북극과학연구 등에서의 국제협력 추진도 공통적인 요소로 꼽을 수 있으며 이를 정리하면 다음의 <표 2>과 같다.

<표 2> 미국 북극정책 태동기

대통령 및 강령(행정명령)	핵심 키워드	비 고
닉슨 NSDM-144 (1971)	북극안보, 환경과 개발 조화, 국제협력(과학연구)	최초의 북극정책
레이건 NSDD-90 (1983)	북극안보, 환경과 개발 조화, 국제협력(과학연구)	향후 10년 우선순위로 SAR, 상업활동 증진, 국내법 및 국제법 준수, 생명/재산/동물보호 등 제시
클린턴 PDD/NSC-26 (1994)	북극안보, 환경과 개발조화, 북극 8개국 간 협력 및 과학연구협력, 원주민 참여/권익 등	인접국 러/캐와 협력 강화, 북극이사회 고려, 과학연구 강화 및 환경리스크 평가 강조

또한 <표 2>에서 제시됐듯이 레이건 대통령은 향후 10년간 북극의 주요 우선순위를 제시하여 현재 SAR 및 환경보호 등의 미국이나 북극이사회 주요 정책의 기초를 제시하였으며, 클린턴 대통령은 북극이사회 출범 전의 북극 8개국 간 정부협의체를 기반으로 한 협력이나 원주민의 의사결정 참여 등 현재 북극 거버넌스의 핵심에 있는 ‘북극이사회’나 ‘북극 원주민’ 이슈 등을 강화시키는 기반을 제시하였다.

서현교,“미국의 북극정책 역사 고찰과 한국의 북극정책 방향”(한국 시베리아연구 제20권 1호), 153-154면

4) 조지 부시(George W. Bush) 행정부의 북극정책

2009년 1월 조시 부시 대통령(임기: 2001-2009)은 대통령 행정명령(National Security Presidential Directive; NSPD-66, Homeland Security Presidential Directive; HSPD-25)을 발표하고, 6개의 정책방향과 함께 7개의 세부 실행방안을 제시하였다.

George W. Bush, "National Security Presidential Directives and Homeland Security Presidential Directive"(NSPD-66/HSPD-25, 2009). 본 강령의 구체적인 내용은 웹사이트 https://fas.org/irp/offdocs/nspd/nspd-66.pdf 참조

부시 행정부는 국가안보 정책의 변화, 북극권 기후 변화 및 인류의 북극 개발활동 증가, 북극이사회(the Arctic Council,‘96.9월) 출범, 북극 매장 천연자원에 대한 국제적 관심 증대라는 국내외 정책환경 변화에 대응하기 위해 진일보한 북극정책을 마련하게 된다.

NSPD-66/HSPD-25에는 북극과 관련된 국가안보 이익 수호를 최우선 순위로 하여 북극 자연환경 및 생물자원 보호, 지속가능한 천연자원 개발 및 경제활동 보장, 북극권 8개국과의 협력체제 강화, 북극 관련 의사결정 과정에 북극 원주민의 참여 유도, 북극 관측 및 연구활동 강화 등 6가지 정책방향을 담고 있다.

7개 분야의 세부 실행방안에는 분야별 전담기관과 그 역할이 구체적으로 설정되어 있다.

첫째, 국방 및 국가안보 이익 수호이다. 부시 행정부는 북극에서 미사일 방어 및 조기경보 체제 운용, 전략적 해상수송 전개, 전략적 억지력 유지, 해상 및 공중의 무해 통항권 확보 등은 국방 및 국가안보 이익과 직결되며, 북극에서의 연구 및 경제활동이 증가하는 추세에서 북극 영해, EEZ 및 대륙붕에 대한 적극적인 주권 행사가 필요함을 직시하게 되었다. 이에 국무부, 국방부 및 국토안보부 등을 전담기관으로 설정하면서 북극에서 영토, 영해, 영공을 수호할 수 있는 국방력 증대와 함께 해상무역 활동, 핵심 인프라 시설 및 자원 보호를 위해 북극해에 대한 정보력 강화를 주문하였다. 또, 미국 군용 및 민간 선박의 자유로운 북극해 통항 보장, 미국의 핵심 이익 보호를 위해 적극적인 주권 행사 그리고 북극 지역 분쟁의 평화적 해결 유도 등이 이들 기관의 역할로 포함되었다. 미국은 북극 해상통항로의 안전 확보를 최우선 과제로 설정하고, 북극을 포함한 전세계에서 전략적 활동 전개를 위해 북극에서의 자유로운 무해 통항권 보호에 주력하는 것으로 풀이된다.

북아메리카 북쪽 연안에 인접한 북서항로(Northwest Passage) 및 러시아 북쪽 연안에 인접한 북극해 항로(Northern Sea Route)

둘째, 국제 공조체제 강화이다. 북극의 기후변화 및 인류의 활동 증가 등에 적절히 대응하기 위해서는 새로운 국제적 협의 또는 기존 국제적 합의에 변화가 필요함에 따라 국무부에 북극 이슈와 관련하여 UN 및 국제협약을 통한 국제협력 강화를 주문하였다. 또한, 기후변화 등 북극의 새로운 이슈에 적절히 대응하기 위해 북극 관련 기존 국제기구 또는 합의에 변화를 주고, UN해양법협약 가입을 위해 상원 설득 노력을 지속하기로 하였다. 미국은 북극이사회의 활동과 성과가 자국 이익에 도움이 되며, 정식 국제기구 형태 보다는 기존 포럼 형태를 선호하고 북극이사회 부속기관(subsidiary bodies)의 활동 강화가 필요하다는 입장이다. 즉, 북극은 남극과 비교할 때 지정학적 환경이 다르므로 남극조약과 같은 북극 조약은 불필요하다는 시각을 갖고 있다.

셋째, 대륙붕 등 경계획정 이슈이다. 미국은 북극해의 일부인 보퍼트해(Beaufort Sea)에서 캐나다와 경계획정을 해결하지 못하고 있고, 러시아와는 1990년 해양경계획정 협약을 체결하였으나 러시아가 현재까지도 비준하지 않고 있다. 따라서, 부시 행정부는 대륙붕 등 북극 해저면의 경계획정은 천연자원 등 국가 핵심이익 확보와 직결되며, 이를 위한 최선의 방법으로 UN해양법협약이 정한 절차를 적극 활용하는 것이 바람직하다고 판단하였다. 이에 국무부를 주축으로 하여 국제법에 따라 미국 주권에 속하는 대륙붕 경계획정을 위해 필요한 모든 조치를 강구하고 대륙붕 경계획정 시 천연자원의 이용과 보존을 함께 고려키로 결정한다. 또한, 1990년 미국과 체결한 해양경계획정 협약 비준을 러시아에 촉구한다는 내용도 포함시킨다.

넷째, 북극해 과학연구의 국제협력을 강화하기로 한다. 미국은 북극해 과학연구는 자국의 국익 증진에 크게 기여하는 바, 원활한 북극해 과학연구를 위해서는 자유로운 북극해 접근이 가능해야 하고 국제적인 연구 협력체의 역할이 중요하다고 판단하였다. 이에 국무부, 내무부, 상무부 및 국가과학재단 등이 주축이 되어 북극 과학연구 분야에서 미국의 선도적인 역할 지속하고, 과학자들의 원활한 북극 연구활동을 적극 지원하며 북극권 국가와 북극 관측 및 연구 네트워크를 구성키로 한다. 또한, 관계기관간 북극연구정책위원회(the Interagency Arctic Research Policy Committee) 및 북극연구위원회(the Arctic Research Commission)와의 공조체제를 공고히 하고, 국내외 대학 및 연구단체와의 파트너십도 강화하기로 하였다.

미국은 Nordic Council, European Polar Consortium 등 북극해 관련 국가간 협의체를 비롯한 북극권 국가와의 북극해 과학연구 협력에 적극적이다. 또한, 북극 기후환경 변화의 예측력을 높이기 위해 인프라 시설 확충에 투자를 대폭 늘리고 있고, 산·학·연 협력체제 구축에도 주력하고 있다.

다섯째, 북극해의 원활한 해상운송이다. 부시 행정부는 선박의 안전한 북극해 통항을 보장하고, 해상무역 및 북극 환경을 보호하기 위해 선박운항 지원 인프라, 탐색 및 구조활동 능력, 위험해역에서 선박운항 지원, 빙산 사전경보, 해양환경 보호 조치 등을 통해 북극해의 원활한 해상운송을 보장한다는 계획이다. 북극해 관문 해역에서 통항분리제도 운영, 얼음으로 덮인 해역에서 선박운항 가이드라인 업데이트, 위험 오염물질의 해상유출 방지 등을 위해 국제해사기구(IMO)와 협력 강화를 정책수단으로 제시하였다. 이에 국무부, 국방부, 교통부, 상무부, 국토안보부 등이 주축이 되어 북극해 선박통행량 증가에 맞춰 관련국가와 함께 대응책을 마련하고, 인류의 북극 이용 증가로 유발될 수 있는 위험에 대한 대응능력을 제고하기로 한다. 또한, 선박운항 안전기준, 선박통항 모니터링, 정확한 해도 등을 제공할 수 있는 ‘북극 통항로 관리체계’(Arctic Waterway Management Regime)를 개발키로 한다.

여섯째, 에너지원 확보 등 경제적 이슈이다. 증가하는 국제적 수요를 충족하기 위해 북극 매장 에너지 자원 개발이 필요하지만, 지속가능한 개발을 위해서는 북극 환경보호를 함께 고려해야 한다는 판단에 따라 국무부, 내무부, 상무부, 에너지부 등을 전담기관으로 실행방안을 마련한다. 북극의 경제적 이용과 보존을 동시에 고려하여 북극 기후변화에 대한 연구를 강화하고, 북극 매장 에너지원 개발시 ‘G8 Global Energy Security Principles’ 등 국제기준을 준수토록 북극 국가와 공조체제를 유지키로 한다. 에너지원 탐사·개발에 따른 환경 및 사회경제적 영향 등에 대해 북극권 국가와 공동 연구를 진행하고, 탄화수소(hydrocarbon) 개발의 부작용을 최소화하면서 미국의 탄화수소 비축량을 안정적으로 확보하며, 새로운 고효율 에너지원으로 각광받고 있는 methane hydrate 개발을 위해 국제적 협력을 강구한다는 방안도 제시하였다.

2006년 러시아 샹트페테르부르크에서 개최된 G8 회의에서 전세계 안정적인 에너지원 개발·이용을 위해 개발의 투명성, 예측가능성, 안정성, 에너지 효율성 등 국제적 준수 원칙을 천명하였다

북극 영구동토층 및 남극 빙하에 대부분 매장되어 있고 세계 각국이 채굴 기술 개발에 노력 중이며, 지구온난화로 바다 및 대기로 유출된 methane hydrate가 지구온난화를 가속화시킬 수 있는 위험이 상존한다

일곱째, 환경보호 및 천연자원 관리이다. 미국은 북극에서의 인류활동 증가 및 기후변화가 가져올 사회경제적 영향에 대한 연구가 부족하고, 장기적인 북극 천연자원 관리 방안을 마련하기 위해서는 북극 환경변화에 대한 연구가 필수라고 판단한다. 이에 국무부, 내무부, 상무부, 국토안보부, 환경보호청 등이 주축이 되어 국제 공조체제 강화를 통해 오염원의 북극 유입을 통제하고, 북극 해양생물의 서식지 분포 등을 고려하여 필요시 국제공조를 통해 효과적인 해양생물 보호책을 마련키로 한다. 또한, 국제협약 또는 기구를 통해 북극해의 상업적 어로활동을 규제할 수 있는 방안을 마련하고, 북극 오염이 인간과 환경에 미치는 부정적 영향을 과학적으로 분석키로 한다.

부시 행정부의 북극정책은 이전 행정부의 북극정책과 비교할 때, 먼저 지역 안보를 제일 우선시 한다는 점, 과학 분야 국제협력 및 경제(에너지) 강화를 여전히 주요 이슈에 포함시켰다는 공통점을 발견할 수 있다. 차이점으로는 아젠다별 정책적 포함 범위가 기존의 정책보다 훨씬 다양해졌다. 또한 북극 대륙붕 경계 확장 등의 국가영토 확장 이슈가 새로이 추가되었고, 개발 이슈와 환경보호 이슈의 조화에 서 각각 이슈를 별개로 더욱 밀도 있게 추진한다는 점을 들 수 있다. 그 외에도 해상교통 강화 이슈를 제기하여 북극해 해빙에 따른 북극항로 활성화에 대비하고 이로 인한 환경 피해나 항행 안전을 국제사회와 공조하겠다는 의지도 담았다. 국제 거버넌스 관점에서 북극 관련 조약 등에 가입 및 활동 강화를 통해 국제사회와 협력 및 그 안에서 미국의 관련 아젠다 주도를 이끌고자 하였다.

서현교,“미국의 북극정책 역사 고찰과 한국의 북극정책 방향”(한국 시베리아연구 제20권 1호), 156면

5) 버락 오바마(Barack Obama) 행정부의 북극정책

2013년 5월 오바마(임기: 2009-2017) 대통령은 북극에서의 기후변화 및 인간 활동 증가로 인한 새로운 도전과제와 기회에 적절히 대응하기 위해 북극과 관련된 미국의 핵심이익과 정책목표를 설정하고 우선순위를 제시한 북극 전략(National Strategy for the Arctic Region)을 발표하고, 알래스카 주정부와 국제사회에서 수행중인 활동과 미 연방정부기관들의 북극정책 수행 등을 효율적으로 통합하였다.

Barack Obama(White House),“National Strategy for the Arctic Region”(2013). 웹사이트 https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/nat_arctic_strategy.pdf 참조

특히, 이 국가전략에서 오바마는 안보이익 증진(Advance United States Security Interests), 책임 있는 북극지역(자원, 환경 등) 관리 추구(Pursue Responsible Arctic Region Stewardship), 국제협력 강화(Strengthen International Cooperation)라는 3대 기본전략을 제시하였고, 이 전략들의 이행에 있어 4대 실행원칙(Guiding Principle)으로 평화와 안정성 수호(Safeguard Peace and Stability), 최선의 이용 가능한 정보에 기반을 둔 의사결정(Make Decisions Using the Best Available Information), 혁신적인 자세 추구(Pursue Innovative Arrangements)), 알래스카 원주민과의 협의 및 조율(Consult and Coordinate with Alaska Natives) 등을 확정하였다. 오바마 대통령은 3대 기본전략을 달성하기 위한 실행계획(‘미국의 북극지역에 대한 국가전략 실행계획’: Implementation Plan for The National Strategy for the Arctic Region)을 이듬해인 2014년 1월 발표하였고, 실행계획별 각 세부계획 및 담당기관도 배정하였다.

이어 2015년 1월 북극전략 실행계획에 대한 실적보고서(National Strategy for the Arctic Region Implementation Report)를 발간하였다. 실적보고서는 3대 북극전략별 주요성과들 중에서 2015년 1월 발표된 대통령 행정명령(Executive Order 13689,“Enhancing Coordination of National Efforts in the Arctic”)과 북극 특사(the U.S. Special Representative for the Arctic Region) 임명을 가장 주목할 만한 실적으로 꼽았다.

Barack Obama(White House), “National Strategy for the Arctic Region Implementation Report” (2015). 웹사이트 https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/report_on_implementation

_of_the_national_strategy_for_the_arctic_region_....pdf 참조

오바마 행정부는 2014년 7월 16일 해안경비대 사령관(Commandant of the U.S. Coast Guard) 출신의 Robert J. Papp Jr를 북극 특사로 임명하였으나, 2017년 1월 트럼프 대통령이 취임한 이후 지금까지 북극 특사는 공석으로 남아 있다.

이처럼 오바마 대통령은 역사적으로 이어져 온 미국 북극정책의 3대 키워드(Keyword)인 북극 ‘지역 안보’, ‘국제협력 강화’, 그리고 북극 환경보호와 개발의 조화에 바탕을 둔 ‘책임 있는 북극지역 관리’를 기본 틀로 하여, 각 키워드별 관련 세부정책 및 실행계획을 수립하고, 연차실적 보고서(Implementation Report)를 발표하였다. 이는 미 북극정책 태동기의 각 대통령들이 10년 내외 주기로 발표해왔던 북극정책이 오바마 시기에 와서 보다 내용적으로 세분화 및 통합화되었고, 추진전략과 연차적 계획 및 연차별 실적점검 등의 체계를 정립하며 정책 추진의 효율성과 실효성을 확보하였다고 할 수 있다.

서현교,“미국의 북극정책 역사 고찰과 한국의 북극정책 방향”(한국 시베리아연구 제20권 1호), 160면

오바마 행정부 북극정책의 또 하나 주목할 만한 특징은 북극정책 추진을 전담하는 고위직과 조직을 신설했다는 사실이다. 2009년 오바마 대통령은 백악관 국가과학기술정책실(OSTP)에 극지과학 담당 부실장(Assistant Director of Polar Sciences) 직위를 신설하는데, 이로써 OSTP는 오바마 대통령의 과학 우선정책 분위기에 힘입어 북극정책 수립에 핵심 역할을 담당하게 된다. 또, 오바마 대통령은 2010년 대통령 각서(presidential memorandum)를 통해 OSTP 산하의 국가과학기술위원회(National Science and Technology Council; NSTC)로 하여금 북극연구정책위원회(Interagency Arctic Research Policy Committee; IARPC)의 활동을 총괄·조정하도록 하였다. 이 결정을 계기로 IARPC가 백악관의 직접적인 통제하에 놓임으로써 IARPC는 국립과학재단(National Science Foundation; NSF)을 통제할 수 있게 되었다. 이러한 조치는 북극 연구정책 분야에서 가장 진보적인 변화로 평가받고 있다.

이외에도 오바마 대통령은 미국이 북극이사회 의장국(2015-2017)을 맡게 되는(4월) 2015년에 대통령 행정명령(Executive Order 13689,“Enhancing Coordination of National Efforts in the Arctic”)을 발표(1월)하고, 연방기관, 주정부, 알래스카 원주민 자치정부, 기업 및 비영리단체 등의 다양한 북극 활동을 조율하도록 협의체(the Arctic Executive Steering Committee; AESC)를 구성하게 된다. 또한, 같은 해 오바마 대통령은 역대 미국 대통령 중 최초로 북극권(Arctic Circle) 위쪽 알래스카 지역을 방문하여 기후변화의 심각성을 전세계에 환기시키며 북극 이슈를 부각시켰다.

Barack Obama(White House), “Executive Order 13689, Enhancing Coordination of National Efforts in the Arctic”(2015). 본 행정명령의 구체적인 내용은 웹사이트 https://www.govinfo.gov/content/pkg/DCPD-201500039/pdf/DCPD-201500039.pdf 참조

주스웨텐 미국 대사를 역임하였던 Mark Brzezinski 가 director로 임명되어 활발한 활동을 전개하였으나, 트럼프 행정부가 들어서면서 공화당이 AESC에 예산 배정을 반대하면서 활동이 중지된 상태로 현재까지 조직만 남아 있다.

AESC 참여기관은 the Office of Science and Technology Policy, the Council on Environmental Quality, the Domestic Policy Council, the National Security Council; the Departments of State, Defense, Justice, the Interior, Agriculture, Commerce, Labor, Health and Human Services, Transportation, Energy, and Homeland Security; the Office of the Director of National Intelligence; the Environmental Protection Agency; the National Aeronautics and Space Administration; the National Science Foundation; the Arctic Research Commission; and the Office of Management and Budget; the Assistant to the President for Public Engagement and Intergovernmental Affairs; and other agencies or offices as determined appropriate by the Chair

2015년 4월 북극이사회(AC: Arctic Council) 새 의장국(2015-2017)이 되면서 발표한 ‘미국 의장국 프로그램(US chairmanship program 2015-2017)’에서 ‘4대 중점과제’와 ‘15개 세부과제’를 제시하였다. 4대 중점과제는 북극해 안전, 보호 및 관리, 경제 및 생활여건 개선, 기후변화 충격 대응, 북극 기후변화 과학 증진이며, 이 중점과제는 수색‧구조 훈련 등을 비롯하여 15개 세부과제들로 구성되어 있다. 과제들을 살펴보면, 미국이 북극이사회 내에서 기후변화 공동대응 및 적응, 북극해 안전·보호 공동대응과 북극권 거주민·원주민의 경제·복지에 중점을 두고 있음을 알 수 있다.

북극이사회 의장국 프로그램은 북극이사회 8개 회원국이 2년 단위로 의장국 임기를 순번으로 맡는데, 해당국은 의장국이 되면 임기 중 주도할 ‘의장국 프로그램’을 발표함(2017-2019년 북극이사회 새 의장국은 핀란드, 2019-2021년은 아이슬란드)

이 의장국 프로그램의 15개 세부과제를 2014년 1월에 발표한 미국의 국가전략 실행계획과 연결하면 아래 <표 3>와 같다.

<표 3> 북극이사회 의장국 프로그램(2015.4) v.s 미 북극전략 실행계획(2014.1)

U.S. Arctic Council Chairmanship Program(2015-2017)은 웹사이트 http://www.arctic-council.org/images/PDF_attachments/US_Chairmanship/Chairmanship_Brochure_2_page_public.pdf 및 http://www.state.gov/e/oes/ocns/opa/arc/uschair/ 참조

'북극이사회 지위 강화'(Strengthening the Arctic Council) 및 '북극이사회 홍보(Public Diplomacy Campaign)'도 미국의 의장국 프로그램에 포함됐으나, 이는 북극이사회 운영 관련 자체이슈로서 이 표에서는 제외함

美 의장국 프로그램 4대 중점과제	미 의장국 프로그램 4대 중점과제 內 15개 세부과제	미 북극전략 실행계획 內 세부과제	북극정책 (3대 키워드)
북극해 안전, 보호 및 관리 (Arctic Ocean Safety, Security, and Stewardship) : 5개 과제	수색 및 구조훈련 (Search and Rescue Exercise)	북극 수색 및 구조(SAR) 강화	국제협력
	해양환경보호 (Marine Environmental Protection), Oil Spill Agreement 이행 협력	북극 유류오염 대비‧예방 및 대응 외래종 유입 위험 억제	국제협력
	해양보호구역 네트워크(MPA network)	북극 공해에서 비규제 어업 규제	국제협력
	지역해 프로그램 구축(Regional Seas Arrangement)	뷰포트해 및 척치해에서 통합생태계 연구	환경관리
	북극해 산성화 대응 (Arctic Ocean Acidification)	북극생태계 보존(해양산성화 충격의 리스크 평가 및 대응)	환경관리
경제 및 생활여건 개선 (Improving Economic and Living Conditions) : 5개 과제	Arctic Economic Council 활성화	-	-
	재생에너지 활용 증대 (Renewable Energy Demonstrations)	안보이익 증진: 재생에너지 자원개발 증진 (Pursue the Development of Renewable Energy Resources)	지역안보
	물과 위생시설 개선 (Water and Sanitation)	북극에서 인간건강 이해 (위생서비스 제공 등)	환경관리
	북극 통신 평가 (Telecommunication Assessment)	북극 통신 인프라 구축(Develop Communication Infrastructure in the Arctic)	지역안보
	자살 예방 및 회복 증진 (Suicide Prevention and Resilience)	북극에서 인간건강 이해(정신질환 대응 지원 등)	환경관리
기후변화 충격 대응 (Addressing the Impacts of Climate Change) : 2개 과제	단주기 오염원 (블랙카본) 감축 (Reduce Short-lived Climate Pollutants)	북극 블랙카본 감축 (Reduce Black Carbon in the Arctic)	국제협력
	북극 커뮤니티 및 생태계의 기후변화 적응 및 회복 (Community and Ecosystem Climate Resilience)	경제개발-환경보호- 문화적 가치 간 조화‧균형을 이루는 통합 북극관리, 광역 생물관측소 운영	환경관리
북극 기후분야 과학 증진 (Improving Arctic Climate Science) : 3개 과제	과학협력협정 체결 추진 (Agreement on Scientific Cooperation)	과학연구 및 모니터링 협력 증진	국제협력
	북극 디지털 고도지도제작 (Arctic Digital Elevation Map)	북극지역 도표/지도 제작 (Chart the Arctic Region)	환경관리
	조기경보 지표시스템 도입 (Early Warning Climate Change Indicators System)	기후변화 관련 모델링, 지표 개발 및 미래예측 관련 실행계획 군(群)	환경관리

이 <표 3>에서 맨 왼쪽 열은 미국 북극이사회 의장국 프로그램 4대 중점과제이고, 두 번째 열은 4대 중점과제에 속해 있는 15개 세부과제들이다. 세 번째 열은 미국의 북극지역에 대한 국가전략 실행계획 과제 중에서 의장국 프로그램 15개 세부과제와 내용상 연계되거나 일치하는 해당 과제들을 선별하여 제시하였다.

이렇게 미국의 북극이사회 의장국 프로그램 과제들을 정리한 결과, 먼저 의장국 프로그램 대부분이 2014년 국가전략 실행계획의 세부계 획과 연계 또는 일치되는 내용으로 구성되어 있었다. 즉, 이 <표 3>에서 미국의 2015년 알래스카에서 주최한 북극정상회의(Arctic Energy Summit) 개최를 제외하면 모두 연계 또는 일치되는 과제들이다. 이는 미국의 북극이사회 의장국 프로그램이 미국 국가전략 실행계획 내 세부계획의 연장성 또는 강화로 해석될 수 있다.

둘째, <표 3>에서 가장 오른쪽 열의 미국 북극정책 3대 키워드(‘지역안보’, ‘국제협력 강화’, ‘책임 있는 환경관리’)를 기준으로 분류한 결과, (책임 있는) 환경관리(7개) 및 ‘국제협력’(5개) 순으로 그 과제수가 많음을 알 수 있었다. 특히 북극환경 보호 및 관리에 있어, 북극권역을 서로 맞대고 있는 환경 운명공동체들인 북극권 국가들과의 협력이 필수라는 점을 감안한다면 미국의 이러한 북극이사회 의장국 프로그램 세부과제가 환경과 국제협력에 중점을 두고 있는 것은 당연한 결과로 볼 수 있다.

서현교,“미국의 북극정책 역사 고찰과 한국의 북극정책 방향”(한국 시베리아연구 제20권 1호), 161-163면

6) 도널드 트럼프(Donald Trump) 행정부의 북극정책

2017년 1월 트럼프 대통령이 취임(임기: 2017-2021)하면서 미국의 북극정책은 급격한 변화를 겪게 된다. 현 트럼프 정부 북극정책의 우선과제는 이전 오바마 정부 때와 비교할 때 일부 유사점도 있지만 두 정상간 통치 스타일의 차이만큼이나 현격한 차이를 보이고 있다. 특히 북극해 자원개발 분야에서 가장 큰 차이를 보이는데, 트럼프 정권이 들어서면서 트럼프 이전 행정부에서 견지했던 북극해 자원개발에 관한 정책에 급격한 변화가 있게 된다.

USA: Trump Turns His Back on the Arctic”, High North News, 2017.8.30

2016년 12월 오바마 대통령은 대륙붕법(Outer Continental Shelf Lands Act of 1953; OCSLA)상의 대통령의 권한을 행사하여 대서양을 포함하여 북극해(Chukchi Sea and Beaufort Sea) 지역에서 원유 및 가스 탐사·개발을 금지시킨다. 그러나, 2017년 4월 트럼프 대통령은“연안 자원개발 전략(America-First Offshore Energy Strategy)”을 담은  행정명령(Executive Order-13795)을 통해 북극해 자원개발 촉진정책을 펴게 된다. 이는 2016년 12월 오바마 대통령이 발효시킨 북극해 원유 및 가스 탐사·개발 금지 결정을 번복하기 위한 것이었는데, OCSLA에 따르면 오바마 대통령의 결정은 차기 대통령의 행정명령으로 취소될 수 없다는 반론이 제기되었다. 결국, 2019년 3월 연방대법원의 판결로 트럼프 대통령의 행정명령은 OCSLA에 위배되므로 기존 오바마 대통령의 결정은 유효한 것으로 결론 지어졌다.

PONARS Eurasia Policy Memo No.588, April 2019, Robert W. Orttung and Katherine Weingartner, The George Washington University, 3면

To Do, and Not to Undo: The Issue of Presidential Authority Under the Outer Continental Shelf Lands Act”, Environmental Law·Institute, 2019.11.29.

오바마 행정부가 자원개발 등 경제적 측면, 국가안보, 환경보호 그리고 과학연구 등에 균형 잡힌 북극정책을 추진했던 반면, 트럼프 행정부는 국가안보 및 자원개발에 우선순위를 두고 있다.

역대 미국 대통령 가운데 미국 북극정책을 발전시키고 재확립하기 위해 오바마 대통령이 재임기간 가장 많은 노력과 기여를 한 것으로 평가받고 있다. 이에 반해 트럼프 대통령은 미국 과학기술정책을 총괄하며 최고 사령탑 역할을 하는 백악관 국가과학기술정책실(the Office of Science and Technology Policy ; OSTP)의 최고책임자 자리를 18개월 동안 공석으로 비워두는 등 북극정책에 관해 주목할 만한 입장을 밝힌 바 없다.

2018년 7월 31일 트럼프 대통령은 기상학자인 Kelvin Droegemeier를 OSTP director로 지명하였고, 상원의 임명동의 절차를 거쳐 2019년 1월 11일에 OSTP director로 취임하였다

After more than 18 months, Trump finally appoints a science advisor(2018.8.1., QUARTZ)

또한, 연방정부 관료조직을 축소하겠다고 대통령 선거운동 기간에 공언한 바 있는 트럼프 대통령은 취임 직후 국부무(the State Department) 예산안 30% 삭감을 지시함에 따라 국무부는 직제개편을 골자로 조직을 축소하면서 다수의 고위직이 사라진다. 이에 따라, 국무부 소속의‘북극 특사(U.S. Special Representative for Arctic)’직위도 2017년 1월 트럼프 대통령 취임 이래 지금까지 공석이 계속되고 있다.

‘북극 특사’직위는 오바마 정부에서 새롭게 만들어졌는데, 당시 북극이사회 의장국(2015-2017년)을 맡고 있던 미국의 백악관과 국무부는 북극정책을 재검토하고 관련 조직을 확대할 필요가 있었다. 오바마 대통령은 2014년 7월 16일 해안경비대 사령관(Commandant of the U.S. Coast Guard) 출신의 Robert J. Papp Jr를 북극 특사로 임명하였다.

5. 주요 북극정책

1) 북극연구정책법(Arctic Research and Policy Act of 1984)

미 의회는 지정학적 위치, 전략자원의 보고 등 북극의 가치를 재인식하고, 북극 과학연구와 관련된 미국의 정책 및 인프라의 현주소를 면밀히 평가하여 대책을 마련하게 되는데, 그 결과물이 1984년 제정되는 북극연구정책법(Arctic Research and Policy Act of 1984, 개정 1990)이다. 이 법은 북극 과학연구 정책, 우선순위 등을 수립하고, 북극연구위원회(USARC), 정부기관간 북극연구정책 위원회(IARPC) 등 북극 과학연구를 실행할 전담조직을 구성하기 위한 법적 근거를 마련하였다.

알래스카주는 러시아와 근접하고 있어 미국에게 북극은 국가방어의 최전선이며, 북극에는 수산자원과 함께 미국의 해외자원 의존도를 낮출 수 있는 전략자원이 대량으로 매장되어 있다. 또한, 북극의 기후변화는 지구 전체에 영향을 미치므로 국제적인 공동대응이 필요하고, 북극의 독특한 기후환경에서 이루어지는 다양한 과학연구의 성과는 미래 국가안보 자원으로 활용 가능하다. 이러한 인식과 함께 미국의 북극연구 관련 기술 수준이 다른 북극권 국가들에 비해 낙후되어 있다는 위기 의식과 연방차원의 다양한 북극 연구 및 인프라 투자 등을 통합 관리할 필요성이 북극연구정책법 탄생의 배경으로 작용하였다.

(가) Arctic Research Commission(USARC ; 북극연구위원회)

북극연구위원회는 당연직인 국가과학재단 대표를 포함하여 대통령이 지명하는 각계 대표 7명으로 구성되고, 위원장 또는 위원 과반수의 요청으로 위원회가 개최되며, IARPC(Interagency Arctic Research Policy Committee, 정부기관간 북극연구정책 위원회) 소속 연방기관은 옵저버 자격으로 위원회에 참여한다.

북극 연구기관 소속 4명, 북극 원주민 대표 1명, 북극 개발 관련업계 대표 2명

USARC는 연방기관의 북극 연구 프로그램을 검토하여 IARPC에 의견을 제시하고, 북극 연구 활성화를 위한 지원책을 제안하는 역할을 담당한다. 연방, 주정부 및 지방정부 간 북극 연구협력을 지원하고, 알래스카 주정부와의 긴밀한 협력체제를 유지하며 매년 위원회 업무성과를 대통령과 의회에 보고하여야 한다.

또한, USARC는 북극 연구정책 설계를 위해 필요한 정보를 관련 연방기관에 요구할 수 있으며, 연방기관은 북극 연구계획을 실행 전에 위원회와 협의하여야 한다.

(나) Interagency Arctic Research Policy Committee(IARPC ; 정부기관간 북극연구정책 위원회)

IARPC는 대통령 행정명령으로 설립되며, 의장직을 맡는 국가과학재단을 포함하여 NSF, 상무부(NOAA), 국방부, 자원부, 내무부, 국무부, 교통부, 보건복지부, NASA, 환경청, 기타 관련기관 등 16개의 연방기관으로 구성된다.

2010년 백악관 ‘국가과학기술위원회’(National Science and Technology Council) 산하 환경위원회(Committee on Environment, National Resources and Sustainability)의 워킹그룹으로 편입됨

연방기관의 북극 정책 및 연구활동을 총괄, 조정 및 지원하는 역할을 담당하는데, 민·관의 다양한 북극 연구를 점검하여 미래 북극 연구의 방향 및 우선순위를 결정하고 USARC와 협의를 거쳐‘통합 북극 연구정책’및‘5개년 실행계획’수립한다. 또한, 연방기관의 북극 연구 프로그램, 연방기관에 지급하는 북극 연구 지원금 관리 등에 대해 USARC와 협의하며, 연방·주·지방정부 간 및 외국과의 북극 연구협력과 연방기관 북극 연구 예산안 검토를 지원하는 역할을 수행한다.

연방기관 북극 연구 관련 예산안은 백악관 ‘과학기술정책실’(The Office of Science and Technology Policy) 및 ‘기획예산실’(The Office of Management and Budget) 심의를 거쳐 최종 정부예산안으로 확정됨

(다) 5개년 북극 연구계획(5-YEAR ARCTIC RESEARCH PLAN)

IARPC는 USARC, 알래스카 주지사, 북극 거주자, 민간 부문 및 공익 단체와 협의하여 연방기관의 포괄적인 5개년 북극 연구계획을 수립한다. 동 계획에는 북극에 관한 국가적 요구와 문제의 평가 및 그 요구나 문제를 해결하기 위해 필요한 연구와 IARPC의 북극 연구에 대한 전략 및 목표가 포함된다. 또한, 다음 회계연도 5년 동안의 자금 수준 및 현재 프로그램을 수행하기 위해 지출되는 자금을 포함하여 북극 연구와 관련된 모든 기존 연방 프로그램의 상세 목록이 이 계획에 담긴다.

이와 더불어, 위원회(USARC)와 현행 계획에서 제시한 요구 사항을 충족시키기 위해 필요한 프로그램 변경 및 기타 제안에 대한 권고사항을 담고 있다. 연방 북극 연구 프로그램을 수행하고 이러한 프로그램 간의 불필요한 중복을 제거하기 위해 그리고 기관 간 조정 및 협력을 보장하고 예산 검토 프로세스를 조정하기 위해 IARPC가 취한 조치에 대한 설명도 동 계획의 주요내용 중 하나이다.

2) 북극지역 국가전략(National Strategy for the Arctic Region)

북극은 남극과 달리 북극해 연안국들의 배타적 주권이 미치는 곳이므로 남극조약과 같은 국제협약은 불필요하다는 것이 미국의 기본 입장이다. 따라서, 미국은 북극에서 자국의 영향력을 확대하려는 국가들이 늘어나면서 발생하는 이해 충돌을 해결하는 장치로 공식적인 국제기구 보다는 포럼(forum) 형태의 다자 협의체를 선호한다

첫째, 안보이익 증진(Advance United States Security Interests)은 자국민, 영토, 주권, 천연자원 등의 보호를 최우선 정책목표로 설정하고, 이를 위해 국가역량을 유지하고 강화한다는 내용이다. 동 전략은 북극 해상통항로의 안전 확보를 최우선 과제로 설정하고, 북극 인프라 시설 확충, 자연재해나 사고시 대응능력 배양, 북극 전반에 대한 정보력 강화, 북극 무해 통항권 보장, 환경보호를 고려한 북극 자원 개발을 통해 에너지 자립도 신장 등을 포함하였다.

북아메리카 북쪽 연안에 인접한 북서항로(Northwest Passage) 및 러시아 북쪽 연안에 인접한 북극해 항로(Northern Sea Route)

둘째, 책임 있는 북극 관리(Pursue Responsible Arctic Region Stewardship)는 적절한 북극 관리를 위해서는 적극적인 자원 보존, 균형 잡힌 관리 그리고 북극에 대한 과학적 및 전통적 지식의 활용 등이 필요하다는 인식에 기초하였다. 동 전략은 북극 생태계의 상태 및 기후변화의 위험성 등을 분석하고 지속적으로 모니터링, 북극 개발 및 환경보호와 문화보존 간에 조화와 균형을 이룰 수 있도록 통합적인 북극 관리, 북극 관련 연방기관 간 협력체제를 강화하고 과학적인 정보에 기반하여 정책을 결정, 과학연구 및 전통지식을 통해 북극에 대한 이해도 향상, 북극해와 항로에 대한 정교한 해도 제작 등을 과제로 제시하였다.

육지 얼음과 해수면 변화 간의 관계, 바다 얼음이 지구 기후와 생물의 다양성 등에 미치는 영향, 영구 통토층의 감소가 북극 인프라와 기후에 미치는 영향 등에 대해 중점적으로 연구키로 함

셋째, 국제협력 강화(Strengthen International Cooperation)는 북극 일부지역의 이슈가 전체 북극권과 전세계에 영향을 미치므로 미지의 북극 환경을 연구하기 위해서는 국제협력이 반드시 필요하다는 인식에서 출발한다. 동 전략이 제시한 과제로는 북극권 국가의 번영을 증진하고 북극 환경을 보호하며 안전을 강화할 수 있는 새로운 국제합의(arrangement)를 추진하고, 국익을 증진하기 위해 북극이사회를 적극 활용한다는 것이다. 또한, UN해양법협약 가입을 통해 북극에서의 자국 이익을 보호하고 북극 이슈에서 미국의 입지를 강화하며, 북극에 대한 非북극권 국가의 관심과 참여가 증대하는 상황에서 북극권 국가의 이익을 침해하지 않는 범위에서 非북극권 국가와 다양한 협력사업을 추진한다는 내용도 포함하였다.

미국은 북극이사회가 북극 환경보호 및 안전 이슈에서 2011년 Arctic Search-and-Rescue Agreement, 2013년 Arctic Marine Oil Pollution Preparedness and Response Agreement 등 주목할 만한 성과를 거둔 것으로 긍정적으로 평가함

미국은 북극항로의 자유로운 이용과 알래스카 북쪽 연안으로부터 600해리 해양주권을 주장하고 있다

3) 북극지역 국가전략의 실행계획(Implementation Plan for The National Strategy for the Arctic Region)

오바마 대통령은 3대 기본전략을 달성하기 위한 실행계획(‘미국의 북극지역에 대한 국가전략 실행계획’: Implementation Plan for The National Strategy for the Arctic Region)을 이듬해인 2014년 1월 발표하였고, 실행계획별 각 세부계획 및 담당기관도 배정하였다.

Barack Obama(White House), “Implementation Plan for the National Strategy for the Arctic Region”(2014). 이 전략 계획의 구체적인 내용은 웹사이트 https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/implementation_plan_for_the_national_strategy_for_the_arctic_region_-_fi....pdf 참조

(가) 안보이익 증진

안보이익 증진 전략은 북극 인프라의 첨단화, 북극 전반에 대한 정보력 강화, 북극 항행의 자유 보장, 에너지 자립도(energy security) 강화 등 4개의 과제를 설정하고 과제별 실행방안을 제시하였다

첫째, 북극 인프라의 첨단화는 북극에서의 인간활동 증가에 대비하여 항공 및 통신 인프라 등을 개선한다는 내용을 담고 있다. 북극에서 인간활동이 증가하는 추세에 맞추어 연방기관이 군용 및 민간 선박의 안전한 통항에 필요한 인프라 시설을 건설하고 유지·관리할 때 지켜야 할 방침(framework) 마련을 목표로 한다. 이를 위해 교통부를 전담기관으로 정하여 향후 10년간의 북극 해양활동 예측작업을 2014년까지 완료하고, 연방기관의 인프라 수요 예측을 바탕으로 향후 10년간의 단계적 인프라 확충 우선순위를 2015년까지 확정하도록 하였다. 또한, 교통부로 하여금 연방기관의 북극 해양활동을 지원할 수 있는 인프라의 개선 및 확충을 총괄·조정하고, 파트너 및 이해관계자의 인프라 투자를 적극 장려토록 하였다.

‘해양교통시스템위원회’(the Committee on the Marine Transportaion System) 소속 20여개 연방기관이 지원부처 역할을 담당

북극에서 자연재해 또는 사고시 연방기관이 신속히 대응하기 위해서는 항공 인프라 확충이 절실하다는 판단에서 알래스카 주정부와의 협력을 통해 공항, 항법 시스템 등 항공 인프라 환경을 지속적으로 개선키로 한다. 이에 교통부 및 산하 항공청(Federal Aviation Administration)을 전담기관으로 하고, 국방부, 국토안보부, 내무부 등을 지원부처로 정하여 실행방안 추진을 주문하였다. 2014년까지‘자동비행감시시스템’(Automatic Dependent Surveillance-Broadcast) 지상 기지국 배치를 완료하고,‘광역보정위성항법장치’(Wide Area Augmentation System)를 지속적으로 개선하며, 알래스카 주정부와 함께 알래스카주 항공 인프라, 항법시스템 등을 점검하여 개선점을 발굴한다는 것이 주요내용이다.

이와 함께, 상무부 산하 통신정보청(National Telecommunications and Information Administration)을 전담기관으로 하고, 국방부, 국토안보부(USCG), 교통부, 연방통신위원회 등을 지원부처로 정하여 기존 통신 인프라를 점검하고 새로운 최신 기술을 접목하여 통신 인프라를 개선토록 한다. 구체적인 실행방안으로 현재 및 미래 북극 지역 통신 서비스의 용이성을 2014년까지 평가하고, 연방, 주정부 및 해외 파트너 등과 북극 통신 인프라 확충를 위한 투자 기회 확대를 모색하며, 미국이 북극이사회 의장국 지위를 유지하는 동안 북극이사회와 공동으로 북극 전체 통신네트워크의 타당성을 조사한다는 내용을 포함하였다.

둘째, 북극 전반에 대한 정보력 강화는 국내·외 산·학·연 등 모든 북극 활동주체와 협력하여 북극 관련 정보를 수집 및 공유할 수 있는 국가역량을 배양한다는 것이다. 산·학·연 공동으로 북극 지역 ‘무인항공시스템’(UAS ; Unmanned Aircraft Systems)의 비용편익 분석 및 타당성 평가, 국제협력을 통해 ‘장거리 식별 및 추적 시스템’(LRIT ; Long Range Identification and Tracking system)을 개선하고 LRIT의 북극 배치 타당성을 조사, 국제협력을 통해 위성을 이용한 북극 정보수집 능력을 신장, 북극해 정보공유 환경을 개선하기 위한 구체적인 계획을 2015년까지 마련, 시범 프로그램을 통해 항공관측 데이터 활용의 타당성을 평가, ‘자동식별시스템’(Automatic Identification System) 개선을 통해 북극해 선박 식별 및 추적 능력 제고 등을 실행방안으로 제시하였다. 또한, 국토안보부 산하 해안경비청(USCG)을 전담기관으로 하고, 상무부(NOAA), 국방부, 교통부(FAA), NASA, National Maritime Intelligence-Integration Office 등을 지원부처로 정하였다.

셋째, 북극 항행의 자유 보장은 연방기관의 북극해 항행능력을 유지하고 공해의 자유(freedom of the seas) 등 국제법을 촉진한다는 내용을 담고 있다. 북극해 활동이 늘어남에 따라 북극에서 미국 국익과 해양주권을 수호하기 위해서는 충분한 쇄빙선과 운용능력이 필요하다는 인식에서 국토안보부(USCG)를 전담기관으로 상무부(NOAA), 국방부, 국무부, 교통부, 국가과학재단 등을 지원부처로 정하여 관련 실행방안을 제시한다. 연방기관의 극지활동을 지원하기 위해 필요한 쇄빙선의 재원 및 수요를 2014년까지 파악하고, 북극 지역을 원활하게 통항할 수 있는 연방기관의 능력을 보유하기 위한 장기적인 실행계획을 2017년까지 마련한다는 것이다.

또한, 선박과 항공기가 국제법에 따라 북극을 자유롭게 통항할 수 있도록 다각도로 노력한다는 목표하에 유엔해양법협약에 따라 인정되는 통과통항권, 무해통항권 및 EEZ 통항권 등을 지지하고, 미국도 동 권리를 적극 행사한다는 과제를 설정하였다. 이에 대한 실행방안으로 국제법을 준수하면서 통상적인 북극 해양활동 전개하고, 북극 이사회, 국제해사기구(IMO), 이해당사국 등에 미국의 북극해 활동에 대한 정보를 제공하며, 북극 항행 및 비행의 자유를 증진하기 위해 민간, 학계 전문가 등 비정부기관의 북극 활동을 장려하기로 한다. 특히 북극권 국가와의 공조를 통해 선박과 항공기가 북극을 자유롭게 통항할 수 있도록 지원하고, 북극 관련 미국의 외교적 활동에 대한 기록과 국방부의 연간 보고서를 축적하며, 북극 바다와 상공의 자유로운 이용을 부당하게 제한하는 타국의 시도에 대해서는 미국이 반대 의사를 적절히 표명하겠다는 내용도 담고 있다. 관련 전담기관은 국무부가 맡고, 국방부 및 국토안보부(해안경비대 포함)가 지원키로 하였다.

넷째, 에너지 자립도(Energy Security) 강화는 우선 재생 에너지 개발에 주력하고, 비재생 에너지는 안전과 책임을 담보할 수 있도록 개발을 진행한다는 것이다. 친환경 재생 에너지 개발·사용 확대를 통해 알래스카 지역 및 연방 시설의 에너지 자립도를 향상하겠다는 목표를 설정한다. 이를 위해 지역 이해관계자와의 협력을 통해 바람, 파도, 태양 에너지 등 재생 에너지 개발 및 투자를 촉진하고, 알래스카주의 재생 에너지 개발을 지원키로 한다.

또한, 연방 정부와 알래스카주 정부간 10개년 재생 에너지 개발 계획을 수립하고, 재생 에너지 기술 개발을 재정적으로 지원할 파트너를 2014년까지 섭외하며, 2014년까지 민관 파트너십 구축을 통해 재생 에너지원을 탐색하기로 한다. 이와 함께 알래스카주, 원주민 자치구, 주요 이해관계자 등과 2014년까지 통합 계획안을 수립하고, 2014년까지 북극권 원격지에 소규모 청정에너지 시스템을 배치하며, 2015년까지 기존 재생에너지 프로젝트를 평가하여 모범적인 사례를 공유키로 하였다. 동 과제는 에너지부가 주도하고 국토안보부, 내무부 및 국가과학재단 등이 보조 역할을 맡기로 정하였다.

비재생 에너지 탐사 및 개발을 친환경적으로 추진하기 위해서는 통제되고 절제된 접근방식이 필요하다는 인식하에 관련 과제를 제시하게 된다. 심해저 기선(baseline) 탐사 계획을 수립하여 실행하고, 2016년까지 석유 및 가스 매장량을 추정하며, 지역 맞춤 개발을 위한 과학 및 기술 정보를 확보한다는 것이다. 특히, 장래 북극 연안 및 내륙의 석유 운송을 원활하게 하기 위해 ‘알래스카 횡단 파이프라인 시스템’(Trans-Alaska Pipeline System)의 운용능력을 2016년까지 재평가하고, 석유 유출 등 유사시를 대비하여 석유를 대체할 수 있는 hydrocarbon 채굴 기술 개발을 촉진하며, 석유 채굴시 해양유출 방지를 위한 기술 수준을 평가하고 관련 기술 개발을 촉진한다는 내용도 포함되었다. 동 과제는 내무부가 주도하고 에너지부 및 상무부(NOAA)가 지원키로 하였다.

(나) 책임성 있는(responsible) 북극 관리

책임성 있는(responsible) 북극 관리 전략은 북극 환경보호 및 천연자원 보존, 통합 북극 관리(IAM ; Integrated Arctic Management), 북극에 대한 이해 증진, 북극해와 항로에 대한 정교한 해도 제작 등 4개의 과제를 설정하고 과제별 실행방안을 제시하였다

첫째, 북극 환경보호 및 천연자원 보존은 북극 생태계 보존, 위험물질 유출 방지, 방재 및 대응책 개선을 주요내용으로 한다.

생태계 변화의 원인 및 과정에 대한 이해와 환경보호를 위한 단계적 조치의 개발이 필요함에 따라, 기선(baseline) 상태를 목록화하고 변화를 모니터링하며 북극 생태계 보존을 위한 메커니즘을 개발키로 하였다. 이에 대한 실행방안으로 북극 생태계 변화에 대한 이해도를 높이기 위해 기선 탐사 및 모니터링을 2014년까지 체계화하고, 2015년까지 북극 환경변화 지표와 환경변화에 취약한 지역을 찾고 환경변화의 영향을 지속적으로 모니터링하기로 하였다. 특히, 2015년까지 알래스카 주정부 및 주변국과의 협력을 통해 북극 생태계 지표, 오염원 등을 모니터링하는 프로그램을 개발하고, 2016년까지‘국가환경정책법(National Environmental Policy Act)’검토에 위험성 평가를 포함하며, 2016년까지 온난화, 영구동토층 감소, 빙하의 감소, 해양 산성화가 북극 알래스카 생태계에 미치는 위험성을 평가하기로 하였다. 동 과제는 상무부(NOAA)가 주도하고 국방부, 국토안보부(USCG), 내무부, 교통부, 환경청 등이 지원키로 하였다.

연안 또는 내륙의 원유 및 위험물질 유출로부터 북극 환경을 보호하기 위해 관련 인프라, 기술, 피해 평가, 회복 방안 등을 개선키로 한다. 이를 위한 실행방안으로 2014년까지 알래스카 지역 대응팀의 원유 유처리 계획을 완성하고, 국립과학아카데미(National Academy of Sciences)가 진행 중인 북극 위험물질 대응 평가를 완료키로 하였다. 또한, 최악의 위험물질 유출사고 대응훈련을 통해 대응능력을 키우고, 2016년까지 대응에 필요한 지원사항을 파악하기로 하였다. 동 과제는 국토안보부(USCG)가 해양과 연안 유출사고를 전담하고, 환경보호청이 내륙 유출사고를 전담키로 하였다.

둘째, 통합 북극 관리(IAM ; Integrated Arctic Management)는 환경, 경제 및 문화적 필요와 목표를 통합하고 이들간 균형을 이룰 수 있도록 북극 관리 및 계획을 과학에 기초하여 전체 정부기관 차원에서 접근하는 것이다. IAM 실행 및 EBM 채택을 통해 북극에서 지속가능한 지역 경제를 도모하고, 건강한 생태계의 혜택이 장기간 지속되도록 하며 문화적 활동을 보존한다는 목표를 설정하였다. 이를 위해 북극 관련 ‘국가해양정책’(National Ocean Policy)을 실행하고, ‘급변하는 북극 관리 보고서’(Managing for the Future in a Rapidly Changing Arctic의 권고사항을 이행한다는 과제를 제시하였다. 이를 위한 실행방안은 아래의 표와 같다. 동 과제는 내무부 및 백악관 과학기술정책실이 전담하고, 상무부(NOAA), 국방부, 국토안보부(USCG), 교통부, 환경보호청 등이 지원키로 하였다.

IAM은 생태계 기반 관리방식(EBM; Ecosystem-Based Management)을 핵심 관리 tool로 하며, EBM은 경제성장, 효율적인 의사결정 및 더욱 건강한 해양 생태계 유지를 위해 진보된 과학과 지식을 활용

‘급변하는 북극 관리 보고서’(Managing for the Future in a Rapidly Changing Arctic)는 2013년 내무부, NOAA, 백악관 과학기술정책실 공동으로 북극 자원 활용 및 환경 보전 등에 관해 작성한 보고서로서 2013년 오바마 행정부의 북극전략 및 2014년 북극전략 실행계획의 기초가 되었다

< IAM 실행방안 >

- 2014년까지 알래스카 주정부, 지방자치단체, 원주민 단체와의 협력을 강화하고, 이해관계자의 IAM 참여를 확대할 수 있는 방안을 마련

- 2014년까지 북극 천연자원 관리를 담당하는 범부처의 노력을 평가하고 관련 부처의 역할 및 책임을 명확화

- 연방기관이 IAM과 EBM을 해당 기관의 특정 프로그램과 실행계획으로 통합하는 작업을 지원하고 조정

- 2014년까지 연방기관간 IAM 통합을 위한 양해각서 초안을 마련

- 2014년까지 전문가, 이해관계자 사이의 협력 성공사례를 문서화

- 2014년까지 북극 관련 EBM의 원칙, 목표 등을 개발하고 정책 방안을 수립하며 관련 연방기관이 이를 채택하도록 함

- 2016년까지‘급변하는 북극 관리 보고서’(Managing for the Future in a Rapidly Changing Arctic)의 권고사항을 이행하고, IAM 시범 프로젝트를 실행

- 2016년까지 EBM을 IAM, 연방기관의 환경정책 및 검토 과정과 통합

셋째, ‘북극에 대한 이해 증진’은 바다 얼음 예보를 위한 관측 및 모델링 체제 구축, 태평양쪽 북극해에 생물관측 시범사업 실시, Beaufort해 및 Chukchi해에서 생태계 연구 활성화, 빙하 정보 확보, 생태계 프로세스 이해 등 다양한 과제를 포함하고 있다.

‘바다 얼음 예보를 위한 관측 및 모델링 체제 구축’은 다양한 시공간에서 바다 얼음 예보능력을 향상시키기 위해 IARPC를 중심으로 바다 얼음 예보를 위한 다양한 활동을 진행한다는 것이다. 현재 진행 중인 관측, 절차 연구 및 모델링 작업을 조정할 수 있는 중기 실행계획을 개발하고, 예보의 불확실성을 줄일 수 있는 개선방안을 2014년까지 마련하며, 해빙의 가장자리, 집중현상 등을 정확히 관측하기 위한 분석도구를 2014년까지 개발키로 한다. 또한, 해빙 변화 관측을 위해 2017년까지 인공위성(the Ice, Cloud and land Elevation Satellite 2)을 발사키로 하였다. 동 과제는 국방부가 주도하고, 상무부(NOAA), 에너지부, 국토안보부(USCG), 내무부, NASA 및 NSF가 지원키로 하였다.

‘태평양쪽 북극해에 생물관측 시범사업 실시’는 급속한 북극해 환경변화로 인한 영향을 이해하기 위해 광범위한 생물관측(DBO; Distributed Biological Observatory) 시범사업을 실시한다는 과제를 제시하였다. 쇄빙선을 활용하여 매년 DBO 시범사업을 진행하고, 2015년까지 10년 단위로 국내외 DBO 활동계획을 마련하며, 태평양쪽 북극해의 해양환경 변화를 주기적으로 측정하여 2016년까지 DBO 데이터를 협력기관과 공유하고 통합하기로 하였다. 동 과제는 NOAA가 주도하고, 국방부, USCG, 내무부, NASA 및 NSF가 지원하기로 하였다.

‘Beaufort해 및 Chukchi해에서 생태계 연구 활성화’는 생태계 구조 및 기능에 영향을 미치는 과정과 결과의 민감성을 이해하기 위해 장기적 변화 추세의 가설을 개발하고, 해양생물자원 미래 생존 가능성과 상업적 이용 가능성을 전망한다는 과제를 제시하였다. 이를 위해 정부기관 간 및 외국과의 협력을 통해 최우선 순위, 연구목표 등을 설정하고, 2014년까지 자금 및 물자 확보계획을 수립하며 기존 정보 및 데이터에 대한 평가를 통해 새로운 과학연구를 위한 기반을 마련하겠다는 것이다. 또한, 정부기관 간 및 외국과 연구성과를 공유할 수 있는 형태의 3~5년 소요의 공동 연구·탐사활동을 시작하고, 자료 통합 및 적용을 향상시킬 수 있는 사이버 인프라를 개발하여 정부기관 간에 가능한 기술 공유기회를 파악하겠다는 실행방안도 포함되었다. 동 과제는 국립과학재단(NSF)이 주도하고, 상무부(NOAA), 내무부 및 NASA가 지원키로 하였다.

‘빙하 정보 확보’는 기후변화 환경에서 육지 빙하와 해양 간의 상호작용 과정을 이해하기 위해 빙하의 역학 메커니즘을 연구하고, 주요 빙하를 장기간 모니터링하겠다는 과제를 제시하였다. 실행방안으로 2015년까지 관측과 과정 모델링을 통합할 수 있는 3~5개 단위의 연구 시범사업을 개발하고, 2017년 말까지 조수 빙하 및 주변 환경에 중점을 둔 북극 육상 얼음 모니터링을 위한 기관 간 계획안을 마련키로 하였다. 동 과제는 국립과학재단이 주도하고, 상무부(NOAA), 국방부, 에너지부, 내무부 및 NASA 등이 지원하기로 하였다.

‘지상 생태계 프로세스 이해’는 지상 생태계 연구를 조정하고 통합하여 변화하는 기후에 대한 지구물리적 및 생태계적 반응에 대한 이해를 향상시킨다는 것이다. 이를 위해 학제 간, 여러 정부기관 간 협력체를 생성하여 지상 생태계 프로세스, 생태계 서비스 및 기후 피드백의 격차를 확인하고 정보 결과 공유를 위한 공통 메타 데이터(medadata) 표준을 마련하겠다는 과제를 설정하였다. 이를 위한 실행방안은 아래의 표와 같다. 동 과제는 내무부가 주도하고, NSF 및 NASA가 지원키로 하였다.

< 실행방안 >

- 지역 사회에서 수집한 정보를 포함하여 진행중 인 학제 간 북극 연구를 요약하고 2014년 말까지 주요 필요사항을 파악

- 2014년 말까지 지역 지식, GIS 데이터 및 통합 모델을 종합하여 기후, 토지이용 변화, 생태계 서비스 및 마을 생존 시스템 간의 관계를 명확화

- 2015년 말까지 영구 동토층 감소와 같은 빙권 변화의 영향을 측정하고 매핑하기 위한 기존 도구 및 방법에 대한 평가를 완료

- 2016년 말까지 Pan-Arctic 분석을 완료하여 온난화로 인한 탄소 손실에 가장 취약한 툰드라 지역을 식별

- 2016년 말까지 북극의 지상 생태계를 연구하기 위해 지상, 항공기 및 우주 기반 관련 자산을 통합

- 협력 기관 및 비정부 그룹이 현재 유지 관리하는 프로젝트 및 메타 데이터를 표준화

‘북극 산림화재 조사’는 산림화재가 식생, 탄소, 야생 동물, 대기 질, 영구 동토층 저하 등에 미치는 영향에 대한 연구를 수행한다는 목표를 설정하였다. 실행방안으로 IARPC Wildfires 연구팀이 정책 및 토지 관리 의사 결정에 정보를 제공하고, 북극 산림 화재의 추세와 영향에 대한 통합된 이해를 돕기 위해 매월 정례회의를 개최키로 한다. 또한, 2014년 말까지 원주민 단체와의 협력를 통해 산불이 문화 및 생존 자원에 미치는 영향에 대한 기존의 산불 연구를 평가하고, 2017년 말까지 북극 산불의 생태계 영향, 산불 빈도, 범위 및 심각도에 대한 보고서를 작성키로 하였다. 동 과제는 내무부가 주도하고, 에너지부와 NSF가 지원키로 하였다.

‘대기 프로세스 이해’는 대기 프로세스와 관련된 복잡한 상호작용에 대한 이해를 개선하고, 모델 결과의 불확실성을 줄이며, 장기 관측 데이터 세트를 개발하여 극한 기후변화 예측, 운송, 인간 건강, 자원 개발 및 상거래 분야의 의사 결정에 보다 효과적으로 정보를 제공한다는 목표를 설정하였다. 이를 위해 2016년 말까지 북극 기후 온난화의 원천 지역과 직·간접 영향을 분석하고, 북극 구름의 형성, 수명 및 물리적 특성을 제어하는 프로세스에 대한 이해를  제고하며, 2017년 말까지 진화하는 북극해, 육상 및 냉대 시스템을 궁극적으로 제어하는 대기-지표면 간 열, 에너지 및 물질 교환을 이해한다는 실행방안을 제시하였다. 동 과제는 에너지부가 주도하고, 상무부(NOAA)·국방부·NASA·NSF 등이 지원키로 하였다.

‘북극 관측 시스템 지원’은 지역, 국가 및 세계를 통합한 관측시스템 개발을 지원하여 북극 관측의 우선순위를 높인다는 목표로, IARPC 북극 관측시스템 연구팀과 북극 데이터 연구팀이 동 과제를 담당하고 NOAA·국방부·에너지부·USCG·NASA 등이 지원하기로 하였다. 이를 위한 실행방안은 아래의 표와 같다.

< 실행방안 >

- 해빙에 대한 현장 및 원격 관측, 지역 사회 및 전통 지식을 포함하는 북극 지역 관측시스템을 설계

- 지역주민 우선 순위를 평가하고 환경변수 모니터링에 원주민 관찰자 및 지역사회 참여를 유도

- 북극 해양환경의 생물학적 및 물리적 상태를 모니터링

- 지표 방사선 균형에 미치는 구름과 대기 성분의 영향 평가

- 탄소 순환에 대한 지구 온난화 및 영구 동토층 해빙의 영향 평가

- 다른 국가 및 국제 관측 시스템과의 연결을 포함하여 통합 설계를 구현하고, 현재 및 계획된 운영을 유지하며, 시스템 모델을 사용하는 실행계획을 개발

‘북극 지역별 모델 통합’은 북극 모델링 개선을 통해 현재 진행 중인 프로세스에 대한 이해와 북극 변화에 대한 전망 등에 활용한다는 과제를 설정하였다. 동 과제는 에너지부가 주도하고, 상무부(NOAA)·국방부·내무부·NASA·NSF 등이 지원하기로 하였다. 이를 위한 실행방안은 아래의 표와 같다.

< 실행방안 >

- 2014년 말까지 연방 북극 모델링 노력에 대한 조사를 확대

- 2014년 말까지 조사를 통해 통합적 개발 기회를 파악

- 2014년 말까지 실험 및 관찰에서 도출된 체계 프로세스를 통합하여 북극 시스템의 독립형 하위 시스템의 구성 요소를 평가

- 2014년 말까지 관찰 시스템 설계에 추가 정보를 제공하기 위해 개선된 모델을 사용한 완벽한 관찰 시스템 연구

- 2015년 말까지 개선된 북극 물리 프로세스 및 피드백의 매개 변수화 테스트 실시

- 2016년 말까지 모델 구성요소, 메타 데이터 등을 표준화

- 2017년 말까지 지구 시스템과 북극 지역 모델에서 북극 하위 시스템의 구성요소를 결합하고 평가

‘북극 공동체의 지속 가능성, 복지, 문화 및 언어 유산 개선’은 환경변화 및 다양한 사회경제적 제약으로 인한 새로운 조건에 대한 지역사회의 적응력 향상을 목표로 실행방안을 제시하였다. 북극 거주자와 기본 과학지식을 공유하고 2014년 말까지 성공적인 적응을 위한 지속가능한 방법을 개발할 수 있도록 지역사회를 지원하며, 2014년 말까지 지역 주민 우선 순위 및 적응 전략을 파악하기 위한 국가적 노력을 조정하기로 한다. 또한, 북극 거주민을 위한 기후 시나리오 및 식량 안보를 예측하고 2015년 말까지 시범 프로젝트의 모범 사례와 결과를 공유하며, 2016년 말까지 언어 및 문화 유산의 지속성을 높이기 위해 노력하기로 하였다. 동 과제는 스미쏘니언 재단이 주도하고, 내무부·NSF 등이 지원하기로 하였다.

‘북극의 인체건강 이해’는 복지 개선을 위해 북극 원주민의 건강과 생존율에 대한 이해도를 높인다는 목표하에 4가지 활동 분야에 초점을 맞추어 향후 5년간 IARPC의 인체건강 연구활동을 진행한다는 것이다. 2015년 말까지 전염병, 전염성 질병, 외상, 부상, 위생 서비스 및 실내 공기질에 대한 감시 및 연구를 확대하고, 2016년 말까지 기후 변화 및 환경 오염물질이 인간 건강 및 야생 동물에 미치는 영향을 모니터링하기 위해 기관간 협력을 지속키로 하였다. 또, 2017년 말까지 물질 남용 및 자살, 비만, 당뇨병 및 암을 포함한 정신 건강과 같은 주요 건강 분야의 연구를 지원하고, 북극 지역의 건강 관련 연구활동 및 프로젝트에서 원주민 공동체 및 부족 단체의 지속적인 참여를 유도하기로 하였다. 동 과제는 보건복지부가 주도하고, 상무부(NOAA)·NSF·스미쏘니언 재단 등이 지원하기로 하였다.

넷째, ‘북극해와 항로에 대한 정교한 해도 제작’은 안전하고 용이한 해상운송을 위해 미국 북극해의 수로, 해안선 및 지형을 측량하고 해도를 작성한다는 목표하에 향후 5년간의 추진과제를 제시하였다. 북극의 고도(elevation) 데이터 확보 및 geoid 모델 개발, 기존 북극 해도 데이터에 대한 일반 대중의 접근성 향상, 수로 데이터를 늘리고 해안선 지도를 작성, 미국 북극해에 수심이 깊은 항구를 다수 확보, 포괄적인 지형도를 통해 미국 북극해의 범위를 확대한다는 실행방안이 포함되었다. 동 과제는 상무부(NOAA)가 주도하고, 국방부·USCG·내무부·국무부·교통부 등이 지원하기로 하였다.

(다) 국제협력 강화

국제협력 강화 전략은 북극권 국가의 번영을 증진하고 북극 환경을 보호하며 안전을 강화할 수 있는 새로운 국제합의(arrangement)를 추진하고, 국익 증진을 위해 북극이사회에서 적극 활동한다는 것이다. 또한, UN 해양법 협약에 가입하고 여타 이해당사자와도 협력한다는 내용을 담고 있다.

첫째,‘새로운 국제합의 추진’은 북극해 유류 오염 예방 및 대응력 제고, 북극해 수색 및 구조능력 향상, 규제받지 않는 북극해 어업 방지, 오염물질의 이동 감소, 침입 외래종의 위험성과 영향을 파악하고 평가, 과학연구 및 모니터링 강화 등을 과제로 제시하였다.

‘북극해 유류오염 예방 및 대응력 제고’는 해양 유류오염의 위험성을 줄이기 위한 국내 활동과 일치하는 국제협약을 이행하고, 북극해 유류오염 사고에 대비하고 대응할 수 있는 글로벌 역량을 향상시킨다는 것이다. 이를 위한 실행방안으로 북극해에서 증가하는 선박 교통량 및 자원 개발을 감안하여 유류오염 대비 및 대응 능력을 제고하기 위해 러시아와의 협력을 지속하고, 북극이사회의 ‘북극해 유류오염 대비 및 대응 협약’에 따라 실시되는 국제 교육 및 관련 훈련에 참여하기로 하였다. 특히, 보퍼트해(Beaufort Sea) 유류오염에 대응하기 위해 캐나다와 협력을 강화하고, 북극이사회 유류오염 방지 태스크 포스에 참여하기로 하였다. 동 과제는 USCG가 주도하고, 미국 국가대응팀이 지원하기로 하였다.

‘북극해 수색 및 구조능력 향상’은 북극해 항공 및 해상 수색구조 협력에 관한 협약을 이행하고 국제협력을 극대화하기 위해 수색구조 정보 공유, 훈련 참가 등을 통해 ‘2011년 북극해 수색 및 구조 협약’ 및 관련 국제협약을 이행하고, 2015년까지 북극이사회가 후원하는 북극 수색구조 훈련을 제도화 한다는 과제를 설정하였다. 동 과제는 USCG가 주도하고, 국방부·국무부·교통부 등이 지원하기로 하였다.

‘규제받지 않는 북극해 어업 방지’는 북극해 중앙해역에서 상업적 어업이 시작되기 전에 적절한 어업관리 조치가 마련되도록 국제협약 체결을 추진한다는 목표와 북극해 어업 과학 및 정책 협의체를 구축하기 위해 국제 파트너 간 협상을 지속한다는 과제를 설정하였다. 북극해 어류 분포 및 자원량에 영향을 줄 수 있는 변수를 모니터링하기 위한 기본조건과 필요한 정보를 파악하고, 어업을 관리하기 위한 적절한 과학적 정보와 국제적 메커니즘이 설정될 때까지 북극해 공해에서 상업적 어업을 제한하는 국제협약 체결을 추진한다는 실행방안을 제시하였다. 동 과제는 국무부가 주도하고, NOAA·USCG 등이 지원하기로 하였다.

‘오염물질의 이동 감소’는 북극해 안팎에서 유해한 오염물질의 배출 및 이동을 저감하기 위해 유기체 오염 물질에 대한 ‘스톡홀름 협약’ 가입을 추진하고, 수은 배출 저감을 위한 북극이사회의 ‘북극 오염물질 감소 프로그램’을 지원한다는 내용이다. 동 과제는 환경보호청이 주도하고, NOAA·USCG·내무부·국무부·NSF 등이 지원하기로 하였다.

침입 외래종의 위험성과 영향을 파악하고 평가하기 위해 침입 외래종 예방 및 관리계획을 개발하여 시행한다는 목표를 설정하였다. 2015년까지 외래종의 이동경로, 위험성, 북극해 생태계 및 경제에 미치는 영향 등을 파악하고, 조기 탐지 및 신속한 대응계획을 수립하여 침입 외래종의 위협을 완화한다는 것이 실행방안이다. 이와 함께 2017년까지 침입 외래종 예방, 제어 및 관리계획을 수립하고, 2019년까지 이해 관계자들과의 광범위한 협의를 통해 침입 외래종 예방, 제어 및 관리계획을 시행한다는 방안도 포함되었다. 동 과제는 내무부가 주도하고, 국가 외래종 위원회(National Invasive Species Council) 등이 지원하기로 하였다.

‘과학연구 및 모니터링 강화’는 협력적인 과학적 노력과 북극 지역에 대한 접근을 촉진하고, 시의적절하고 정확하며 상호운용 가능한 데이터 공유를 강화하여 국제 파트너와의 과학 연구 및 모니터링을 촉진한다는 내용이다. 북극에서 연구하는 과학자, 북극이사회 태스크 포스, 국제 북극 과학위원회(International Arctic Science Committee) 및 태평양 북극 그룹(Pacific Arctic Group) 등과의 국제협력을 증진하고, 과학의 진보를 촉진하는 데이터 및 샘플 수집, 저장, 처리 및 전달 시스템 뿐만 아니라 기존 플랫폼을 활용한다는 실행방안을 제시하였다. 또, 인력, 장비, 샘플, 데이터 등의 교환을 촉진하고, 과학자들이 북극 연구 지역에 접근할 수 있도록 보장한다는 방안도 포함되었다. 동 과제는 NSF가 주도하고, NOAA·에너지부·USCG·내무부·국무부·환경보호청·NASA·미 북극연구위원회 등이 지원하기로 하였다.

둘째,‘미국의 북극이사회 활동 강화’는 미국이 북극이사회 의장국으로서 의제를 개발하고, 북극 Black Carbon을 저감한다는 과제를 담고 있다.

북극이사회 의장국 지위(2015-2017) 확보를 통해 북극이사회에서 미국의 위상을 제고하고, 북극이사회 의장국으로서 주요의제를 개발한다는 과제를 제시하였다. 동 과제는 국무부가 주도하고, 상무부·에너지부·USCG·내무부·환경보호청·NSF·미 북극연구위원회 등이 지원하기로 하였다.

‘북극 Black Carbon 저감’은 Black Carbon 배출량 측정을 강화하고, 배출량 저감을 위해 노력한다는 목표와 함께 다음의 과제를 설정하였다. 2015년까지 Black Carbon 배출 저감을 위한 협약 마련을 위해 북극이사회와 협의하고, 2015년 말까지 Black Carbon 배출을 줄이기 위해 비용 효율적인 기술을 사용하여 북극이사회 파트너와 함께 성공적인 시범 프로젝트를 완료하기로 하였다. 또한, 2016년까지 Black Carbon 배출 저감을 위한 권고안을 국제해사기구(IMO)에 제출하기로 하였다. 동 과제는 환경보호청이 주도하고, 농무부·NOAA·에너지부·USCG·보건복지부·내무부·국무부·해사청·NSF 등이 지원하기로 하였다.

셋째, 국무부가 주도하고, NOAA·국방부·국토안보부·내무부(지질조사국)·교통부 등의 지원하에 UN 해양법 협약 가입을 위해 상원 승인을 얻기 위한 노력을 지속하고, 북극에서 확장 대륙붕(ECS; Extended Continental Shelf)을 경계로 설정하기 위한 활동을 전개하기로 하였다. 이를 위해 2015년까지 북극해 및 베링해에서 미국 ECS 관련 데이터 처리 및 분석 등을 위한 지질학적 프레임 워크를 개발하고, 2016년까지 북극해 및 베링해에서 미국 ECS 경계 획정을 주장하기 위한 서류작업을 완료하기로 하였다.

미국은 알래스카 북쪽 연안으로부터 600해리 해양주권을 주장

또한, 보퍼트(Beaufort)해에서 캐나다와 해양경계 획정을 위해 노력하고, 향후 경계획정에 대비하여 법률적 및 기술적 검토를 실시한 후 실무적 협의와 협상에 착수하기로 한다. 동 과제는 국무부가 주도하고, NOAA·지질조사국(USGS) 등이 지원하기로 하였다.

넷째,‘여타 이해당사자와의 협력’은 IMO 주도 ‘극지 규칙(Polar Code)’의 조속한 제정·시행 그리고 북극해 수로 관리를 주요 과제로 한다.

IMO에서 추진 중인 극지 운항선박 대상 강행규정인 ‘극지 규칙(Polar Code)’이 조속히 제정·시행되도록 미국은 리더 역할을 지속하기로 하고, USCG를 전담기관으로 NOAA·국방부·국무부·해사청·해양보호청·NSF 등을 지원기관으로 정하였다. 또한, 북극해의 안전한 해상 운송을 촉진하기 위해 국제 파트너와 협력하여 통항분리 계획, 선박 추적 및 선박 라우팅을 포함한 북극 수로 관리체제를 개발키로 하였다. 이를 위한 실행방안으로 2014년 말까지 해상통항 관리 및 기타 항해 우선순위에 대한 결정을 지원하기 위해 수로 분석 및 관리 시스템 평가를 완료하고, IMO에 제안할 북극해 수로 관리 관련 규칙안을 마련하기로 하였다. 동 과제는 USCG가 주도하고, NOAA·국방부·교통부 등이 지원하기로 하였다.

이상의 3대 기본전략과 각 전략별 과제와 실행방안을 정리하면 <표 4>와 같다.

<표 4> 오바마 행정부의 북극전략 및 실행계획

전략1	안보이익 증진(Advance United States Security Interests)
실행 계획	ㅇ 북극 인프라 첨단화 - 북극 인프라 투자를 위한 기본틀 마련, - 항공 인프라 확충 - 통신 인프라 개선
	ㅇ 북극에 대한 정보력 강화
	ㅇ 북극 항행의 자유 보장 - 연방기관의 북극해 항행능력 유지, - 국제법 촉진
	ㅇ 에너지 자립도 강화 - 재생에너지 개발에 주력, - 비재생에너지를 안전하게 개발
전략2	책임있는 북극 관리(Responsible Arctic Region Stewardship)
실행 계획	ㅇ 북극 환경보호 및 천연자원 보존 - 북극 생태계 보존, - 위험물질 유출 방지, 방재 및 대응책 개선
	ㅇ 통합 북극 관리(IAM)
	ㅇ 북극에 대한 이해 증진 - 해빙 관측·모델링 구축, - 생물관측 시범사업 실시 - Beaufort해 및 Chukchi해의 생태계 연구 활성화 - 빙하 정보 확보, - 지상 생태계 프로세스 이해 - 북극 산림화재 조사, - 대기 프로세스 이해 - 북극 관측시스템 지원, - 북극 지역별 모델 통합 - 북극 공동체사회 지원, - 북극의 인간건강 이해 - 북극해 해도 제작
전략3	국제협력 강화(Strengthen International Cooperation)
실행 계획	ㅇ 새로운 국제합의 추진 - 유류오염 예방 및 대응력 제고, - 북극해 수색·구조 능력 향상 - 비규제 조업 방지, - 오염물질 이동 저감 - 침입 외래종 영향 평가, - 과학 연구·모니터링 강화
	ㅇ 북극이사회에서 적극 활동 - 북극이사회 의장국 의제 개발, - Black Carbon 저감
	ㅇ UN 해양법 협약에 가입 - UN 해양법 협약 가입, - 미국의 확장 대륙붕(ECS) 경계 설정 - Beaufort해 해양경계 획정
	ㅇ 여타 이해당사자와도 협력 - 극지규칙(Polar Code) 제정·시행, - 북극해 수로 관리

4) 국방부 북극전략(2019 DoD Arctic Strategy)

‘19.6월 미 국방부(Department of Defense)는‘국방부 북극 전략(2019 DoD Arctic Strategy)’을 발표하는데, 이는 ‘2017년 국가안보전략(National Secutity Strategy)’ 및‘2018년 국가방어전략(NDS ; National Defense Strategy)’에 기초하여 국익 보호 및 본토 수호라는 군사 전략적 관점에서 북극정책을 수립한 것이다.

“Department of Defense Arctic Strategy”(2019.6월), 본 북극 전략의 구체적인 내용은 https://www.iarpccollaborations.org/uploads/cms/documents/2019-dod-arctic-strategy.pdf 참조

「2017년 국가안보전략*(National Secutity Strategy)」은 2017년 12월 발표된 트럼프 행정부의 첫 국가안보전략으로서 중국과 러시아를 미국 안보를 위협하는 주요국가로 지목하고, 국제사회를 경쟁의 무대로 보는 등 과거 국가안보전략과 차별성을 보인다

미 국방부는 국가안보전략의 기조에 맞추어 잠재적 군사위협 및 전략목표 등을 분석하여 4년마다 국가방어전략 보고서를 발표한다

본 전략은 북극에서의 미국 국가안보 이익을 군사 전략적 관점에서 영토 수호, 북극 국가와의 공조체제 강화, 미국의 영향력 유지·강화 등 3가지로 정의하고 있다. 미국은 북극권 국가로서 조기경보 및 미사일 방어 시스템을 통해 알래스카를 방어하고 인프라 시설을 보호하며, 미국의 주도하에 북극 국가와의 동맹 및 협력관계를 공고화하고, 북극 무해통항의 자유를 보장하고 중국·러시아의 영향력을 억제한다는 내용이다.

본 전략은 북극 안보환경 및 위협요소 평가, 북극 전략목표, 전략적 접근, 우선과제 순(順)으로 기술하고 있다. 첫째, 북극 안보환경 및 안보위협 요소 평가이다. 미국은 지정학적 위치상 북극해 연안국가로서 북극이사회 회원국과 긴밀한 유대관계 유지가 필요하고, 북극에서 국가간 충돌 등 임박한 안보위협은 없으나 장기적으로 미국 국익을 저해할 수 있는 잠재적 안보위협은 증가하는 추세라고 보고 있다.

북극 현안 대응을 위해 ’96년 설립된 국가 간 협의체로서 8개 회원국(미‧러‧캐나다‧덴마크‧노르웨이‧핀란드‧아이슬란드‧스웨덴)과 한‧중‧일 등 33개 정식옵서버 등으로 구성

미국은 4개 회원국(캐나다·덴마크·아이슬란드·노르웨이)과 나토 동맹을, 2개 회원국(핀란드·스웨덴)과는 나토 우선협력 파트너(NATO Enhanced Opportunities Partners) 관계를 맺고 있음

본 전략 보고서에 따르면, 지구 온도보다 2배 이상 빠른 속도로 북극 온도가 상승함에 따라 해빙(sea ice) 및 대륙빙하(ice sheets) 면적과 적설량 등이 감소하고, 영구 동토층(permafrost) 감소 및 북극해 연안침식이 악화되면서 북극에 설치된 미 국방부 시설과 인프라 관리·운영에도 적신호가 울리고 있다. 또한, 북극 과학연구, 해상 교통로 이용 및 환경 보호에 대한 국제협정 체결 등 북극권 국가간 협력이 강화되는 추세와 함께, 러시아와 캐나다는 북극 항로(North Pole Route)에서 국제법 허용범위 이상의 과도한 주권 행사를 요구하고 있다. 러시아는 외국 선박이 자국 인접 북극해 북동항로(Northeast Passage)를 이용 시 자국의 허가 및 러시아 쇄빙선 동반을 강제하고 이를 어길 시 무력행사가 가능하다고 위협하고 있다. 캐나다는 자국 인접 북극해 북서항로(Northwest Passage)를 자국의 내해(internal water)라고 주장하고 있다.

북극 항로는 북아메리카 북쪽 연안에 인접한 북서항로와 러시아 북쪽 연안에 인접한 북동항로로 나뉘며, 북극해 해상통항로(NSR ; Northern Sea Route)는 북동항로의 별칭이다

특히. 미국이 북극에서의 위협요소로 지목한 러시아와 중국은 직접적인 군사 활동이나 잠재적 군사지원 활동을 확대하고 있다. 러시아는 북극권에서 최대 영토·인구·군병력을 보유한 국가이며 북극 부대(Arctic Units) 창설, 군비행장 재단장 등 군사력을 증강하고 있다. 중국은 경제력을 동원하여 북극권 세력판도의 변화를 추구하고 있는데, 북극권의 전략적 요충지에 대한 투자와 지원, 연구 인프라 확장 등을 통해‘근(近) 북극권 국가(Near Arctic State)’지위 획득을 시도하고 있다. 또한, 중국은 일대일로(一帶一路) 전략 및 2018년 최초로 표명한 북극정책(White Paper)에 따르면 중국은 북극의 천연자원 및 해상교통로 확보에 초점을 맞추고 쇄빙선(2척)을 활용하여 활발한 연구활동을 펼치고 있다. 미국은 이러한 중국의 움직임이 결국 군비 증강으로 이어질 가능성 농후하다고 판단하고 있다.

2014년 러시아는 북극권 수호 차원에서 노보시비르스크(Novosibirsk) 제도에 북해함대를 중심으로 육군, 공군 및 방공군으로 구성된 ‘북극통합전략사령부’인 ‘세베르(ОСК, Север)’를 창설하였다

중국은 아이슬란드와 노르웨이에 연구시설을 두고 있고, 러시아 북극해 연안지역(야말반도)의 천연가스 개발사업에 중국 에너지 기업들이 대거 참여하고 있다

둘째, 북극 전략목표는 영토방어, 적절한 개입, 북극의 자유로운 이용 보장으로 요약된다. 미국은 북극해 연안국 주권을 보장하는 국제규범을 통해 공동이익을 추구하는 국가와의 네트워크 형성을 북극 전략목표 달성을 위한 최선책으로 본다. 미국은 북극이 미국 본토로 통하는 북쪽 관문에 해당하므로 북극에서의 주권 수호를 최우선 목표로 설정하고, 인도·태평양(Indo-Pacific) 및 유럽 지역의 불안정이 북극으로 확산되지 않도록 무력행사를 포함한 필요한 조치를 강구하는 등 적절히 개입한다는 입장이다. 또한, 국제규범에 부합하는 민간과 군의 합법적인 북극 활동은 보장하겠다고 밝히고 있다.

백악관 국가안보전략 및 국방부 국가방어전략은 인도·태평양 및 유럽 지역을 미국 국익보호를 위한 최요충지로 보며, 중국·러시아·북한 등을 이 지역의 주요 안보위협 국가로 설정하고 있다.

셋째, 전략적 접근이다. 이는 과도한 경쟁을 촉발하지 않으면서 국제규범에 기반한 북극 질서와 안정을 유지함으로써 미국 국익을 보호하고 위협요소들을 억제하겠다는 것이다. 북극권 국가 및 비북극권 국가와의 네트워크 강화를 통해 미국의 영향력을 유지하고, 중국·러시아 등 경쟁국가에 대한 미국의 군사력 우위를 통해 북극의 질서와 안정을 지속하며, IARPC(Interagency Arctic Research and Policy Committee) 등 북극 관련 연방기관 및 민간의 북극활동을 지원한다는 내용이다.

북극 관측 및 연구 등을 담당하는 16개 관련 연방기관의 협의체로서 국가과학재단(National Science Foundation) 산하에 설치

넷째, 전략목표 달성을 위한 우선과제로 북극 관측 및 연구 확대, 군사활동 강화, 국제규범에 기반한 질서 유지를 들고 있다.

효율적인 북극 활동을 위해서는 먼저 북극 자연환경, 위협요소 등에 대한 높은 이해도가 요구되므로, 북극해와 인접한 북아메리카 북쪽 지역을 효과적으로 감시할 수 있는 미사일 방어 시스템을 첨단화하고, 혹독한 북극 기후에 견딜 수 있는 통신·감시·정찰 장비의 투입을 늘려 예측능력을 제고하기로 하였다. 또한, 해군의 풍부한 선박건조 발주 경험을 활용하여 해안경비대(USCG)의 ‘노후화 쇄빙선 대체 프로그램(Polar Security Cutter Program)’을 지원키로 하였다.

현재 미국은 캐나다와 함께 ‘북아메리카 영공 방어시스템(NORAD)’을 운영하고 있으나, 러시아의 장거리 미사일 기술력이 발전함에 따라 기존 시스템의 취약성이 들어나기 시작하고 있다.

기존 노후화된 쇄빙선(대형1, 중형1)을 대체할 신형 쇄빙선 6척(대형3, 중형3)을 건조하는 계획으로, 대형 쇄빙선 3척의 건조비용은 약 26억불이며 2024년부터 매년 1척씩 인도받은 후 중형 쇄빙선 건조를 발주할 예정이다

북극환경에 특화된 군사훈련과 작전 전개를 통해 미군의 작전수행 능력과 신속한 대응력을 향상시킨다는 목표를 설정하였다. 이를 위해 미군 단독훈련을 포함하여 북극권 국가와의 정기적인 합동 군사훈련을 통해 미군의 북극 적응력과 기동력을 제고하고, 혹독한 북극 기후 적응훈련을 지속적으로 실시한다는 계획이다. 또한, 미군의 장비와 군수 물자를 북극 동맹국가 및 협력국가에 전진 및 사전 배치하여 유사시 미군의 대응능력 향상하고, 북극 영구동토층 해빙 현상이 북극 인프라 시설에 미치는 영향을 분석하여 향후 대책을 마련하며, 북극에서 발생하는 사고·재난에 신속히 대응하기 위해 USCG 등 다른 연방기관과 긴밀한 공조체제를 유지한다는 계획도 포함되었다.

미국은 자국 주도의 군사훈련(Arctic Edge, Bold Quest)을 실시하고, NATO 주도의 군사훈련(Trident Juncture, Arctic Challenge, Cold Response)에도 적극 참여하고 있다

미국은 알래스카 지역에 Northern Warfare Training Center, Arctic Survival Training School 등 혹한기 훈련시설을 보유하고 있다.

마지막으로 제시된 북극전략의 우선과제는 국제규범에 기반한 북극 질서 유지이다. 미국은 북극 동맹 및 파트너 국가와의 협력을 통해 북극의 안정을 위협하는 특정 국가의 시도를 효과적으로 저지하겠다는 입장인데, 이를 위한 실행방안으로 북극권 국가간 양자 및 다자 협의채널을 활용하여 북극 안보환경 변화 및 대응 필요성에 대해 국제적 공감대를 형성하고, NATO와의 공조체제를 강화한다는 내용이다. 또한, 북극 무해통항의 자유를 보장하고, 특정 국가의 과도한 주권행사에는 적극 대응(challenge)한다는 계획도 포함되었다.

①U.S. European Command-led military-to-military Staff Talks, ②Policy-led Bilateral Study Groups and Strategic Dialogues, ③Nordic Defense Cooperation-led and Northern Group-led forums, ④Arctic Security Forces Roundtable

NATO협약 제5조(집단방어, collective defense)는 무력충돌 등 북극의 안보 위기 시 미국의 자동개입을 보장하여 북극의 안정 유지에 주요한 역할을 담당

6. 미국의 북극정책 전망

1) 중국의 북극정책

중국은 2013년 북극이사회로부터 정식 옵서버(permanent observer) 국가의 지위를 부여받은 이후 스스로‘近북극권 국가(near-Arctic state)’로서 이해관계자(Stakeholder)임을 적극적으로 주장하고 있다. 아울러 그린란드, 아이슬란드, 스웨덴 등과 양자외교를 강화함으로써 북극권 진출의 교두보로 삼고 있다. 여기에는 미국, 러시아, 캐나다 등 중국의 북극 진출을 경계하는 국가들 대신 중국 자본 유입을 필요로 하는 이들 국가들과의 협력을 통해 입지를 다지려는 의도가 담겨 있는 것이다.

중국의 북극 지역에 대한 정책적 관심은 북극항로, 에너지와 자원, 과학연구, 기후변화 등 4가지 분야에 맞춰져 있다. 무엇보다 중국의 북극정책에 있어서 핵심적 이익은 북극의 자원 확보와 북극 항로의 개척에 있다. 최대 수출국인 중국이 유럽 시장으로 가는 길은 상하이-말라카해협-수에즈 운하를 거쳐 네덜란드 로테르담으로 가는 19,550km의 항로이다. 그러나 북극해 북동항로를 이용할 경우, 상하이(또는 다롄)-베링해-북시베리아 항로로 1만5,793km가 단축된다. 운송 기간에 있어 8일 정도가 단축되어 화물선 회차당 약 60만 달러 정도의 비용이 절감될 것으로 추산되고 있다.

중국은 2040년 이후에는 북극해의 해방이 더욱 진행 되어 여름철 동안에는 쇄빙선의 도움이 없이 북극항로가 정기적으로 운항될 수 있을 것으로 예측하고 있다. 이에 따라 2018년 1월 ｢중국의 북극정책｣를 처음으로 발간하였는데, 주요내용은 네 가지 차원으로 구성되어 있다. 첫째, 북극에 대한 인식에 대한 내용이다. 북극의 해빙 등 북극 환경의 급격한 변화는 환경 위협과 더불어 경제적 기회(해로, 자원개발 등)를 제공한다는 것이다. 특히 중국은 북극과 지리적으로 인접하고, 북극의 직접적인 영향을 받는‘이해 당사자’이며 북극은 중국의 이해와 연결되어 있다는 것이다.

둘째, 정책 목표에 관한 내용이다. 중국은 북극 내 국제사회의 공동 이익을 지키기 위해 북극 거버넌스 발전에 참여하며 북극의 지속가능한 발전을 도모한다는 것이다. 이에 따른 기본 원칙은, 정책목표 실현을 위해 ‘(북극권-비북극권의 상호)존중’, ‘협력’, ‘성과 윈윈(win-win)’, ‘지속가능성’의 기본원칙에 부합하도록 북극 문제에 참여한다는 것이다.

셋째, 북극정책에 대한 입장으로서 중국은 환경보호와 국제협력을 통해 북극질서에 기여할 것이라는 점이다. 즉, 중국은 북극 관련 과학연구를 우선시하고 환경보호와 합리적 이용, 규범에 입각한 거버넌스와 국제협력의 중요성을 강조하며, 평화･안보･안정적 북극질서 유지에 전념한다는 것이다.

넷째, 북극에 대한 인식, 정책 목표 및 입장에 따라 취할 구체적 정책에 관한 내용이다. 주요한 정책의제로 제시된 내용은 다음과 같다. ①북극탐사 및 이해의 심화이다. 여기에서는 북극 연안국의 관할지역 내에서의 과학탐사와 북극해 공해 내 과학연구의 권리와 자유를 강조하고 있다. ②북극생태환경보호와 기후변화에 대한 대응이다. 즉 환경보호 및 생물자원 보존 관련 국제법을 준수하며 북극 환경･기후변화에 능동적으로 동참한다는 것이다. ③합법적이고 합리적인 북극자원의 활용이다. 구체적으로 북극항로 개발을 통한 ‘빙상 실크로드(Polar Silk Road)’ 건설, 석유･가스･광물･무생물 자원, 수산자원 및 여타 생물자원 보존 및 활용, 관광자원 개발에 중점을 둔다는 점을 포함하고 있다. ④북극 거버넌스 및 국제 협력에 적극적인 참여이다. 유엔헌장 및 유엔 대륙붕한계위원회(UN CLCS) 중심의 현행 북극 거버넌스를 지지하고 일대일로를 통한 국제협력을 강화하며, 모든 북극 당사국의 공동선과 공동이익을 추구한다. ⑤북극 평화와 안정에 기여한다. 이에 따라 북극의 평화･안정, 북극 내 자산과 생명 보호와 북극 해양 무역･운송 안전보장 강조하고 있다.

유엔 대륙붕한계위원회(UN CLCS)는 UN본부(미국 뉴욕)에서 배타적 경제수역(EEZ) 200해리를 넘는 대륙붕의 한계를 과학적·기술적으로 심사한 후, 권고하는 UN 산하 기구로 1997년에 설립됐다. 대륙붕 한계를 200해리 이원으로 확장하고자 하는 국가는 UN 해양법협약 제76조에 근거, 관련된 과학·기술적 자료를 CLCS에 제출해야 하며, CLCS는 연안국이 제출한 자료를 분석하고 심사해 확장된 최종한계를 권고(Recommendation)하는 권한을 수행한다

특히 정책적 구상에서 주목되는 부분은 기후변화에 따라 개발되고 있는 북극항로를 통해 중국의 일대일로 전략을 확장하겠다는 사실이다. 이를 통해 중국 기업들의 인프라 건설 참여, 상업적 운항을 지원하되 ‘빙상 실크로드(북극항로)’구축 과정에 모든 참여자와의 협력 가능성을 열어 놓았다. 또한 중국은 북극항로 진출의 핵심적 역량인 쇄빙선 운항능력 향상에 힘을 기울이고 있다. 2020년 4월 중국의 쇄빙선  쉐룽1호와 2호는 70,000해리 이상 6개월간의 남극 공동 탐사활동을 성공적으로 마치며 기술력과 장기간의 운항능력을 과시하였다.

쉐룽1호는 1993년 화물 운송용으로 설계되었던 우크라이나 쇄빙선을 중국이 구매한 후 극지 연구 및 보급용 선박으로 개조하여 1999년 첫 북극탐사를 하였고, 2019년에 취항한 쉐룽2호는 중국이 처음으로 자체 건조한 연구용 핵추진 쇄빙선으로 길이 122.5m, 너비 22.3m에 배수량은 1만3,996톤이다. 최고 속력은 27.8km/h이며, 1.5m 두께의 얼음을 깰 수 있고 한번 항해에 나서면 승선원 90명이 60일간 3만7천km 이상을 탐험할 수 있다

중국의 북극지역에 대한 관심은 단기적 차원에서 북극항로 개척을 통해 북미･유럽시장과 접근성을 높이기 위한 해양 전략에 중점이 놓여 있다. 그런데 장기적으로는 북극권 인프라 구축을 통해 석유, 천연가스 등의 에너지자원 확보와 관광 사업으로 확대될 것으로 전망되고 있다. 중국은 북극해를 관통하는 ‘해저 데이터 케이블 건설사업’에도 관심을 기울이고 있다. 핀란드를 중심으로 러시아, 일본, 노르웨이가 참가하는 ‘북극 해저 데이터 케이블사업’은 2020년 완공을 목표로 진행되고 있는 대형 사업이다. 중국이‘북극 이해당사자’ 주장을 적극적으로 펼 수 있는 배경에는 러시아와의 협력이 바탕을 이루고 있다. 이는 중･러 간의 이해가 맞아 떨어졌기 때문이다. 경제적 어려움에 직면해 있는 러시아로서는 중국과의 협력은 북극권에서 영향력 확대를 위해 매우 필요한 것이었다. 보다 구체적으로 러시아는 2014년 우크라이나 크림반도 강제 병합 이후 미국과 유럽연합의 경제제재가 심화되면서 중국과 같은 비북극권 국가의 지지가 필요함으로써 적극적인 북극정책을 펼쳐 나가는 것이다.

중국의 북극에 대한 관심은 일대일로 정책과 결부되어 ‘또 하나의 일로’인 북극항로와 관련이 있으며, 북극 항로를 ‘일도(一道)’로 표현하고 있다. 특히 시진핑 정부는 러시아와‘빙상 실크로드’를 통한 협력 관계를 강화하고 있다. 최근 중국의 북극에 대한 관심은 북극항로를 넘어 쇄빙선의 적극적 탐사활동, 국제규범 연구 및 정책적 지원기반의 강화로 나타나고 있다. 중국은 국가기구인 국가해양국은 쇄빙선 ‘쉐롱(雪龙)’을 운영하면서, 극지과학탐사 사업을 주도하고 있다. 중국의 북극해 진출은 남북관계의 변화와도 밀접한 관련을 지닌다. 중국의 나진항 임대와 그로 인한 동해 출해권 확보는 중국의 주요한 북극 진출 기반이 될 것으로 예측되고 있다. 중국은 일대일로의 추진을 위해 새로운 회랑으로서 북극항로 및 자원개발이라는 목표를 위해서는 특히 러시아와의 협력이 중요한 의미를 지닌 것이다.

빙상 실크로드의 출발은 2015년 5월 시진핑 주석과 푸틴 대통령과의 정상회담이 계기가 되었다. 당시 정상회담에서는 ‘중국･러시아 간 실크로드 경제벨트와 유라시아경제연합(EEU: European Economic Union) 공동건설 협력에 관한 공동성명’이 채택되었다. 이 공동성명은 일대일로와 러시아가 주도하는 유라시아경제연합을 연계하는 데 있어 공동 협력을 담고 있다. 이는 유라시아지역 경제공동체로서 ‘유라시아경제연합’과 ‘일대일로’는 보완적이며 장기적으로 유라시아 전체 지역에서 공통의 경제협력 공간을 창출할 수 있다는 인식에 기반을 두고 있다.

이승신 외, ‘중국의 일대일로 전략 평가와 한국의 대응방안’, 서울: 대외경제정책연구원, 2017, p.124

2016년 6월 중국은 푸틴 대통령과 ‘중･러 공동 성명’을 발표하였다. 이 성명은 중국과 러시아의 협력의 심화와 확대에 초점이 맞춰졌다. 이를 바탕으로 중국과 러시아는 석유, 가스 및 석탄, 전력, 신에너지 개발 분야 등으로 협력을 보다 확대하기로 하였다

<그림 7> 2017년 일대일로 해사협력 비전(북극항로 포함)

자료: the maritime Executive; China Plans Arctic Belt and Road Initiatives(2017.7.3.)

https://www.maritime-executive.com/editorials/china-plans-arctic-belt-and-road-initiatives#gs.bu9ToPg

2017년 5월 푸틴 대통령은 중국 시진핑 주석에게 일대일로와 북극항로의 결합을 제안하였고, 이에 중국은 2017년 6월 20일 일대일로 전략에 북극을 포함시키는 결정을 내렸다. 즉, 중국 국가발전개혁위원회와 국가해양국은 북극을 공식적으로 중국의 일대일로 구상에 포함시킨 ｢일대일로 구상 해양협력전망(一带一路建设海上合作设想)｣을 발표하였다. 이 문서에 따르면, 중국 정부는 북극 개발을 적극적으로 추진함에 있어 ①북극항로와 과학탐사 및 환경개선 촉진, ②북극관측센터의 공동 건설과 항로의 기상정보를 비롯한 공공서비스의 제공, ③중국기업의 현지시장 진출 추진, ④북극지역 자원 평가를 위한 연구과제 선정 등 네 가지 해양 협력관련 의제를 제시하였다. 이후 7월 4일 시진핑 주석은 메드베데프 러시아 총리와의 회담에서 “러시아는 일대일로의 중요한 파트너다. 북극항로 건설을 통해 빙상 실크로드를 함께 조성하고 관련된 상호 프로젝트를 확대하자”고 화답하면서, 러시아와 ‘북극해 항로 협력’과 ‘빙상 실크로드(Ice Silk Road)의 공동 설립’에도 합의하였다. 이는 일대일로 구상을 북극까지 확장시켰다는 점을 명확히 보여주는 것이다.

중국과 러시아 간의 경제협력 가운데 야말(Yamal) LNG 프로젝트는 주목할 만한 사례이다. 이 프로젝트는 러시아 북서부 야말(Yamal)반도의 사우스 탐베이(South-Tambey) 가스전 개발을 위한 에너지 인프라 사업으로, 사업비 270억 달러의 절반을 중국이 러시아에 차관으로 제공하였다. 이는 중국의 러시아 북극해 자원개발에 대한 진출을 의미한다.  그런데 중국과 러시아의 북극 협력의 배경에는 양국의 안보적 이해의 일치가 담겨 있다. 북극권은 미국과 러시아 영해가 맞닿아 있다. 만일 북극해에 잠수함 발사 탄도미사일(SLBM)을 장착한 잠수함이 배치될 경우, 중국으로서는 미국을 효과적으로 견제할 수도 있다. 중국의 일대일로 구축에 군사기지 건설이 포함되어 있다는 점에서 중국의 북극 진출에 군사적 진출 가능성을 배제할 수는 없다.

한편, 중국이 그린란드와의 협력을 강화시켜 나갈 경우 자칫 나토와의 갈등으로 비화될 수 있다. 그린란드는 덴마크 영토에 속하지만 2009년‘자치규범(self-rule)’을 채택하는 등 분리 움직임을 보이고 있기 때문이다. 그린란드는 국방과 외교 분야는 여전히 북대서양조약기구(NATO) 회원국인 덴마크의 관할지역으로서 나토의 북극권 진출의 근거가 되고 있다. 만일 중국이 그린란드에 대한 진출이 강화할 경우 그린란드의 독립 의지를 강화시키는 계기로 작용할 가능성이 있으며, 이 경우 중국과 덴마크, 중국과 나토(미국 포함) 간의 충돌 가능성을 배제할 수가 없는 일이다.

중국의 해양정책과 북극전략 연구, 박영민, 대한정치학회보 26집 3호, 2018.8월

2) 러시아의 북극정책

영토 북부 대부분이 북극권에 속하는 러시아는 이미 16세기에 북극 탐험을 시작했으며, 舊소련 시절에도 북극지역의 이용 가능성을 점검하기 위한 탐사를 계속했다. 1987년 10월 고르바초프 소련 공산당 서기장은 북유럽에서 비핵지대 창설, 북유럽 인접 바다에서 해군활동 제한, 북유럽 및 북극 자원의 합리적 개발을 위한 평화적 협력조직, 북극 관련 학술연구 촉진, 북유럽 환경 보호를 위한 조치 마련, 국제관계의 정상화에 따라 외국선박에 북극항로의 개방이라는 6개항의 ‘무르만스크 선언’을 발표했다. 그러나, 舊소련 연방의 해체 이후 1990년대에는 경제위기로 북극에 큰 관심을 기울이지 못하였다.

러시아 영토의 북부지역은 북극해와 길게 연결되어 있다. 러시아 북극의 전체 영토는 약3백만 ㎢(러시아 전체영토의 18%)이고, 북극지역에 거주하는 약 250만명의 인구는 러시아 전체 인구(146.8백만)의 2% 미만이지만 북극 전체인구(460만)의 54% 이상에 해당한다. 러시아 북극영토는 북극 해안지대를 따라 24,140㎞에 뻗어 있으며, 러시아 해안지대는 북극해 해안선의 53%를 차지한다

러시아 정부의 북극에 대한 관심이 정책적인 기반을 갖추게 된 것은 2008년 9월 메드베데프 대통령이 승인한 ‘러시아 연방 북극정책 원칙 2020(이하 북극정책 2020)’이라는 문건이 마련되면서 부터이다. 2013년 2월에는 다시 푸틴 대통령이‘러시아 연방 북극권 개발 전략(이하  북극개발 전략)’을 공포하여 북극정책 2020을 기반으로 한 분야별 실천 과제 등을 구체적으로 제시함으로써, 러시아 정부의 북극 정책 추진 체계는 완성되게 된다.

북극정책 2020은 먼저 북극이 왜 러시아의 국익과 연계되는 지부터 설명한다. 러시아에 있어 북극은 ①사회·경제적 문제 해결을 위한 전략적 자원기지(resource base)로 활용이 가능하고, ②평화와 협력의 공간으로 보존하고, ③그 고유의 생태계를 보호해야 할 필요성이 있으며, ④북극 항로가 러시아의 통합 교통·통신망으로 이용될 수 있다는 점에서 러시아의 국익과 직결된다고 명시하고 있다.

북극정책 2020은 분야별 목표와 전략적 우선 과제를 포함하고 있는데, 우선 5대 분야별 정책 목표로는 ①사회·경제적 개발 분야-에너지, 수산자원 등 천연 자원의 수요를 충족할 수 있는 자원 기지의 확충, ②군사 안보 분야-군사 시설 유지 등 원활한 군사 작전 여건 제공, ③환경 분야-점증하는 경제활동과 기후변화에 대응하여 북극환경을 보호, ④정보통신 분야-북극에서의 통합 정보 공간(unified information space) 구축, ⑤과학 기술 분야-북극에서의 군사 안보, 인간의 정주 또는 경제 활동에 필요한 과학적 연구의 보장, ⑥국제협력 분야-북극권 국가들과의 호혜적 협력 활동 등을 설정하고 있다.

2008년 미국 지질조사국(USGC)이 북위 66°56' 이북을 대상으로 실시한 석유ㆍ가스 매장량 조사결과에 따르면, 북극해에 매장된 석유와 가스의 60% 이상이 러시아가 유엔 해양법협약에 따라 주권 또는 관할권을 행사하고 있는 지역에 매장되어 있는데, 러시아 전문가들은 이 가치가 30조 달러에 달할 것으로 추정하기도 한다.

또한, 북극정책 2020은 전략 추진과제를 별도로 명시하여 러시아 정부가 어떤 과제를 우선시하는 지를 강조하였다. 전략적 우선 추진 과제로는 해양경계의 획정, 수색 구조 시스템 구축, 북극 연안국 및 관련 국제기구 등과의 협력 확대, 북극항로의 이용 촉진, 북극 원주민의 삶의 질 향상, 과학 연구 활동의 장려, 첨단 기술을 활용한 자원 기지의 개발, 교통 및 어업기반 시설의 개선 등이 있다.

(특별기고)러시아의 북극 정책과 한-러 북극 협력, 위성락 주 러시아 대사관 대사, 한국 극지연구 진흥회, 2013 가을·겨울호 no.14

2021년부터 2년간 북극이사회 의장국을 맡게 되는 러시아는 미국 등 북극해 연안국들과의 갈등과 긴장이 고조되는 국제정세 속에서 2020년 3월‘북극정책 2035’(Basic Principles of Russian Federation State Policy in the Arctic to 2035) 발표를 통해 향후 15년간의 북극정책을 천명하였다. 새로운 북극정책 2035는 북극해를 러시아 경제성장을 위한 핵심동력으로 규정하는 등 2008년 발표하였던‘북극정책 2020’(Basic Principles 2020)에 비해 큰 변화는 없는 것으로 분석된다.

2007년 기준으로 러시아 북극지역 경제활동은 GDP의 20%, 전체 수출액의 20%를 차지한다.

<표 4> 러시아 북극정책 2020과 북극정책 2035 주요내용 비교

북극정책 2020	북극정책 2035
- 북극을 러시아 경제개발을 위한 전략적 자원기조로 활용 - 북극의 평화 및 협력 유지 - 북극 생태계 보존 - 북극항로를 국가 주요 교통·물류 루트로 개발 2018년 3월 1일 푸틴 대통령은 연방의회 연두교서에서 북극항로가 러시아의 북극과 극동지역의 발전에 핵심적인 열쇠라고 언급하였다. 이에 북극항로를 글로벌 경쟁적 수송로로 개발을 목표로 하여 2025년까지 북극항로 물동량 현재의 10배인 8,000만 톤까지 증대시킬 것이라고 밝혔다	- 북극해 러시아 주권 및 영유권 보호 - 북극의 평화 추구, 북극 연안국 및 非연안국과 상호 호혜적인 관계 유지 - 북극 거주 국민의 번영 및 복지 증진 - 경제성장을 위해 북극을 전략적으로 적극 개발 - 북극항로를 국가 교통·물류 회랑(corridor)으로 개발 - 북극 환경보호, 원주민 지역사회 경제 지원

북극정책 2035에서 주목할 부분은 북극해에서 러시아의 주권 및 영유권 보호를 최우선 과제로 설정하였다는 것이다. 이는 최근 북극해에서 미국 등 서방 북극해 연안국과의 긴장관계가 고조되는 국제정세를 반영한 것으로 보인다. 또한, 북극정책 2035는 기존 러시아 북극정책과 달리 NATO 및 미국의 북극해 활동 증가를 러시아에 대한 안보 위협으로 적시하고 있고, 중국 등 非연안국의 러시아 북극해 개발 투자를 유치하기 위해 비연안국과의 협력 강화도 포함하고 있다. 한편, 2021년 러시아가 북극이사회 의장국을 맡을 예정인데 이러한 점을 감안한 듯 북극이사회를 북극 거버넌스의 구심점으로 지지한다는 내용도 담고 있다.

러시아는 2019년부터 북극해에서 외국군함의 통과를 제한하는 조치를 취하는데, 외국 군함(military vessels)은 북극해 항행 계획을 45일 전에 러시아에 알리고 러시아 도선사(pilot)를 탑승시켜야 한다. 통행이 거부될 수 있으며, 북극해 항로를 따라 무단으로 이동하는 경우 러시아에 의해 선박의 억류 또는 파괴와 같은 긴급조치가 취해질 수 있다. 그리고 새로운 규칙에 따라 결빙(結氷) 상황이 좋지 못할 경우, 러시아 쇄빙선만이 외국선박에 서비스를 제공할 권한을 갖는다

Russia’s New Arctic Policy Document Signals Continuity Rather Than Change, eurasiareview news&analysis, 2020.4.20.

3) 중국과 러시아의 북극이슈 협력

북극 빙하 속에 숨은 미국의 미래전략, EAI Issue Briefing, 재단법인 동아시아연구원, 나지원, 2017.7월

무엇보다 미국이 예의주시하고 있는 것은 역시 러시아와 중국 간의 협력이다. 상하이 협력기구(Shanghai Cooperation Organization)의 공동 회원국이자 교역규모 확대 협정 체결, 분쟁지역에 관한 결의안 투표성향 일치에 이르기까지 양국은 다양한 방식으로 긴밀한 관계를 표출하여 왔다. 특히, 크림 반도와 우크라이나 분쟁 그리고 이에 따른 서방 국가들의 대러시아 경제제재 이후 러시아는 생존과 권력 게임 측면에서 중국에 더 크게 의존할 수밖에 없는 상황이 되었다.

1996년 4월 26일 중국 상하이 시에서 모인 러시아, 중화인민공화국, 카자흐스탄, 키르기스스탄, 타지키스탄 정상들이‘국경지대의 군사적 신뢰강화를 위한 조약’을 체결하면서 상하이 5국(Shanghai Five)이 형성되었다. 2001년 6월 15일에 우즈베키스탄이 합류하면서 상하이 5국은 상하이 협력 기구로 개편되었으며, 상하이 협력 기구는 테러리즘, 분리주의, 극단주의를 "3대 악(惡)"으로 규정하고 이에 대한 공동 대응을 모색하는 한편 중앙아시아, 유라시아의 안전 보장 확립을 목적으로 한다. 또한 회원국 간의 정치, 경제, 군사, 문화 등 폭넓은 분야에서의 협력 강화를 목적으로 한다. 이러한 이유 때문에 상하이 협력 기구가 북대서양 조약 기구(NATO)를 견제하기 위해 만들어졌다고 보는 시각도 있다. 현재 중국, 러시아, 카자흐스탄, 우즈베키스탄, 키르기스스탄, 타지키스탄, 인도, 파키스탄 8개국은 정회원국, 아프가니스탄과 이란, 몽골, 벨라루스 4개국은 준회원국으로 활동하고 있다.

하지만, 랜드(RAND) 연구소의 스테파니 페자드(Stephanie Pezard) 박사는 이러한 양국 관계를 정략결혼(marriage of convenience)으로 규정하면서 양국이 북극 이슈에서 협력을 지속하고 발전시켜 나가기는 힘들 것이라고 예측하였다. 러시아는 북극 문제를 경제적 이익뿐만 아니라 안보와 국가 위시의 관점에서 바라보는 데에 비해 중국은 주로 경제와 에너지 수급 측면에서 접근하고 있다는 것이다. 2013년 중국 등 비연안국들의 북극이사회 가입을 러시아가 강력히 거부하다가 마지못해 옵서버로 받아들인 것도 그 방증으로 제시하였다. 또한 중국은 북극해 대부분이 가급적 공해(公海)로 남아 중국을 포함한 모든 국가들의 접근성을 보장하려고 하는 반면, 러시아는 가능하면 넓은 영해를 확보하려는 의도를 숨기지 않고 있다.

다른 한편으로 중국은 굳이 러시아가 아니더라도 북극 개발 파트너가 될 다른 국가를 쉽게 구할 수 있다는 사실도 이 협력관계의 불안정 요소이다. 2017년 6월 발간된 스톡홀름 국제평화연구소(Stockholm International Peace Research Institute, SIPRI)의 보고서에서도 중국이 실제로 다른 북극 연안국들과도 다양한 사업을 추진하고 있으며, 이처럼 협상의 우위를 점하고 있다는 점 때문에 상대적으로 불리한 입장인 러시아에게 무리한 계약조건을 요구한다는 불만이 나오고 있다고 진단하였다. 야말 반도 개발사업의 진행이 예정보다 더딘 것 또한 이러한 불협화음에서 상당부분 기인한다고 이 보고서는 분석하였다.

이러한 관점에서 보면 러시아와 중국의 밀월 관계는 미국과 유럽 국가들의 대러시아 경제 제재로 활로가 막힌 상황에서 중국과 부득이하게 협력하고 있는 것뿐이며, 러시아와 미국 등 서방국가 간 관계가 개선된다면 러-중 관계 역시 급변하리라는 판단이 가능하다.

2016년 9월 미국 국무부의 자문기구인‘국제안보자문위원회’(International Security Advisory Board, ISAB)는 북극정책에 관한 6가지 제안을 담은 보고서를 발표하였다. 이 보고서는 군비 증강, 인프라 확충, 북극항로 상용 가시화 등 북극에서 커지고 있는 러시아의 영향력을 분석하고 이에 대한 대응책으로 NATO와의 연대 강화 등을 통한 견제책과 동시에 러시아와 과학연구, 해상구조수색(search and rescue, SAR), 군사안보 분야의 협력을 주문하였다. 6가지 제안으로는 ①북극에서 미국의 리더십 유지, ②신속히 UN해양법협약 비준, ③미국의 북극 영유권 강화, ④북극권 국가와의 협력 강화, ⑤적절한 對러시아 북극정책 추진, ⑥투명하고 신뢰할 수 있는 북극정책 추진 등이다.

4) 미국 북극정책 전망

(가) 미국 북극정책 역점 추진과제

미국의 외교 및 국제문제 전문 연구기관인 외교평의회(Council on Foreign Relations, CFR)가 독립 태스크포스를 설치하여 수개월 간의 연구 끝에 2017년 3월‘북극 최우선 과제: 미국의 제4해안 전략보강’(Arctic Imperatives: Reinforcing U.S. Strategy on America's Fourth Coast) 보고서를 발표하였다. 이 보고서는 북극 경쟁에서 미국이 러시아 등 다른 북극 연안국과 중국에 뒤처져 있다는 위기의식에 바탕을 두고 있고, 북극에서 국익 보호를 위해 미 정책결정자에게 6가지 최우선 과제를 제시하였다.

①UN해양법협약 비준, ②쇄빙선 확충, ③북극 인프라 투자 확대, ④북극권 국가와의 협력 강화, ⑤지속가능한 개발 및 알래스카 원주민 지원, ⑥과학연구 지원 등

이 가운데 UN해양법협약 비준을 1순위로 설정한 것은 의미심장하다. 60만 km가 넘는 미국의 북극 해안선과 대륙붕 그리고 수면 아래에 있는 막대한 자원을 지키기 위한 가장 효과적인 방법은 무력이 아니라 법과 규칙의 힘이라는 점을 강조하고 있는 것이다. 무엇보다 러시아를 포함한 나머지 북극 연안국들이 조인한 협약에서 미국만 발을 빼고 있는 상황은 북극 지역에서 미국의 국익 수호뿐만 아니라 장기적인 관점에서 미국이 주도하는 국제질서 유지와 관리에도 악영향을 미칠 것이라고 전문가들은 경고하고 있다.

그 다음 2순위로 제시된 것이 쇄빙선 확충이다. 단적인 예로 러시아는 40척의 쇄빙선을 보유하고 있고 중국 또한 2척을 보유 중이며 1척을 건조하고 있는 반면, 미국은 남·북극을 포함해 고작 2척의 쇄빙선을 운용하고 있을 뿐이다. 쇄빙선은 북극해를 유일하게 자유롭게 항행할 수 있는 운송수단이라는 점에서 안보, 자원개발, 인명구조 등 북극해 모든 사안에 필수불가결한 역할을 담당한다. 쇄빙선 추가 건조 예산확보를 독립적인 정책목표로 제시할 정도로 중요하게 취급한 데에는 이러한 배경이 있는 것이다.

북극 빙하 속에 숨은 미국의 미래전략, EAI Issue Briefing, 재단법인 동아시아연구원, 나지원, 2017.7월

이 보고서에서 제시된 6가지 우선과제들은 실제 트럼프 대통령 이전  행정부의 북극정책에 이미 반영되어 추진되고 있었다. UN해양법협약 가입은 부시 행정부의 북극정책에서 처음 등장하였으나 현재까지 공화당이 협약 비준을 반대하고 있고, 2012년 해안경비대(USCG)는‘노후화 쇄빙선 대체 프로그램(Polar Security Cutter Program)’을 수립하였고 중장기적으로 기존 노후화된 쇄빙선(대형1, 중형1)을 대체할 신형 쇄빙선 6척(대형3, 중형3)을 건조할 계획임을 밝혔다. 그러나, 트럼프 행정부가 들어서면서 국가안보 및 자원개발에 북극정책의 방점이 찍히면서, 환경보호 및 과학연구 등을 함께 고려한 균형 잡힌 북극정책이 추진되지 못하고 있다.

(나) 향후 전망

중국은 2018년 1월 북극정책 백서를 발표하면서 자국을‘근(近)북극 국가(near Arctic Nation)’로 규정하며 북극 자원개발 및 북극항로 개발·이용을 통해‘빙상 실크로드’를 구축하겠다고 밝혔다. 이는 중국이 의욕적으로 추진 중인‘일대일로(一帶一路: 육상·해상 실크로드)’의 범위에 북극해를 포함하겠다는 구상이다.

“기회의 땅 북극이 열린다...미·중·러 新패권전쟁”, 매일경제, 2018.2.18. 참조

2019년 5월 제17차 북극이사회 각료회의 연설에서 미 국무부 폼페이오 장관은 이러한 중국의 주장을 일축하며“북극해에는 북극 국가와 非북극 국가만 존재하며 중국에는 아무런 권리가 없다”라며 중국을 공개적으로 견제하였다. 또한, 폼페이오 국무장관은 기후변화를 북극에 대한 심각한 위협으로 표현한 문구를 문제 삼아5) 동 각료회의 협정문 서명을 거부하였다. 이로 인해 1996년 북극이사회가 발족한 이후 최초로 대표단이 선언문을 채택하지 못하는 초유의 사태를 맞게 되었다.  미국은 중국과 러시아가 국제 규범을 어기면서 공격적으로 북극해 자원 및 북극항로 개발에 나서고 있다고 보며, 이러한 위기감에서 지구온난화를 고려한 지속가능한 북극해 자원개발을 결의하는 동 협정문의 서명에 반대한 것이다. 나아가 중국과 러시아의 움직임에 대응하기 위해 미국은 군사훈련 실시, 병력 주둔 강화, 쇄빙선단 구축, 해안경비대 확대 등을 추진할 것임을 언급하였다.

(기사)U.S sinks Arctic accord due to climate change differences, Reuters, 2019.5.7.

북극해 패권을 둘러싼 미국의 중국 및 러시아에 대한 우려와 견제는 미국 국방부가 2019년 6월에 발표한‘국방부 북극 전략(2019 DoD Arctic Strategy)' 보고서에서도 잘 나타난다. 러시아와 중국의 북극에서의 활동 및 영향력 확대가 미국의 안보를 위협할 우려가 높아지고 있다고 경고하며, 양국의 행동을 억제하기 위해 동맹국과의 제휴 및 미군의 역량 강화 필요성을 역설했다. 3년 전에 발표된 국방부의 마지막 '북극 전략'에서는 중국에 대한 언급이 거의 없었던 반면, 이번 보고서는 중국의 동향을 매우 경계하는 내용을 담고 있는 것이 특징이다. 중국이 북극에 영토를 두고 있지 않은데도‘近북극 국가(Near Arctic States)'를 주장하며 북극 거버넌스에서의 역할을 추구하고 있다고 비판했다. 중국이 거대 경제권구상 '일대 일로'를 북극으로 확대하는 등 경제적·군사적 존재감을 늘리고 있다는 것이다. 또한, 중국이 현재는 북극에 영구적 병력을 두고 있지 않지만, 미래에 잠수함 배치를 포함해 북극해에 있어 중국군의 존재 가능성도 제기하였다.

(기사)美국방부 3년만에 북극전략 발표, NEWSIS, 2019.6.9.

2020년 4월 23일 미 국무부는 덴마크 자치령 그린란드에 영사관을 다시 개설하고 그린란드의 자원개발, 여행, 교육 분야 활성화를 위한 컨설팅 비용으로 12백만불을 그린란드에 지원키로 덴마크 정부와 합의하였다고 발표하였다. 그린란드는 2019년 8월 트럼프 대통령이 그린란드 구매의사를 밝힐 정도로 눈독을 들이고 있는 땅이다. 이러한 결정은 북극해에서 패권을 확대하려는 중국 및 러시아의 북극전략에 대응하기 위한 조치의 일환으로 해석된다.

미국은 1940년 2차 세계대전 당시 미군의 활동을 지원하기 위해 그린란드에 영사관을 개설한 후 1953년에 폐쇄하였다. 현재  그린란드에는 유럽과 캐나다, 우리나라 등 10여개 국가의 영사관이 개설되어 있으나, 미국은 1953년 이후 영사관 없이 외교관계만 유지하고 그린란드에 툴레 공군기지를 두고 있으며 매년 50개 연구 프로젝트에 비용을 지원하는 정도였다.

2019년 8월 트럼프 대통령이 그린란드 구매의사를 밝혔을 때 메데 프레데릭센 덴마크 총리는 트럼프 대통령의 제안에 대해 “황당하다”는 반응을 보였고, 이에 트럼프 대통령은 2주를 앞두고 있던 덴마크 방문 일정을 연기하는 등 갈등을 빚기도 하였다.

(기사)“트럼프는 왜 그린란드를 사려 했나, 북극의 변화와 유라시아 협력”, 국민일보, 2019.9.3. 참조

그린란드는 면적이 한반도의 약 10배인 219만km2로 지구상에서 가장 큰 섬이다. 인구는 약 5만6,000명으로 원주민 이누이트족이 대부분이며 미국이 다시 영사관을 개설하려는 그린란드 주도(主都) 누크(Nuke)는 인구 2만명이 되지 않는다.

그린란드에는 막대한 양의 희토류가 매장돼 있다. 희토류는 ‘4차 산업혁명의 쌀’로 불리며 반도체, 레이저 등 첨단 제품의 생산에 필수적이다. 전 세계 생산의 80%가 중국에서 이뤄지고 있어 미중 무역전쟁 발발 후 중국은 대미 희토류 수출 중단을 언급하며 미국을 압박해왔다. 가디언紙는 그린란드 남서부 크바네피엘 광산엔 최소 1000만 t 이상의 광물질이 매장돼 있다며 미국이 눈독을 들이는 이유를 풀이했다. 미국은 첨단 제품과 무기 생산에 필수적인 희토류, 리튬 등 희귀 광물자원 대부분을 수입에 의존하고 있다.

(기사)그린란드 눈독 들이는 트럼프, 진짜 속셈은 희토류?, 동아일보, 2019.8.21

2019년 11월 전략 광물자원을 주제로 열린 하원 에너지위원회(House Subcommittee on Energy) 공청회에서 발표된 자료에 따르면, 미국은 14개 희귀 전략(critical) 광물자원을 100% 수입하고 기타 전략 광물자원 대부분도 상당부분 수입에 의존하고 있다. 리튬의 경우 중국, 호주, 칠레, 아르헨티나가 전세계 공급량의 97%를 공급하고, 특히 중국은 11개 전략 광물자원의 최대 공급국가이다. 동 위원회는 전략 광물자원에 대한 미국의 중국 의존도가 너무 높아 양국간 긴장이 고조될 경우 중국이 수출을 중단할 우려가 크다고 지적하였다.

Neodymium, Europium, Terbium, Yttrium, Cobalt, Gallium, Indium, Manganese, Platinum group metals, Tellurium, Vanadium, Battery-quality graphite, Lithium

US plans to reopen Greenland consulate to counteract China, Russia influence in the Arctic region, South China Morning Post, 2020.4.24

또한, 그린란드는 러시아 수도 모스크바까지 불과 3600km 떨어져 있어 지정학적 가치도 높다. 미국은 덴마크와 군사방위조약을 맺고 1953년부터 그린란드에 툴레공군기지를 운영하고 있다. 이곳에서 대륙간탄도미사일(ICBM) 조기 경보 체제도 가동하고 있다. 이처럼 덴마크는 경제적으로 중국을, 군사적으로는 러시아를 견제할 수 있는 요충지로 평가되고 있다.

한편, 2020년 11월 미 대선에서 트럼프 대통령이 재선에 성공한다면 현 트럼프 행정부의 북극정책 기조는 지속될 것으로 예상된다. 만약 조 바이든(Joe Biden) 민주당 대선주자가 차기 대통령으로 당선된다면 기존 북극정책은 어떻게 얼마나 변화를 맞게 될까?

그는 선거유세 발언에서 환경보호를 고려한 지속가능한 알래스카 자원개발을 강조한 바 있고, 2020년 4월 언론에 공개한 외교 분야 공약(essay)에서는 대통령에 당선 시 트럼프 대통령의 외교정책(“America first”approach)을 전면 재검토하고 수정하겠다고 공언하였다. 따라서, 2020년 11월 미 대선 결과 조 바이든 행정부가 들어선다면 자원개발 중심의 현 북극정책은 지속되기 어려울 것으로 보인다. 그러나, 쇄빙선 증선, 인프라시설 확충, 과학연구 등에 대한 재정지원이 확대되고, 북극 거버넌스에서 리더십을 회복·강화하는 등 러시아를 비롯한 북극 연안국 및 중국과의 북극경쟁은 더욱 심화될 것으로 전망된다.

(기사)How a President Biden could meet the challenges of the new Arctic, The Hill, 2020.4.18.

7. 정책 제언

새로운 도전에 직면한 북극이사회와 우리나라 북극협력 방향, KMI동향분석 vol.120, 2019.5월.

지난 2019년 5월 제11차 북극이사회 각료회의를 통해 북극이사회는 새로운 시험대에 올랐다. 기후변화에 대한 미국과 다른 북극권 국가의 이견을 좁히고, 북극이사회의 역할을 유지해야 하는 과제를 남겼다. 또한 우리와 같은 옵서버국가인 중국의 북극 진출에 대한 경계심이 미 국무장관의 입을 통해 공개적으로 표출되었는데, 향후 북극이사회를 중심으로 한 북극 거버넌스의 향방이 우리나라 북극정책에도 적지 않은 영향을 미칠 것으로 예상된다.

첫째, 북극 패권경쟁에서 미국의 적극적인 행보가 북극 거버넌스에 미칠 향방에 주목해야 한다. 미국은 그간의 수동적인 참여에서 지금보다 더 많은 물리적, 군사적, 인적 자원을 투입하여 북극지역에서의 영향력을 확대해 나가기 위한 적극적 행보를 보일 것으로 전망된다. 일례로 2019년 8월 트럼프 대통령이 그린란드 구매의사를 밝힌 바 있고, 2020년 4월 미 국무부는 덴마크 자치령 그린란드에 영사관을 다시 개설하고 그린란드의 자원개발, 여행, 교육 분야 활성화를 위한 컨설팅 비용으로 12백만불을 그린란드에 지원키로 덴마크 정부와 합의하였다. 특히, 아이슬란드는 미국과 군사·외교적 협력관계에 있는 NATO 동맹국인데, 아이슬란드 이후 러시아가 북극이사회 의장국을 수임하게 되어 있어 미국은 아이슬란드가 북극이사회 의장국을 맡고 있는 현 시점이 미국의 목소리를 적극적으로 표출할 수 있는 기회로 활용할 수 있다.

둘째, 북극이사회 및 북극권 국가 간 균형 있는 양·다자 협력이 필요하다. 우리나라는 북극이사회 옵서버 국가 지위를 얻은 2013년에 국가 차원의 ‘북극정책 기본계획’을 처음 수립하면서, 다양한 형태의 양‧다자 협력을 확대‧강화하고 있다. 그러나 북극권 국가 간 이해관계가 상충될 경우, 협력 레짐으로서의 북극이사회의 역할이 약화될 가능성이 있다는 점을 지난 제11차 북극각료회의에서 보여 주었다. 따라서 북극이사회를 한 축으로 북극사회 전체 이익을 위한 협력을 추진하는 한편, 북극권 8개국과 상호 이익에 기반한 양자 협력 또한 지속적으로 추진할 필요가 있다. 이를 위해 현재 운영되고 있는 북극권 6개 국가와의 양자 북극협의회의 기능을 강화하고, 나아가 미국과의 양자 북극협의회 설립을 적극 고려할 필요가 있다.

북극권 8개국 가운데 스웨덴과 미국을 제외한 6개국인 러시아, 덴마크, 노르웨이, 아이슬란드, 핀란드, 캐다나와는 양자협의체를 운영해 오고 있다

셋째, 북극권 국가 및 북극 원주민과의 공감대 확보에 기반한 북극 진출을 모색하여야 한다. 2019년 러시아 천연자원부는 2030년까지 북극 광물자원 개발을 위해 약 181조에 달하는 예산을 추가 투입해 118개 프로젝트를 추진할 것이라고 밝힌 바 있다. 제11차 북극각료회에서 폼페이오 미 국무장관 역시 북극항로가 21세기에는 수에즈와 파나마 운하의 역할을 할 것이며, 북극항로 개척, 자원개발 등을 통해 경제적 기회가 커질 것이라는 기대를 표명했다. 또한 중국과 같은 공격적이고 불투명한 투자는 바람직하지 않지만, 투명한 투자는 환영받을 것이라고 언급하여 북극이 투자처로서 가능성이 높다는 인식을 표명했다.

우리나라도 북극이 주는 경제적 기회의 활용과 지속가능한 개발을 중장기 북극정책의 핵심으로 추진하고 있으며, 향후 현지 북극원주민들과 북극권 국가와의 교감에 기반한 북극 진출을 모색해야 할 것이다. 이러한 측면에서 북극 원주민을 주요 대상자로 운영하는 ‘북극아카데미’와 아시아 유일의 북극협력 플랫폼인 ‘북극협력주간’ 개최, 북극이사회 워킹그룹과의 협력사업, 국책 북극 연구프로그램 간 양자협력과 성과, 북극 연구인력 교류사업 등 우리나라가 북극의 지속가능한 개발에 기여하기 위해 추진하는 북극협력 사업성과를 적극 홍보할 필요가 있다. 또한 2018년 10월 북극규범 최초로 우리나라가 서명 당사국으로 참여한 ‘중앙 북극해 공해상 비규제어업 방지 협정(CAO 협정)’을 계기로 향후 북극질서 형성 과정과 관련된 규범 제정에 적극적으로 참여하는 것도 북극권 국가와의 공감대를 넓힐 수 있는 방안이 될 것이다.

넷째, 과학연구협력 강화를 통해 북극을 모범적 협력의 장으로 만드는 노력을 지속해야 한다. 제11차 북극각료회의는 북극이사회 회원국 간 자국의 국익과 협력 추진에 있어 상충할 수 있는 접점이 존재할 수 있고, 이는 북극이사회에 부정적 영향을 끼칠 수 있음을 보여주었다. 그럼에도 불구하고 북극권 및 비북극권 국가 간 기후변화 연구, 탐사와 조사를 기반으로 하는 과학연구는 국경을 넘어서는 협력을 통해 안정적이고 견고하게 추진되고 있다. 우리나라 역시 북극을 공존과 협력의 장으로 인식하고 과학연구협력에 무게를 둔 정책을 추진해 왔으며, 이를 통해 모범적 북극협력국가로 자리매김해 가고 있다.

따라서 향후 북극 거버넌스의 변화에 영향을 덜 받고 추진할 수 있는 과학연구 분야 협력을 강화하고 활용할 필요가 있다. 이를 위해 우리나라가 보유한 쇄빙연구선인 아라온호와 북극 과학연구기지인 다산기지 등 우리나라가 보유한 북극과학연구 인프라를 적극 활용하고, 나아가 차세대 쇄빙연구선 건조를 적극 추진해야 한다.

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