고령화사회에 따른 노인 보호 법제 연구

2020년 12월

법 제 처

전 혜 정

국 외 훈 련 개 요

1. 훈련국: 일본

2. 훈련기관명: 간사이대학 정책창조학부(関西大学　政策創造学部)

3. 훈련분야: 법제도

4. 훈련기간: 2019.12.16. ～ 2020.12.15.(1년)

훈 련 기 관 개 요

□ 훈련기관 소개

○ 명칭: 간사이대학 정책창조학부(関西大学　政策創造学部)

○ 홈페이지: http://www.kansai-u.ac.jp/Fc_policy/

○ 주소: 오사카후 스이타시 야마테마치 3-3-35(大阪府吹田市山手町 3-3-35)

○ 연락처

- 전화번호: 81-6-6368-1121

- FAX번호: 81-6-6368-0036

□ 훈련기관 개요

○ 설립목적: 정책창조학부는 새로운 시대를 맞이하여 글로벌한 창조성, 독창성을 갖고 풍부한 글로벌 시민사회를 창조할 수 있는 인재 육성을 목적으로 2007년 4월에 설립됨

○ 조직

- 간사이대학은 설립 130년이 넘은 대학으로서, 13개 학부와 대학원, 유학생별과로 구성되어 있으며, 총 30,452명의 학생과 740명의 전임교원이 있음(2019.5.1.현재)

- 정책창조학부는 정책학과(국제정치경제전공, 조직ㆍ경영전공, 정치ㆍ정책전공, 지역ㆍ행정전공)와 국제아시아법정책학과로 구성되어 있고, 총 26명(정책학과 18명, 국제아시아법정책학과 8명)의 전임교원과 객원교수가 있음

○ 주요기능 및 연구분야

- 유럽, 미국 및 아시아 법령 연구

- 정치, 경제, 경영, 사회학 등 사회과학 분야 연구

- 정책 입안 능력을 갖춘 공무원 인재 양성

- 글로벌사회에서 활약하는 법정책학연구자 양성

- 법과 정책을 통한 국제사회에의 공헌

목  차

제1장 서론	8

제1절 연구목적	8

제2절 연구범위 및 방법	9

1. 연구범위	9

2. 연구방법	11

제2장 우리나라 노인 관련 법제의 현황과 문제점	13

제1절 고령화사회의 진입과 노인 또는 고령자	13

1. 고령화사회의 진입	13

2. 노인 또는 고령자의 의미	15

제2절 노인 관련 법제 현황과 문제점	16

1. 노인 관련 법제 현황	16

2. 노인 관련 법제의 문제점	19

제3장 경제활동 주체로서의 노인 보호 법제	22

제1절 소비자피해로부터의 노인 보호	22

1. 고령자 소비자피해의 특징	22

2. 우리나라의 고령소비자 관련 정책 및 법제	23

1) 고령소비자 피해현황	23

2) 소비자 관련 법제	24

3) 일본의 고령소비자 정책 및 법제	26

4) 고령소비자 관련 정책 및 법제에의 시사점	34

제2절 성년후견제도	35

1. 성년후견제도의 취지	35

2. 우리나라 성년후견제도 현황	36

1) 성년후견제도 도입배경	36

2) 성년후견제도의 개괄	37

3) 성년후견제도의 이용현황	38

4) 치매고령자를 위한 새로운 입법의 움직임	41

3. 성년후견 해외 입법례	41

1) 독일	42

2) 프랑스	43

3) 미국	44

4) 영국	45

4. 일본의 성년후견제도	46

1) 성년후견제도 개괄	46

2) 성년후견의 실무	48

3) 성년후견제도이용촉진계획	51

5. 성년후견제도 활성화를 위한 시사점 및 개선방향	57

제4장 노인과 경제적 기반	59

제1절 고령자 고용정책	59

1. 우리나라의 고령자 고용정책 및 법제	59

1) 고용정책	59

2) 고용법제	60

2. 외국의 고용자 고용정책	62

1) 미국의 고용상 연령차별금지법	62

2) EU의 고령자고용정책	66

3) 일본의 고령자 고용정책	67

4) 고령자 고용 촉진을 위한 개선책 및 시사점	78

제2절 고령자의 주거 안정	80

1. 우리나라의 노인 주거정책	81

1) 주거정책 개괄	81

2) 주거정책 관련 법제	82

2, 일본의 노인주거정책	84

1) 주거의 선택지	84

2) 고령자와 주거에 관한 법적문제	89

3) 배우자 거주권 보장에 관한 민법 개정	91

제5장 노인과 범죄	96

제1절 노인 학대	96

1. 우리나라의 노인 학대 현황	96

1) 노인 학대 실태	96

2) 노인학대 규율 법제	99

2, 해외의 노인 학대 현황과 법제	101

1) 미국	101

2) 일본의 노인 학대의 현황과 그 법제	104

제2절 노인과 범죄	108

1. 노인의 범죄 피해	108

1) 우리나라 노인 피해 범죄 실태	109

2) 일본의 노인 범죄 피해 현황 및 대응	109

2. 노인 범죄	112

1) 노인 범죄 실태	112

2) 일본의 노인 범죄 현황 및 대응	114

3. 노인과 범죄에 있어서 향후의 과제	117

제6장 결론	119

제1장 서론

제1절 연구목적

인구의 고령화현상은 다수의 국가들이 안고 있는 공통의 과제로서 미국, 독일, 일본 등 선진 각국은 오래전부터 인구 노령화에 따른 부작용을 실감하고 그 대책마련에 부심하여 정부 주도의 종합대책을 마련하여 시행하고 있다. 우리나라의 경우 유례를 찾아보기 어려울 만큼 빠른 속도의 고령화를 보이고 있는바, 다른 선진국과 달리 단기간 내 적절한 대책의 마련이 시급하다고 할 수 있다.

인구 고령화는 노년부양비 증가를 가속화시키고 빈곤과 소득불평등 문제를 발생시키며, 노인빈곤층의 증가는 사회보장 전반에 걸쳐 영향을 가져와 노인 관련 복지예산을 증가시키게 된다. 또한, 인구 고령화는 노인의 소득보장, 노인 보건ㆍ의료서비스, 주거, 장기보호 등 다양한 노인복지문제가 따르므로, 노인복지 정책과 입법은 중요한 문제가 되고 있다.

이에, 우리 정부도 2005년 「저출산ㆍ고령화사회기본법」을 제정하고 보건복지부 산하에 ‘저출산고령사회정책본부’를 설치하는가 하면, 2008년 ‘노인 소비자 권익보호대책’을 마련하고 노인 일자리 보급 확대를 위하여 「노인복지법」을 개정하였으며, 2011년 「민법」을 개정하여 성년후견제도를 도입하는 등 저출산대책과 노령인구를 위한 다양한 대책을 마련하여 왔다.

그러나, 이같은 노력에도 불구하고 부처 소관사항에 한정된 단편적인 제도개선에 머물고 있으며, 노인 관련한 체계적인 정책이나 법제도에 대한 검토는 미흡한 실정이라는 지적이 많다.

문재인정부는 ‘내 삶을 책임지는 국가’라는 국정목표 아래 ‘모두가 누리는 포용력 복지국가’라는 국정전략을 추진하기 위해 “고령사회 대비, 건강하고 품위있는 노후생활 보장”을 국정과제로 선정한바 있다.

국가는 사회적 약자인 노인을 보호하고 각종 노인 관련 사회문제를 해결하기 위해 여러 제도와 조치를 마련할 의무가 있으며, 노인의 보호는 노인의 특수성 및 보호의 필요성을 파악하고 이를 반영한 실체법 및 절차법상의 규범적 근거를 바탕으로 노인복지관련 규범체계를 재구축하여 보호방안을 마련할 필요가 있다.

한편, 고령화사회에 따른 노인보호정책은 노인에 대한 경제적, 의료적 지원 등 사회보장적 차원의 접근도 중요하나, 행정적 조치로서의 복지서비스에서 한발 더 나아가 본인이 희망하는 서비스의 급부를 서비스제공업자와 계약을 체결하는 등 일반적인 사회생활을 영위하는 데 지장이 없도록 위험요소를 제거하고 법적인 안전장치를 마련하는 등의 방안을 강구할 필요가 있다.

더욱이, 국정과제의 주요내용 중 하나인 노인 일자리 수의 확대방침에 따라 일상생활에 노인일자리가 증가할 경우 노인의 경제활동기간도 길어지게 되므로, 노인도 사회의 구성원의 일원으로서 자유롭게 생활할 수 있도록 법제도적 기반을 마련할 필요가 있다.

따라서, 이 글에서는 노인보호를 위한 법제 연구라는 주제 아래 노인이 국가가 보살피고 돌봐야 하는 소극적인 대상이라기보다는 노인으로 하여금 사회생활에 적극적으로 참여하고 더불어 살아갈 수 있도록 하기 위해, 일본 등 외국의 사례를 참고로 하여 우리나라 실정에 맞는 노인 보호 정책 및 법제 개선안을 제시함으로써 향후 이에 관한 정부 부처 및 유관기관의 입법실무에 활용하도록 한다.

제2절 연구범위 및 방법

1. 연구범위

‘노인 보호’은 굉장히 일반적이고 포괄적인 의미로 사용되고 있으며, 이와 관련하여 헌법상의 사회국가원리로부터 도출되는 국가의 노인보호의 내용으로는 노인의 주택, 사회기간시설 등과 같은 생활의 기본적 수요에 부응하는 조치 등을 통한 노인의 생활능력 강화와 적절한 생활수준을 유지할 의무, 건강보험, 노령연금 등의 입법조치를 통해 노령으로 인한 개인적ㆍ사회적 활동에 지장이 없도록 사전 예방적ㆍ사후구제적 보호수단의 마련ㆍ유지, 노인이 직업의 자유, 재산권 등의 자유를 실질적으로 행사할 수 있도록 국가는 노인에 대한 근로기회 부여 및 생계비 지급 등의 조치 마련 등을 들고 있다.

홍일선, 고령사회를 대비한 헌법적 논의-국가의 노인보호의무와 노인의 사회적기본권을 중심으로, 노인법제연구, 삼우사, 2009, 23쪽 이하 참조

위에서 나열된 각각의 내용들이 노인 보호를 위해 필요한 사항임에는 틀림없으나 이 모든 사항들에 대해 검토하는 것은 사실상 불가하다. 또한,  앞의 연구목적에서 밝힌 바와 같이 이 글은 노인이 사회구성원의 일원으로서 보다 독립적이고 자유롭게 생활할 수 있도록 법제도적 기반을 마련하는 데 참고자료로 활용될 수 있도록 하는 것이므로, 이와 관련한 몇몇 주제로 한정하여 검토하고자 한다.

이에 따라, 먼저 제2장에서는 「노인복지법」을 비롯한 우리나라의 노인 관련 법제의 주요 규율 내용 등 그 현황과 이들 법제의 문제점에 대해 개략적으로 검토하고자 한다.

다음으로, 제3장에서는 노인이 경제활동의 주체로서 일상적인 생활을 하는 데 있어서 필요한 부분 중 소비자 보호 법제와 성년후견제도에 관해 검토한다. 특히, 성년후견제도는 고령화사회를 맞아 인지능력이 저하된 노인의 의사결정을 지원하는 제도로서 우리나라보다 일찍이 이 제도를 도입한 선진국의 사례를 검토함으로써 제도 활성화를 도모할 수 있도록 한다.

제4장에서는 노인의 경제적 기반과 관련하여 노인 고용 정책 및 법제 등을 검토함으로써 고령자 고용확대를 위한 개선점 등을 살펴본다. 아울러, 인간생활의 가장 기본적인 생할공간의 확보라는 측면에서 노인 주거에 대해서도 검토한다.

마지막으로 제5장에서는 고령화사회로 노령인구가 증가함에 따른 자연적인 현상일 수도 있으나, 고령자가 범죄에 연루되는 사례도 늘어나고 있는바, 노인학대를 비롯하여 노인이 범죄의 대상이 되는 경우와 노인에 의한 범죄행위 등에 대해 검토하기로 한다.

2. 연구방법

1) 관련 연구 문헌 검토

노인 및 고령자 선행 연구자료, 언론기사, 인터넷자료 등을 수집 및 분석하고, 노인 관련 정책 선행연구 자료를 검토하였다. 또한 주요 선진국의 노인 보호 관련 정책 및 법제 등을 검토하였다. 1차적으로 일본의 노인정책 전반에 관한 논문, 연구보고서 등을 통하여 정책기조를 이해하고, 세부적으로 노인 보호 법제에 관한 입법례, 판례, 논문 등을 연구하였다.

아울러, 우리나라에 소개되지 않은 일본을 비롯한 해외의 사례를 관련 문헌을 통해 심층적으로 연구하였다.

2) 데이터 분석

국내의 정부기관이나 연구단체 등에서 조사ㆍ발표한 관련 통계뿐만 아니라 일본을 비롯한 외국의 통계자료를 분석하여 본 훈련과제 및 내용에 관련한 실증적 연구를 뒷받침할 수 있도록 하였다.

3) 관련기관 방문 및 전문가 의견청취

노인정책을 주관하는 노동후생성과 법제 관련 업무를 담당하는 법무성, 내각법제국 등 관계 행정기관을 직접 방문하거나 해당 기관 주관 행사에 적극 참여하여 노인보호법제와 관련한 정책 형성 및 집행과정을 연구하였다.

또한 직접 노인복지서비스를 담당하고 있는 노인관련 시설이나 사회단체 등 정부의 노인정책이 집행되고 있는 현장을 방문하여 노인법제와 관련한 제도개선의 필요성과 및 문제점 등을 검토하였다.

4) 세미나, 학술대회 등 참석

훈련기관을 포함하여 대학, 학회 등 학술단체나 그 밖의 사회단체가 주최하는 학술대회나 세미나 등에 참석하여 일본을 비롯한 해외 선진국의 노인보호법제에 관한 정책적 지향점을 이해하고 우리나라에 도입 가능 여부를 연구하였다.

그 밖에 비학술적인 토론회, 간담회 등의 행사에도 참석하여 노인과 관련한 다양한 의견교환 등을 통해 사회현상과 법제도의 관계 등에 관해 연구하였다.

제2장 우리나라 노인 관련 법제의 현황과 문제점

제1절 고령화사회의 진입과 노인 또는 고령자

1. 고령화사회의 진입

경제성장에 따른 생활여건의 향상과 의학기술 발달로 평균수명은 연장되는 한편 저출산현상이 나타남에 따라 우리 사회의 인구 구성 비율에도 변화를 가져왔다. 국제연합(UN)에서 정하고 있는 기준에 따르면, 65세 이상의 인구 비율이 전체 인구의 7% 이상을 차지하는 사회를 고령화사회라 하고, 65세 이상의 인구 비율이 14% 이상이면 고령사회, 21% 이상이면 초고령사회로 구분하고 있다.

우리나라는 2000년 7월 1일을 기준으로 65세 이상의 인구가 전체 인구의 7.1%를 차지해 고령화사회에 진입했다. 통계청 발표에 따르면, 향후 65세 이상 인구 비중은 2026년 20%, 2037년 30%, 2058년 40%를 초과할 전망이며, 85세 이상 초고령 인구는 2015년 51만명, 2024년에 100만명이 넘고, 2065년 505만명으로, 2015년 대비 10배 수준으로 증가할 것으로 전망된다.

통계청, 장래인구추계, 2016.12(국가통계포털, 온라인간행물 사이트: http://kosis.kr/publication/publicationThema.do?pubcode=PJ)

고령화사회는 우리나라뿐만 아니라 각 선진국의 공통적인 현상이라고 할 수 있으나, 다른 선진국의 경우 고령화사회에서 고령사회로 변하는 데 상당 기간이 소요되어 그에 대한 준비도 체계적이고 점진적으로 이루어졌다. 하지만 우리나라의 경우 성장 속도만큼이나 빠르게 고령화사회가 이루어질 것으로 예상하고 있으며, 이러한 급격한 변화에 따른 해결책 마련에 어려움을 겪고 있다.

<세계 각국의 인구 고령화 속도 추이 비교>

구 분	도달연도			증가소요연수
	7%	14%	20%	7% → 14%	14% → 20%
일 본 프 랑 스 독 일 영 국 이탈리아 미 국 한 국	1970 1864 1932 1929 1927 1942 2000	1994 1979 1972 1976 1988 2013 2019	2006 2020 2012 2021 2007 2028 2026	24 115 40 47 61 71 19	12 41 40 45 19 15 7

[출처: 김성순, 고령사회에 대비한 노인복지법의 문제점과 개정방향, 노인복지연구 제15권, 한국노인복지학회, 2002.3, 11쪽]

<그림 1> 연도별 고령인구 및 고령인구 연령구조

고령인구, 1965-2065년	고령인구 연령구조, 2015-2065년(중위)

<표 1>  연도별 고령자 가구 비율

2. 노인 또는 고령자의 의미

종래 헌법을 비롯한 각 법령에서는 “노인”을 어린이나 장애인 등과 마찬가지로 국가 정책상 보호해야 할 대상으로서 규정하고 있으나, 그 의미에 대해서는 명확하게 정의내리고 있지 않다. 다만, 1981년 제정된 「노인복지법」에서 복지조치의 대상을 정하면서 “65세 이상의 자”로 규정하고 있고(제7조 등), 「노인장기요양보험법」에서 “노인등”을 “65세 이상의 노인 또는 65세 미만의 자로서 치매ㆍ뇌혈관성질환 등 대통령령으로 정하는 노인성 질병을 가진 자”로 정의하고 있어(제2조제1호), 현행법상 노인은 대체로 연령을 기준으로 하여 “65세 이상인 사람”을 의미한다고 할 수 있다.

헌법 제34조제4항에서는 “국가는 노인과 청소년의 복지향상을 위한 정책을 실시할 의무를 진다.”라고 규정하고 있다.

사회학적으로 노인을 “인간의 노화과정에서 나타난 생리적, 신체적 기능의 퇴화와 더불어 심리적 변화가 일어나서 개인의 자기유지기능과 사회적 역할수행기능에 장애가 오는 사람”으로 정의하기도 한다(김재경, 현대사회에 노인문제와 노인인권에 관한 고찰, 사회복지경영연구 제1권제1호, 2014.06, 4쪽 참조.

그러나, “노인(老人)”은 ‘나이가 들어 늙은 사람’이라는 사전적인 의미와 같이 단순히 연령이 많다는 사실 외에 허약하고 의존적인 존재라는 다소 부정적인 이미지가 포함되어 있는 한편, 최근에는 연령만을 기준으로 한 “고령자”라는 표현이 법문에 사용되고 있다. 「고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률」 및 그 시행령에서는 고령자를 “55세 이상인 사람”으로 규정하고 있고(법 제2조제1호 및 시행령 제2조제1항), 「장애인ㆍ고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률」에서는 주거약자를 “65세 이상인 사람”과 장애인 등으로 규정하고 있어(제2조제1호) “고령자”에 대한 법률상 정의는 통일되어 있지 않다고 할 수 있다.

국립국어원 표준국어대사전

이와 같이 “노인”과 “고령자” 모두 결국 상대적인 의미를 갖는바, 사회에서 통용되는 일반적인 용어정의는 차치하고 법령상 의미는 해당 법령에서 그 입법목적에 따라 적용대상의 범위를 어떻게 규정할지에 따라 정해지게 되며, 이는 국가의 정책방향이나 재정상황과도 관련된다고 할 수 있다.

이 보고서의 경우 특정 법령을 대상으로 하는 것은 아니므로, “노인”과 “고령자”를 구분하여 달리 분석할 실익도 없는바, 아래에서는 “노인”과 “고령자”의 의미를 특별히 구분하거나 하나로 통일하여 사용하지 않으며, 구체적인 개별 법령이나 정책, 그리고 각각의 자료에서 사용하고 있는 용어를 변경하지 않고 그대로 인용하기로 한다.

<표 2> 각 법률 상 명칭과 연령기준

법률명	명칭	연령기준
노인복지법	노인	경로우대, 생업지원, 건강진단, 건강 상담, 입소 등의 대상: 65세 이상
기초연금법	노인	기초연금 수급대상: 65세 이상
노인 장기요양보험법	노인	장기요양보험 신청자격: 65세 이상의 노인 또는 65세 미만의 자로서 치매ㆍ뇌혈관성질환 등 대통령령으로 정하는 노인성 질병을 가진 자
고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률	고령자	고령자: 55세 이상 준고령자: 50세 이상 55세 미만
형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률	노인수용자	특별보호가 필요한 수용자 연령: 65세 이상
가정폭력범죄의 처벌 등에 관한 특별법	노인	신고의무 대상: 60세 이상 노인
국민연금법	노령연금 수급권자	수급자격: 가입기간 10년 이상 가입자 또는 가입자였던 자는 60세(특수 직종 근로자는 55세)

제2절 노인 관련 법제 현황과 문제점

1. 노인 관련 법제 현황

노인 관련 법령을 어디까지로 볼 것인지가 문제될 수 있다. 노인은 국가가가 적극적으로 복지향상을 위한 정책을 실시해야 할 대상이므로(헌법 제34조제4항), 노인 관련 법령은 주로 노인의 복지를 위해 입법된 이른바 노인복지법령이라 할 수 있다. 그 중 가장 대표적인 법률이 1981년에 제정된 「노인복지법」으로 노인복지 향상을 위해 노인에 대한 국가적 책무를 종합적으로 체계화하고자 제정되었으며, 노인의 소득보장, 의료보장, 근로보장, 주거보장, 교육ㆍ생활ㆍ환경보장 등 많은 부분을 규정하고 있다. 이러한 노인복지법을 비롯하여 목적과 기능을 중심으로 그와 직ㆍ간접적으로 관련된 제도를 총괄하되, 통상적인 사회보험법과 공공부조법을 제외한 사회복지 관련 법제가 노인복지 관련 법제의 대상이 되며, 대체로 아래의 법률들이 그에 해당한다.

이에 따르면, 노인복지관련법체계는 아래와 같이 구분된다(김태한, 고준기, 고령화에 따른 노인복지관련법의 문제점 및 향후 개선 과제, 법학연구 제16권제1호, 인하대학교 법학연구소, 2013.3, 174쪽 참조).

분야	관련례
사회보험법	「건강보험법」, 「국민연금법」, 「노인장기요양보험법」 등	모든 국민을 대상으로 하는 보편적 사회보장영역
공공부조법	「국민기초생활보장법」, 「의료급여법」, 「기초노령연금법」
사회복지서비스법	「노인복지법」, 「장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률」, 「사회복지사업법」, 「장애인복지법」, 「치매관리법」, 「교통약자의 이동편의증진법」	노인의 특수지위를 대상으로 하는 사회보장영역
관련 복지법	「고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률」, 「장애인고용촉진 및 직업재활법」, 「고령친화산업진흥법」, 「저출산ㆍ고령사회기본법」

복지 관련 법률이 주를 이루므로 대부분의 법률이 보건복지부 소관에 해당하며, 일부 법률의 경우 국토교통부나 고용노동부 소관으로 되어 있다.

<표 3> 노인 관련 법률 목록

법률명	입법취지 및 주요내용	소관부처
고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률	연령을 이유로 하는 고용차별 급지 및 고령자취업지원과 고용촉진 및 고용안정	고용노동부
고령친화산업 진흥법	고령친화산업의 지원ㆍ육성 및 발전 기반 조성	보건복지부
교통약자의 이동편의증진법	교통수단의 이용 및 보행에 어려움을 겪고 있는 교통약자를 위한 교통수단ㆍ여객시설 및 도로에 이동편의시설 확충 및 보행환경 개선을 통한 교통복지 증진	국토교통부
국민기초생활 보장법	생활곤란자에 대한 최저생활 보장 및 자활 지원	보건복지부
기초노령연금법	저소득층 노인에게 기초노령연금을 지급함으로써 노인의 생활안정 지원 및 복지 증진	보건복지부
노인복지법	노인에 대한 보건ㆍ복지조치와 노인복지시설의 설치ㆍ운영 등을 통한 노인의 보건복지증진	보건복지부
노인장기요양보험법	노인등에 대한 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여를 통한 노후 건강증진 및 생활안정 도모	보건복지부
대한노인회 지원에 관한 법률	사단법인 대한노인회 지원을 통한 노인의 권익신장과 복지증진 및 사회참여 촉진	보건복지부
장애인ㆍ노인 등을 위한 보조기기 지원 및 활용촉진에 관한 법률	노인 등에 대해 보조기기 서비스를 효율적으로 제하여 노인의 활동제약을 최소화하고 삶의 질 향상	보건복지부
장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률	노인 등이 일상생활에서 안전하고 편리하게 시설과 설비를 이용할 수 있도록 보장	보건복지부
장애인ㆍ고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률	고령자 등 주거약자를 위한 최저주거기준 및 편의시설 설치기준 등을 설정하고, 주거약자용 임대주택 건설의무화 등 주거약자의 주거안정과 주거복지 향상	국토교통부
저출산ㆍ고령사회기본법	노인이 중요한 사회적 행위자로서 건강하고 활력있는 사회생활을 할 수 있도록 국가의 책임을 정하고 저출산ㆍ고령사회정책 기본방향과 그 수립 및 추진체계 등의 규정을 통한 삶의 질 향상	보건복지부
치매관리법	치매의 예방, 치매환자에 대한 보호와 지원 및 치매퇴치를 위한 정책 수립 및 시행	보건복지부

그러나 위의 법령들과 같이 직접적으로 노인을 그 적용대상으로 하여 입법된 법령이나 노인 권익 보호를 위해 별도의 규정을 두고 있는 법령 외에도 실제 노인 보호의 기능을 하고 있는 법령들도 존재한다. 예를 들어, 「민법」의 성년후견제도의 경우 정신적 판단능력의 부족한 사람의 법률행위를 지원하기 위한 일반적인 제도이나 고령화에 따른 치매 등으로 단독으로 법률행위를 하기 어려운 노인 등을 주된 대상으로 하여 도입된 제도라고 할 수 있다.

또한 노인은 특별히 보호해야 할 대상이기도 하지만 일상적인 생활을 영위해가는 사회구성원의 일원이기도 하므로 통상적인 법령의 적용을 받게 되는바, 해당 법령의 적용관계를 노인의 입장에서 살펴볼 필요가 있다.

따라서 본고에서는 노인을 직접적인 대상으로 하여 입법된 이른바 노인복지관련법령 외에도 노인이 일상생활에 적용받는 일반적인 법령을 포함하여 노인보호를 위한 법제도에 대해 검토하고자 한다.

2. 노인 관련 법제의 문제점

고령화사회로의 급진으로 사회내 점차 다수를 차지하는 노인 관련 법제 또한 증가하고 있다. 종래의 노인 관련 법제에 대해서는 많은 비판과 개선점 등이 제시되어 왔다.

김성순, 고령사회에 대비한 노인복지법의 문제점과 개정방향, 노인복지연구 제15권, 한국노인복지학회, 2002.3, 7족～42쪽, 김태한ㆍ고준기, 고령화에 따른 노인복지관련법의 문제점 및 향후 개선 과제, 법학연구 제16권제1호, 인하대학교 법학연구소, 2013.3, 167쪽～198쪽, 김민수, 고령화 사회에서 노인 보호를 위한 법적 과제-노인의 생존권 및 인권 보장을 중심으로- 서강법률논총 제5권제1호, 2016.2, 129쪽～153쪽, 이호용, 우리나라 노인복지법제의 현황과 과제, 법학논총 제35권제2호, 단국대학교 부설법학연구소, 2011 등

먼저, 노인 관련 법령의 전반적인 법체계와 관련하여, 기본법이라 할 수 있는  「노인복지법」 제정 이후 각종 개별 법률이 제정되면서 규범의 목적과 범위가 명확하게 체계화되지 않았다. 즉, 노인을 대상으로 하는 개별 법률이 선언하고 있는 법의 목적이 모호하거나 중복성을 갖거나 개별법이 산재되어 있으며, 관련법간의 역할 분담을 통한 연계성이 부족하다는 것이다.

김태현, 고준기, 앞의 논문, 176쪽～182쪽 참조, 김성순, 고령사회에 대비한 노인복지법의 문제점과 개정방향, 노인복지연구 제15집, 2002.3, 2002, 17쪽～24쪽.

<보호대상별 노인복지관련법제계와 문제점>

김태현, 고준기, 앞의 논문, 176쪽에서 발췌

보호대상	관련법	문제점
소득보장	「국민연금법」,「국민기초생활보장법」,「노인복지법」,「기초노령연금법」	개별법간의 목적의 모호성ㆍ중복성, 관련법간의 역할분담을 통한 연계성 부족 등 제도 간 연계성 부족, 예산상의 한계성, 대부분 재량급여를 규정함으로써 공공부조 보충성으로서 성격, 국민연금의 장기적 재정불안성, 소득보장 불명확성
의료보장	「노인장기요양보험법」, 「의료급여법」,「노인복지법」,「치매관리법」	개별법간 연계성 부족, 체계부정합성, 관련법간의 상호보완성 결여나 위계성 등 관계의 모호성으로 인한 급여공백 등의 문제점, 관련법간의 역할분담을 통한 연계성 부족문제, 노인의 신체적 특성에 따른 의료서비스의 질적 개선과 전문성부족, 노인특수성을 감안할 때 보건과 복지의 통홤화가 강하게 요구되는 점
근로보장	「노인복지법」,「고용상연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률」	고용관련 추진ㆍ집행체계 상이로 인한 정책 일관성ㆍ전문성ㆍ효율성 부족 등
주거환경ㆍ교육ㆍ문화ㆍ교통여건 등	「장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등의 편의증진보장에 관한 법률」,「노인복지법」,「고령친화산업진흥법」,「노인보호구역의 지정 및 관리에 관한 법률」	노인의 특수성을 반영하는 전문적ㆍ구체적 보호 어려움, 예산상의 한계, 관련개별법의 미비 등 사회복지수요현실 반영 미비, 개별법률의 연계부족으로 인한 제도적 실효성 저하 등
권리구제절차	「행정심판법」,「행정소송법」	일반행정상 권리구제와 다른 노인의 권리주체의 특수성을 고려하여 전문성ㆍ신속성ㆍ간결성을 지닌 구제절차 미비

다음으로, 개별 법령에 대한 문제점과 개선의견에 대해서 살펴보면, 「노인장기요양보험법」과 관련하여 장기요양급여를 받을 자를 판정하는 기준과 관련하여 현재의 보행능력에 초점이 맞추어져 있는 심사항목을 보다 세분화할 필요가 있으며, 장기요양등급을 받은 수급자가 지속적으로 증가하고 있음에도 불구하고 이들을 수용할 수 있는 시설이 부족한 실태를 지적하며 제도개선을 요구하는 등 보다 많은 노인들이 보호대상에 포함될 수 있도록 입법적인 개선이 요구된다는 의견이 있다.

김민수, 고령화 사회에서 노인 보호를 위한 뻐적 과제-노인의 생존권 및 인권 보장을 중심으로, 서강법률논총 제5권제1호(통권 제9호),서강대학교 법학연구소, 2016.02, 145쪽 참조

또한, 노인에게 기초연금을 지급하여 노인의 생활안정 지원을 목적으로 하는 「기초연금법」의 경우 기초연금 수급자를 100분의 70 수준으로 규정하고 있는 현행 규정(제3조제2항)에 대해, 빈곤노인의 수령금액을 높이거나 이것이 힘들면 수급자 수를 줄이고 수령액수를 높여 빈곤한 노인들에게 보다 많은 혜택이 주어질 수 있도록 할 필요가 있으며, 배우자 없는 노인의 수급액이 부부의 일방의 수급액보다 많은 것은 차별에 해당하므로 개선이 필요하다는 지적도 있다.

위의 글, 제146쪽 참조.

노인인구의 계속되는 증가로 노인 관련 법령 또한 계속해서 늘어날 것으로 생각되며, 특히 우리나라의 경우 선진국보다 고령화 속도가 빠르게 진행되고 있어 노인보호와 관련한 대응에 대해서도 한계성을 보이고 있다고 할 수 있다.

법령 간의 정합성을 높이고 그 적용관계를 명확하게 하기 위해서는 노인 관련 법체계 전반을 검토할 필요도 있으나, 본고에서는 노인이 생산과 소비의 주체로서 사회생활과 경제생활을 영위해 가는 데 있어서 적용되는 법률관계를 중심으로 노인보호를 위한 법제도를 중심으로 검토하고자 한다.

제3장 경제활동 주체로서의 노인 보호 법제

제1절 소비자피해로부터의 노인 보호

소비자가 악질적인 사업자에 의해 피해를 입는 사례는 어느 시대이든 남녀노소를 불문하고 발생하고 있지만, 고령자수 증가와 고령자의 경제력 상승 등으로 인해 최근에는 고령자가 피해자로 되는 사례가 다수 발생하고 있다.

특히, 장래문제나 건강문제 등에 대해 다양한 불안을 안고 있는 고령자의 나약함이나 판단능력의 저하를 노린 악덕사업자의 권유로 불필요하거나 고액의 상품을 구매하는 고령자 소비자피해가 증가하고 있다.

이에 따라, 이하에서는 고령자의 소비자 보호를 위한 정책 및 법제 등에 대해 검토하고자 한다.

1. 고령자 소비자피해의 특징

고령자 소비자피해의 다수는 사기(詐欺)적 권유에 의한 것으로 더욱더 교묘해진 수법으로 고령자에게 덧을 놓으려고 필사적이다. 그런데, 왜 고령자를 노리는 걸까. 그 원인으로서 다음의 4가지의 배경을 생각할 수 있다.

첫 번째는 인구의 고령화로서 베이비붐 세대가 2020년경부터 노인세대에 대거 진입하게 된다는 점을 생각해도 피해는 인구에 비례하여 증가하는 것이 우려된다. 두 번째, 노인세대는 다른 세대와 비교해서 노후를 위해 모아둔 자금을 보유하고 있는 경우가 많다는 것이다. 세 번째는 고령자의 생활환경으로 혼자서 집에 있는 시간이 길고 사회적 접점이 희박한 경향이 피해에 관련 정보 부족을 가져와 사기적인 전화권유나 방문판매에 걸려들기 쉬운 환경을 제공하고 있다. 그리고 네 번째 요인은 고령자는 속은 사실을 깨닫기 어렵거나 속지 않았다고 믿고 싶은 감정도 크다는 점 등에서 계속해서 걸려들어 피해가 확대되어 간다고 하는 특징이다.

2. 우리나라의 고령소비자 관련 정책 및 법제

1) 고령소비자 피해현황

고령자의 소비자피해 현황을 파악할 수 있는 참고자료로서 피해상담 건수를 살펴보면, ‘1372 소비자상담센터’에 접수된 60세 이상 소비자의 상담건수는 아래 표에서 보는 바와 같이 2011년 25,097건에서 2019년 74,451건으로 3배 가까이 증가했고, 전체 상담건수에서 해당 상담건수가 차지하는 비율 또한 2011년에 비해 2배 가까이 증가하였으며, 이러한 현상은 앞으로도 계속될 것으로 예상된다.

<표 4> 60세 이상 소비자 상담건수 및 비율

구분	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
상담 건수	25,097	31,638	35,789	34,102	33,864	37,287	67,330	77,588	74,451
비율(%)	6.1	6.4	7.0	7.7	8.7	8.8	9.2	10.9	11

[출전: 1372소비자상담센터(http://www.ccn.go.kr/index.ccn) 통계자료]

<표 5> 고령자 연령별 상담품목 순위(2019년)

1위	이동전화서비스 (8,245건)	2위	상조서비스 (6,679건)	3위	건강식품 (4,715건)
4위	스마트폰 (4,622건)	5위	투자자문(컨설팅) (4,406건)	6위	치과 (4,358건)
7위	국외여행 (4,198건)	8위	초고속인터넷 (3,607건)	9위	정수기대여 (3,175건)
10위	유선방송 (3,119건)	11위	텔레비전 (2,880건)	12위	냉장고 92,839건)

[출전: 배순영, 2019 고령소비자의 소비생활 진단 및 시사점, 소비자정책 제104호, 한국소비자원, 2020.5.29., 14쪽]

<표> 거래유형별 소비자문제 경험(2019년)

구분	60세 이상(%)	전체 연령(%)
백화점	24.3	25.4
대형마트	18.5	19.5
편의점	23.2	23.2
재래시장	19.5	23.0
로컬푸드 마켓	14.3	18.3
생산자와 직거래	11.6	15.7
생활협동조합	12.6	15.1
TV홈쇼핑	29.9	34.2
인터넷쇼핑	34.8	36.1
모바일쇼핑	9.8	31.8
SNS플랫폼쇼핑	0.0	49.4
해외직구	0.0	50.4
다단계	13.2	22.7
방문판매	28.1	27.2
전화권유판매	81.3	67.1
렌탈(자동차, 정수기 등)	22.9	23.8

[출전: 배순영, 위의 글, 17쪽]

2) 소비자 관련 법제

(1) 고령친화산업진흥법

이 법에서는 노인을 주요 수요자로 하는 제품 또는 서비스를 ‘고령친화제품등’으로 규정하고, 이러한 고령친화제품등을 연구ㆍ개발ㆍ제조ㆍ건축ㆍ제공ㆍ유통 또는 판매하는 고령친화산업을 지원ㆍ육성함으로써 노인의 삶의 질을 향상하고자 제정된 법률이다.

특히, 이 법에서는 소비자권익보호를 위해서 고령친화제품등의 건전한 이용을 위한 홍보ㆍ교육 및 연구, 소비자의 건전한 조직 활동의 지원 및 육성, 소비자의 생명ㆍ신체 및 재산상의 위해방지, 소비자의 불만 및 피해에 대한 신속ㆍ공정한 구제조치, 그 밖에 고령친화제품등의 소비자 보호와 관련된 사항 등의 시책을 강구하도록 규정하고 있다.

(2) 소비자기본법

이 법은 소비자의 기본적인 권리와 이익을 도모하고, 소비 생활의 향상과 합리화를 꾀하기 위하여 제정된 법률로서 노약자 등을 안전취약계층으로 규정하고, 국가와 지자체는 안전취약계층보호시책을 강구할 의무를, 사업자는 안전취약계층 예방조치의무를 각각 규정하고 있다.

또한, 소비자에게 손해를 끼칠 우려가 있다고 인정되는 사업자의 부당한 거래행위를 지정ㆍ고시할 수 있도록 하여 물품이나 용역의 판매목적을 숨기거나 판매 이외의 행위가 주요 목적인 것처럼 위장하는 등의 방법으로 노인 등 사회적 취약계층에 속하는 소비자를 유인하여 계약을 체결하는 행위를 규제함으로써 고령의 소비자를 보호하고 있다.

(3) 방문판매 등에 관한 법률

이 법에서는 방문판매, 전화권유판매, 다단계판매 등 노인의 피해가 많은 특수판매에 대해 청약철회, 금지행위 등의 규정 및 특수판매에서의 소비자보호지침을 통해 고령소비자를 보호하고 있다.

즉, 재화 등의 판매에 관한 계약의 체결을 강요하거나 청약철회 등 또는 계약해지를 방해할 목적으로 소비자를 위협하는 행위, 거짓 또는 과장된 사실을 알리거나 기만적 방법을 사용하여 소비자를 유인 또는 거래하거나 계약해지를 방해하는 행위 등에 대한 규제는 노인 보호에 효과적이다, 특히, 두낫콜(전화권유판매 수신거부의사 등록 시스템) 서비스 시스템에 자신을 등록한 소비자에게 텔레마케팅을 할 수 없고, 이 경우 최고 1천만원의 과태료를 부과하도록 하고 있다.

또한, 이 법에 근거한 행정규칙인 ‘특수판매에서의 소비자보호지침’에서는 재화 등을 판매하는 장소가 노인 등 특정대상만 출입시킬 경우 방문판매에 해당되는 것으로 이 법이 적용될 수 있도록 하여 노인 등을 보호하고 있다.

(4) 할부거래에 관한 법률

이 법에서는 할부계약 및 선불식 할부계약과 관련하여 계약체결전의 정보제공(제5조), 청약의 철회(제8조), 소비자의 항변권(제16조), 선불식 할부거래의 경우 계약체결 전의 정보제공 및 계약체결에 따른 계약서 발급(제23조), 소비자의 청약의 철회(제24조), 금지행위(제34조) 등을 통해 노인소비자를 보호하고 있다.

3) 일본의 고령소비자 정책 및 법제

일본은 현재 65세 이상 고령자가 총인구의 약 27%를 차지하는(4명 중 1명 이상이 고령자) 초고령사회이다. 게다가 치매 등의 질환이 있는 고령자도 많은데다가 혼자 생활하는 고령자나 고령자부부만 있는 세대도 증가하고 있다.

소비자 관련 정책을 담당하는 소비자청을 비롯하여 행정기관 등에서 다양한 예방책이나 피해구제를 위한 대처를 해오고 있으며, 각 지역에서 고령자를 지키기 위한 소비자안전확보지역협의회(미마모리네트워크) 등도 추진하고 있다.

(1) 고령자 소비자피해 현황

일반적인 일본의 소비생활상담은 전체적으로는 감소하는 경향이나, 아래의 표와 같이 고령자의 소비자상담은 2008년 이후 증가하여 2014년부터 감소로 돌아섰지만 여전히 높은 수준을 보이고 있다. 최근 10년 동안 60대 후반이 1.6배, 70대 전반이 1.3배, 70대 후반에서 1.6배, 80대 전반에서 1.8배, 85세 이상에서 2.5배의 증가를 보여 연령이 높은 층이 그만큼 소비자센터에의 상담이 증가하는 경향에 있음을 보여주고 있다.

<표 6> 고령자의 상품ㆍ서비스별 상위상담건수(상위5개 상품)

	2010년	건수	2013년	건수	2016년	건수
1	무담보대출ㆍ사채	12,286	건강식품(전반)	25,767	상품일반	15,364
2	상품일반	9,130	상품일반	16,256	디지털콘덴츠(전반)	14,879
3	미공개주식	5,273	기타 건강식품	14,803	성인정보사이트	11,605
4	신문	4,800	펀드형 투자상품	11,260	광파이버	9,086
5	성인정보사이트	3,607	성인정보사이트	8,200	기타 디지털콘텐츠	6,178

(참고) 1. PIO-NET(전국소비생활정보네트워크)에 등록된 소비생활상담정보(2017년 3월 31일까지 등록된 것)

2. 품목은 상품키워드(소분류)

<표 7> 고령자의 소비생활상담건수

[출처: 2017년 일본 소비자백서: 일본 소비자청 홈페이지(https://www.caa.go.jp)]

특히, 계좌이체사기 등의 특수사기나 점검상법(點檢商法), 연속상법(次々商法) 등의 악덕상술의 권유를 받는 등 피해를 당하는 고령자가 끊이지 않고 있다. 피해는 금전적 손해에 그치지 않고 피해로 인한 정신적 부담도 커 이후의 생활에 영향을 받게 된다. 예를 들면, 계좌이체사기를 당해 자신을 탓하면서 누구에게도 의논하지 않고 떠안아 피해가 확대된 사람, 고심 끝에 가족에게 얘기했지만 강한 질책을 받아 오히려 정신적 고통이 가중되어 우울증에서 치매로 되는 사례, 또는 반복하여 피해를 당해 집이 넘어가 생활보호자가 된 고령피해자 등 피해를 당하면 가족과의 관계나 생활면ㆍ신체면에서도 영향을 받게 된다.

주택을 방문하여 “무료로 점검합니다” 등으로 말하면서 실제로는 불필요한 고액의 공사나 상품을 강매하는 악덕상술을 말함. 특히 그 타겟이 되는 경우는 고령자가 거주하는 주택임

고령자나 장애인 등을 상대로 악덕업자가 잇따라 품목을 바꿔 가며 방문·전화 권유 따위로 상품 구입 계약을 맺게 하는 상술. 이른바 릴레이식 판매방법.

(2) 소비자문제의 추이와 정책

1960년대 일본은 고도경제성정기를 맞아 대량생산ㆍ대량판매의 시대로 경제적으로는 크게 성장ㆍ발전했지만, 다른 한편으로 결함상품이나 부당표시사건 등의 소비자피해도 다발하여 큰 사회문제가 되었다. 그에 따라 법령정비가 진행되어 1968년에 「소비자보호기본법」이 제정되었으며, 소비생활센터도 이 시기에 설치되었다. 1970년대에는 피라미드판매나 미국에서 유입된 다단계판매 등의 새로운 수법의 소비자문제가 나타나 이를 뒤좇는 법령정비가 진행되어 왔다.

1980년대에 들어 국제화ㆍ정보화사회를 맞아 서비스화도 진행되어 버블경제 속에서 다중채권 등의 문제, 금의 현금착오거래 등의 자산형성거래에 수반하는 문제가 급증했다. 특히 토요타상사(豊田商事)사건은 전국에서 수만명이 피해를 입어 피해액도 2천억엔에 이르렀으며, 피해자의 다수가 고령자였다. 전후(戰後) 최대의 사기사건이었을 뿐만 아니라 회장이 매스컴앞에서 살해되는 충격적인 사건으로 그 권유수법은 지금도 금융사기나 악덕상술 등에 모방되고 있다.

금(金) 등 상품을 판매하지만 고객에게 현물을 양도하지 않고 그 상품의 운용, 관리, 보관 등을 한다고 하면서 일정기간 보관증 등밖에 교부하지 않는 상술을 말한다. 이론상은 고객은 해당 기간 후에 그 상품의 구입가격 이상의 이익을 얻게 되나, 실제 악덕업자의 사기수법으로 활용되어 문제가 되었다.

1980년대 전반에 발생한 사건으로 토요타상사에 의한 금괴를 이용한 악덕상술(현물착오거래)을 수법으로 한 조직적 사기사건이다.

1990년대부터 2000년대 전반은 인터넷의 급속한 보급으로 소비자피해도 컴퓨터나 휴대전화에 의한 가공(架空) 청구나 통신판매문제 등으로 변화하여 왔다. 이에 따라 이제까지 뒤좇는 법령 정비에 의한 규제로 소비자를 보호하는 데에 한계에 이르렀고, 소비자의 ‘권리 존중’과 그 ‘자립지원’을 기본이념으로 하는 정책에의 전환이 이루어져 2004년 「소비자기본법」의 개정으로 2009년의 소비자청이 설치되고 계속해서 소비자행정의 강화가 이루어졌다.

그리고, 근래 특히 심각해지고 있는 것이 고령인 소비자문제인바, 이러한 고령자의 상황을 바탕으로 소비자청은 고령자 소비자피해를 가장 중요한 과제로 하여 2013년 4월에 ‘고령자의 소비자문제 방지를 위한 시책의 방침’을 내세웠다. 문제를 미연에 방지하기 위한 보급계몽ㆍ주의환기에 더해 피해가 반복하지 않도록 지역에서 지킴체제의 강화를 내걸었으며, 2014년에는 고령자를 사기피해나 악질상술로부터 지키기 위해 지역제휴네트워크 추진을 목적으로 한 「소비자안전법」의 일부개정이 이루어졌다.

이에 따라 소비자안전확보지역협의회(미마모리네트워크)를 조직하면 개인정보보호법의 예외로서 구성원간의 정보공유가 가능하게 되고, 새롭게 협의회를 설치하지 않아도 기존의 연력협의회를 소비자안전확보지역협의회로서 자리매김할 수 있게 되었다.

소비자청의 자료에 의하면 2018년 6월말의 시점에서 전국 지자체 수 1788개에 대해 소비자안전확보지역협의회의 수는 108개에 이르고 있다.

기대하는 만큼 늘지 않는 이유로는 다음과 같은 복수의 과제를 생각할 수 있다.

① 주도적 역할을 담당하는 지자체나 조직이 소극적인 점, ② 안부확인에 비해 소비자피해의 우선도가 낮게 취급되고 있는 점, ③ 구성원의 통상업무에 더해 부담이 가해지는 점, ④ 각각의 기관에 원칙이 없어 개별의 사례에 그때마다 대응하고 있는 점, ⑤ 구성원간의 연계의 모습이 통일되어 있지 않은 점, 더욱이 ⑥ 구성원간의 정보공유가 가능하다고 주장하고 있지만 실제 현장에서는 기관이나 분야를 초월한 개인정보의 공유에는 여전히 저항이 강하다는 점이다. 또한 그 외에도 ⑦ 정말로 지원이 필요한 고령자에의 접점이 빈약해 방문지원이 어렵다는 과제도 있다.

(3) 소비자피해의 방지와 피해구제 시스템

관계 성청(省廳)이나 지자체는 고령자를 소비자피해로부터 지키기 위해 다양한 시책을 강구하고 있다. 그 중 하나는 행정지도나 처분, 악질사업자 공표 등의 법집행이나 법령개정 등의 단속강화이다. 이는 사업자에 대한 규제를 목적으로 한 것이지만, 그 외에 소비자에 대한 피해의 사전 방지와 구제를 위한 대처를 들 수 있다. 또한 지역에서의 미마모리체제의 강화는 사전방지와 조기해결을 향한 강화대책에 해당한다.

피해를 당한 후의 대처로는 소비생활센터의 상담창구나 전문가에 의한 법률상담 등의 상담체계의 강화, 피해 회복을 쉽게 하기 위한 ADR(재판외 분쟁절차)의 추진, 소비자단체소송제도의 시행 등을 들 수 있다. 또한, 치매인 고령자가 맺은 계약은 무효로 하는 민법의 개정안 등의 대책강화도 진행하고 있다.

나아가 간편하게 상담을 받도록 하기 위해 소비생활센터의 전화번호를 3글자로 하거나 소비생활상담원의 국가자격화 등도 상담체제의 강화의 일환에 해당한다.

구체적으로 살펴보면 아래와 같다.

① 피해방지를 위한 출장강좌나 계몽활동

소비생활센터나 지자체의 위탁기관에서는 무료 출장강좌 등 각종 강좌를 하고 있다. 경찰이나 방범관련부서 등에서도 촌극이나 방범강연, 이벤트 개최 등의 활동을 하고 있다.

출장강좌는 이름그대로 고령자클럽 등에 소비생활상담원이 찾아가 고령자와 함께 퀴즈, 역할놀이, 개사곡 등을 섞어가며 하는 강좌이다.

출장강좌 등 계몽활동에서는 최신 수법이나 경계정보, 쿨링오프 등의 대처법과 금전에 연관된 권유가 있은 때에는 반드시 소비생활센터나 경찰, 가족이나 친구 등 누군가에게 상담하도록 안내하고 있다.

예를 들면 최근 피해가 많은 사례가, 이제까지의 “엄마, 나요 나”와 같은 계좌이체사기가 아니라 경찰관이나 은행직원을 사칭하여 ‘당신의 계자가 범죄에 사용되고 있다’ 등으로 얘기해 불안하게 만든 다음, ‘카드를 변경할 필요가 있으니, 곧 방문할 은행협회의 OO에게 건네주세요’라고 현금카드와 비밀번호를 고령자로부터 입수하여 계좌에서 현금을 인출하는 수법이나, ‘요금체납에 의한 소송통지입니다. 취하하려면 OO에게 연락하세요’라고 재판소로부터의 통지인 것처럼 엽서를 보내 연락하도록 한다. 그리고 개인정보의 입수와 함께 금전을 요구하는 등 공들인 수법으로 고령자에게 덧을 놓고 있다.

일례로, 치바현 경찰본부 홈페이지에는 실제 피해를 당한 사람들이 그 심정을 문장으로 표현한 ‘계좌이체 사기피해자의 목소리가 실려 있다.

② 피해의 조기발견과 피해구제

피해를 미연에 방지할 수 있다면 가장 최선이지만 혹시 피해를 당하더라도 초기라면 공적기관에 상담하여 피해회복의 가능성이 높기 때문에 소비생활센터에서는 조언이나 정보제공 외에 상담자와 사업자 간에 개입해 화해나 합의 또는 무조건해제를 위해 알선ㆍ교섭을 하는 등 상담자의 구제지원에 힘쓰고 있다.

은행의 반환절차로 인해 계좌이체사기를 미연에 방지한 사례나 강권에 의한 신문구독계약, 기모노나 이불의 연이은 판매 등의 해약ㆍ반환에 이른 사례는 많이 있다.

공적기관이나 관련기관에 상담함으로써 판매로 인한 피해가 반복되거나 확대되는 것을 방지할 뿐만 아니라 상담자의 정보를 알아내 빈발하는 피해는 경계정보 발신이나 사업자에 대해 청취조사 등을 실시하여 악질적인 경우에는 사업자명 공표, 업무정지 등의 행정처분을 하는 등 제2, 제3의 피해자를 만들지 않는 대책으로 이어지게 된다.

③ 성년후견제도의 활용

성년후견제도에 대해서는 뒤에 다시 검토할 예정이나, 우선 고령 소비자문제와 관련하여, 자신의 판단능력이 없거나 충분하지 않은 경우 가정재판소의 절차를 거쳐 후견인을 선임하거나(법정후견), 그러한 때를 대비해 자신이 미리 대리인을 정해 두는(임의후견) 성년후견제도를 이용함으로써  판단능력이 불충분한 고령자(피후견인)가 한 계약을 나중에 취소할 수 있다.

그러나, 이 제도를 이용하더라도 특수사기나 악질상법 등의 사기피해로 현금을 넘겨버렸거나 피후견인이라도 상대편과 연결이 닿지 않으면 현금이 돌아오지 않는다. 또한 최근 후견인인 변호사나 사법서사 등의 전문가가 재산을 횡령하는 등의 사례가 발생하는 제도의 문제점도 지적되고 있다.

④ 지역에서의 연대나 감시활동-지역감시네트워크와 시민서포터

미연 방지를 위한 최신 수법의 정보제공이나 피해의 조기발견을 위한 감시지원이 필요하며, 특히 치매 등이 의심되는 고령자에 관해서는 계속적인 감시가 필수이므로, 가능한 빨리 지역방범활동원이나 시민서포터가 지역포괄지원센터나 민생위원에 연결하는 것이 중요하다.

소비생활센터에서는 지역포괄지원센터나 민생위원으로부터 상담을 받거나 반대로 계속적인 감시(관찰)가 필요하다고 판단한 경우 개호보험법에 따라 권리옹호지원업무를 하고 있는 지역포괄지원센터에 연락하는 일을 하고 있다. 지역에서는 공적기관이나 복지 관련 기관뿐만 아니라 지자체나 경찰로부터 위촉된 지역방범연결소, NPO단체나 시민서포터, 민간기업 등 다양한 조직이나 단체, 개인이 지역활동을 하고 있다.

(4) 소비자 관련 법제

앞에서 본 현상을 바탕으로 소비자를 보호하기 위한 목적으로 여러 개별법이 제정되어 있다. 기본법인 「민법」에서도 계약 등에 관해 사회의 일반적인 룰을 규정하고 있지만, 민법은 대등한 관계에 있는 자간의 거래를 전제로 하고 있다. 그러나 현실은 소비자와 사업자는 대등한 관계에 있지 않으며, 사업자 쪽이 여러 의미에서 소비자보다도 우위를 점하고 있다.

따라서 민법의 사고를 수정하여 소비자보호의 관점에서 소비자계약법, 특정상거래에 관한 법률(이하, “특정상거래법”이라 함) 및 할부판매법이 제정되어 있다.

① 소비자계약법

소비자계약법은 개인 소비자와 사업자간의 계약에 적용되며, 2001년 4월부터 시행되고 있다.

개인 소비자는 상품 등에 관한 전문적인 지식을 갖고 있지 못한 것이 통상이다. 따라서 소비자와 사업자는 가지고 있는 정보의 질과 양 및 교섭력에 격차가 있다. 만약 소비자와 사업자를 대등한 관계로 취급하면 소비자가 악질적인 사업자에 의해 속아 넘어가 희생양이 되어 버릴 우려가 있다. 따라서, 소비자계약법은 소비자의 보호를 꾀하고 있는 것이다.

예를 들면, 소비자계약법에서는 사업자가 계약을 권유할 때에 사업자의 부적절한 행위에 의해 소비자가 오인 또는 곤혹한 경우에는 그 계약을 취소할 수 있도록 인정하고 있다. 또한 소비자에게 일방적으로 불리한 조항에 의해 소비자의 정당한 이익이 침해되는 것을 방지하기 위해, 부당한 내용의 계약조항은 무효로 된다.

② 특정상거래에 관한 법률

특정상거래에 관한 법률(이하 “특정상거래법”)은 소비자와 사업자간의 계약 중에 특히 문제가 발생하기 쉬운 계약유형을 규제하는 법률이다. 2001년 6월부터 시행되고 있다.

문제가 많은 전형적인 계약유형은 방문판매이다. 악질적인 사업자가 소비자의 자택을 방문하여 상품 등의 구입을 집요하게 권유하여 소비자가 구매해 버리는 피해가 빈번하게 발생하여 사회문제가 되었기 때문에 1976년에 「방문판매 등에 관한 법률」(이하 “방문판매법”이라 함)이 성립하였다.

특정상거래법은 방문판매법을 계승하는 것과 동시에 그 후 개정을 거듭하여 규제대상의 계약유형을 증가하여 왔다. 현재에는 통신판매, 전화권유판매, 연쇄판매거래, 특정계속적 역무제공, 업무제공유인판매거래, 방문구입 및 네거티브옵션도 규제되고 있다.

규제 내용으로서는 쿨링오프가 잘 알려져 있지만, 그 외에도 사업자가 권유할 때에 부실하게 고지하거나 불리한 내용을 고의로 설명하지 않음으로써 소비자가 오인하여 계약을 한 때의 계약취소권 등을 규정하고 있다.

③ 할부판매법

고액의 상품을 구입할 때에는 매월 분납하여 대금을 지불하는 이른바 월부계약을 하는 경우가 적지 않다. 이것은 상품의 구입대금을 신용판매회사가 대납하여 판매점에 일괄하여 지불하고, 소비자는 구입대금을 나중에 신용판매회사에 분할하여 변제하는 형식이다.

소비자로서는 소지한 자금이 적어도 상품을 구입할 수 있고, 또한, 판매점으로서도 신용판매회사로부터 확실하게 지불을 받기 때문에 쌍방에게 매우 편리하다. 그 때문에 신용계약은 널리 이용되게 되었다. 더욱이 신용카드의 보급이 여기에 박차를 가하고 있다.

그러나, 분할지불에 의해 간단하게 상품을 구입할 수 있는 점에서 월부의 수수료나 이자 등의 계약조건을 충분하게 확인하지 않고 계약을 하거나, 자신의 변제능력을 넘는 상품을 구입해 버릴 위험이 있다. 더욱이 악질적인 사업자가 방문판매 등을 할 때 신용계약과 세트로 고액의 상품을 강매하는 소비자피해도 발생하고 있다.

할부판매법은 1961년 12월부터 시행되어 그 후 수차례 개정되어 소비자 보호를 강화하고 있다.

④ 소비자입법의 성과와 과제

소비자피해는 법규제가 약한 부분이나 그 공백부분을 이용하여 발생하게 되므로, 소비자법제는 이러한 새로운 악덕상법에 대해 규제를 강화하거나 추가하고 있다. 예를 들면, 특정상거래법은 특정상거래로서 방문판매, 통신판매 및 전화권유판매 관련 거래, 연쇄판매거래, 특정계속적 역무제공 관련 거래, 업무제공유인판매거래 및 방문구입 관련 거래를 대상으로 하고 있다.

소비자입법에 의한 접근은 상응의 성과를 거두었으며, 다양한 소비자피해를 명백하게 했다는 점은 그 성과라고 할 수 있다. 그러나, 이러한 다양성은 다음과 같은 문제점을 떠안게 되었다. 첫 번째로, 제도의 복잡함. 법문의 난해함을 지적할 수 있다. 소비자입법에 의한 구제를 받기 위해서는 피해자는 자신이 받은 소비자피해의 태양을 특정하고 그 구제규정의 요건을 주장ㆍ입증해야 하는바, 이는 쉽지 않고, 변호사, 사법서사 등 전문가의 도움을 필요로 한다. 재판에서는 소비자입법의 개별규정의 해석론이 전개되고 있다. 두 번째로, 소비자입법의 규제는 신규의 소비자피해에 그 때마다 대응해 왔기 때문에 약간 대증요법(그때 그때의 증상에 따라 하는 치료법)이라고 하지 않을 수 없다. 그 때문에 계좌이체사기로 상징되는 것처럼 피해대책으로서의 총합성을 결하고 있으며, 또한 새로운 태양의 피해발생을 방지하는 것이 충분하게는 가능하지 않는 것이다.

4) 고령소비자 관련 정책 및 법제에의 시사점

소비자정책을 담당하는 “소비자청”을 중심으로 하여 소비자 문제의 사전방지를 위한 주의환기를 철저히 하고, 악성전화권유 등 모니터링 체제를 강화하며, 고령소비자 대상 상담체제 및 피해구제를 강화하는 등 소비자를 대상으로 한 다양한 정책을 관련 행정기관과 협력하여 추진하고 있다. 이와 더불어 악질사업자에 대한 대응을 강화하고 고령소비자를 배려한 상품이나 용역 제공을 촉진하는 등 경찰청을 비롯해 경제산업성, 총무성, 국토교통성 등 관련부처의 주도하에 소비자청이 이에 참여하고 있다.

이에 비해 우리나라의 노인소비자 관련 정책은 공정거래위원회가 주가 되고 일부 관련 부처만 참여하고 있는바, 실효적이고 지속가능한 정책 추진을 위해 관련 부처가 폭넓게 참여하여 종합적인 추진체계를 구축할 필요가 있을 것이다.

소비자법제와 관련하여, 2016년 1월 1일 소비자위원회에서는 고령소비자 등이 필요 이상으로 대량의 상품 및 서비스를 강매당할 경우 그 구제를 확대하기 위해 방문판매에서만 계약 해제가 가능했던 것을 향후 전화 권유에 의한 계약에 대해서도 이를 해제할 수 있도록 하는 이른바 전화권유 과량매매 해제권 도입을 위해 특정상거래법과 소비자계약법의 개정을 검토하고 있다.

제2절 성년후견제도

1. 성년후견제도의 취지

성년후견제도는 질병이나 노령 등 정신적인 장해로 인해 자율적인 사회생활을 영위하기 위해 필요한 사리판단능력을 상실한 사람이나 불충분하게 된 사람에 대해 그 능력 저하의 정도에 따라 적절한 법적 원조자(후견인)를 붙임으로써 본인(피후견인)의 사회생활을 지원하고자 하는 제도로서 2011년 민법 개정으로 도입되어 2013년 7월 1일부터 시행되고 있다. 성년후견은 종래의 금치산제도와 달리 후견인이 피후견인의 재산관리뿐만 아니라 치료나 요양 등에도 관여함으로써 피후견인을 한층 폭넓게 보호할 수 있도록 하는 취지이다.

이에 따라, 성년후견제도를 고령사회에 따른 사회복지 패러다임의 변화에 적극적으로 대처하기 위해 도입된 제도로서, 사회복지제도의 일환으로서 사회복지시스템의 하나로 인식해야 한다고 보기도 한다.

이충은, 노인복지제도로서 성년후견제도에 관한 연구, 법학연구 제19권제2호, 2019.6, 한국법학회, 306쪽〜307쪽 참조.

그러나, 성년후견제도의 이용건수가 그다지 많지 않고, 대부분 친족이 후견인으로 선임되는 경우가 많으며, 다양한 후견제도 중에서 성년후견이 대부분을 차지하고 있는 실정이다.

아래에서는 성년후견제도가 정신적 능력이 미약한 노인을 보호하는 제도로서 보다 활성화되고, 바람직하게 자리매김할 수 있도록 외국의 사례 등을 참고로 그 개선방안을 검토하기로 한다.

2. 우리나라 성년후견제도 현황

1) 성년후견제도 도입배경

고령이나 질병 등으로 인해 스스로 의사결정을 하는 것이 불가능하거나 곤란한 사람에 대해 후견인을 두어 의사결정을 돕도록 하는 제도는 민법 제정 당시부터 존재해 왔다.

그러나, 종전의 금치산자나 한정치산자제도는 이들을 통칭하는 “무능력자”라는 용어에서 알 수 있듯이 이들을 보호하는 제도라기보다는 통상의 사회생활에서 격리시키는 제도로 인식되어 왔으며, 각자의 정신적 판단능력이 다름에도 불구하고 그 행위능력을 일률적으로 제한함에 따라, 작자의 능력에 맞게 다양한 지원을 필요로 하는 고령화사회에 적합하지 않다는 비판이 많았다.

< 금치산자ㆍ한정치산자 제도 개요>

	금치산자	한정치산자
요 건	심신(心神)상실의 상태(狀態) ＋ 금치산선고	심신 미약 또는 낭비벽 ＋ 한정치산선고
능 력	단독으로 법률행위 불가	법정대리인의 동의를 요함(미성년자와 동일)
법정대리인	후견인	후견인
공시방법	가족관계등록부(기본증명서)	가족관계등록부(기본증명서)

이에, 당사자의 자기결정권을 존중하면서 남아있는 능력을 최대한 활용하여 본인의 의사에 부합하는 사무처리가 이루어질 수 있도록 하는 내용의 성년후견제도를 도입하였으며, 2013년 7월 1일부터 시행되고 있다.

2) 성년후견제도의 개괄

민법상 성년후견은 크게 법원의 심판 유무에 따라 법정후견과 임의후견(후견계약)으로 구분되며, 법정후견은 피후견인의 정신적인 능력의 정도와 사무처리 가능 범위에 따라 성년후견, 한정후견, 특정후견으로 나뉜다.

임의후견은 장래 치매 등으로 사무처리 능력이 부족하게 될 경우를 대비하기 위해 미리 후견인을 정하여 후견계약을 체결해 두는 제도이며, 법정후견은 스스로 사무를 처리하는 데에 어려움이 있는 사람에 대해 법원이 후견인을 두어 이들을 돕도록 하는 제도이다.

법정후견의 개시요건 및 절차와 후견인의 업무범위에 대해 간략하게 정리하면 아래와 같다.

<표 8> 법정후견제도 요약

		특정후견	한정후견	성년후견
요건	대상자 (판단능력)	질병, 장애, 노령, 그 밖의 사유로 인한 정신적 제약으로 일시적 후원 또는 특정한 사무에 관한 후원이 필요한 사람	질병, 장애, 노령, 그 밖의 사유로 인한 정신적 제약으로 사무를 처리할 능력이 부족한 사람	질병, 장애, 노령, 그 밖의 사유로 인한 정신적 제약으로 사무를 처리할 능력이 지속적으로 결여된 사람
개시 절차	신청권자	본인, 배우자, 4촌 이내의 친족, 미성년후견인, 미성년후견감독인, 검사, 지방자치단체의 장
			성년후견인, 성년후견감독인, 특정후견인, 특정후견감독인	한정후견인, 한정후견감독인, 특정후견인, 특정후견감독인
	본인의 동의	필 요	불 요	불 요
기관 명칭	본 인	피특정후견인	피한정후견인	피성년후견인
	보호자	특정후견인(필수기관 X)	한정후견인	성년후견인
	감독인	특정후견감독인	한정후견감독인	성년후견감독인
동의권 ㆍ 취소권	부여 대상	해당 없음	가정법원이 정한 행위	일상생활에 관한 행위 이외의 행위
	부여 절차		한정후견개시의 심판	성년후견개시의 심판
	취소권자		본인·한정후견인	본인·성년후견인

위와 같이, 성년후견제도는 본인(피후견인)의 능력이나 권리를 일부 제한하는 측면도 있지만, 결과적으로는 피후견인의 재산관리과 신상보호를 통해 본인을 보호하게 된다. 즉 법정대리인인 후견인이 피후견인의 거래행위나 재산관리에서 체약체결을 대리하거나 피후견인의 거래행위를 동의하거나 취소할 수 있으며, 피후견인의 치료행위나 그 밖에 사회생활을 유지하고 개선하는 것을 돕는 역할을 하게 된다. 성년후견제도가 시행되기 전에는 양자의 구분 없이 주로 일정한 친족관계에 있는 사람이 재산관리와 신상보호를 해왔으나, 지금은 민법에 별도의 규정(제947조의2)을 두어 피후견인의 복리를 보다 적극적으로 증진시킬 수 있도록 신상복리 전반으로 후견의 영역을 확대할 수 있도록 하였다.

「민법」

제947조의2(피성년후견인의 신상결정 등) ① 피성년후견인은 자신의 신상에 관하여 그의 상태가 허락하는 범위에서 단독으로 결정한다.

② 성년후견인이 피성년후견인을 치료 등의 목적으로 정신병원이나 그 밖의 다른 장소에 격리하려는 경우에는 가정법원의 허가를 받아야 한다.

③ 피성년후견인의 신체를 침해하는 의료행위에 대하여 피성년후견인이 동의할 수 없는 경우에는 성년후견인이 그를 대신하여 동의할 수 있다.

④ 제3항의 경우 피성년후견인이 의료행위의 직접적인 결과로 사망하거나 상당한 장애를 입을 위험이 있을 때에는 가정법원의 허가를 받아야 한다. 다만, 허가절차로 의료행위가 지체되어 피성년후견인의 생명에 위험을 초래하거나 심신상의 중대한 장애를 초래할 때에는 사후에 허가를 청구할 수 있다.

⑤ 성년후견인이 피성년후견인을 대리하여 피성년후견인이 거주하고 있는 건물 또는 그 대지에 대하여 매도, 임대, 전세권 설정, 저당권 설정, 임대차의 해지, 전세권의 소멸, 그 밖에 이에 준하는 행위를 하는 경우에는 가정법원의 허가를 받아야 한다.

3) 성년후견제도의 이용현황

2013년 7월부터 시행되어 올해로 8년째를 맞고 있는 성년후견제도는 아래의 표에서 보는 바와 같이 과거 금치산ㆍ한정치산제도에 비해 이용건수가 급증했다고는 할 수 없지만, 점차 증가하고 있는 추세이다.

그러나, 성년후견제도의 이용대상자가 될 여지가 있는 치매환자는 약 75만명, 지적장애인 200,903명, 자폐성 장애인 24,698명, 정신장애인 101,175명 등 100만명이 넘는 것을 고려하면 그 이용률은 저조하다고 할 수 있다.

또한, 성년후견제도에도 여러 유형이 있지만, 후견인이 관여할 수 있는 범위가 가장 넓은 성년후견이 다른 유형 즉, 한정후견이나 특정후견, 임의후견에 비해 압도적으로 많은 편이다.

<표 9> 금치산ㆍ한정치산심판 건수

접수건수(처리건수)

연도	건수	연도	건수	연도	건수
2006	663(602)	2009	944(929)	2012	1,342(1,373)
2007	747(674)	2010	1,024(1,002)	2013	615(1,004
2008	804(711)	2011	1,290(1,155)	2014	11(100)

[출처: 대법원 홈페이지(https://www.scourt.go.kr) 사법연감]

<표 10> 성년후견심판 유형별 건수

접수건수(처리건수)

연도	성년후견	한정후견	임의후견	특정후견	합계
2014	2,006(1,750)	236(233)	8(10)	355(237)	2,605(2,230)
2015	3,010(2,493)	283(260)	8(10)	179(292)	3,480(3,055)
2016	3,716(3,420)	282(298)	17(13)	158(129)	4,173(3,860)
2017	4,571(4,572)	897(708)	26(28)	464(354)	5,958(5,662)
2018	5,927(5,603)	742(914)	15(13)	520(529)	7,204(7,059)
2019	6,984(6,831)	746(768)	30(25)	759(660)	8,519(8,284)

[출처: 대법원 홈페이지(https://www.scourt.go.kr) 사법연감]

한편, 성년후견제도 시행 초기의 자료이긴 하나, 아래 표에 나타난 후견인 유형을 살펴보면 친족후견인이 90퍼센트를 차지하고 있으며, 친족 외에 제3자가 후견인이 되는 경우에도 전문후견인보다 기타후견인이 많은 실정이다. 이에 대해서는 보건복지부가 성년후견학회에 ‘발달장애인을 위한 공공후견중앙지원단’ 사업을 위탁하여 2013년 9월 1일부터 2015년 1월 31일까지 공공후견인양성사업과 관련되어 양성된 공공후견인(시민후견인)을 지방자치단체에서 특정후견을 청구하여 선임된 경우가 대부분이기 때문이라고 한다.

이영규, 성년후견제도의 현황과 과제, 일감법학 제33호, 건국대학교 법학연구소, 2916.2, 250쪽 참조.

<표 11> 시도별 후견인 유형

(기간: 2013.7.1-2014.6.30.)

[출처: 김춘진의원(새정치민주연합)실이 언론에 공개]

본인을 가까이에서 지켜본 친족이 본인의 니즈에 부합한 사무처리가 이루어질 수 있다는 일면도 있으나, 사회 변화에 따라 가족구조나 역할도 변화함에 따라 성년후견제도도 사회복지시스템 안으로 포섭할 필요가 있다. 이를 위해서는 후견사무에 관한 이해와 지식을 갖춘 전문후견인의  양성 및 확보가 뒷받침되어야 할 것이며, 앞으로는 이러한 전문후견인 등 제3자후견인이 선임이 증가할 것으로 예상된다.

성년후견제도를 도입하는 내용의 개정 민법의 시행 전부터 변호사, 법무사, 사회복지사 등 관련 전문가단체에서 많은 관심을 가지고 성년후견인 후보자를 양성하였고, 보건복지부에서는 공공후견인 양성에 관심을 갖고 사업을 수행한 점은 바람직한 점이라고 할 수 있을 것이다.

4) 치매고령자를 위한 새로운 입법의 움직임

치매노인 등 의사결정능력이 부족한 성인을 위해 도입된 현행 민법에 따른 성년후견제도의 저조한 이용현황을 지적하면서 의사결정능력이 부족한 성인을 지원하기 위한 새로운 입법 즉 “치매고령자 등을 위한 의사결정지원에 관한 기본법”의 제정이 필요하다는 움직임이 국회를 중심으로 진행되고 있다.

국회의원 원혜영, 정갑윤, 김상희, 이춘석 추최, 한국후견협회, 웰다잉시민운동 주관, 치매고령자 등을 위한 의사결정지원 기본법 제정 세미나(2019.3.13., 국회의원회관 제2세미나실) 자료집 참조

위 법률은 크게 ① 의사결정지원제도 정착 및 이용 활성화를 위한 국가와 지방자치단체의 책무, ② 후견 등 의사결정지원 종합계획 수립, ③ 이를 위한 후견 등 의사결정지원제도 이용확산 위원회 설치, ④ 종합계획 및 시행계획에 따른 의사결정제도, 공공후견 활성화를 지원하기 위하여 중앙과 광역지방자치단체에 “공공후견 의사결정지원센터”설치로 구성되어 있다.

종합계획에는 후견, 그 밖의 의사결정지원제도 이용 활성화를 위한 기본시책과 이를 위한 정부부처, 대법원, 지방자치단체, 민간영역의 긴밀한 협조를 확보하기 위한 방안, 후견, 그 밖의 의사결정제도 연구 및 개발, 후견이 개시되었다는 이유로 부당하게 차별받거나 권리가 제한되는 제도의 정비가 포함되도록 하고 있다.

그리고 위원회는 종합계획을 수립하고, 중요한 사항을 심의하기 위해 국무총리를 위원장으로 하고, 법무부장관 등 관계 중앙행정기관 장관, 법원행정처장, 대한변호사협회장, 한국사회복지사협회장을 당연직 위원으로 규정하고 있다.

공공후견 의사결정지원센터는 후견 그 밖의 의사결정지원제도, 공공후견의 활성화 및 위원회의 사무 및 운영의 효율적인 지원을 목적으로 하고, 성년후견제도의 주부부처인 법무부 소속으로 하고 있다.

3. 성년후견 해외 입법례

고령자가 자율적으로 사회생활을 영위하기 위해서는 때때로 주위의 사람들의 도움이 필요하게 되며, 성년후견제도는 이러한 사람들을 지원하는 중요한 수단이다. 그럼에도 불구하고 성년후견제도가 충분하게 활용되지 못하는 등 많은 과제가 지적되어 왔다. 이러한 상황에서 각국에서의 제도ㆍ실무 상황을 이해하는 것은 성년후견제도의 참모습을 찾아가기 위해서 매우 유익할 것이다.

1) 독일

독일에서는 1990년 12월에 후견법(Betreuungsgesetz)이 제정되어 1992년에 시행된 후, 1999년, 2005년, 2009년 3차례의 개정을 거쳤다. 후견(Betreuung)이 개시되더라도 본인이 자연적 행위무능력자(자유로운 의사결정이 불가능한 정신활동의 장애상태로서 그 상태가 일시적이지 않는 자를 말함, 독일 민법 제104조제2호)가 아닌 한 원칙적으로 스스로 법적거래를 할 수 있으며, 법원이 정한 행위에 대해서는 후견인의 동의를 받아야 한다.

후견인은 자연인이 원칙이며 복수도 가능하다. 또한, 후견협회나 후견관청의 직원이 후견인(협회후견인 또는 관청후견인이라 함)이 되는 경우가 있으며, 이 경우 협회나 관청의 직원 개인이 선임되는 것이며, 법인이 후견인이 되는 것은 아니다.

실제 선임된 후견인과 본인과의 관계를 보면, 친족인 경우가 가장 많다.

2016년 독일연방법무부 통계자료로 본 후견인과 본인과의 관계별 건수(비율)

가족	명예직후견인	직업후견인	협회후견인	관청후견인	협회	관청
90,075 (43.8%)	18,414 (8.9%)	81,002* (39.4%)	15,258 (7.4%)	182 (0.09%)	193 (0.09%)	101 (0.05%)

* 변호사가 15,749건, 그 밖의 직업이 65,253건

후견인은 자기의 직무 범위에서 본인을 대리하고 의료행위에 대해 동의하는 등에 의해 본인을 지원한다.

일정한 자의 신청으로 인해 법원이 후견인을 선임하는 경우 외에 우리의 임의후견제도와 같이 본인이 판단능력이 있을 때 후견의 필요성이 생길 경우를 대비해 미리 임의대리권을 수여해 두는 제도(Vorsorgevollmacht)도 존재한다. 다만, 우리의 임의후견제도와 다른 점은 당사자 신뢰관계를 바탕으로 한 제도로서 후견감독인의 선임이 예외적이라는 점이다.

2018년 3월 30일 기준으로 390만건이 등록되어 있다고 한다.

독일 후견법의 중요한 원칙은 ‘필요성의 원칙’ 즉, 후견인 필요한 범위에 대해서만 개시되며, 가족이나 친구의 도움으로 자력으로 가능한 부분은 후견은 불필요하게 된다.

후견인의 직무는 거소의 지정, 제3자와의 교류에 관한 결정, 의료행위에 동의, 본인의 복지를 위해 필요한 본인의 자유 박탈을 수반하는 수용, 요양시설 등에 체재하는 본인의 신체적구속 등의 수용 유사조치 등이 있으며, 일부 행위에 대해서는 법원의 허가가 필요하다.

후견의 이용기간은 7년이며, 후견을 연장하는 경우에는 7년 이내에서 다시 절차를 거칠 필요가 있다.

2) 프랑스

프랑스에서는 고령화사회의 대응으로서 2007년 3월 5일 민법을 개정하여 성년후견제도를 정비하였다. 실업자나 홈리스 등의 사회적 보호조치와 정신적 능력이 감퇴한 성년자 보호를 위한 법적보호조치를 구별하는 한편, 지금까지 법적보호조치의 대상이던 자의 인수방책으로서, 개별사회복지적지원조치(mesure d’accompagnement social personnalisé)를 신설하였다. 더욱이 사회적 지원조치와 법적 지원조치의 중간에 위치한 사법적 지원조치(mesure d’accompagnement judiciaire)가 신설되었다(프랑스민법 제495조).

2007년 법률 개정시 법정후견의 입법주의로서 일원론도 유력하게 주장되었지만, 종래의 3유형 즉, 사법적구제(sauvegarde de justice), 보좌(curatelle), 후견(tutelle)을 유지하게 되었으며, 우리의 임의후견에 해당하는 장래보호위임(mandàt de protection future)을 새롭게 도입하였다.

사법적 구제는 정신적능력, 또는 의사표시를 방해하는 성질의 신체적 능력의 감퇴를 이유로 하여 일시적인 법적보호를 필요로 하는 사람 또는 특정의 행위를 위해 대리를 필요로 하는 사람에게 적용되는 조치이다. 이것은 일시적ㆍ긴급적인 보호조치이며, 그 점에서 보좌, 후견과 구별된다.

사법적구제를 받는 사람은 원칙적으로 행위능력을 상실하지 않는다.

보좌란 스스로 행위하는 것이 불가능하지는 않지만 민사생활의 중요한 행위에서 계속적으로 원조를 받거나 감독할 필요가 있는 사람에 대한 조치이다. 보좌는 사법적구제에 의해 충분한 보호가 불가능하다는 것이 증명된 경우가 아니면 개시할 수 없다. 보좌를 받는 사람의 행위능력은 제한적으로 인정되며, 관리행위는 단독으로 가능하다.

후견이란 민사생활의 행위에서 계속적으로 대리하지 않으면 안되는 사람에 대해 이루어지는 조치이다. 후견은 사법적구제나 보좌에 의해서는 충분한 보호가 불가능한 것이 증명된 경우가 아니면 개시할 수 없다. 후견의 경우에는 행위능력이 전면적으로 제한되기 때문에, 원칙적으로 민사생활 상의 모든 행위에 대해 후견인이 본인을 대리한다.

그러나, 보좌나 후견의 경우 능력제한이 확정적이지 않고 유연하게 운영되고 있다. 즉 보좌의 경우 본인이 단독으로 할 수 있는 행위를 확장하거나 축소할 수 있으며, 후견의 경우에도 법원이 본인이 단독으로 또는 후견인의 동의를 얻어 할 수 있는 행위를 정할 수 있다. 이러한 점에서 보좌와 후견의 구별은 절대적이지 않고, 유연하게 보호의 내용을 조절할 수 있으며, 일본의 유형과 다른 부분이라고 할 수 있다.

3) 미국

연방국가인 미국의 경우 후견에 관한 사항은 각 주법에서 정하고 있다. 다수의 주에서 통일주법위원전국회의(Uniform Law Commission)가 기초한 모델법인 통일검인법전(Uniform Probate Code, UPC) 제5장 또는 내용이 거의 동일한 통일후견 및 보호절차법(Uniform Guardianship and Protective Proceeding Act, UGPPA)을 기초로 하고 있다.

17개주(알래스카, 애리조나, 콜로라도, 하와이, 아이다, 메인, 매사추세츠, 미시간, 미네소타, 몬태나, 네브래스카, 뉴저지, 뉴멕시코, 노스다코타, 사우스캐롤라이나, 사우스다코타, 유타)가 UPC를 채용하고 있다.

미국의 경우 가능한 한 포괄후견인(plenary guardianship)보다도 한정후견(limited guardianship)이 활용되고 있다고 할 수 있다. 즉, 법원은 본인의 능력 여하에 따라 신상후견인(guardian) 또는 재산후견인(conservator)을 선임하며, 전자는 본인의 신상의 의사결정을 하는 법적 권한을, 후자는 본인의 재산관리에 관한 법적 권한을 각각 가진다. 신상후견인 및 재산후견인의 권한은 본인의 신상 또는 재산상의 사무를 처리할 능력이 훼손되어 있다고 증명된 범위에 한정될 것이 요구된다.

미국에서는 신상후견이나 재산후견을 회피할 수 있는 수단이 마련되어 있으며, 이들 수단이 오히려 권장되고 있다. 그 회피수단은 재산에 관한 지속적 대리권 위임장(durable power of attorney), 헬스케어에 관한 사전지시서(advance directive for health care) 및 특별장애인지원신탁(special needs trust)이다.

지속적대리권위임장은 임의후견에 유사한 제도로서 본인이 스스로 법률행위를 할 수 없는 경우를 대비해 본인을 대리할 자를 미리 지정해 두는 제도이며, 사전지시서는 본인의 희망이나 취향, 헬스케어에 관한 지시 등을 문서 또는 구두로 진술해 두는 제도이다.

특별장애인지원신탁은 금융자산을 갖는 장애인이 소득보조금(income support)이나 메디케이드(Medicaid)와 같은 공적지원을 받을 권리를 잃지 않고 자산을 계속해서 유지할 수 있는 수단으로 이용되고 있다.

4) 영국

영국에서는 2005년 의사능력법(Mental Capacity Act 2005)이 제정되었으며, 본인 지원을 위한 다양한 제도를 규정하고 있다. 법원은 본인의 의사결정능력의 유무를 판단하고, 본인의 재산에 관한 사항이나 의료ㆍ신상복지에 관한 사항에 대해 결정을 할 권한을 가진다. 법원은 특별한 필요성이 인정되는 경우에 한해서 법정후견인을 선임한다.

임의후견에 관해서는 영속적대리권(Lasting Power of Attorney)제도가 창설되어, 종래부터 존재하고 있던 지속적대리권(Enduring Power of Attorney)이 대상으로 하고 있던 재산에 관한 사항에 더해, 의료ㆍ신상복지에 관한 사항에 대해 대리권을 행사할 수 있도록 하였다.

개호나 치료에 관한 행위에 대해서는 의료종사자나 개호직원들이 일정한 요건하에서 그 행위에 대해 책임을 묻지 않고(제5조), 법원의 판단이나 법정대리인의 선임을 기다리지 않고 본인을 위해 필요한 지원을 할 수 있도록 하고 있다.

또한, 독립의사능력대변인(Independent Mental Capacity Advocate)제도가 창설되었다. 이것은 능력을 결한 자 중에도 가족이나 친구 등의 상담대상이 없는 사람이 의료행위 등의 중요한 의사결정을 할 때에 그 자를 대변(대변인이 본인을 대신하여 의사결정을 하는 것은 아님)하여 지원하기 위한 제도이다.

4. 일본의 성년후견제도

1) 성년후견제도 개괄

일본의 성년후견제도는 우리나라와 마찬가지로 크게 임의후견제도와 법정후견제도가 있으며, 법정후견제도에는 후견ㆍ보좌ㆍ보조로 구분된다.

일본의 성년후견제도에서는 법정ㆍ임의 모두 후견감독제도가 설치되어 있으나, 여전히 후견인의 직권남용사례가 많다. 이용자가 그러한 많은 남용사례를 보고 성년후견제도의 이용을 주저할 우려가 있으며, 후견인의 남용은 일본 성년후견제도의 이용자수가 적은 하나의 요인으로 지적되기도 한다.

小賀野晶一ㆍ成本迅ㆍ藤田卓仙, 認知症と民法, 勁草書房, 2018, 263쪽.

(1) 임의후견제도

장래 자신이 정신상의 장애로 사리를 변별할 능력이 불충분한 상황이 될 경우를 대비해, 그러한 상황에서 자기의 생활, 요양간호, 재산의 관리에 관한 사무를 제3자에게 위탁하는 것과 함께, 해당 위탁사무에 관계된 대리권을 부여하는 위임계약을 체결함으로써, 자기의 사리변별능력이 불충분하게 된 상황하의 사회생활지원을 기도하는 제도이다.

임의후견계약은 본인과 후견인이 될 사람 간에 공정증서의 방식으로 체결해야 하며(임의후견계약에 관한 법률 제3조), 그 계약은 후견등기부에 등기된다(후견등기등에 관한 법률 제5조).

임의후견계약이 체결된 후 본인의 사리변식능력이 불충분하게 된 때에 본인, 배우자 등이 가정재판소에 임의후견감독인선임의 신청이 이루어져, 후견감독인이이 선임된 때 비로소 임의후견계약의 효력이 발생한다.

(2) 법정후견제도

본인의 사리변별능력이 상실 또는 불충분하게 된 경우, 본인 등 일정한 자의 신청에 따라 가정재판소가 심판에 의해 후견인, 보좌인, 보조인 등 본인의 사리변식능력 저하의 정도에 따른 법적 원조자를 선임하고, 그들에 의한 본인 지원을 위한 제도이다.

임의후견제도에서는 본인 스스로 선정하여 계약을 체결한 자가 본인의 임의후견인이 되지만, 법정후견제도에서는 가정재판소가 그 직권에 의해 후견인 등을 선임한다.

법정후견제도에는 본인의 사리변식능력 저하의 정도에 따라, ‘후견’, ‘보좌’, ‘보조’의 3가지 유형이 있으며, 가정재판소는 의사에 의한 진단서나 감정서 등을 자료로 하면서 그 유형을 판단하는 것과 함께, 그 유형에 따른 후견인 등의 지원자를 선임한다.

<표 12> 법정후견제도 비교

	후견	보좌	보조
본인의 판단능력정도	사리변식능력이 전혀 없음	사리변식능력이 현저하게 불충분	사리변식능력이 불충분
성년후견인 등이 가지는 대리권의 범위	일상생활에 관한 행위를 제외한 재산에 관한 법률행위	신청이 있은 범위에서 가정재판소가 정한 특정의 범위 내의 법률행위
성년후견인 등의 동의를 요하는 행위	해당 없음	부동산 등 중요한 재산에 관한 권리의 득실을 목적으로 하는 행위 등 일본「민법」제13조제1항에서 규정하고 있는 10가지 행위	일본「민법」제13조제1항에서 규정하고 있는 행위의 일부로, 신청이 있은 범위에서 가정재판소가 정한 특정의 범위내의 법률행위
취소가 가능한 행위	일상생활에 관한 행위를 재외한 재산에 관한 법률행위	위와 같음

(3) 임의후견제도와 법정후견제도의 우열

임의후견감독인의 선임신청이 있은 경우, 이미 본인에게 법정후견이 개시되어 있는 경우가 있다. 이 때 가정재판소는 해당 본인에 대한 후견개시, 보좌개시 또는 보조개시의 심판을 취소해야 한다.

또한, 임의후견계약이 등기되어 있는 경우, 가정재판소는 본인의 이익을 위해 특별히 필요하다고 인정하는 때에 한하여 후견개시의 심판 등을 할 수 있다.

이처럼, 원칙적으로 법정후견제도보다 임의후견제도를 우선시키고 있다고 할 수 있으며, 이는 법정후견보다도 임의후견이 본인의 의사에 합치하고 있다고 생각되기 때문이다.

한편, 본인의 이익을 위해 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 임의후견계약이 등기되어 있더라도 법정후견개시의 심판 등을 할 수 있다고 하고 있어, 이 경우에는 법정후견제도가 임의후견제도보다 우선하게 된다.

2) 성년후견의 실무

일본 성년후견제도가 2000년부터 시작되어 지금에 이르기까지 금치산제도와의 큰 차이는 재산을 지키기 위한 재산관리가 아니라 치매고령자 등의 존엄을 보호하기 위해 ‘자기결정의 존중, 잔존능력의 활용, 정상화(normalization)’라는 이념이 명확하게 제기되어진 점이다.

(1) 재산관리의 실태

성년후견인이 하는 예금관리는 제3자에 의한 예금의 인출을 방지하고, 향후 절차를 위해 금융기간에 대해 성년후견인에 선임된 사실을 신고하고 예금을 관리한다. 또한 일상적인 수입 관리를 한다.

본인의 수입으로서는 ⅰ) 연금, ⅱ) 차임, ⅲ) 금융자산으로부터의 수입, ⅳ) 보험금의 수령, ⅴ) 생활보호의 수급, ⅵ) 친족으로부터의 부양 등을 생각할 수 있다.

지출에 대해서는 ⅰ) 시설이용료나 입원비, ⅱ) 임차료나 지대, ⅲ) 사회보장(건강보험료), ⅳ) 공공요금 등이 있다.

소유부동산에 대해서는 고정자산세 등의 지불, 건물의 수선ㆍ관리ㆍ경비 등이 필요하게 된다. 임차하고 있는 물건에 대해서는 차임이나 관리비 등의 지급이 필요하다. 이들 사무에 대해서 관리회사나 경비회사에 위임하는 것도 가능하다. 부동산의 처분과 관련하여, 거주용부동산은 후견인 단독의 판단으로 매각이나 임대차계약, 저당권설정 등은 불가능하고, 반드시 가정재판소의 허가를 얻어야 한다.

연금수입 등에서 원천징수되고 있는 경우나 임차수입 등이 있어 확정신고의 필요가 있는 경우에는 그에 대응한다.

우리나라 세법 상의 종합소득신고에 해당함

(2) 신상감호의 실태

신상감호에 관한 업무를 하는 데 있어서는 본인의 의사를 존중하고 신상을 배려하는 것이 요구된다. 본인의 의사에 반하는 거소의 선정에 기한 입소계약이나 신체침해행위를 전제로 한 의료행위에의 동의는 권한 외의 것이다. 그러나, 한편으로 본인의 생명이나 중요한 재산을 지키기 위해 보호적 입장에서 성년후견인이 본인의 의사에 반해 입소나 입원계약유지의 권한을 행사하는 것도 법적으로는 인정되어 있다고 해석된다. 그 경우에는 가정재판소에의 보고나 상담, 그 전제로 하여 본인 주위의 관계자나 공적 기관의 의견도 바탕으로 하여 행하는 것이 필요하다.

① 개호ㆍ일상생활유지에 관한 업무

연금 등 각종 수당 등의 신청, 개호ㆍ복지서비스 등의 이용, 장해자수첩 등의 신청, 지자체 독자의 복지서비스의 이용, 생활보호의 이용, 공적 의료보험제도의 이용 등등

② 의료에 관한 업무

의료계약의 체결, 입퇴원시의 업무, 정신보건복지법과의 관계에서 의료보호입원의 동의 등등

③ 시설의 입퇴거ㆍ이의신청 등에 관한 업무

시설입거시의 업무, 서비스의 이행의 감시, 이의신청의 직무, 시설퇴거시의 직무 등등

④ 거주용부동산 등의 유지ㆍ관리에 관한 업무

처분(매각, 임대계약의 해제, 수선 등)에 관한 가정재판소의 허가

⑤ 조세에 관한 업무

확정신고나 주민세신고에 관련한 업무, 장애인 공제에 대한 대응

⑥ 그 밖의 업무

교육ㆍ재활에 관한 업무, 취업에 관한 업무, 여가활동에 관한 업무

(3) 재산관리와 신상감호의 관계

성년후견인 등의 직무내용은 크게 나누어 재산관리와 신상감호가 있으며, 이 둘은 밀접하게 관련되어 있어 구별하기 어려운 점이 있다. 성년후견인 등이 하는 법률행위에는 먼저 신상감호를 목적으로 하는 경우가 있다. 예를 들면, 개호계약, 각종 시설입소계약, 입원ㆍ의료계약 등, 본인의 신상면의 보호를 목적으로 하는 계약을 체결하는 것이다. 더욱이, 재산관리를 목적으로 하는 법률행위라 해도 본인의 신상면에 대한 배려가 필요한 사항이 많다. 예를 들면, 성년후견인 등이 본인이 거주하고 있는 건물 또는 그 부지에 대해 본인을 대리하여 매각, 임대, 임대차의 해제 또는 저당권의 설정 그 밖에 이에 준하는 처분을 하기 위해서는 가정재판소의 허가를 얻어야 한다. 이는 본인의 거주환경 변화가 그 심신 및 생활에 주는 영향이 중대함을 고려한 것으로 재산관리와 함께 신상감호의 요소가 포함된다.

성년후견제도는 본인의 재산을 관리하는 것뿐만 아니라 본인의 의사를 존중하고 본인의 신상을 배려하며, 생활을 지원하는 것을 목적으로 한 제도이다. 재산관리와 신상감호를 각각 별개의 것으로 엄격하게 구별해 버리면, 본인의 의사를 존중하고, 신상면에서 배려하는 것이 불가능하여 성년후견인 등의 의무를 달성하는 것이 불가능하게 될 가능성이 있다.

본인의 생활의 지원을 하기 위해서 재산관리와 신상감호를 일체적으로 파악하여 재산관리는 본인의 신상감호를 위해 이루어진다고 생각하는 것이 신상감호어프로치의 사고방식이다.

3) 성년후견제도이용촉진계획

2017년에 실시된 일본 총무성 통계에 따르면, 2017년 10월 1일 기준으로 65세 이상 고령자인구는 추계 3,514만명으로 과거최고를 기록하고, 총인구에서 차지하는 고령자인구의 비율은 27.7%이다. 일본은 세계에서 유례를 찾아보기 어려울 정도로 초고령사회가 되었다. 고령자가 모두 판단능력이 불충분한 것은 물론 아니지만, 고령에 따라 증상이 나타나는 경우가 많은 치매 등에 의해 판단능력이 불충분하게 될 가능성이 높은 점을 고려하면, 고령자인구의 증가와 함께 의사결정지원제도인 성년후견제도의 이용이 증가하는 것은 쉽게 추측할 수 있다. 그러나 최고재판소사무총국가정국이 매년 발표하는 ‘성년후견관계사건의 개황’에 의하면 성년후견관련사건의 신청 총건수가 감소하는 경향과 성년후견제도의 이용은 침체에 빠져있다.

따라서, 이 과제를 풀어가기 위해, 2016년 4월 8일, 제190회 통상국회의 중의원본회의에서 「성년후견제도의 이용 촉진에 관한 법률」(이하 “이용촉진법”이라 함)과 「성년후견 사무의 원활화를 도모하기 위한 민법 및 가사사건절차법의 일부를 개정하는 법률」이 제정되었다. 이용촉진법은 성년후견제도가 ‘치매, 지적장해 그 밖의 정신상의 장해로 인해 재산의 관리 또는 일상생활 등에 지장이 있는 사람을 지키는 중요한 수단임에도 불구하고 충분하게 이용되고 있지 않은 점에 비추어, 성년후견제도의 이용의 촉진에 대해 기본이념과 국가의 책무 등을 명확하게 하고 기본방침 그 밖의 기본이 되는 사항을 정하는 것과 함께, 성년후견제도이용추진회의 및 성년후견제도이용촉진위원회를 설치함으로써 성년후견제도의 이용의 촉진에 관한 시책을 총합적이고 계획적으로 추진하는 것을 목적으로 한 법률이다. 이용촉진법은 기존의 성년후견제도의 이용을 무턱대고 촉진시키는 것이 아니라, 현행 제도를 본래의 이념에 맞도록 근본적으로 고쳐, 그 이용촉진을 꾀하고자 하는 것이다.

新井誠, 利用促進法と民法等改正法の意義, 大口善德 外, ハンドブック성년후견2법-成年後見制度利用促進法, 民法 及び 家事事件節次法改正法의の解說, 三省堂, 2016

이용촉진법에 따라, 성년후견제도이용촉진기본계획(이하 “기본계획”이라 함)의 작성시에 의견청취나 성년후견제도의 이용 촉진에 관한 기본적인 정책에 관한 중요사항에 관한 조사ㆍ심의 등을 하기 위한 기관으로서 내각부에 ‘성년후견제도이용촉진위원회’가 설치되어, 2016년 9월 23일 이후 2017년 9월 17일까지 16회에 걸쳐 위원회가 개최되었다.

성년후견제도이용촉진위원회가 8회, 이용촉진워킹그룹이 4회, 부정방지워킹그룹이 4회 개최되었다.

그리고, 2017년 3월 24일 이용촉진법에 기한 기본계획이 각의결정되어, 정부주도의 기본계획에 근거하여, 관계성청이 연계하여 총합적이고 계획적으로 성년후견제도이용촉진책에 임하게 되었다.

(1) 기본계획

기본계획은 이용촉진법 제12조에 근거해, 성년후견제도의 이용 촉진에 관한 시책의 총합적이고 계획적인 추진을 도모하기 위해 정부가 정한 성년후견제도의 이용 촉진에 관한 기본적인 계획을 말한다. 기본계획의 대상기간은 2017년부터 2021년까지의 5년간이며, 그 기간 내에 제도의 주지나 시정촌계획의 책정을 비롯하여 기본계획에서 정한 시책의 수행을 하는 것으로 되어 있다. 기본계획에는 성년후견제도의 이용 촉진을 위한 총합적이고 계획적으로 강구해야 할 시책으로서 다음의 세가지를 들고 있다.

<표 13> 성년후견제도이용촉진 기본계획의 공정표

① 이용자가 메리트를 실감할 수 있는 제도ㆍ운용의 개선

먼저, 후견인은 본인의 자기결정권 존중을 꾀하면서 신상을 배려한 후견사무를 하는 것이 요구되며, 후견인이 본인을 대리하여 법률행위를 하는 경우에도 본인의 의사결정지원의 관점에서 가능한 한 본인의 의사를 존중하고, 법률행위의 내용에 이를 반영시키는 것이 요구된다.

다음으로, 가정재판소가 본인에게 적합한 후견인 등을 선임할 수 있도록 지역연계네트워크나 중핵기관이 본인을 둘러싼 지원 상황 등을 가정재판소에 정확하게 전할 수 있도록 체제를 정비할 필요가 있다.

세 번째로, 후견 등이 개시되면 본인의 판단능력이 회복되지 않는 한 후견 등이 계속되고, 상당기간이 경과한 후에도 본인이나 본인을 지원하는 가족 등과 후견인과의 사이에 신뢰관계가 형성되지 않는 경우에도 후견인이 부정한 행위 등 후견 등의 임무에 적합하지 않는 사유가 없는 한 가정재판소가 후견인을 해임할 수 없도록 되어 있다. 따라서, 본인의 권리옹호를 충분하게 도모할 수 없는 경우 후견인의 교체를 유연하게 하는 것을 가능하게 할 환경을 정비하는 방책을 강구할 필요가 있다.

마지막으로, 현행법상 감정서를 대신해 보다 간단한 진단서의 제출도 허용되지만, 신속한 심판을 꾀하면서, 보다 실태에 맞는 적절한 판단을 가능하게 하기 위해 의사가 진단서 등을 작성하는 데 있어서는 복지관계자 등이 가지고 있는 본인의 가정적ㆍ사회적상황 등에 관한 정보도 고려할 수 있을 것이다. 진단서 등의 형태에 대해서도 검토하는 것과 함께 본인의 상황 등을 의사에게 정확하게 전달할 수 있도록 하기 위한 검토를 진행한다.

② 권리옹호지원의 지역연계네트워크 만들기

성년후견제도를 촉진해 나가기 위해서는 종래의 보건ㆍ의료ㆍ복지의 연계뿐만 아니라, 사법도 포함한 새로운 연계(권리옹호지원)가 필요하며, 그 권리옹호지원의 지역연계네트워크구축이 가장 중요하다고 기본계획에 되어 있다. 이 지역연계네트워크는  권리옹호지원에 필요한 사람의 발견ㆍ지원,  조기의 단계부터의 상담ㆍ대응 체제의 정비,  의사결정지원ㆍ신상감호를 중시한 성년후견제도의 운용에 이바지하는 지원체제의 구축이라는 3가지의 역할이 있으며, 그 조직으로서, 팀으로서의 서포트대응이나 각 지역에서의 협의회설치, 그리고 이들을 하나로 모으는 중핵기관의 존재가 필요하게 된다.

법적인 권한을 가진 후견인과 지역 관계자 등이 협력하여 일상적으로 본인을 지키고, 본인의 의사나 상황을 가능한한 계속적으로 파악하여 대응하는 체제로 한다. 이것은 본인서포트를 후견인에게만 맡기지 않고, 관계자 모두가 피후견인을 서포트하는 체계이며, 독일의 후견제도를 참고한 것이다.

각 지역에서 각종 전문직단체ㆍ관계기관의 협력이나 연계강화를 협의하는 협의회 등을 설치하고, 개별 협력활동의 실시, 케이스회의의 개최, 다직종간의 한층 더 연계강화책 등의 지역과제의 검토ㆍ조정ㆍ해결 등을 하는 것을 목적으로 한다.

중핵기관에는 다양한 사례에 대응할 수 있는 법률ㆍ복지 등의 전문지식이나 지역의 전문직 등으로부터 원만하게 협력할 수 있는 노하우 등이 축적되어 지역에서 연계ㆍ대응강화의 추진자로서 역할이 기대된다.

지역연계네트워크 및 중핵기관이 담당해야 할 구체적 기능으로서는  홍보기능,  상담기능,  성년후견제도이용촉진기능,  후견인지원기능,  부정방지기능이 있다.

<그림2 > 지역연계네트워크의 이미지

일본 내각부 홈페이지, 成年後見制度利用促進基本計劃について, 2쪽.

③ 철저한 부정방지와 이용 편의간의 조화

기본계획에서는 부정방지의 방법으로,  금융기관에 의한 새로운 대응,  친족후견인의 성년후견제도에의 이해촉진에 의한 부정행위의 방지,  가정재판소와 전문직단체 등과의 연계를 열거하는 것과 함께 이행형 임의후견계약에서의 부정에 대해서도 방지를 위한 실무적대응책을 폭넓게 검토하도록 했다.

금융기관에 의한 새로운 대응

기본계획은 금융기관에 대해 본인이 성년후견제도의 이용시에 자기명의의 예적금계좌를 유지하는 것을 희망한 경우 후견인은 이를 적절하게 관리ㆍ행사하는 것이 가능하도록 후견제도지원신탁에 병립ㆍ대체하는 새로운 방책의 검토나 본인명의의 예적금계좌에 대해 후견인에 의한 부정한 인출을 방지하기 위해, 원금영수에 관한 후견감독인 등의 관여를 가능하게 하는 장치를 도입하는 등 부정사안의 발생을 미연에 방지하기 위한 적절한 관리ㆍ환급방법에 대해 최고재판소나 법무성 등과의 연계를 적극적으로 검토하도록 하고 있다.

후견제도지원신탁이란 후견개시와 동시에 본인재산(금전만)을 신탁 설정함으로써 후견인에 의한 본인자금의 부정사용을 방지하는 제도를 말한다. 후견개시의 신청을 한 때, 가정재판소가 이 제도를 적용해야한다고 판단한 때, 법정대리인으로서 전문직후견인을 선임하고, 전문직후견인은 본인에 갈음하여 본인을 위탁자겸 수익자로 하여 신탁은행 등과 신탁계약을 체결한다. 수탁자인 신탁은행은 가정재판소로부터의 지시서에 기한 경우에 한하여 본인에의 분배를 하기 때문에 이 제도를 활용함으로써 후견인에 의한 재산착취로부터 피후견인을 지킬 수 있다.

친족후견인의 성년후견제도 이해촉진에 의한 부정행위 방지

지원기능을 맡은 법률전문직단체는 지원기능의 일환으로서 후견인에 대해, 적극적인 지도ㆍ조언을 한다. 후견인의 후견 등의 사무에 대해, 부적절한 점을 발견한 경우에는 가정재판소와 연계하여 적절하게 대응한다.

가정재판소와 전문직단체 등과의 연계

법무성 등은 최고재판소와 연계하여 지역 금융기관에서 자주적 체계 등이나 전문직단체 등에서 대응강화책의 검토 상황을 바탕으로 보다 효율적인 부정방지를 위한 방책을 검토한다.

② 기본계획에서 그 밖의 사항

성년후견제도이용촉진을 위해 갖추어야 할 그 밖의 사항

임의후견 등의 이용촉진, 제도 이용에 관한 비용 등에 관한 조성, 시정촌에 의한 기본계획(시정촌계획)의 책정을 들고 있다.

기본계획에서는 기부를 활용한 조성제도의 창설ㆍ확충 등의 조치　촉진에 관해서도 다루고 있다. 공익사단법인　성년후견센터리갈서포트를 하고 있는 ‘성년후견조성기금’, 싱가포르나 상하이에서 이용되고 있는 Special Needs Trusts 등은 참고가 될 것이다.

그리고, 국가ㆍ지방공공단체, 관계단체 등의 역할에 대해서도 기본계획은 기술하고 있다. 관계단체 등은 크게, 사회복지사회 등의 복지관계자단체와 변호사회나 사법서사회라고 하는 법률전문직단체 등 법률관계자단체로 구분된다. 이들 관계단체 등은 지역에서 협의회 등에 적극적으로 참가하고, 지역연계네트워크에서 상담대응, 팀의 지원 등의 활동 등에서 적극적인 역할이 기대된다.

시정촌(市町村)에는 지역연계네트워크의 중핵기관설치 등 중심적 역할이 주어지고, 도도부현(都道府縣)에는 각 시정촌의 구역을 넘은 이용촉진법 제5조에서 지방공공단체로서의 역할이나 국가ㆍ가정재판소와의 연계가, 그리고 국가에는 성년후견제도촉진에 관한 재원확보나 기본계획의 대응상황의 파악 등의 역할이 부여되어 있다. 또한, 후생노동성에서는 2017년도 이후, 종래의 대처에 더해, 성년후견이용촉진연계ㆍ상담체제정비사업을 새롭게 하게 된다(宮腰秦子, 成年後見制度利用促進基本計畫を踏まえた利用促進の取り組み(厚生勞働省), 實踐成年後見 第69護, 19쪽 참조).

의료ㆍ개호 등에 관한 지원

기본계획에서는 성년후견인의 인생 최종단계에서 의료에 관한 의사확인의 방법이나 의료내용의 결정절차를 제시한 ‘인생의 최종단계에서 의료의 결정프로세스에 관한 가이드라인’ 등의 내용이나 인생의 최종단계에서 의료나 요양에 대해 환자ㆍ가족과 의료종사자가 미리 의논하여 자발적인 프로세스(어드바이스ㆍ케어ㆍ플래닝)를 고려하여 의료나 복지관계자 등의 합의를 얻으면서 의료ㆍ개호 등의 현장에서 관계자가 대응을 할 때에 참고가 될 수 있는 사항을 지침 작성 등을 통해 사회에 제시하고, 성년후견인 등의 구체적인 역할 등이 명확하게 되어 갈 수 있도록 가능한한 신속하게 검토를 진행하도록 정하고 있다.

5. 성년후견제도 활성화를 위한 시사점 및 개선방향

성년후견제도가 도입된 후 예전의 금치산자ㆍ한정치산자제도에 비해 그 이용건수가 늘고 있지만, 전체 노인인구를 고려하면 우리나라도 성년후견이 활성화되어 있다고 보기 어렵다. 빠른 고령화 속도를 보이는 우리나라에서도 성년후견제도의 이용촉진은 중요한 과제이며, 일본에서 이용촉진법을 제정하고 기본계획을 각의결정된 것은 우리 성년후견제도에 있어 좋은 참고가 될 것으로 생각한다.

또한, 후견인이 후견사무를 수행하는 데에는 비용 필요하고 그 비용은 피후견인의 재산에서 지출되는데(민법 제955조의2), 경제적으로 어려운 사람들에게 성년후견제도를 이용하기 어려운 제약조건으로 작용할 수 있다. 따라서 경제적으로 취약한 사람도 이용할 수 있도록 국가가 후견에 따른 비용을 지원하는 이른바 공적후견의 도입이 필요할 것이다.

일본의 경우 재산상황이나 친족의 유무에 관계없이 누구나 필요에 따라 성년후견제도를 이용할 수 있도록 ‘시민후견인제도’를 시행하고 있다.

한편, 성년후견제도가 정신적 제약이 있는 노인 등의 사무처리를 도와주도록 하는 것이 본래의 역할임에는 틀림없으나 정신적 제약을 이용하여 오히려 본인의 의사에 반하는 사무처리가 이루어지는 경우가 발생할 우려도 부정할 수는 없는 현실이다. 이에 대해 독일의 성년후견제도는 정신적 제약이 있는 사람이라 할지라도 자신이 원하는 방식대로 삶을 영위할 권리가 있다는 전제로부터 출발한다. 따라서, 질병 등으로 인해 의사표시를 할 수 없는 등 예외적인 경우를 제외하고 원칙적으로 본인 스스로 후견인 선임 청구를 하도록 하여 본인의 의사에 반하여 후견인을 둘 수 없도록 하는 등 본인의 의사를 최대한 존중하고 있는 점도 참고로 할 필요가 있다.

조성혜, 독일의 성년후견인 제도와 자기결정권, 법과 정책연구, 제16집제1호, 2016.3, 사단법인 한국법정책학회, 2016.3, 160쪽∽162쪽 참조.

또한, 노인학대 현장에서는 성년후견제도에 대한 인식부족으로 실제 적용되는 사례가 거의 존재하지 않는다. 성년후견제도의 인식 개선과 신뢰도를 높일 수 있는 방안이 마련되어야 하며, 학대 피해 노인들에게 성년후견제도를 적용할 수 있도록 구체적인 방안이 마련되어야 할 것이다. 노인복지법 제39조의6제2항의 노인학대 신고의무자에 성년후견인을 포함시켜야 할 것이다.

이충은, 노인복지제도로서 성년후견제도에 관한 연구, 법학연구 제19권제2호, 한국법학회, 2019.6, 317쪽 참조.

제4장 노인과 경제적 기반

제1절 고령자 고용정책

고령화사회를 고령자 자신의 관점에서 보면 건강하고 안락한 노후생활을 영위하는 데 있다고 할 수 있으나, 사회경제적 관점에서 보면 증가한 고령자를 어떻게 부양할 것인가의 문제로 귀결된다. 결국 필연적으로 뒤따르게 되는 사회적 비용의 증가를 어떻게 분담할 것인지에 대해 연령에 관계없이 계속적으로 일을 하면서 삶의 질을 유지하고 사회적 비용발생을 줄여나가는 것이 재정 부담에 따른 세대간 갈등을 완화할 수 있을 것이다.

노상헌, 고령사회와 고령자고용법의 과제, 법학논총 제32권제1호, 전남대학교 법학연구소, 2012.4, 62쪽 참조

따라서, 아래에서는 고령자 고용과 관련한 현행 법체계와 해외의 고령자 고용 관련 정책 및 법제 등을 검토함으로써 고령자 고용확대를 위한 개선점 등을 살펴보고자 한다.

1. 우리나라의 고령자 고용정책 및 법제

1) 고용정책

정부의 고령자 고용정책은 ‘제1차 저출산ㆍ고령사회기본계획’을 시작으로 ‘고령자 고용촉진 기본계획(2007∽2011)’, ‘고령화 시대에 대응한 50+세대 일자리 대책(2009)’ 및 ‘성장ㆍ고용ㆍ복지의 조화를 통한 2020 국가고용전략(2010)’ 등을 통해 실행되고 있다. 아래에서 이들 계획 등에 나타난 대표적인 정책들 중심으로 살펴보기로 한다.

(1) 정년제

현재 「고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률」(이하 “고령자고용법”이라 함)에서는 300명 이상 근로자를 사용하는 대규모 사업주에 대해 정년을 60세까지 연장하도록 하는 노력의무를 부과하고 있다. 2009년 말 정년실태조사에서는 전체 대상 사업장 중 정년제를 실시하는 사업장은 2,327개로 전체의 약 94%인데, 이 중 단일 정년제를 실시하는 사업장 1,779개 사업장의 평균 정년 연령은 57.2세로 나타났다. 2000년의 57.2세, 2003년의 56.7세, 2006년의 56.7세보다 조금 상향되고 있으나, 아직 60세는 이르지 못하고 있다.

(2) 고령자 고용촉진 지원금 제도

정부 예산이 가장 많이 투입된 정책으로 실제 지원은 「고용보험법」 상 고용안정사업을 통해 이루어지고 있으며, 고령자고용촉진장려금과 임금피크제 보전수당이 그 중심이라고 할 수 있다.

고용촉진장려금에는 정년을 기존 정년보다 1년 이상 연장하여 56세 이상 되도록 한 경우 지급하는 정년연장장려금제도와 정년을 57세 이상으로 정한 사업장에서 18개월 이상 계속 근무한 후 정년이 도래한 자를 퇴직시키지 않거나 퇴직 후 3개월 이내에 재고용한 경우 지급하는 정년퇴직자재공용장려금 및 50세 이상 준고령자를 신규 채용하는 경우 지급하는 신규고용촉진장려금이 있다.

임금피크제 보전수당은 노사 합의로 56세 이상까지 고용을 보장하고 최고임금보다 10퍼센트 이상 삭감하는 내용의 임금피크제를 실시하는 기업소속의 근로자에게 54세부터 최대 6년간 임금피크제 보전수당을 지원하는 제도이다.

(3) 미취업 고령자의 취업지원 정책

실질자 또는 취업ㆍ전직희망자 등을 대상으로 하는 취업지원 정책은 고령자인재은행, 중견전문인력 고용지원센터, 고령자뉴스타트프로그램 등을 중심으로 시행되고 있다. 이 사업 들은 ‘제2차 저출산ㆍ고령사회기본계획’에서 보다 더 집중적으로 추진된 고령자 고용관련 역점 사업이다.

2) 고용법제

고령자 고용법제는 크게 두 가지 분야 즉 차별금지 분야와 고용촉진 지원 분야로 구성되어 있다. 전자는 ‘연령에 따른 차별의 금지’로서 「고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률」(이하 “고령자고용법”이라 함)에 의해 규율되고 있다. 후자는 ‘국자 지원을 통한 고령자 고용의 촉진’으로서 주로 고령자고용법과 고용보험법에 의해 실현되고 있다. 한편, 「근로기준법」, 「최저임금법」, 「기간제 및 단시간근로자 보호에 관한 법률」 등에서는 노동법상 사용자가 지는 각종 책임 등을 경감함으로써 간접적으로 고령자의 고용을 촉진하는 규정들을 두고 있다.

(1) 고령자고용법

근로자의 모집ㆍ채용, 임금 등 고용 전 분야에서 연령 즉, 고령자에 대한 차별은 금지되며(제4조의4제1항), 합리적인 이유 없이 연령 외의 기준을 적용하여 특정 연령집단에 특히 불리한 결과를 초래하는 경우 연령차별로 보도록 규정하여(같은 조 제2항) 직접 차별뿐만 아니라 간접차별도 금지하고 있다.

다만, 진정직업자격(직무의 성격상 특정 연령기준이 불가피한 경우), 호봉제, 정년제, 적극적 조치 등은 연령차별에서 제외하고 있다.

사용자의 연령 차별금지 위반행위에 대해서는 국가인권위원회에 그 내용을 진정할 수 있고, 국가인권위원회는 조사 결과 차별이 인정되면 사용자에게 시정권고를 할 수 있으며(제4조의6), 그 시정권고를 이행하지 않을 경우 고용노동부장관은 시정명령을 내릴 수 있다(제4조의7).

그리고, 고령자고용법에서는 고령자 고용 촉진을 위해 고령자 직업능력 개발훈련(제6조), 고령자 고용정보센터(제10조제1항), 고령자 인재은행(제11조) 등 고령자 취업지원을 위한 제도를 규정하고 있다. 또한, 고령자 고용촉진 및 고용안정을 위해 일정한 규모 이상의 사업주에게 고령근로자에 대한 기준고용율을 정하고 이를 따르는 사업주에게 조세감면 등의 지원을 하는 기준고용율제도를 규정하고 있으며, 고령자 적합 직종을 선정하고(제15조) 공공부분에 대한 고령자 우선고용제도도 규정하고 있다(제16조).

(2) 「고용보험법」

「고용보험법」에서는 고령자고용법에서 정한 정책들을 현실화하기 위한 국가의 각종 지원금 제도를 규정하고 이다. 즉 「고용보험법」 제23조에서는 고령자 등의 고용 촉진을 위해 고령자등을 새로 고용하거나 이들의 고용안정에 필요한 조치를 하는 사업주나 해당 근로자에게 필요한 지원을 할 수 있도록 규정하고 있으며, 그에 따라 같은 법 시행령에서는  ‘고령자 고용촉진 장려금’(제25조)과 ‘임금피크제 보전수당’(시행령 제28조)을 지급하도록 규정하고 있다.

(3) 그 밖의 법률

「기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률」에서는 고령자와의 근로계약의 경우 2년으로 제한하고 있는 비정규직 규정을 적용 배제할 수 있도록 하여 고령자의 고용을 촉진하고 있다(제4조제2항).

마찬가지로 「파견근로자 보호 등에 관한 법률」에서도 파견근로자를 사용할 수 있는 기간을 최장 2년으로 제한하고 있으나, 고령자를 파견근로자로 사용하는 경우에는 적용되지 않도록 하고 있다.

또한, 「근로기준법」에서는 ‘감시 또는 단속적으로 근로에 종사하는 자’에 대해서는 근로시간 등에 관한 규정을 적용하지 않도록 하고 있으며(제63조제3호), 「최저임금법」 에서도 시간급 최저임금액을 통상의 80퍼센트로 낮게 규정하고 있는데(제5조제2항), 이는 해당 직에 주로 고령자들이 상당수 취업하고 있기 때문이다.

경비원, 물품감시원 등 감시 업무가 주된 업무인 자를 말함

근로가 간헐적으로 이루어져 휴식이나 대기시간이 많은 기계수리공, 보일러공 등을 말함

2. 외국의 고용자 고용정책

1) 미국의 고용상 연령차별금지법

(1) 제정 배경 및 목적

미국은 어느 국가보다 먼저 법률상 연령차별을 금지함으로써 정년제 폐지 등 고령자고용문제를 풀어나가고자 했다. 즉, 1967년 미연방의회는 고용상 연령차별금지법(ADEA, Age Discrimination in Employment)을 제정했으며, 이후 수차례의 개정을 거쳤다.

대략적인 개정 내용은 다음과 같다.

개정 연도	주요 개정 내용
1974년	당초는 법률의 대상은 민간기업의 노동자만이었으나, 이 개정에 의해 연방정부, 주정부, 그 밖의 자치단체의 직원으로 대상을 확대함
1978년	당초는 40세부터 65세까지의 노동자가 대상이었으나, 40세부터 70세까지로 확대함
1984년	ADEA를 집행하는 담당기관이 연방노동성(Department of Labor)에서 고용기회균등위원회(EEOC, Equal Employment Opportunity Commission)로 이관됨
1986년	70세까지의 대상을 더욱 확대하여 상한을 폐지. 그 결과 40세 이상의 노동자 모두가 대상으로 됨. 이 시점에서 미국에서는 원칙적으로 정년제가 위법한 것으로 됨
1990년	고령노동자보호법(Older Workers Protection Act)이 제정되어 고용자에 대해 종업원에의 복지급부나 연금의 부담이 크다는 이유로 고용하지 않는 것이 금지됨
1993년	대학교원의 정년제 철폐
1996년	ADEA에 의한 차별금지의 예외로서 소방대원 및 법의 집행부분의 공무원(경찰관 등)에게는 적용하지 않는 점을 명기함
2006년	기업연금플랜에서 고령자에 대한 불이익취급이 금지됨

ADEA가 제정될 당시의 주된 입법목적은 모집ㆍ채용시의 연령제한을 금지함으로써 중년자 및 고령자의 장기실업을 해소하여 그 능력에 따른 고용을 촉진하기 위한 것이라고 할 수 있다. 그에 따라 법률의 적용대상도 40세 이상인 사람으로 한정되었다.

한편, ADEA는 채용이나 승진 등에서의 연령차별의 금지에 착안하여 제정된 법으로 정년제는 당초의 규제대상이 아니었기 때문에 당초에는 65세 이상인 사람은 이 법의 적용대상에서 제외되었다. 그러나, 1978년 개정에 의해 적용대상 연령의 상한을 70세로 상향조정 했으며, 1986년 개정에 의해 정년제는 일부 예외를 제외하고 폐지되기에 이르렀다.

이러한 개정에 이르게 된 가장 주요한 이유는 고령자 이익단체의 활발한 운동을 통해 연령차별이나 정년제가 시민권이나 인권에 관련된 것이라고 여겨진 점이다.

櫻庭涼子, 年齢差別禁止の法理, 信山社出版株式會社, 2008, 160쪽 참조

(2) ADEA의 보호대상

ADEA는 40세 이상 모든 피용자를 보호대상으로 하지만, 사용자는 적어도 20명이상의 피용자를 고용하고 있어야 한다. 그 이하의 중소기업의 경우에는 주법에 따라 동일한 보호를 받고 있는 예가 있지만, 연방법에서는 아주 적은 기업은 대상으로 하고 있지 않다. 그렇지만, 일단 대상이 되면 파트타임종업원을 포함하여 연령에 의한 차별이 금지된다.

피용자인지 여부는 실태에 의해 정해진다. 예를 들면, 의사나 건축사는 각각 병원이나 건축회사의 피용자가 아니며, 독립계약당사자(independent contractor)로 불리어 이 법의 보호는 적용되지 않는다.

또한, 1974년 법개정으로 민간기업뿐만 아니라 연방정부부터 지방자치단체까지 공무원에 대해서도 보호의 대상이 되었지만, 1994년 법개정으로 소방대원이나 경찰관, 교도소직원 등에 대해서는 예외로 하였다.

(3) 차별금지의 내용

ADEA의 핵심 규제내용은 사용자등에 의한 연령을 이유로 하는 고용차별을 금지하는 제4조이다. 같은 조 (a)에서는 다음과 같은 행위를 위법으로서 금지하고 있다.

첫째, 연령을 이유로 하여 개인을 고용하지 않거나 고용을 거부하거나 개인을 해고하는 것 또는 그 밖에 고용에서의 보수, 노동조건, 권리에 관해 차별하는 행위

둘째, 연령을 이유로 하여 고용기회를 박탈하는 등 그 밖에 노동자로서의 지위에 불이익한 영향을 끼치는 방법으로 노동자를 제한, 격리 또는 분류하는 행위

셋째, 이 법을 준수하기 위해 노동자의 임금비율을 낮추는 행위

ADEA 제4조(b)는 직업소개소(employment agency)가 연령을 이유로 하여 소개를 하지 않는 등의 행위를 금지하고, 같은 조 (c)는 노동조합 등 노동단체(labor organization)가 연령을 이유로 하여 가입을 거부하는 등을 위법한 것으로 규정하고 있다.

제4조(b)와 (c)의 자세한 내용은 아래와 같다.

(b) 직업소개소가 연령을 이유로 하여 개인에게 일자리를 소개하지 않거나 소개를 거부하거나 그 밖에 차별을 하는 행위 또는 연령을 이유로 하여 개인을 분류하여 소개하는 것은 위법으로 한다.

(c) 노동단체의 행위

노동단체가 다음 중 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 것은 위법하다.

(1) 연령을 이유로 하여 개인을 구성원 자격에서 배제 또는 제명하거나 그 밖의 차별을 하는 행위

(2) 연령을 이유로 하여 개인의 고용기회를 박탈하거나 박탈하기에 이르거나 개인의 고용기회를 제한하거나 그 밖에 노동자 또는 구직자로서의 지위에 불리한 영향을 주는 방법으로 구성원자격을 제한, 격리 또는 분류하는 행위 또는 개인을 분류하거나 개인에 대해 고용의 소개를 하지 않거나 소개를 거부하는 행위

(3) 이 조를 위반하여 사용자에게 개인을 차별하게 하거나 그렇게 하도록 시도하는 행위

다만, 연령이 진정한 직업상의 자격인 경우(Bona Fide Occupational Qualification, BFOQ) 등 일정한 경우에는 예외로서 연령에 따른 차별이 허용된다.

(4) ADEA의 의의 및 한계

ADEA에 따라 모집ㆍ채용연령의 상한뿐만 아니라 승진ㆍ노동조건 등에 있어서 연령차별을 포괄적으로 규제하게 된 점은 그 의의가 크다고 할 수 있다.

그러나, 연령제한, 즉 정년제가 폐지되었다고 해서 사용자에 의한 해고가 금지되는 것은 아니며, 그 대표적인 예가 조기퇴직권장제도이다. 이는 피용자가 조기에 퇴직을 신청하는 경우 퇴직급여를 줄 것을 약속하여 자발적인 퇴직을 촉구하는 제도로서 그 대상이 비록 고령자라고 해도 이러한 조치는 고령자에 새로운 선택지를 주는 것이자 이익을 주는 조치로서 ADEA에 위반되지 않는다.

또한, ADEA가 규정하고 있는 차별의 예외사유와 이를 해석하는 법원의 판례 등을 통해 연령 자체를 이유로 한 명백한 연령차별이 이루어지지 않는 한 고령자에 대한 채용거부나 해고, 임금감액은 연령차별로서 인정되는 사례가 많지 않으며, 앞에서 본 조기퇴직권장제도에 따른 퇴직이 빈번하게 이루어지고 있는 점 등에 비추어 보면, 종래의 고용관행이나 노동시장에 큰 변혁을 가져오는 데까지는 이르지 못했다고 할 수 있다. 그러나 한편으로는 고용관행ㆍ노동시장의 근본적인 재검토가 필요하지 않다는 사정이 이러한 포괄적인 연령차별금지 입법이 가능하게 했다고 볼 수 있다.

2) EU의 고령자고용정책

櫻庭涼子, 年齢差別禁止の法理, 信山社出版株式會社, 2008, 71쪽 참조

EU에서는 연령차별을 규제하는 국가가 거의 없고 1990년대 후반에 아일랜드, 핀란드가 연령차별규제를 도입한 데 불과했다. 그 밖의 주요 국가 예를 들면, 프랑스ㆍ독일ㆍ영국에서는 연령을 기준으로 하는 처우ㆍ고용관리를 제한할 수 있는 법규제가 전혀 존재하고 있지 않은 것은 아니지만, 그 범위나 임팩트는 한정되어 있었다. 65세 정년제를 중심으로 하여 연금지급 개시연령에 맞물린 정년제는 적법하다고 인정되어 왔다. 특히 독일ㆍ프랑스에서는 해고 대상자 선택시에 고연령자나 근속연수가 긴 사람을 우대하는 법규제가 이루어져, 오히려 연령에 의한 고용관리가 장려되어 왔다고 할 수 있다.

그러나 이 상황에 변화가 찾아왔다. 먼저 유럽이사회는 1997년 6월 암스테르담에서 종전의 로마조약을 개정하여 ‘포괄적 차별금지 정책’을 담은 제13조를 신설하였으며, 이를 바탕으로 2000년 11월 ‘직업과 고용에서의 평등에 관한 제78호 EU지침(Council Directive 2000/78/EC, 이하 “2000/78지침”이라 함)이 채택되어 같은 해 12월에 시행되었다. 이에 따라 고용과 교육, 채용에 있어 연령을 근거로 차별적 대우를 하는 것이 금지되었으며, 이 지침을 최저기준으로 하여 회원국은 연령차별규제를 도입할 의무를 부담하게 된 것이다. 대부분의 국가는 이미 국내법화를 마쳤다.

이 조항에는 “유럽이사회는 성별, 인종ㆍ민족적 기원, 종교나 신조, 장애, 연령, 성적 지향에 근거한 차별을 없애려는 적절한 행동을 취할 수 있다”는 내용이 담겼다.

그렇지만, EU의 연령차별규제에서는 연령차별을 정당회할 수 있는 가능성이 상당히 넓게 허용되어 있다. 아일랜드에서는 해당 직무의 훈련에 필요한 비용ㆍ시간ㆍ퇴직 전의 합리적인 기간이 필요하다는 점을 고려한 채용연령의 상한이 허용된다. 핀란드에서는 다른 취급의 정당화가 객관적으로 허용될 수 있는 이유가 있는 경우에는 인정되고, 연금수급의 자격을 취득하는 시점에서 고용계약의 종료를 정할 수 있다. 2000/78지령도 정당화조항을 두어 프랑스는 이를 그대로 모방하는 형태로 국내법에 담았다. 정년제도 허용된다고 해석되고 있다. 요약하면, 연령차별금지법은 미국에서 최초로 도입되어 EU에까지 전파되었다. 다만, 연령을 이유로 다른 취급을 어떠한 경우에 허용할 것인가에 관해, 특히 정년제를 연령차별규제의 예외로 할 것인지에 관해서는 여전히 차이를 보인다.

독일은 경영상의 사유에 기한 해고시에 해고 대상자를 선택하는데 있어서 연령ㆍ근속연수 등을 고려하지 않으면 안된다. 이는 고령노동자의 해고를 곤란하게 하는 것이며, 정년제에 의한 고용 종료의 요청이 높기 때문이 아닐까라고 예측된다. 이렇게 해고에 관해 엄격한 법규제를 하는 독일은 해고에 정당이유를 요하지 않는다고 하는 수의적 고용원칙하에 있는 미국과는 좋은 대조를 이루고 있다.

더욱이 독일에서는 이제까지도 정년제 그 밖의 연령을 기준으로 하는 처우의 차이에 대해 연령을 이유로 하는 불이익 취급을 금지하는 규정(사업소조직법 구 제75조제1항2문)이나 일반적 평등원칙을 규정하는 기본법 제3조제1항 등의 관점에서 재판소에 의한 심사가 이루어지고 있다. 또한 정년제는 연금에 관한 규정을 둔 사회법전 제6편 개정에 의해 일시적으로 폐지된 것도 있다.

영국은 EC지령의 실시에 대해 몇 차례 법안ㆍ보고서를 표명하고, 노사나 시민으로부터 의견을 청취하면서 상세한 법률을 제정하기에 이르고 있다. 더욱이 정년에 관해서는 연령차별로서 실체적 규제는 당분간은 한정하면서도, 연령을 이유로 한 고용종료의 모든 절차적 규제를 과하는 접근을 취하고 있다.

3) 일본의 고령자 고용정책

(1) 고용법정책의 추이

① 쿼터제의 도입

일본에서 고령자고용이 큰 문제로 다루어지게 된 것은 1960년대이며, 사회당에서 분리된 민사당(民社黨)이라는 정당이 1963년에 쿼터제 즉 장애인고용율과 마찬가지로 기업이 노동자를 고용하는 경우에는 일정 퍼센트는 중고연령자로 하도록 하는 이른바 할당고용제를 내용으로 하는 ‘중고연령자고용촉진법안’을 제출하였다.

이를 수용하여 1966년에 직업안정법이 개정됨에 따라 중고연령자의 고용율이 법령에 규정되게 되었으며, 처음에는 국가와 지방자치단체로 한정되었으나 1971년에 「중고연령자 등의 고용촉진에 관한 임시조치법」이 제정되면서 민간기업까지 적용되게 되었다.

② 정년연장법정책

1941년에 제정된 「노동자연금보험법」에서는 기업들이 대체로 정년을 55세로 정하고 있음을 이유로 연금지급개시 연령을 55세로 규정하게 되었으며, 1950년대에 들어 지급연령을 단계적으로 상향조정하기 시작하여 1974년에는 남성의 연금지급개시연령을 60세로 규정하였으나, 기업의 정년연령은 여전히 55세였다.

이에 따라, 국가가 정년연장을 촉진하기 위한 정책으로서 1973년 「고용대책법」을 개정하여 ‘정년연장장려금’제도를 시행하였으며, 그 후 60세 정년을 법제화하려는 여러 노력 끝에 1986년에 이르러 「고연령자 등의 고용의 안정 등에 관한 법률」(이하 “고령자고용안정법”이라 함)로 법규범화 되었다. 그러나, 60세 정년은 “의무”가 아닌 “노력의무”로 규정되었다.

③ 계속고용법정책

다음 단계는 65세로의 계속고용이다. 고령자의 정년연장이나 계속고용은 연금수급연령과 직접적으로 연결되기 때문에 둘 중 하나가 상승하면 나머지 하나도 연동하여 상승하게 된다. 인구 고령화로 인해 먼저 움직임을 보인 건 연금개시연령으로 1989년에 후생성이 60세인 연금개시연령을 65세까지 끌어올리는 법안을 국회에 제출했으나, 야당의 반대로 심의가 진행되지 못했다. 이에 1990년에 60세 정년으로 퇴직한 사람을 65세까지 재고용하는 ‘노력의무’를 규정하는 고령자고용안정법 개정안을 국회에 제출했으나, 정작 연금지급개시연령을 인상하는 규정을 삭제한 연금법개정안이 국회를 통과하였다.

1994년 기초연금부분의 지급개시연령을 단계적으로 65세까지 상향조정하는 후생연금법이 개정되자 이와 더불어 고령자고용안정법도 60세 정년을 법정의무화하고 65세까지의 계속고용의 “노력의무”규정하는 등의 내용으로 개정되었다.

그 후 2000년에 후생연금의 보수비례부분에 대해서도 단계적으로 지급개시연령을 상향하는 연금법 개정에 맞춰서 고령자고용안정법도 계속고용확보조치 노력의무 규정이 신설되었고, 2004년에는 법적의무로 강화되었으며, 2012년, 2016년의 개정을 통해 계속고용제도 확립을 위한 다양한 제도들이 마련되어 시행 중에 있다.

④ 연령차별금지정책

정년제나 계속고용제도는 연령에 근거한 고용관리시스템을 전제로 한 것으로서 가급적 모순이 발생하지 않도록 하는 범위에서 고령자에 대해 수정을 가한 정책이라고 할 수 있다.

그러나 1990년대 말부터 완전히 다른 정책의 방향성이 등장했는데, 그것이 바로 ‘연령차별금지정책’이다. 학교를 졸업하는 연령에 취업하여 연공서열에 따른 임금이나 승진시스템이 아닌 개인의 능력, 공헌도에 따른 임금ㆍ처우제도를 말한다.

연령차별금지정책의 출발점은 1999년 7월에 각료회의로 결정된 “경제사회의 바람직한 모습과 경제신생의 정책방침” 중 “연령에 구애되지 않는 경제사회”라는 절(節)에서 고령자 고용촉진을 연령차별금지라는 측면에서 검토할 것이 요청되었다. 이에 따라 연구ㆍ검토가 진행되었고, 2001년에는 고용대책법이 개정되어 제7조에 비록 노력의무이지만 모집채용에서 연령제한을 하지 않도록 하는 규정이 최초로 법률에 규정되게 되었으며, 2007년 개정에서 노력의무규정이 법적의무규정으로 개정되었다.

(2) 고령자 고용 관련 정책

나카야마 아키히로(中山明広), 일본의 고령화와 고용대책, 국제노동브리프 제15권제1호, 한국노동연구원, 2017.1 참조

고령자 고용정책 체계를 간단하게 정리하면 아래와 그림과 같이 크게 3개의 축으로 표현할 수 있으며, 우선 65세까지는 주로 기업 등이 고용을 확보하고 65세 이후는 기업과 지역사회에서 일자리를 확보하고자 하는 것이다. 나머지 하나는 고령자 재취업지원에 관한 정책이다.

<그림 4> 2016년도 고령자 고용취업대책 체계

[출처: 일본 후생노동성]

먼저, 기업 내에서 고용을 확보하는 경우에는 앞의 연혁부분에서 살펴본 바와 같이 고연령자고용안정법에서 규율하고 있으며, 정년을 60세 이상으로 하고 65세까지 고용확보조치를 실시할 것을 의무화하고 있다. 즉, 사업주는 정년을 60세 이하로 정할 수 없고(제8조), 65세까지의 고용을 확보하기 위한 조치(65세 이상으로 정년 연장, 계속고용제도 도입, 정년폐지)를 강구해야 한다(제9조제1항). 또한, ‘고연령자고용확보조치 실시 및 운용에 관한 지침’에서는 정년 퇴직자에 대해 해고ㆍ퇴직사유와 동일한 사유 외에는 희망하는 경우에 계속고용을 거부할 수 없도록 규정하고 있어, 65세까지 동일 기업ㆍ기업그룹에서의 고용이 확보된다.

참고로, 고연령자고용안정법의 개정 연혁을 간단하게 살펴보면 아래와 같다.

<표 14> 고연령자고용안정법의 주요 개정내용

개정 연도	개 정 내 용
1986년	◾중고연령자 등의 고용촉진에 관한 임시조치법 개정 - 고연령자고용취업대책에 관한 종합적 법률로 근본적 개정이 이루어짐 ∘법률제명을 고연령자고용안정법으로 개정 ∘60세정년에 대한 노력의무 규정 ∘정년 연장 요청, 정년연장 관련 계획 작성 명령, 계획 변경ㆍ적정 실시 권고 등 ∘재취업 지원에 대한 노력 의무화, 재취업 지원 계획 작성 요청 등 ∘고연령자고용안정센터, 실버인재센터 지정 등
1990년	◾65세까지 계속고용 추진 ∘고연령자 등 직업안정대책 기본방침 책정 ∘정년자가 희망할 경우 정년 후 재공용에 대한 노력의무, 재고용의 전제가 되는 제 조건 정비에 관해 공공직업안정소장이 권고
1994년	◾60세정년을 법상 의무화 ∘정년제도가 있는 기업의 경우 정년을 60세 미만으로 할 수 없도록 함 ∘계속고용제도 도입 등에 관한 계획작성 지시, 계획변경ㆍ적정실시 권고 ∘고연령자에 관한 노동자 파견 사업 특례 ∘고연령자직업경험활용센터 지정 등
1996년	◾실버인재사업 발전 확충 ∘실버인재센터연합 지정 등
2000년	◾재취업지원계획제도 확충 ∘정년연장 등에 관한 고연령자고용확보조치(정년 연장, 계속고용제도 도입, 정년폐지) 도입에 대한 노력의무 규정 ∘ 재취업 지원 계획 개별 교부, 대상자 확대(45세 이상) ∘ 실버인재센터의 업무 확대
2004년	◾고용확보조치의 법적 의무화 ∘정년연장 등에 따른 고연령자 고용확보조치 도입 법적 의무화(2006.4.1. 시행, 의무화 연령을 2013년까지 단계적으로 확대) ∘모집ㆍ채용 시에 연령제한을 둘 경우 이유 제시 의무화 ∘구직활동지원원서 작성ㆍ교부의 의무화 등 ∘실버인재센터 노동자파견사업 특례(허가ㆍ신고) ∘고연령자취업경험활용센터 지정법인제도 폐지
2012년	◾계속고용제도의 대상자를 제한할 수 있는 구조 폐지 ∘계속고용제도 대상자를 제한할 수 있는 구조 폐지(2013.4.1. 시행) ∘계속고용제도 대상자를 고용하는 기업범위 확대 ∘고용확보조치 의무를 위반한 기업에 대한 공표 규정 도입 ∘고연령자고용확보조치 실시 및 운용에 관한 지침 책정 ∘후생연금(보수비례부분) 수급 개시연령에 도달한 자를 대상으로 기준을 계속 이용할 수 있도록 12년간 경과조치 마련, 규정정비
2016년	◾지역사회에 다양한 취업기회 확보 ∘지역협의회 설치, 지방자치단체에 의한 지역사회에서의 고령자 취업 기회 확보 계획 변경 ∘지방자치단체장이 각 지역별로 지정하는 업종 등에 대해 실버인재센터의 취업시간 관련 요건을 완화(주 20시간까지→40시간까지)

다음으로, 고령자 재취업지원과 관련하여, 고연령자고용안정법에서는 고령자가 해고 등의 이유로 퇴직하게 될 때에 사업주의 지원 등에 관한 규정이 마련되어 있으며, 헬로워크의 상담 기능이나 매칭 기능 향상과 더불어 국가 정책의 강화도 목적으로 하고 있다.

한편, 2017년 1월부터는 65세 이상 고령자의 재취업에 대해서도 고용보험을 적용하도록 하고, 전국의 주요 헬로워크에 ‘평생현역지원창구’ 설치, 고연령자고용개발 특별조성금을 창설하는 등 65세 이상의 취업 촉진에 중점을 두고 있다.

마지막으로 지역사회와 기업 차원의 고령자 취업촉진으로, 고령자고용의 확보대책은 일정 연령까지는 정년과 계속고용제도를 중심으로 한 고령자고용확보조치를 통해 기업을 중심으로 추진되어 왔으나, 이 연령을 넘어선 고령자에 대해서도 기업과 지역사회에 의한 고용, 취업기회 화고를 위한 대책을 추진해 왔다.

특히, 지역사회에서 취업기회를 확보한다는 측면에서 실버인재센터의 역할과 기여도는 매우 크다고 할 수 있다. 2015년의 실적을 보면 1,282개 단체에서 회원 72만명(남성 48만명, 여성 24만명을)을 대상으로 많은 센터에서 주로 청소, 제초, 자전거 보관소 관리, 도배, 복지ㆍ가사지원서비스, 관광안내 등의 일자리를 제공하고 있으며, 이 일자리의 월평균 취업일수는 9,2일, 월평균 수입은 3만5천엔이다.

실버인재센터는 1986년 고연령자고용안정법의 개정으로 법률상 임시, 단기, 간이작업 등과 같은 일자리와 고령자를 연결시켜 주는 조직으로 지정되었으며, 그후 여러 차례 법률 개정을 통해 파견사업을 시행할 수 있게 하는 등 업무의 폭이 점차 확대되었다.

또한, 퇴직한 고령자에게 지역사회에서 취업, 자원봉사 등 은퇴 후의 생활과 관련된 상담을 진행하거나 지역사회에서 필요로 하는 서비스와 고령자를 연결하기 위한 플랫폼을 구축할 필요성이 나타남에 따라, 2016년 고연령자고용안정법 개정을 통해 지방자치단체 등이 중심이 되어 지역사회에 협의회를 설치할 수 있도록 하고 지방자치단체에 의한 고령자 취업 기회 확보계획 마련 등에 관한 규정이 신설되었다.

(3) 일본의 고령자고용 관련 지표

일본 후생노동성이 2019년 6월 1일을 기준으로 ‘고연령자고용확보조치’ 실시 상황 등을 집계하여 발표하는 “고연령자의 고용상황”의 내용임

① 고연령자고용확보조치 상황

고용확보조치는 앞에서 살펴본 바와 같이, 고연령자고용안정법 제9조제1항에 근거해, 정년을 65세 미만으로 정하고 있는 사업주는 고용하는 고연령자가 65세까지 안정된 고용을 확보하기 위해 ①정년제의 폐지, ②정년의 인상, ③ 계속고용제도(재고용제도ㆍ근로연장제도 등)의 도입의 조치 중 하나의 조치를 강구하도록 규정하고 있는데, 이 세가지 조치를 고연령자고용확보조치라고 한다.

먼저, 고연령자고용안정법에 따라 65세까지의 고연령자고용확보조치를 취하고 있는 기업은 아래 표에서 나타난 바와 같이 161,117개 회사로 99.8%에 이르고 있다.

<표15> 고용확보조치의 실시상황

(회사 수, %)

※괄호 안은 2019년 6월 1일 기준의 수치임

※소수점 둘째자리 아하에서 반올림하는 것을 원칙으로 하되 301인 이상의 ①에 대해서는 소수점 둘째자리 이하를 절사하고 ②에 대해서는 소수점 둘째자리 이하를 올림함

<그림 5> 고연령자 고용확보조치의 실시상황

※ 위 표에서는 2013년(平成 25年)의 수치가 급감한 것으로 나타나고 있는데, 이는 고연령자고용안정법이 2013년 4월에 개정되어 계속고용제도의 대상자를 한정할 수 있는 제도가 폐지됨에 따른 것임

② 정년 상황

다음으로, 정년과 관련하여, 65세 정년기업은 27,713개 회사, 17.2%로 나타났다.

▪ 중소기업: 25,938개 회사, 17.9%

▪ 대 기 업: 1,775개 회사, 10.6%

그리고, 정년제를 폐지한 기업은 4,297개 회사로 2,7%에 해당하며, 이는 작년보다 184개 회사 0.1% 증가한 수치이다.

▪ 중소기업: 4,209회사, 2.9%

▪ 대 기 업: 188회사, 0.5%

<표 16> 정년제의 폐지 및 65세 이상 정년기업의 상황

(회사 수, %)

※괄호 안은 2019년 6월 1일 기준의 수치임

③ 66세 이상 고용 기업 상황

66세 이상인 사람이 일할 수 있도록 하는 제도가 있는 기업은 49,638개 회사, 30.8%로 나타났다.

▪ 중소기업: 45,392개 회사, 31.4%

▪ 대 기 업: 4,246개 회사, 25.3%

나아가, 70세 이상인 사람이 일할 수 있도록 하는 제도가 있는 기업은 46,658개 회사, 28.9%로 나타났다.

▪ 중소기업: 42,745개 회사, 29.3%

▪ 대 기 업: 3,913개 회사, 23.3%

<표 17> 66세 이상 고용제도 기업 상황

(회사 수, %)

※ 괄호 안은 2019년 6월 1일 기준의 수치임

※ 66세 이상 정년제도와 66세 이상의 계속고용제도의 두 제도가 있는 기업은, ‘② 66세 이상 정년’에만 계상함

※ ‘⑤그 밖의 제도에서 66세 이상까지 고용(その他の制度で66歳以上まで雇用)“이란 희망자 원원이나 기준해당자를 66세 이상까지 계속고용하는 제도를 도입하고 있지는 않지만, 기업의 실정에 따라 어떠한 형식으로 66세 이상까지 일할 수 있도록 하는 제도를 도입하고 있는 경우를 가리킴

<표18> 70세 이상 고용제도 기업 상황

(회사 수, %)

※ 괄호 안은 2019년 6월 1일 기준의 수치임

※ 70세 이상 정년제도와 70세 이상의 계속고용제도의 두 제도가 있는 기업은, ‘② 70세 이상 정년’에만 계상함

※ ‘⑤그 밖의 제도에서 70세 이상까지 고용(その他の制度で70歳以上まで雇用)“이란 희망자 원원이나 기준해당자를 70세 이상까지 계속고용하는 제도를 도입하고 있지는 않지만, 기업의 실정에 따라 어떠한 형식으로 70세 이상까지 일할 수 있도록 하는 제도를 도입하고 있는 경우를 가리킴

(4) 최근의 동향

지금까지 일본의 고령자 고용정책은 정년 60세를 기반으로 65세까지의 고용 확보를 통해 연금과의 연속성을 보장하는 것을 기조로 하였다. 그러나 최근에는 65세 이상 고령자를 위해 지역사회와 기업에서 고용을 확보하는 방안의 중요성이 점차 커지고 있다.

이러한 분위기와 맞물려 일본 정부는 ‘1억총활약사회’실현이라는 기치아래 노동정책에서도 고령자를 비롯한 전 사회구성원이의 참여를 독려하는 ‘전원참가사회’ 및 근로자가 평생에 걸쳐 직업생활을 영위해 갈 수 있도록 하는 ‘평생현역사회’를 정책방향으로 삼고 있다.

그에 따라, 인생 100년 시대를 맞아 일할 의욕이 있는 고령자가 그 능력을 충분히 발휘할 수 있도록 고령자의 활약의 장을 정비해 갈 것을 방침으로 정하였다.

제198회 국회 시정방침연설에서 아베내각총리대신은 “인생 100년시대의 도래는 큰 기회이다. 건강하고 의욕있는 고령자들에게 그 경험이나 지혜를 사회에서 발휘할 수 있다고 하면 일본은 점점 성장할 수 있다. 일생현역의 사회를 향해, 65세까지 계속고용하는 것으로 하고 있는 현행제도를 재검토하고, 70세까지 취업환경을 확보할 수 있도록 계획을 책정하고, 실행해 나가겠다”고 발언했다.

2019년 5월 15일에 개최된 제27회 미래투자회의에서는 70세까지의 고용연장 등으로서 구체적인 방향성이 아래와 같이 제시되었다.

① 정년폐지

② 70세까지의 정년연장

③ 계속고용제도도입(여기에는 현행 65세까지의 제도와 마찬가지로 자회사ㆍ관련회사에서의 계속고용을 포함한다)

④ 다른 기업(자회사ㆍ관련회사 이외의 기업)에의 재취업의 실현

⑤ 개인과의 프리랜서계약에의 자금제공

⑥ 개인의 창업지원

⑦ 개인의 사회공헌활동참가에의 자금제공

기업은 위 7가지 중에서 해당 기업에서 채택할 것을 노사간에 협의하고, 또한 이들 법제의 정비에 대해서는 제1단계와 제2단계로 나누어서 추진하는 것이 적절하다고 한다.

제1단계의 법제에 대해서는 법제도상 ①∼⑦의 선택지를 명시한 다음 70세까지의 고용확보의 노력규정을 두는 것이다. 그리고, 필요하다고 인정하는 경우는 후생노동대신이 사업주에 대해 복수의 노사뿐만 아니라 개별 노사에서 계획을 책정할 것을 요청하고, 계획책정에 대해서는 이행확보를 요청한다.

제2단계 법제에 대해서는 제1단계의 고용확보의 실태의 진보를 바탕으로 다양한 선택지에 대해 현행법과 같은 기업명의 공표에 의한 담보(이른바 의무화)를 위한 법개정을 검토한다. 이 때, 이전의 입법례와 같이 건강상태가 좋지 않고 출근률이 낮은 등 노사가 합의한 경우에 대해 적용제외규정을 둘 필요가 있다.

또한, 혼란이 발생하지 않도록 2015년에 실시완료예정으로, 현재 63세로 되어있고, 65세까지의 현행법제도는 개정하지 않는 것으로 한다.

70세까지의 취업기회의 확보에 따라 연금지급개시연령의 인상은 하지 않는다. 한편, 현재는 70세까지 선택가능하도록 되어 있는 연금수급개시연령을 스스로 선택할 수 있는 범위는 확대한다.

2019년 9월 11일 제4차 아배내각이 발족되면서 같은 날 열리 기자회견에서 「전세대형 사회보장검토회의」의 신설을 표명하였다. 의장은 내각총리대신이며, 담당대신은 전세대형사회보장개혁담당대신이다. 주된 검토과제로서는 ‘70세까지의 취업기회의 확보와 연금수급개시연령의 선택지의 확대’를 들고 있다. 그 후 2020년의 통상국회에서 이러한 방침을 반영한 「고령자고용안정법」의 개정을 목표로 하고 있다(柏﨑洋美, 高齢者雇用の最近の動向-働き方改革と関連して-

4) 고령자 고용 촉진을 위한 개선책 및 시사점

우리나라의 고령화 현상과 급속한 저출산화에 의해 유례를 찾아보기 어려운 속도로 고령화가 진행되고 있다는 점과 베이비붐세대로 인해 사회에 미치는 영향이 일시적으로 급격하게 증대한다는 점은 일본의 경우와 유사하여 그 고용 관련 정책을 입안하는 데 주요한 참고가 될 수 있을 것으로 생각된다.

(1) 정년연장

우리나라에서 고령자가 완전히 노동시장을 은퇴하는 연령은 평균 약 68세인데 비해 정년은 대기업에서 조차 약 57세에 불과하여 적어도 10년 이상의 고용 공백 또는 고용 불안정 기간이 존재한다. 또한 현재 국민연금의 원칙적 수급연령은 60세이지만, 2013년부터 매 5년마다 한살씩 상향되어 2033년에는 65세까지 연장되는 점 등을 고려하면, 고령자 고용촉진을 위해서는 정년을 연장할 필요가 있다.

강성태, 고령자 고용법제의 현황과 개선방안- 노동정책과 사회보장정책의 결합을 중심으로-, 동아법학 제52권, 동아대학교 법학연구소, 2011.8, 862쪽 참조

이에 대해, 일본은 고령사회(고령자율 14%)에 들어선 1994년에 의무고용제도를 법제화한 점에 비춰볼 때, 장기적인 관점에서 보면 한국은 정년제도를 통한 정책을 선택하는 것은 무리이며, 정책집행과정에 민간부문의 참가가 요구되는 복지정책분야, 특히 고령화가 급속한 스피드로 진행하고 있는 고용자공용에서의 민간부문의 참가를 검토하여, 그 역할확대와 개선의 방향을 모색할 필요가 있다는 견해도 있다(李崙碩, 高齡者雇傭政策の日韓比較, ミネルヴァ書房, 2013,135쪽 참조).

일본의 경우에도 고연령자 고용을 둘러싼 문제에 대해서는 고용기회의 확보를 목적으로 한 정책으로 대처가 이루어져 왔다고 할 수 있다. 즉, 일본의 중고연령자의 고용정책은 현재 60세미만의 정년제금지와 65세까지의 계속고용의무에 의해 65세까지의 고용기회를 확보하는 것, 모집ㆍ채용시의 연령제한의 완화 등을 통해 중고연령자의 재취직을 촉진하는 것을 중심으로 한다.

그러나 정년연장의 정책은 고연령자의 고용기회 확보라는 목적을 기초로 하여, 정년제를 완전하게 철폐하는 것은 아니며, 고용기회 확보라는 목적의 수단으로서 필요한 범위에서만 규제되고 있다.

마찬가지로, 기업의 임금제도나 인사처우제도의 근본적인 변혁을 강요하는 것은 아니라는 점을 지적할 수 있다.

즉, 일본에서는 중고연령자의 고용기회 확보를 목적으로 하여 정책적 관점에서의 규제만이 시행되고 있고 그들 법규제에서는 고용관행과 정합성을 갖도록 배려가 되어 있다.

櫻庭涼子, 年齢差別禁止の法理, 信山社出版株式會社, 2008, 55쪽 참조

(2) 지속가능한 일자리로의 전환

고령자의 경우 절반 이상이 비정규직으로 일하고 있으며, 이들의 평균임금률 및 사회보험 적용률이 평균에 비해 낮게 나타나는 등 고용의 질도 낮은 편이라고 할 수 있다.

이러한 낮은 고용의 질은 노후보장소득의 미비와 더불어 고령자의 노동시장 참여는 촉진시킬 수 있겠지만, 고령자의 노후소득보장과 삶의 질 향상, 노동시장에서의 노동력의 유지, 사회보장에서 재정 건전성 확보 등을 달성하는 데는 장애가 된다.

따라서 이를 개선하기 위해서는 사용자에게 고용의 질 향상을 의무화하도록 하는 한편, 취약계층 고령자에 대한 고용보험료를 비롯한 산재보험, 국민연금, 건강보험 등 ‘사회보험료 감면 제도의 도입’을 검토할 수 있다. 사회보험료 지원 정책은 OECD 고용전략에서 공식적으로 권하는 정책으로, 일정 임금 이하의 저임금 근로자를 대상으로 하는바, 고령자들의 상당수가 저임금 근로자인 점을 감안하면 고령자 고용촉진을 위한 정책으로서도 큰 효과가 예상된다.

이병희, 근로빈곤의 실태와 지원정책, 한국노동연구원, 2010 참조

제2절 고령자의 주거 안정

주거는 인간생활의 가장 기본적인 생활공간으로 주거의 확보는 당연히 고령자에 한정된 문제는 아니다. 그러나 신체적ㆍ정신적 능력의 쇠퇴에 의해 이동이나 일상생활의 제약이 증가하는 한편, 경제면에서의 개인차도 큰 고령자의 주거는 특히 중요한 문제이다.

더욱이 노인 단독 또는 노인부부로만 구성된 가구의 지속적인 증가, 자녀의 부모부양에 대한 책임의식의 감소, 노인가구의 취약한 경제사정, 현재의 열악한 주거실태 등을 고려할 때 고령화시대에 대응하는 하나의 정책으로 주거보장정책을 중요하게 검토되어야 할 것이다.

고령사회에서 노인이 편안하고 안락하게 생활하며 각종 복지서비스를 제공받을 수 있는 주거공간에 대한 인식과 노인층의 욕구에 대한 이해, 그리고 이를 위한 주거보장을 위한 정부의 정책적ㆍ서비스적 측면의 노력은 매우 중요한 부분이라 할 수 있다.

따라서, 아래에서 우리나라 고령자의 주거와 관련한 정책 및 법제도를 바탕으로 일본의 사례를 검토함으로써 향후 노인주거 안정과 주거환경의 개선을 위한 정책 등에 참고가 될 수 있도록 한다.

1. 우리나라의 노인 주거정책

1) 주거정책 개괄

노인실태조사에 따르면, 자녀와 동거하지 않는 경우가 72%로 대부분 자녀 의존이 아닌 독립적으로 생활하고 있으며, 주택유형은 단독주택에서 지내는 경우가 49.9%로 높게 나타났지만 감소 추세인 반면, 아파트나 연립ㆍ다세대주택에 거주하는 비율은 증가한 것으로 나타났다.

통계정, 고령자통계, 2019, 21〜27쪽 참조.

일반적으로 노인 주거정책이란 노인들의 경제 능력과 욕구에 따라 노후 주거생활을 안락하게 영위할 수 있도록 사회적으로 노인들에게 주거 공간을 마련하는 것과 노인 주택을 보장하는 사회복지적 정책이라 할 수 있다.

박종성, 고령화 사회 노인복지정책의 개선방안 연구. 호서대학교 벤처전문대학원　석사학위논문, 2006 참조

고령자의 주거지원을 위한 정책은 주택공급, 주택운영ㆍ관리에서부터 주거급여, 생활ㆍ건강ㆍ의료 등 복지서비스의 제공까지 광범위하다. 그 중 주택공급과 복지서비스 관련 주요 정책을 살펴보면, 국토교통부가 발표한 ‘제2차 장기 주거종합계획 수정계획(2013∽2022)’은 급속한 고령화 속도, 느린 가구증가율, 1인가구 증가 추세 등 정책 여건이 변화하였기 때문에 기존 계획을 수정한 것이다. 생애단계 중 고령자를 위한 주거지원으로는 공공임대주택 공급가 안심센서 설치, 연금형 매입임대 시범사업이 제안되었다. 연장선상에서 ‘2019년 주거종합계획’에 의하면, 고령자 대상 공공임대주택은 총 9천호를 공급할 예정이다. 최근, 저층부에 사회복지시설과 상층부에 주택을 설치하는 고령자복지주택 공급을 위해 고령인구 비율이 높은 지역 12곳을 선정하였다. 주거급여는 「주거급여법」, 「국민기초생활보장법」 에 근거하여 저소득층 주거 여건을 고려하여 주거비를 지원하는 제도로 주택개량, 주택연금, 융자지원이 있다.

보건복지부는 ‘지역사회 통합 돌봄 기본계획(안)-1단계: 노인 커뮤니티케어 중심’을 발표하였다. 이 계획은 지역사회에서의 지속 거주(again in place) 실현을 위해 선도사업 시행과 인프라 마련을 거쳐 초고령사회 진입이 예상되는 2026년부터 커뮤니티케어가 보편화되는 로드맵을 제시하고 있다. 지역에 기반을 두고 복지서비스 제공 체계를 구축하는 것으로 그 중심에는 고령자 주거가 있다. 특히, ‘돌봄(케어)은 주거, 보건의료, 요양, 돌봄, 독립생활 지원에서 추가되는 복합적인 개념으로 사용하고 있다.

주거지원부문에서는 케어안심주택 4만호(2022년), 집수리 사업 27.4만 세대(2025년), 도시재생 사업 연계를 중점과제로 두고 있다. 이상으로 현재 추진되고 있는 고령자 주거 정책은 ① 시설과 주택의 중간단계 문제, ② 탈시설화에 대한 이분법적 이해, ③ 고령자 주거의 개념과 정책 용어 문제를 들 수 있다.

<그림 6> 고령인구추계와 고령자 주거정책 현황

변나향, 고령자 주거, 정책 현황과 과제, 건축 제63권제9호, 대한건축학회, 2019.8, 47쪽 참조.

2) 주거정책 관련 법제

노인복지 전반에 관한 일반법인 「노인복지법」에서는 노인 주거에 관한 지원규정(제8조)과 시설기관에 관한 설치ㆍ운영에 관한 일반적인 기준을 정하고 있다. 이 법에 따른 노인주거복지시설의 종류는 양로시설, 노인공동생활가정, 노인복지주택으로 구분하여 입소대상자와 비용 유무 등을 달리 하고 있다.

지금까지 노인복지서비스는 극빈계층을 주대상으로 했기 때문에 무료시설이 대부분을 차지하고 있으며, 무료시설의 입주자격은 생활보호대상자로 한정되어 다수의 고령자는 입주가 불가능하다. 「노인복지법」은 노인의 주거와 관련하여 시설공급 및 운용에 대한 규정이 중심으로 사회환경의 변화와 급증하는 노인의 다양한 주거욕구를 충족하기에는 한계가 있다.

여경수, 고령화 사회에 있어서 고령자주거복지를 위한 법제도적 개선방안, 서울법학,  제19권제2호, 서울시립대학교 법학연구소, 2011, 401쪽 참조.

「저출산ㆍ고령화사회 기본법」에서는 고령자의 노후생활에 필요한 기능과 설비를 갖춘 주거와 이용시설을 마련하는 등 각종 위험으로부터 노인을 보호하기 위해 필요한 시책을 강구하도록 규정하고 있다(제13조). 이에 따라, 고령자의 안전한 주거공간 확보를 위해 고령자 가구의 주거기준 설정 및 주택개조 지원, 저소득 고령자를 위한 주택확대, 역모기지제도 활성화, 고령친화산업 육성, 인프라 조성 등의 중점과제를 설정하고 추진 중에 있다.

「노인장기요양보험법」은 장기요양급여의 하나로 ‘재가급여’를 규정하고 있으며, 재가급여는 주로 노인의 주거지에서 이루어지는 요양, 치료서비스이므로 주거복지와도 관련된 사항이다.

「주거기본법」은 2015년 「주택법」에서 분법(分法)되어 제정된 법률로서, 주거정책의 기본방향을 주택공급량 확대에서 주거복지로 전환해 국민의 주거기본권을 보장하기 위해 마련되었으며 주택정책에 관한 기본법의 지위를 갖는다. 이 법에서는 최저주거기준을 설정하도록 하고 그 기준에 미치지 못할 경우 우선 지원할 수 있도록 하고, 국민의 주거수준 향상을 유도하기 위한 지표로서 유도주거기준을 설정ㆍ공고할 수 있도록 하였다. 이러한 유도주거기준은 주거환경 개선을 위해 국가가 최저주거기준 이상으로 주택을 공급할 수 있는 법적 근거를 마련한 것이다.

「장애인ㆍ고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률」에서는 고령자를 주거약자를 주거약자로 규정하고 있으며, 주거약자에 대한 주거지원계획의 수립과 주거실태조사를 실시할 수 있도록 규정하고 있으며(제7조), 필요한 경우 주거약자를 위해 강화된 최저주거기준을 설정할 수 있으며, 주거약자의 안전하고 편리한 주거생활을 위해 편의시설 설치기준을 설정하도록 하고 있다. 또한 국가나 지자체 등이 건설하는 임대주택의 경우 일정 비율 이상을 주거약자용 임대주택을 건설하도록 의무화하고 있으며, 주거약자 등이 주택개조를 할 경우 주택도시기금을 융자 지원할 수 있도록 하고 규정하고 있다.

「주거급여법」에서는 부양능력이 없는 저소득생활자에 대해 주거급여, 즉 임차료와 수선유지비를 지급하도록 규정하고 있다.

2, 일본의 노인주거정책

다수의 선진국에서는 공적인 주택보장이 공영주택이나 주택수당 등의 형태로 사회보장의 일부에 편입되어 있는 데 비해, 우리나라나 일본에서는 주거의 보장은 사회보장의 체계안에서 이루어지고 있지 않다.

또한, 고령자의 주거 형태는 의료보험ㆍ개호보험제도나 지역에서 주택서비스의 모습 등과도 밀접하게 관련되어 있다. 이제까지도 일본에서는 복지정책이나 주택정책 중에 고령자를 위한 주거가 정비되어 왔지만, 사회보장제도의 개혁과 병행하여 고령자의 주거에 대해서도 최근 다양한 시책이 마련되고 있다.

1) 주거의 선택지

(1) 자택 계속거주

고령자의 주거의 장으로서는 이제까지 살고 있던 자택에서 계속해서 거주하는 것이 하나의 선택지가 된다. 일본에서는 주택정책에서 자가소유가 추진되어 온 결과, 고령자가 있는 세대의 약 80퍼센트가 자가세대로 되어 있다. 자택에서 계속 거주할 것을 선택할 경우 자택의 배리어프리 등 고령자의 동작을 도와주는 하드웨어면에서 지원이 필요하게 된다. 이에 더해 재택에서의 의료ㆍ개호서비스에의 엑세스확보나 지역에서의 생활지원이나 감시 등의 체계구축 등 소프트웨어면에서의 지원체제의 정비도 요구된다.

(2) 고령자를 위한 주거로 ‘주거변경’

급속한 저출산고령화 사회로 인해 고령부부세대나 단독고령자세대가 증가함에 따라, 신체ㆍ정신상황의 변화에 의해 자택에서 계속 생활하기 곤란한 경우가 적지 않다. 이에 따라 고령자의 니즈에 부합하여 특별하게 정비된 고령자 맞춤 주거로 ‘주거 변경’이 선택지로 고려된다. ‘주거 변경’의 경우에도 주거와 식사, 생활지원, 개호서비스까지 생활전반에 걸쳐 서비스가 패키지로 포괄적으로 제공되는 ‘시설계(施設系) 주거’와 주거와는 별도로 입주자가 필요한 서비스를 개별적으로 선택하여 계약, 이용하는 형태의 ‘주택계 주거’형태가 있다.

① 시설계 주거

시설계주거로서는 개호보험의 시설서비스가 제공되는 개호보험시설 외에 유료노인시설, 각종의 복지계시설이 있다.

개호보험 급여에는 자택에서의 생활이 곤란하게 된 사람이 시설에서 생활하면서 케어를 받는 시설서비스가 있으며, 개호노인복지시설(특별양호노인홈), 개호노인보호시설, 개호의료원, 개호요양형의료시설이 있다. 모두 입주를 위해서는 개호보험의 요개호인정을 받을 필요가 있다(개호보험법 제27조). 또한 개호보험 급부를 받는 시설은 원칙적으로 도도부현지사의 지정(개호노인복지시설에 대해서는 허가)를 받을 필요가 있다(개호보험법 제43조).

개호노인복지시설(특별양호노인홈, 이하 “특양”이라 함)은 입소하는 요개호자에 대해 시설서비스계획에 기해 입욕, 배변, 식사 등의 개호나 그 밖의 일상생활상의 돌봄, 기능훈련, 건강관리 및 요양상의 돌봄을 제공하는 시설이다(개호보험법 제8조제27항, 노인복지법 제25조의5). 특양은 도도부현지사의 지정을 받음으로써 개호보험시설이 된다(개호보험법 제48조제1항제1호, 제86조). 특양은 지방공공단체나 사회복지법은 등이 설치할 수 있다.

개호보험이 창설되기 이전에는 시정촌이 이용자의 심신 상태나 가족, 소득 등을 조사한 후 직권으로 입소의 가부를 결정했으나, 개호보험제도에서는 지자체의 요개호결정을 받은 고령자와 시설 간의 이용계약 하에 서비스제공이 이루어지게 되었다.

특양의 입소자는 개호보험의 시설서비스비로서 원칙적으로 10%를 자기가 부담하는 외, 식비나 거주비(방값) 등을 부담할 필요가 있다. 이는 재택에서도 부담할 필요가 있는 비용이기 때문에 재택고령자와의 균형을 도모하기 위해 2005년 개호보험법 개정에 의해 이용자부담으로 되었다. 다만, 저소득자를 대상으로 식비나 거주비를 경감하는 조치가 마련되어 있다.

개호보험의 자기부담비율은 원칙저으로 10%이나, 일정 이상의 소득이 있는 사람은 20% 또는 30%가 된다.

특양은 입소 일시금을 필요로 하지 않고 비용도 유료노인홈에 비해 저렴하기 때문에 입거를 희망하는 고령자가 많아, 일본정부는 2015년 4월부터 입거요건을 강화하였으나, 2016년 4월 기준으로 약 36.6만명의 대기자가 있다고 한다.

후생노동성, 특별요양노인홈의 입소신청자의 상황, 2017. 3. 27.

특양은 주로 중도의 요개호자에게 ‘최종의 주거(終の棲家)’로서 개호서비스를 제공하는 시설이다. 이에 대해 개호노인보건시설(이하 “노건”일 함)이란 입원치료의 필요성이 없어진 요개호자에 대해 간호ㆍ의학적 관리 하에서 개호ㆍ기능훈련ㆍ일상생활상의 돌봄을 제공하는 시설이며(개호보험법 제8조제27호), 재택에의 복귀를 목적으로 한 제도이다. 노건의 설치자는 지방공공단체, 의료법인, 사회복지법인 등이다.

개호의료원ㆍ개호요양형의료시설(개호요양병상)은 요양병상등을 갖춘 병원 또는 진료소로 장기에 걸쳐 요양을 필요로 하는 요개호자에 대해 간호ㆍ의학적 관리하에서 필요한 의료ㆍ개호나 기능훈련을 제공하는 시설이다. 개호보험병상은 2006년 개호보험법 개정에 의해 2011년 폐지가 결정되었으나, 대체시설로의 전환이 진척되지 않아 여러 차례 기간이 연장되어, 최종 2023년까지 유예조치가 되어 있는 실정이다.

개호의료원은 개호요양병상의 일상적인 의학관리가 필요한 중증개호자의 수용이나 간호ㆍ터미널 케어 등의 기능을 유지하면서, ‘생활시설’로서의 기능을 겸하여 설치된 시설유형이다.

厚生勞働省, 療養病床の在り方に関する特別部會, 療養病床の在り方に関する議論の整理, 2016. 12. 20, 참조

유료노인홈은 고령자가 사망할 때까지 살 수 있는 주거로서 특양과 함께 중요한 역할을 담당하고 있다. 2000년의 개호보험개시 이후 급속하게 수가 증가하고 있다. 유료노인홈은 식사, 개호, 가사원조, 건강관리의 모든 서비스를 제공하는 것으로, 노인복지시설이 아닌 고령자형주거를 가리킨다(노인복지법 제29조). 유료노인홈의 계약형태는 일반적으로 이용권방식이다. 일반적으로는 입주자는 이용권을 취득하기 위해 입주일시금과 월이용료를 지불하는 경우가 많다. 이 입주일시금에 대해서는 해약ㆍ퇴거시의 반환문제가 많은 점에서 2011년 노인복지법의 개정에 의해 유료노인홈의 설치자는 차임 등의 이용대가 이외의 금품의 수령이 금지되며, 시설의 개수비용이나 유지비용 등의 이용대가 이외의 성질을 갖는 일시금의 수령은 인정되지 않는다(노인복지법 제29조제6항).

② 주택계주거

개호보험시설의 증설이 지자체 재정이나 진입규제에 의해 제약되어 있는데 대해 민간사업자의 진입이 보다 넓게 인정되고 있는 ‘주택계주거’가  2011년 이후 급증하고 있다.

이러한 주거의 하나로서 주목을 받고 있는 것이 서비스제공고령자형주택으로, 2011년 4월 27일 개정된 「고령자의 거주의 안정확보에 관한 법률」(이하 “고령자주거법”이라 함)에 의해 창설되어, 2011년 10월 20일부터 등록이 개시되었다. 이에 수반하여 고령자원활입거임대주택, 고령자전용임대주택, 고령자형임대주택이 서비스제공고령자주택에 일체화되었다. 또한, 일정한 요건을 갖춘 유료노인홈도 여기에 등록할 수 있다.

③ 저소득고령자의 주거 선택지

노인복지법상의 노인복지시설의 하나로, 무료 또는 낮은 요금으로 노인을 입소시켜 식사 제공 그 밖의 일상생활상 필요한 편의를 제공하는 것을 목적으로 하는 시설(노인복지법 제20조의6)로서 실비노인홈(케어하우스)이 있다.

개호보험시설에는 저소득층을 대상으로 하여 거주비와 식비 등의 부담경감조치가 개호보험급부로서 마련되어 있다. 그러나, 시설에 입소하고 있는 저소득고령자에게만 개호보험료 및 공금에 의한 보조를 하는 것은 재택고령자와의 균형을 결한 것으로서 보다 일반적인 주택급여의 제도화를 요구하는 견해도 있다.

宮島俊彦, 地域包括ケアの展望- 超高齡化社會を生き抜くために, 社會保險硏究所, 2013

④ 일본형 CCRC

고령자의 주거와 관련하여 주목되는 최근의 동향 하나가 ‘생애활약의 마을’(이하 일본형 CCRC라 함)로 불리는 정책이다. CCRC라는 말은 미국의 Continuing Care Retirement Community(계속적인 케어가 제공되는 고령자 커뮤니티)에서 유래한다. 미국의 CCRC는 건강할 때부터 의료ㆍ개호케어가 필요한 단계까지 다른 시설로 옮기지 않고 같은 장소에서 계속적인 케어를 받을 수 있다는 구상에서 개발된 고령자형주거이다.

근래 지방의 인구감소와 수도권의 과밀화ㆍ고령화 진행이 예상되는 상황에서 국가는 ‘지방창생(創生)’을 정책목표로 하여 2014년 9월 내각부에 ‘마을ㆍ사람ㆍ일 창생본부’를 설치하고, ‘마을ㆍ사람ㆍ일 창생총합전략’을 정해 지방창생에서 대응해야 할 시책의 하나로서 일본판 CCRC구상이 포함되었다.

2015년 12월에 발표된 ‘생애활약의 마을’ 전문가회의최종보고서에 의하면, 일본판 CCRC구상은 ‘동경도를 비롯한 지역의 고령자가 희망에 따라 지방이나 ‘마을’로 이주하여, 지역주민이나 다세대와 교류하면서 건강하고 역동적인 생활을 보내고, 필요에 따라 의료ㆍ개호를 받을 수 있는 지역 만들기’를 목표로 하고 있다.

일본판CCRC는 기본적으로 민간주체가 독자적인 경영판단에 기해 전개하고 있는 고령자형주거인 미국의 CCRC와 달리 자치단체와 국가가 적극적으로 관여하는 지역정책으로서의 성격을 갖고 있다. 특히, 동경에서 지방으로의 고령자의 이주나 지방의 산업진흥에 중점을 두고 있는 점이 특징이다. 니가타현 미나미우오누마시(新潟県 南魚沼市)나 이와테현 하치만타이시(岩手県 八幡平市) 등 전국 각지의 지자체에서 일본판 CCRC의 실현을 위한 움직임이 진행되고 있다.

2) 고령자와 주거에 관한 법적문제

고령자가 있는 세대의 약 80%는 자가이며, 고령자의 다수는 익숙해진 집에서 남은 여생을 보내고자 하는 희망을 가지고 있다. 그러나 점차 신체ㆍ정신적으로 쇠약해져 가는 고령자에게 자신의 집을 생애 거주의 장으로 하기에는 다양한 곤란이 따른다. 고령자가 안정된 거주환경을 유지ㆍ확보하기 위해 고령기에 어디서 어떻게 생활할지가 많은 고령자가 직면하고 있는 현실문제이다.

(1) ‘계속 거주’ 선택을 둘러싼 문제

고령자가 익숙한 자신의 지에서 계속 거주할 경우 수선비용이나 각종 보험의 비용, 고정자산세 등 유지 비용부담이 필요하나, 수입의 대부분을 공적연금에 의존하고 있는 고령자에게는 이러한 부담은 결코 가볍지 않다. 실제 후생노동성 ‘국민생활기초조사’에 따르면 고령자가 소유한 주택 비율이 높음에 따라 고정자산세의 납세자의 고령화도 진행되고 있다.

이에 따라 지방세법에서는 시정촌장은 지방세법에서 정하는 일정 조건에 해당하는 자를 시정촌의 조례로 정하는 바에 따라 고정자산세를 감면할 수 있도록 하고 있다(지방세법 제367조).

그리고, 주택개수 비용은 기본적으로는 자기부담이지만, 주택손잡이 부착이나 계단철거 등의 일정한 범위의 주택개수에 대해서는 개호보험의 보험급부로서 거택개호 주택개수비가 지급된다. 현재 해당 주택개수에 필요한 비용의 원칙적으로 90%(상한 20만엔)가 지급되며, 이를 초과한 부분은 본인이 부담하게 된다.

주택손잡이 부착, 계단 철거, 미끄럼방지 및 이동의 원활화 등을 위한 마루 또는 통로 바닥재료의 변경, 출입문의 교체, 수세식변기로의 교체, 그 밖에 이러한 주택개수에 부수하여 필요한 주택개수 등을 대상으로 한다.

(2) 주거변경 선택을 둘러싼 문제

고령자가 민간임대주택을 빌려도 수입이 현저하게 적고 충분한 저축이 없고, 연대보증인을 찾을 수 없는 등의 이유로 고령자에의 임대기피가 발생하고 있다. 이러한 사태를 개선하기 위해 주택정책으로 고령자가 원만하게 입주하여 안심할 수 있는 임대주택시장의 정비를 목표로 한 고령자주거법을 2001년부터 시행하여, 고령자를 임차인으로 하는 고령자전용임대주택이나, 종신건물임대차제도를 정비하여 왔다.

도도부현지사의 인가를 얻은 사업자가 제공하는 배리어프리화된 임대주택으로, 고령자가 사망할 때까지 종신에 걸쳐 거주할 수 있으며, 사망시에 계약이 종료하는 임대차계약을 맺을 수 있는 제도이다(고령자주거법 제52조).

또한, 「주택확보 요배려자에 대한 임대주택 공급의 촉진에 관한 법률」(이하 “주택안전네트법”이라 함)을 2007년부터 시행하여, 고령자뿐만 아니라 장해자나 저소득자 등을 임대주택시장에서 주택의 확보에 곤란을 안고 있는 사람(주택확보요배려자)로 평가하여, 주택확보요배려자에 대한 임대주택의 공급의 촉진, 생활의 안정 향상과 사회복지의 증진을 도모하여 왔다. 이러한 주택확보요배려자에의 주택공급에 대해서는 이제까지는 공영주택의 역할이 컸지만, 시장기능이나 스톡중시의 근래 주택정책의 중에서는 그 역할은 정체하고 있다.

한편, 민간임대주택을 활용한 주택안전네트기능의 강화를 꾀하기 위해, 2011년에는 고령자주거법을 개정하여 고령자전용임대주택을 일체화하여 서비스제공고령자형주택의 등록제도를 개시하였으나, 여전히 고령자에의 임대기피문제는 근본적으로 개선되고 있지 않다. 이에 다시 주택안전네트법을 2017년에 개정하여 빈집이나 민간임대주택 등을 주택확보요배려자에의 입주를 거부하지 않는 임대주택으로서 임대인이 도도부현 등에 등록하는 제도를 새롭게 창설하는 것과 함께, 등록주택의 입주자에의 차임채무보증이나 원활한 입주에 관한 정보제공ㆍ상담 등의 주택확보요배려자에의 생활지원 등을 하는 NPO법인이나 사회복지법인, 일반기업 등을 거주지원법인으로서 도도부현이 지정하는 제도를 도입하고 있다.

3) 배우자 거주권 보장에 관한 민법 개정

潮見佳男編, 民法(相続関係)改正法の概要, 一般財團法人 金融財政事情硏究會, 2019. 58쪽 이하

(1) 배우자거주권 신설

현대 사회에서는 국민의 평균수명이 연장되고, 피상속인이 사망 후 그 배우자가 장기간에 걸쳐 생활을 계속하는 것도 적지 않다. 배우자가 이제까지 살아 정든 거주환경에서 계속 생활할 것을 희망하는 경우에 피상속인이나 그 밖의 공동상속인의 의견에도 불구하고, 배우자의 의향에 따른 유산의 분배를 실현하기 위한 방책이 요구되었다.

개정 전의 민법 하에서도 유언이나 유산분할에 의해 배우자가 종래부터 거주해 온 건물의 소유권을 취득하는 것은 가능했다. 배우자의 거주환경을 유지하기 위한 것만이라면 배우자와 건물의 소유권을 취득한 상속인간에 임대차계약을 체결하는 방법으로도 족하다.

그러나, 배우자가 평가액이 높은 거주건물의 소유권을 단독으로 취득하면 그 결정상속분의 범위에서 그 이외의 유산(주로 유동자산 등)을 취득할 여지가 없어지고 그 후의 생활에 지장을 가져올 가능성이 우려된다. 또한, 해당 건물의 소유자가 된 상속인간에 임대차게약을 체결하는 방법도 건물소유자가 원만하게 임대차계약의 체결에 응한다는 보장도 없기 때문에 배우자의 거주권이 확보되지 않을 가능성이 남는다.

나아가서는, 배우자의 일방이 다른 일방 배우자의 거주권을 보호하면서 다른 배우자의 사망 후에 확실하게 자신의 자녀에게 해당 건물을 상속시키고 싶다고 생각하는 경우 이를 유언에 의해 확실하게 실현하는 것이 개정전 민법 하에서는 곤란한 상황에 놓인다고 하는 의견도 있다.

그래서, 거주건물의 소유권을 사용권의 부분과 그 나머지 부분으로 분할하기 위한 밑받침으로서 배우자거주권으로 독자적인 존재의의가 있다고 할 것이다.

배우자거주권은 종전의 용법에 따라 건물의 사용 및 수익을 목적으로 하는 임차권과 유사한 법정 채권으로서 구성되어 있다.

권리의 존속기간 중에는 제3자 대항력을 인정할 필요성이 있는 점, 또한 장기간에 걸쳐 건물을 사용 및 수익하는 것이 불가능한 소유자의 불이익을 고려하여, 소유자가 부담해야 할 의무를 배우자의 사용을 수인하는 내용에 그치는 것이 바람직하다는 점에서 배우자거주권을 새로운 제한물권(용익물권)으로 하는 방법도 검토되었다. 그러나, 입법취지에서 볼 때 배우자거주권을 굳이 용익물권으로서 구성해야 할 필요성이 궁색한 이상 배우자거주권을 그렇게까지 강력한 권리로서 보호해버리면 부동산의 유통을 저해할 우려도 있다. 배우자거주권을 설계한 목적은 상속시에 배우자가 종전의 거주이익을 그대로 종신 보장하는 것에 그치며, 특정인에게 신분법상의 속성과 결합한 형태로 그 사람에 한한 거주권을 인정하면 족하다. 이러한 권리의 성질에 비추어 보면, 건물을 객체로 하는 용익물권을 용인하지 않는 개정전의 민법전의 기본적인 틀에 손을 대지 않고 임대차나 사용대차라고 한 계약관계의 설정에 의하지 않고 채권적인 이용권을 부여하기 위한 근거규정이 신설되어야 한다고 생각한 것이다(潮見佳男編, 民法(相続関係)改正法の概要, 一般財團法人 金融財政事情硏究會, 2019. 59-60쪽 참조)

배우자거주권은 무상으로 건물을 사용수익할 수 있는 한도에서 사용채권과 유사하지만, 재산권으로서 일정한 가치가 있다고 평가되며, 유산분할에서 구체적 상속분에 산입된다. 배우자단기거주권이 유산분할시에 구체적 상속분으로서 고려되지 않는 것과 크게 다르다. 즉 배우자거주권을 취득하면 배우자는 거주건물의 재산적 가치에 상당하는 금액(재산평가액)을 상속한 것으로 취급되는 결과 거주건물 이외의 유산에서는 자기의 구체적 상속분에서 배우자거주권의 재산평가액을 공제한 잔액에 한하여 재산을 취득하게 된다. 가령 유산 중에 재산적가치가 높은 것이 거주건물 이외에는 없는 경우, 구체적 상속분을 넘는 형태로 배우자거주권을 취득하기 위해 배우자는 대상금을 지불하지 않으면 안되는 사태도 생길 수 있는 것이다. 그렇지만, 배우자상속권은 구체적 상속분의 범위에서 종신까지 거주건물을 무상으로 이용할 권리이며, 그 종기가 불안정할뿐만 아니라 사망이외의 사유에 의해 소멸할 가능성도 있다는 리스크를 내포하는 것이며, 그 재산적 평가에서는 임차권과 다른 고려를 필요로 한다.

거주권의 재산평가액이 배우자의 구체적 상속분을 초과해도 배우자는 차액을 상환할 필요가 없다고 하는 입법례도 있지만, 그렇게 되면 다른 상속인의 구체적 상속분이 그 차액분만큼 감소하여, 상속재산의 분배에 대해 현저한 불균형을 발생할 수 있어 채용되지 않았다고 한다[일본 법무성 홈페이지(http://www.moj.go.jp/content/001146512.pdf) 법제심의회민법(상속관계)부회 자료 2, 8쪽 참조)

배우자거주권은 임차권 및 사용차권과 마찬가지로 거주건물의 사용 및 수익권한을 가지며 또한 배우자자가 피상속인의 생전건물의 일부밖에 거주목적으로 사용하고 있지 않은 경우, 예를 들어, 배우자가 상속개시 전에 건물의 일부를 거주용, 나머지 부분을 사업용으로 사용하고 있던 경우 또는, 배우자가 건물의 일부만을 사용하고, 나머지부분을 모두 다른 사람이 사용하고 있던 경우에도 건물 전체에 대해 배우자거주권을 취득할 수 있다. 배우자단기거주권에서 배우자가 거주건물의 사용권한밖에 없는 한편, 건물의 일부에 대해서도 성립할 수 있다는 점에서 다르다.

일본 민법 제1028조제1항은 배우자거주권의 취득원인으로서 유산분할 및 유증만을 규정하고 있다. 또한 사인증여는 그 성질에 반하지 않는 한 유증에 관한 규정이 준용되며, 배우자는 피상속인과의 사인증여에 기해 배우자거주권을 취득할 수 있다. 피상속인이 상속개시시에 거주건물을 배우자 이외의 자와 공유하고 있던 경우는 배우자거주권은 성립하지 않는다.

한편, 배우자거주권을 취득하는 데 대해서 상속인 전원이 합의가 이루어졌지만 다른 재산의 귀속에 대해 다툼이 있거나 다른 공동상속인이 배우자거주권의 취득에 반대하는 경우에는 재판소가 심판에 의해 배우자에게 배우자거주권을 취득시킬 수 있다(개정 일본민법 제1029조).

배우자거주권의 존속기간은 원칙적으로 배우자의 종신동안이다. 다만, 피상속인의 유언이 있거나 공동상속인이 유산분할협의 시에 배우자의 희망이나 상태에 맞게 종기를 정한 경우 등에는 그렇지 않다(같은 법 제1030조).

배우자의 권한은 사용 및 수익에 한정되기 때문에 설령 거주의 목적이라도 거주건물에 대해 무단으로 증개축 등의 목적물의 처분이나 변경에 해당하는 행위를 할 수 없다. 또한 배우자거주권은 배우자라고 하는 신분법상의 지위에 결부된 일신전속성을 특징으로 하며, 권리의 양도성을 인정하는 것에 맞지 않다(제1032조 제2항 및 제3항). 또한, 배우자거주권은 배우자의 사망에 의해 소멸하는 채권이며, 계속성이라는 점에서도 불안정함을 면치 못한다.

배우자가 무단으로 거주건물에 대해 증개축이나 전대 등을 한 경우 또는 선량한 관리자의 주의의무를 게을리한 경우 거주건물의 소유자는 배우자거주권의 소멸을 청구할 수 있다(같은 조 제4항).

배우자거주권의 존속기간 중 건물을 사용할 수 없는 건물소유자의 부담을 고려하여 거주건물의 통상의 필요비, 즉 작은 수선비나 공과금 등은 배우자가 부담하도록 하고 있다(제1034조제1항).

(2) 배우자단기거주권

배우자거주권과 마찬가지로 2019년 일본 민법 개정으로 새롭게 도입된 제도로서, 상속개시 후의 비교적 단기간 동안 생존배우자의 거주이익을 보호하기 위해, 배우자에게 거주건물을 무상으로 사용할 수 있도록 하는 제도이다.

프랑스에서는 이미 법률상으로 배우자는 당연하게 상속개시시에 거주하고 있던 주택과 거기에 구비된 가구 등 동산을 1년간 무상으로 사용수익할 권리가 있다고 인정하고 있다.

배우자단기거주권제도는 배우자거주권과 마찬가지로 고령화사회에 따른 배우자의 거주권보호의 필요성이 높아지고 있는 점에 더해 부부는 상호 동거ㆍ협력ㆍ부양의무를 부담하는 등 법률상 가장 긴밀한 관계에 있는 친족인 점 등을 고려하면 배우자에 한해 거주건물에 대한 단기적인 거주권을 보호할 필요가 있다.

구체적으로는 피상속인의 재산에 속한 건물에 상속개시 시에 무상으로 거주하고 있던 배우자가 그 거주건물을 무상으로 사용할 권리를 말한다. 법적성질은 배우자거주권과 마찬가지로 법정채권이며, 그 채무자는 해당 건물의 소유자이다.

상속을 포기한 배우자도 배우자단기거주권을 인정하고 있다. 상속을 포기한 배우자는 상속채무의 부담은 면하면서 상속채무를 부담하고 있는 다른 상속인들의 부담하에 거주권을 확보하게 되므로 불공평하게 보일 수 있다. 그렇지만 고령화사회의 진전에 따라 배우자의 거주권보호의 필요성이 높아지고 있는 점이나 부부가 상호 동거ㆍ협력ㆍ부양의무를 부담하고 있는 점을 근거로 피상속인의 재산처분을 일정 범위에서 제한하는 것임을 고려하면 배우자가 상속권을 가지는 것이 반드시 필요조건은 아닐 것이다. 특히 다액의 채무를 부담하고 있는 피상속인이 거주건물을 포함한 유산의 대부분을 제3자에게 유증하여 배우자가 어쩔 수 없이 상속포기를 한 사례에서는 피상속인의 재산처분권을 일정 범위에서 제한하여 배우자의 단기적인 거주를 보호할 필요성이 높다.

배우자단기거주권은 상속개시 시에 배우자가 ‘건물의 일부’만을 무상으로 사용하고 있던 경우에는 해당 부분에 한정하여 인정된다. 예를 들어 2층건물의 1층을 피상속인의 자녀가 점포로 사용하고, 2층을 배우자가 거주하고 있는 경우와 같이 배우자가 거주건물의 일부를 사용하고 이는 경우에는 2층에 대해서만 단기거주권이 인정된다. 배우자 단기거주권은 어디까지나 배우자가 상속개시시에 향유하고 있던 거주이익을 그 후에도 일정기간 보호하는 것이 목적이므로, 종전과 동일한 형태로 거주하는 것이 가능한 범위에 그치고, 배우자에게 그 이상의 이익을 부여하는 것은 적절하지 않다는 것이다.

매우자단기거주권의 기간은 해당 거주건물에 대해 배우자를 포함한 공동상속인 간에 유산분할을 할 경우에는 유산분할에 의해 해당 건물의 귀속이 확정된 때, 또는 상속개시시부터 6개월을 경과하는 날 중 늦은 날까지 인정된다. 따라서 실제적으로 유산분할이 이루어지지 않은 채 시간이 흐를 경우 사실상 ‘단기’라는 명칭에도 불구하고 상당한 장기간까지 이를 수도 있다.

배우자가 거주건물에 대해 유산분할의 당사자가 될 수 없는 경우에는 해당 거주건물의 소유권을 취득한자가 배우자단기거주권의 소멸을 신청한 날부터 6개월을 경과하는 날까지 존속한다.

제5장 노인과 범죄

제1절 노인 학대

고령화사회로 노인인구가 증가한 만큼 노인학대로 인한 피해도 증가하고 있으며, 특히 치매 등으로 시설에 요양 중인 고령자에 대한 학대가 이어지고 있는 상황이다.

아래에서 노인학대에 대한 우리나라의 현황을 바탕으로 일본 등 선진국의 현황과 그에 따른 법제 등에 대해 살펴보기로 한다.

1. 우리나라의 노인 학대 현황

1) 노인 학대 실태

보건복지부 홈페이지(http://www.mohw.go.kr) ‘2019 노인학대 현황보고서 가이드북 참조

노인학대 사례는 노인학대로 신고된 전체 건수에서 사례판정 이후 일반사례로 판정된 사례를 제외한 사례로서 전체신고사례의 30∽40% 수준이며, 2015년 대비 약 37.3%증가하였다.

<[연도별 노인학대 전체 신고사례 건수>

일반사례는 단순 정보제공이나 기관 안내 등의 문의로 학대의심사례로 보기 어려운 사례와 학대가 의심되었으나 현장조사 및 사례판정 결과 학대의심이나 정황이 확인되지 않아 일반사례로 판정된 것을 말함

<연도별 일반사례 건수>

<표 19> 연도별 학대사례 건수 및 비율

다음으로, 학대가 발생하는 장소는 가정 내 학대의 경우 2019년 4,450건(84.9%)으로 가장 높은 비율을 보이고 있으며, 생활시설 학대의 경우 2019년 486건(9.3%)으로 전년 대비 27.9% 증가, 이용시설 학대의 경우 2019년 131건(2.5%)으로 전년 대비 219.5% 증가하였다.

그리고, 학대행위자와 관련하여 학대피해 노인의 아들이 계속해서 가장 높은 비율로 나타났으며, 최근 배우자가 그 비율이 증가하고 있는 현상을 보이고 있다.

<표 20> 연도별 학대 발생장소

<표 21> 연도별 학대행위자와 학대피해노인과의 관계

2) 노인학대 규율 법제

노인학대에 관한 별도의 법률은 없으며, 「노인복지법」에서 규정하고 있다. 이 법에서는 노인학대를 “노인에 대하여 신체적ㆍ정신적ㆍ정서적 폭력 및 경제적 착취 또는 가혹행위를 하거나 유기 또는 방임을 하는 것”으로 정의하고(제1조의2제4호), 노인학대 신고를 위한 긴급전화 설치(제39조의4), 노인보호전문기관의 설치(제39조의5), 노인학대 신고의무 및 절차(제39조의6),노인복지시설 등에 대한 학대 여부 등 조사(제39조의11), 노인학대행위자에 대한 상담ㆍ교육 등의 권고(제39조의16), 학대피해노인 전용쉼터의 설치(제39조의19), 노인학대의 사후관리(제39조의20) 등에 대해 규정하고 있다.

한편, 노인학대행위가 「형법」상 범죄에 해당하는 경우에는 「노인복지법」 외에 일정 범위에서 「형법」의 규율을 받게 된다.

또한, 노인학대가 보호자인 가족 구성원에 의하여 행해진 경우로서 ‘가정폭력범죄’에 해당하게 되면 「가정폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률(이하 “가정폭력방지법”이라 함)」이 적용되는데, ‘가정폭력범죄’에 대해서는 이 법이 우선 적용되도록 규정하고 있어 「노인복지법」이나 「형법」에 우선하여 적용된다.

앞에서도 살펴본 바와 같이 노인학대의 다수가 가정 내에서 발생하고 있는 현실을 감안하면 사실상 노인 학대사건에 대해서는 가정폭력방지법에 따라 처리된다.

이러한 노인학대 관련 입법체계와 관련하여, 「노인복지법」 에 따른 노인학대 규정은 매우 미약하고 법률체계에도 맞지 않는 등 노인학대의 방지와 대책으로는 미흡하다는 견해가 많다.

강동욱, 노인학대에 관한 법률의 입법방향에 대한 비판적 고찰, 홍익법학 제20권제2호, 2019, 292쪽 참조

그 개선책으로 다양한 의견들이 제시되고 있는데, 「노인복지법」에 규정되어 있는 노인학대에 관한 내용을 보강할 필요가 있다는 의견과 노인학대에 관한 특별법의 제정이 필요하다는 의견 등이 있다.

우리 사회가 고령화사회로 진입함에 따라 노인학대의 심각성이 중요한 사회문제로 되면서 노인학대의 방지와 피해노인의 보호를 위해서는 현행법 체제로는 그 대책에 한계가 있는바 노인학대에 관한 독립법률의 제정이 필요하다는 것이다. 이와 관련하여 국회에도 법률안이 제출되어 있다.

박영수ㆍ조용섭, 노인학대의 실태분석과 대응방안에 관한 연구-서울시를 중심으로, 한국경찰연구 제13권제3호, 한국경찰학회, 2014, 131쪽; 이보영ㆍ박현식, 노인학대의 형사정책저 대응, 법학여구 제40집, 한국법학회, 2010, 279쪽 등

2015.4.20. 박명재 대표발의, 노인학대범죄의 처벌 등에 관한 특례법안(의안번호 14797호), 2016.8.18. 인재근의원 대표발의, 학대피해노인의 권리보호와 지원에 관한 법률안(의안번호 제1645호), 2016.11.28., 박인숙의원 대표발의, 학대피해노인 지원법안(의안번호 제3918호)

2, 해외의 노인 학대 현황과 법제

1) 미국

몇 년전 통계에 따르면, 미국의 고령자학대의 피해자 수는 150만명이라고 하며, 이는 전체 고령자의 5%에 달한다. 그렇지만, 실제로 다수의 학대가 보고되지 않거나 표면에 드러나지 않기 때문에 이와 같은 추계치는 큰 의미를 갖지 않는다.

(1) 학대의 유형

2016년 질병관리예방센터(CDC: Centers for Disease Control and Prevention)가 정한 정의가 일반적으로 알려져 있는데, “신뢰가 기대되는 관계에 있는 요양시설관계자 또는 타인이 고의에 의한 작위 또는 부작위로 인해 고령자에게 위험을 주거나 중대한 위해의 리스크를 발생시키는 것”이라고 정의한다.

학대를 세분화한 유형으로서는 아래와 같이 구분되고 있으나, 실태가 훨씬 다양하고, 실태파악도 불충분하기 때문에 이러한 구분도 확정적인 것은 아니다.

① 신체적 학대(physical abuse)

직접적인 행위에 의해 고령자에게 신체적 피해를 가하는 것뿐만 아니라, 정신적 피해를 가하는 위협도 포함된다. 또한, 쓰러진 고령자를 일부러 일으키지 않는 등의 부작위도 포함한다. 부작위에는 필요한 약이나 식료품을 제공하지 않는 경우도 있다. 또한, 아동학대에 비하면 드물긴 하지만 성적 학대도 있다.

② 정신적(심리적) 학대(psychological abuse)

고의에 의해 고령자의 마음에 상처를 입히는 행위이다. 고령자에 대해 단순하게 욕을 하는 것을 비롯해 인격을 비난하는 말을 계속해서 내뱉는 등의 행위에 의해 정신적인 상해를 입힌다.

③ 방임(neglect)

고령자가 필요로 하는 식료품이나 돌봄서비스, 약품 등을 고령자를 보호하는 입장에 있는 사람이 제공하지 않는 것을 가리킨다. 이러한 부작위를 신체적 학대에 포함시키는 견해도 있기 때문에 정의가 나뉜다. 어쨌든 방임이란 보호가 필요한 고령자에게 보호를 제공하지 않고 방치하는 행위이다.

④ 경제적학대ㆍ착취(financial exploitation)

고령자의 자산을 횡령하거나 사기적인 행위로 착취하는 사례를 가리킨다. 학대 가해자가 가족인 경우도 적지 않지만 타인의 경우도 있으며,  악덕 사업자인 사례도 있다.

⑤ 자기방치(self-neglect)

자신의 생존이나 생활에 필요한 물건이나 서비스를 고령자 자신이 포기하는 경우를 자기방치라고 부른다. 이것이 고령자학대에 들어가는지 여부에 대해서는 의견이 나뉜다. 오히려 고령자가 충분한 능력을 결여한 상태가 되었다거나 정신적인 질환상태에 있다고 생각해야 한다고 하는 경우도 있다.

(2) 노인 학대 법제

① 연방법과 주법

미국에서 고령자학대에 대한 법적대응은 먼저 연방법에 의해 이루어졌다. 1974년에 각 주에서 고령자보호서비스기관(APS)의 설치가 의무화된 것은 사회보장법의 개정에 의한 것이며, 1988년에는 연방정부내에서 고령자학대방지센터(NCEA)가 만들어졌다.

나아가, 2010년에 성립한 이른바 오바마케어를 위한 법률 Patient Protection and Affordable Care Act(ACA, or PPACA) 중에, Elder Justice Act라고 불리는 부분이 있으며, 거기에는 고령자 학대에 대처하는 연방정부의 체제정비가 규정되어 있으며, 각 주의 APS에도 보조금증액 등의 지원을 하는 것으로 규정되었다.

그러나, 무엇보다도 주를 중심으로 하는 미국에서는 이 문제도 결국은 각 주의 대응이 중요하게 된다. 실제 연방정부의 주도 하에 있었지만, 모든 주에서 고령자학대에 대처하기 위한 법을 제정하고 있다. 한편으로, 이는 주마다 대응이 각각이라고 하는 점도 있다. 그 결과 학대의 정의도 제각각으로 되어 있어, 미국에서 고령자학대의 정의가 내려져 있지 않은 이유로서 주법마다 대응이 다르다는 점이 큰 요인인 것은 확실하다. 다만, 크게 보면 각 주의 제정법은 다음 3종류로 나뉜다.

가. 주에 APS를 설치하여 그 업무와 활동 권한을 규정하는 형태

나. 고령자학대를 발견한 일정한 사람이 통보하도록 의무화하거나 통보를 APS 등의 정부기관이 하도록 규정하는 형태

다. 고령자학대의 가해자에 대해 제재를 규정하는 형태. 구체적으로 민사배상과 형사재판을 규정하는 경우가 있으며, 후자는 다시 새로운 범죄유형으로서 규정하는 예와 단순히 형벌을 가중하는 예가 있다.

② 노인 학대와 형사법

고령자학대행위는 범죄에 해당하는 경우도 많지만, 이전부터는 사회복지나 노인복지의 문제로 여겨져 왔다. 그러나 그 심각성이 인식됨에 따라 형사법적 개입의 움직임이 강해졌다. 미국에서는 1990년대에 고령자학대의 범죄화ㆍ형벌화가 진행되었다.

형사사법에 의한 개입은 다음의 3가지 형태를 취한다.

첫 번째, 예전부터 코먼로 상의 범죄로 여겨져 왔던 유형에 해당하는 것은 그에 따라 소추된다. 예를 들면, 폭행ㆍ상해(assault and battery), 강간(rape), 살인(manslaughter) 등이다. 다만, 주법에 따라서는 고령자학대의 사례에서는 특히 형을 가중하는 경우로 되어 있다.

두 번째로, 새롭게 제정법상의 범죄로 된 경우에 고령자학대에 해당하는 것도 있다. 그 예로 사기나 폭행에 의한 대부(predatory lending) 등이다. 이들 사례에서는 피해자는 고령자에 한하지 않지만, 실제로는 고령자가 악덕인 사업자에 의해 피해를 입는 경우가 많다. 따라서 이들 소비자피해를 규제하는 법에 따라 고령자학대 중 경제적학대ㆍ착취에 대처하는 경우가 있다.

세 번째로, 주의회가 특히 고령자학대를 대상으로 하는 새로운 유형의 범죄를 규정하는 경우도 적지 않다. 예를 들면, 캘리포니아주에서는 65세 이상의 고령자에 대해 부당한 신체적 고통이나 정신적 고통을 주는 행위를 범죄로 하는 법률을 제정하였다.

이러한 형태의 고령자학대에의 대처는 다수의 주에서 이루어지고 있으며, 일반적으로 이러한 형사사법의 개입은 사회의 지지를 받고 있다고 보여지다.

다만, 다른 한편으로 고령자학대는 다양한 전문직이 팀을 만들어 대처해야 할 문제라고 하며, 형사사법적 개입, 즉 단순히 가해자를 형무소에 보내는 것만으로 해결할 수 있는지는 강한 의문도 제기된다. 적어도 고령자학대의 범죄화ㆍ형벌화가 유효한 방책인지는 아직 명확한 검증이 없다.

2) 일본의 노인 학대의 현황과 그 법제

(1) 고령자학대 현황

2020년에 일본 후생노동성이 공표한 2019년도의 고령자학대에 관한 조사결과를 보면, 최근 10년간 통보된 요양개호시설의 종사자 등에 의한 학대건수도 양호자(養護者)에 의한 학대건수도 계속해서 증가하고 있는 추세이다.

관계 기관에 상담을 받거나 통보된 사례 중 고령자 학대로 판단된 건수는 2019년도에 양호자에 의한 경우가 약 1만6천건인 한편, 종사자에 의한 경우가 약 450건으로 양호자에 의한 학대가 압도적으로 많다.

(2) 고령자학대방지법의 개요

일본에서는 1990년대전반부터 고령자학대에 대한 실태조사나 상담지원활동이 이루어져 왔다. 이러한 조사 등을 바탕으로 2005년에 의원입법으로 「고령자학대의 방지, 고령자의 양호(養護)에 대한 지원 등에 관한 법률(이하 고령자학대방지법 이라 함)」이 제정되어, 2006년 4월 1일부터 시행되었다.

日本辯護士聯合會高齡者ㆍ障害者の權利に関する委員会編, 高齡者虐待防止法の活用ハンドブック, 民事法研究会, 2014, 1～5쪽, 高崎絹子, 高齡者虐待防止法の成立の意義と取り組みの現状, 保健の科學 第49卷第1號, 2007, 4쪽 참조.

이 법에서는 고령자를 65세 이상의 자로 규정하고 있다(제2조제1항). 다만, 65세 미만이라도 양개호(養介護)시설에 입소하거나 그 밖에 양개호시설을 이용 또는 양개호사업에 관련한 서비스를 제공받는 장해자에 대해서는 고령자로 간주하여 종사자 등에 의한 고령자학대에 관한 규정이 적용된다(제2조제6항).

이 법의 목적은 명칭에도 나와 있듯이 이미 발생한 학대를 찾아내어 가해자를 벌하는 것보다도 사회전반적으로 학대를 예방함으로써 고령자의 권리ㆍ이익을 옹호하는 것이다.

① 학대의 유형

고령자학대방지법에서는 고령자학대를 다음과 같이 5개로 유형화하고 있다.

<표 22> 학대 유형

신체적 학대	￭ 고령자의 신체에 외상을 입히거나 입힐 우려가 있는 폭행을 가하는 것 ￭ 신체구속도 포함되며, 예외적인 경우에만 인정됨 일본 최고재판소에서는 병원에서의 신체구속이 문제된 사례에서 신체를 억제하는 것은 그 환자의 부상을 방지하기 위해 필요 부득이하다고 인정되는 사정이 있는 경우에만 허용되며, 절박성ㆍ비대체성ㆍ일시성의 3가지 점을 필요 부득이한 사정으로서 고려하여 판결하고 있다[平城 22년(2010년) 1월 26일 최고재판소 민사판례집 64권1호 219쪽].
개호 등의 방임	￭ 의도적인지 여부를 묻지 않고 개호나 일상생활을 보살피고 있는 자가 그 제공을 포기하거나 방임하여 고령자의 생활환경이나 고령자 자신의 신체ㆍ정신적 상태를 악화시키는 것 ￭ 구체적인 사례로는 목욕을 시키지 않거나 식사를 충분히 제공하지 않는 것뿐만 아니라 쓰레기를 방치하는 등 열악한 주거환경에서 생활하게 하는 것 등이 해당
심리적 학대	￭ 고령자에 대한 현저한 폭언 또는 현저한 거부반응 그 밖에 고령자에게 현저한 심리적 외상을 주는 언동을 하는 것 ￭ 구체적인 사례로는 심하게 화를 내거나 욕을 하는 것은 물론 말을 걸어도 의도적으로 무시하는 것 등이 해당
성적 학대	￭ 고령자에게 외설적인 행위를 하는 것 또는 고령자에게 외설적인 행동을 시키는 것 ￭ 구체적인 사례로는 배설실수에 대해 징벌적으로 하반신을 벗겨서 방치하는 것 등이 해당
경제적 학대	￭ 고령자의 재산을 부당하게 처분하거나 그 밖에 해당 고령자로부터 부당하게 재산상의 이익을 얻는 것 ￭ 구체적인 사례로는 연금이나 예적금을 빼앗거나 의사에 반해 사용하는 것이나 필요한 비용이나 일상적인 금전을 제공하지 않는 것 등이 해당

② 학대의 통보 등 법적 조치

고령자학대방지법은 크게 2개의 중심축으로 되어 있다. 한가지는 통보와 그 후속조치에 관한 것이고, 다른 하나는 고령자학대 방지를 위한 체제정비이다.

먼저, 실제 학대를 조기에 발견하고 그에 대처하기 위한 통보와 후속조치에 관해 양개호시설종사자 등에 의한 학대의 경우와 양호자에 의한 경우를 구분하여 규정하고 있다.

양호자에 의한 학대의 경우, 해당 고령자의 생명이나 신체에 중대한 위험이 있는 경우에는 발견자는 신속하게 시정촌(市町村)에 통보할 의무를 부과하고 있으며, 통보를 받은 시정촌은 피학대자를 노인단기입소시설에 입소하도록 하여 일시적인 보호를 하는 등 신속하고 적절한 대응을 하도록 규정하고 있다.

한편, 양개호시설의 종사자에 의한 학대의 경우에는 이를 발견한 종사자는 고령자의 생명이나 신체에 중대한 위험이 있는지 여부에 관계없이 통보하도록 규정하고 있으며, 통보를 받은 시정촌은 학대에 관한 사항을 해당 시설ㆍ사업소가 소재하는 도도부현(都道部縣)에 보고하여야 한다.

그리고, 보고를 받은 도도부현지사는 시설ㆍ사업의 적정한 업무ㆍ운영을 확보하고, 학대의 방지 및 학대받은 고령자의 보호를 꾀하기 위해 노인복지법ㆍ개호보호법에 따른 권한을 적절하게 행사도록 규정하고 있다.

통지의무와 함께 고령자학대방지법이 규정하고 있는 또 하나의 근간은 학대를 방지하기 위한 체제정비이다. 고령자학대방지법은 국가와 지방공공단체에 고령자학대를 방지하기 위해, 관계기관과의 연계강화ㆍ체제정비, 전문적인 인재의 확보 및 질의 향상, 그리고 이 법에 관련된 의무나 제도에 관한 계발(啓發)활동의 3가지 책무를 부여하고 있다.

그러나 이 법에서는 현장과 직접 연관되는 시정촌에 중요한 역할을 부과하고 있으며, 도도부현은 시정촌이 행하는 조치의 실시에 관해 조정을 하거나 정보제공을 하거나 필요한 원조ㆍ조언을 하는 등 이른바 후방지원을 하도록 하고 있다.

③ 일본 고령자학대방지법의 시사점과 과제

정의에서 이 법의 대상이 되는 고령자는 65세 이상으로 되어 있어 보다 유연한 정의를 필요로 한다는 의견이 있다. 또한 이 법은 고령자학대의 주체로서 양호자 외에 양개호시설ㆍ사업자를 특단규정으로 하고 있지만 의료기관이 포함되어 있지 않아 이에 대해서도 규정해야 한다는 의견도 있다. 또한 학대자체의 정의에 관해 이른바 셀프네글렌트(자기방임)도 포함해야 한다는 지적도 있다. 셀프네글렌트란 서비스를 거부하거나 고령자자신이 생활이나 살아가는 것을 부정하고 건강을 훼손하거나 안전을 위협하는 태만 도는 자학적인 행동을 말하며, 우울증이나 자살희망이 포함되는 경우도 있다.

西川造之, 高齡者虐待防止法介淨提言, 月報司法書士, 447호, 2009, 96쪽 참조, 平田厚, 高齡者虐待防止法の論點と課題, ジュリスト 1411호, 2010, 117쪽 참조

앞의 주 118쪽 참조.

고령자학대에 관해서는 통보되고 있는 건수가 실제 학대가 일어나고 있는 사례의 거의 일부분에 지나지 않는다. 그렇다면 고령자학대의 통보에 관해서는 통보하기 쉬운 환경정비, 특히 제3자로부터의 통보를 적어도 증가할 수 있는 제도설계를 고려할 필요가 있다. 이를 위해서는 긴급성에 해당하지 않아도 폭넓게 통보의무를 정하고, 특히 전문가에 대해서는 그 책임을 강화할 필요성이 있다.

학대를 사전에 방지한다는 관점에서는 학대의 징후나 초기단계에서 이를 발견하고, 일상적인 지원 등의 처리를 해 나갈 필요도 있다. 그렇다면 굳이 긴급성으로 구별하여 의무의 내용을 달리 할 것이 아니라 긴급성이 낮아도 마찬가지로 통보의무를 과할 필요가 있다.

그러나 통보자의 책임을 강화한다고 하면 그와 동시에 통보자의 보호도 도모할 필요가 있다. 통보가 있었더라도 실제 학대가 없은 경우 의도적인 거짓통보를 제외하고 가능한한 다수의 학대가 의심되는 사례의 정보를 모으기 위해서는 결과적으로 학대가 없은 경우의 면책도 규정할 필요가 있다.

고령자학대방지법은 고령자학대가 발생하는 것 자체를 방지하는 것을 최대의 목적으로 한다. 이러한 법제방식에는 인원의 정비가 중요함은 물론, 현행의 체계에서 시정촌의 역할을 어떻게 백업해 갈 것인지도 과제이다.

제2절 노인과 범죄

범죄와 관련하여 노인이 범죄를 저지르는 경우와 범죄 피해자가 되는 경우가 있을 수 있다. 지금까지 노인이 범한 범죄나 노인이 피해자가 된 범죄에 대해서는 범죄규모가 크지 않고 강력범죄의 비중이 적다는 이유 등으로 많이 다루어지지 않았다. 그러나 노인인구가 증가함에 따라 노인이 연관된 범죄 또한 증가하는 것은 당연한 결과인바, 노인의 삶의 질을 개선하기 위한 측면에서 노인 범죄에 대한 현상과 향후의 과제를 검토할 필요가 있다.

1. 노인의 범죄 피해

먼저, 노인이 범죄의 피해자로 되는 경우에 대해 살펴보기로 한다.

1) 우리나라 노인 피해 범죄 실태

형사범죄에서 피해자의 연령대를 살펴보면, 2014년 전체 범죄피해자 1,933,618명 중에서 60세를 초과하는 사람은 남자가 90,672명(4.7%), 여자가 47,294명(2.4%)으로 전체 인구에서 노인이 차지하는 비율에 비추어 볼 때 낮은 편에 속한다. 개별 범죄별로는 노인 피해자 비율이 특히 높은 범죄는 과실범죄(19%), 위조범죄(10%) 이다.

일반적으로 노인들이 인지기능이 저하되고 신체적으로도 허약해 범죄에 대한 방어력이 낮아 쉽게 범행대상이 될 수 있다고 생각되는 데 비해서 실제 범죄 피해 통계는 그렇지 않게 나타나고 있다.

그러나, 역설적인 것은 각종 조사에 따르면 범죄피해율이 적은 노인층이 범죄에 대한 두려움이 높다는 사실이다. 동일한 범죄라 하더라도 노년층은 젊은 층보다 범죄로 인하여 받는 심리적 영향이 더 크기 때문에 외부와의 접촉을 거리는 등 자유로운 삶의 방식이 제한될 수 있다. 따라서, 노인 보호 측면에서 노인 피해 범죄에 대한 세심한 검토가 필요하다고 할 것이다.

오봉욱, 노인대상 범죄피해 및 범죄두려움의 영향요인 연구, 한국가정관리학회 학술발회대회 자료집, 한국가정관리학회, 2018.5, 224 쪽 참조; 박강우, 노인범죄와 노인의 범죄피해, 범죄두려움에 관한 고찰, 피해자학연구 제25권제3호, 2017.12, 15∽16쪽 참조.

2) 일본의 노인 범죄 피해 현황 및 대응

(1) 형사범 피해 현황

형법상 범죄 피해자 중에서 65세 이상의 고령자가 차지하는 비율은 증가하고 있는 경향이다. 고령자가 피해자였던 형법상 범죄의 인지건수는 2015년 약 OOO건에 이른다. 2002년을 최고점으로 하여 그 이후는 형법상 범죄인지건수가 감소하는 경향을 보이고 있기 때문에 고령자의 피해건수 그 자체는 감소하고 있지만, 인지건수 중 고령자의 피해건수가 차지하는 비율은 증가하고 있으며, 2019년은 OO%로 2001년의 8.4%에서 두배 가까이 증가세를 보이고 있다.

내각부, 令和 2年版 高齡社會白書 O쪽 참조(

2013년 자료에 따르면, 형법상 범죄 인지건수 중 고령자가 피해자인 비율은 모든 범죄 유형에서 전체적으로 증가하여 왔다. 그 중에도 지능범에 관한 피해비율이 현저하게 증가하고 있으며, 2012년에는 20%를 넘어 20년 전의 약 3배가 되었다. 또한 흉악범의 경우에도 고령자 피해비율은 2012년 6.9%에 이르고 있으며, 이는 1993년의 3배 이상 나타나고 있다.

国家公安委員会 警察庁編, 平成 25年(2013) 경찰백서(特集2 子供・女性・高齢者と警察活動), 日経印刷, 2013, 46쪽～51쪽 참조.

사기, 횡령(점유이탈물횡령은 제외), 위조, 뇌물, 배임 등을 가리킴.

폭행, 상해, 협박, 공갈, 흉기준비집합죄(凶器準備集合罪)를 가리킴.

구체적인 수법을 살펴보면, 만비키(万引き,들치기) 피해가 많고, 전체 피해비율의 약 30%가 고령자였으며, 16시부터 20시까지의 피해비율이 가장 높고 오전 8시부터 16시의 낮동안 피해비율도 높다. 또한 소매치기의 경우에도 인지 사건건수의 약 15%가 고령자였다.

살인이나 폭행 등의 피해에서도 고령자의 피해가 늘고 있으며, 2016년 전체 살인피해의 약 14%가 고령자였다.

法務省, 平成 29年(2018年)版 犯罪白書 第6編第1章第1節.

또한, 사기 피해도 고령자가 많으며, 2016년 1만3천236건으로 전체의 45% 가까이를 차지하고 있다. 일반적으로 생각할 수 있는 바와 같이 계좌이체사기에의 경우 그 주된 피해자는 고령자이며, 60세 이상이 약 80%이다.

특히, 고령자가 피해자 비율이 높은 유형이 ‘오레오레(オレオレ,　俺俺) 사기’와 ‘환급금사기’이다.

보이스피싱 사기의 일종으로 우리나라에도 이미 잘 알려진 수법이다. 전화상대방에게 이름이나 신분을 밝히지 않고 무턱대고 “오레오레” 우리 말로 “나야 나”라고 얘기해 자녀나 손자인 것처럼 오해를 불러일으켜 금전 등을 편취하는 사기이다.

‘오레오레 사기’의 피해자는 60세 이상이 대부분이며, 특히 70세 이상의 여성 피해자의 77.6%를 차지하고 있다. 또한 환급금사기의 피해자에 대해서도 60세 이상이 대부분이며, 특히 70세 이상의 여성이 거의 반을 차지하고 있다.

(2) 고령자 소비자피해

특수사기와도 관련이 있지만, 소비자피해에 대해서도 고령자가 피해자가 되는 경우를 많이 볼 수 있다. 65세 이상의 고령자에 관한 소비생활상담건수는 2013년 이후 높은 추이를 나타내고 있으며, 2017년에는 26만6천건으로 전년도를 상회하는 수치를 보였다. 2017년의 상담건수는 전체적으로 91만1천건이었지만, 고령자의 상담건수는 30%가까이를 차지하고 있다.

消費者廳, 平成 30年(2019년)版 消費者白書の槪要, 3쪽.

일본의 경우 고령자는 악질상법 등의 대상이 되기 쉽고 그 피해가 확대되기 쉬운데, 그 원인으로는 저축, 세대상황, 라이프스타일이 지적되고 있다. 일본에서는 고령세대에 비교적 저축이 많으며, 그 돈을 노린 것이다. 또한, 일본의 고령자는 1인세대인 경우가 많고 자녀 등 가족과의 접촉 기회도 적다. 그리고 고령자는 정년을 맞이하는 등 특히 신체적으로도 쇠약해지고 있기 때문에 하루종일 집에 있는 경우가 많아 그 시기를 노려 방문판매원이나 전화에 의한 권유가 이루어지고 있다.

그로 인해 일단 피해가 발생하면 피해금액도 커, 2017년에 전국의 소비자생활센터 등에 문의된 상담 1천당 평균금액을 보면, 청구되거나 계약한 금액인 ‘계약구입금액’도 실제로 지불한 금액인 ‘기지불액’도 모두 65세 이상의 테이터가 전체 테이더보다도 높은 숫자(‘기지불액’에서는 65세미만의 2배 이상)이 되고 있다.

고령자가 사건에 휘말리기 쉬운 이유로는 신체기능이나 인지기능의 저하를 들고 있다. 신체기능의 저하로 인해 인내력이 저하되고 장시간의 권유 등에 넘어가 버리는 것이다. 또한, 인지능력의 저하에 의해 판단력이 저하됨에 따라 복잡한 계약내용이나 인터넷 등이 새로운 내용의 이해가 불충분하게 되기 쉬워 그대로 계약을 체결해 버리거나 속아넘어 가버리는 것이다.

그리고, 고령자가 안고 있는 ‘건강’, ‘금전’, ‘고독’이라는 3가지의 불안이 고령자가 휘말려들기 쉬운 상황을 만들어 내고 있다는 지적도 있다. 심신의 쇠약을 매일 느끼는 고령자는 건강에 관해 불안을 느끼기 때문에 건강식품 등의 소비자피해로 연결되기 쉽다. 또한, 고령자는 수입원이 부족하고, 저축이 있어도 서서히 줄어들기 때문에 금전에 관한 불안을 안고 있다. 연금 등의 사회보장에 대한 불안도 이를 가중시키기 때문에 이자사기 등의 피해를 당하고 있다. 그리고 1인세대로 고독을 느껴 대화 상대가 되어 주는 방문판매원 등을 신뢰해 버려서 악질적인 계약을 맺어버리는 것이다.

독립행정법인 국민생활센터 홈페이지

(3) 노인 범죄 피해에 대한 대응과 그 시사점

만비키나 오레오레 사기 등에 대한 대책은 금융기관 등과 연계하여 그러한 범죄에 고령자가 말려들지 않도록 하는 대책이 시행되는 것과 함께 고령자 자신이 그러한 피해로부터 자신을 지키도록 계몽활동도 시행되어 왔다.

또한 소비자피해에 관해서는 이제까지도 법적인 대책이 채택되어 왔다. 그 대책의 주된 방향성으로서는 거래규제와 고령자의 행위능력과 관련한 것으로, 거래규제에 대해서는 특정상거래법 등에 의해 소비자피해가 발생하기 쉬운 거래유형을 규제하고 있다. 그 외 소비자계약법 등에 의해 쿨링오프 등 사후적으로 계약을 취소할 수 있도록 하는 대책도 강화되어 왔다.

한편으로, 고령자의 행위능력에 착안한 대책도 취해져 왔으며, 성년후견제도가 그 예이다. 행위능력이 저하된 고령자에게 후견인이나 보좌인을 선임해 둠으로써 고령자본인이 단독으로 한 계약을 후에 취소하는 것이 가능하도록 한 것이다.

2. 노인 범죄

1) 노인 범죄 실태

법무연수원이 발간한 범죄백서에 따르면, 65세 이상 고령범죄자 인원은 2018년 128,850명을 기록하여 2014년 대비 35.1% 증가하였다. 죄명별 고령범죄자의 발생 현황은 2018년의 경우 형법범죄는 54.1%를, 특별법범죄는 45.9%를 차지하고 있으며, 형법범죄는 폭행이 10.4%를 차지하여 가장 많고, 그 다음이 절도 9.5%, 사기 9.4% 등의 순이고, 특별법범죄는 교통사고처리특례법위반이 20.3%를 차지하여 가장 많고, 그 다음이 도로교통법 위반 6.3%, 자동차손해배상보장법 위반 1.2% 등의 순으로 나타났다.

2019 범죄백서, 법무연수원 홈페이지(http://www.ioj.go.kr/) 참조.

이처럼 고령자 범죄가 증가하는 현상에 대해 고령자 인구 증가로 인한 경제활동 참가가 늘어나고, 노인 1인 가구 증가로 인한 경제적인 문제, 심리적 불안 등을 증가 원인으로 추론하고 있다.

2019 범죄분석, 대검찰청 홈페이지(https://www.spo.go.kr/) 참조.

한편, 고령범죄자에 대한 검찰처리 현황을 보면, 2018년의 처리인원 총 118,619명 중 40,884명에 대하여 공소가 제기되어 기소율은 34.5%로 전체 범죄자의 기소율인 40.1%보다 다소 낮은 것으로 나타났다.

<표 23> 고령범죄 주요 죄명별 검찰처리 현황

지난 10년간 범죄군별 고령자 범죄 추이를 살펴보면, 특히 강력범죄(폭력)의 발생비(인구 10만명단 발생사건 수)가 2009년 9.3건에서 2018년 26.5건으로 183.8% 증가하여 가장 높은 증가율을 보이고 있다.

<그림 7> 주요 범죄군별 고령자범죄의 발생비 추이(2009년〜2018년)

2) 일본의 노인 범죄 현황 및 대응

(1) 고령자에 의한 범죄 현황

일본의 고령자 형법상범죄 검거인수는 2008년까지는 현저하게 증가를 보이다 그 이후 크게 변동은 없으나 다른 연령층과 비교하면 높은 비율을 보이고 있다. 2016년의 검거인원은 4만6천977명으로 이는 검거인원 전체의 약 20%를 차지하고 있다. 이 검거인원수는 다른 연령층에 비해도 가장 높으며, 2007년의 고령자검거인원의 약 3.7배이다.

범죄의 유형별로 살펴보면, 특히 고령자의 검거비율이 증가하고 있는 것이 절도, 상해, 폭행, 강도이다. 절도는 고령자의 형법상 범죄 검거인수의 약 70%를 차지하고 있다. 이는 전체 연령과 비교해도 높은 편이다. 최근 몇 년간은 대략 동일 수준을 유지하고 있지만, 2012년까지는 현저하게 증가하여 왔다. 2016년의 검거인수는 3만3천979명으로, 1997년의 약 3.6배에 해당한다. 이러한 절도 중 그 다수는 만비키가 차지하고 있다. 여성고령자의 검거인원의 약 90%가 절도이며, 만비키가 약 80%를 차지하고 있다.

또한, 상해 및 폭행의 검거인원도 현저하게 증가하고 있는데, 2016년은 두 범죄를 합쳐서 5천823명이 검거되었으며, 이는1997년의 약 17.4배이다.

<그림 8> 고령자 범죄 현황

[출처: 일본 내각부 2020년판 고령사회백서]

고령자범죄의 동향에 관해 조사한 결과에 의하면, 고령자범죄의 특징으로서 고령이 되어 처음으로 죄를 범하는 사람의 비율이 많은 것으로 나타났다. 65세 이상 고령의 형법상 범죄 검거인원 중 3분의 2는 고령자가 되어 처음으로 검거된 초범자이다. 강도나 사기 등에 관해서는 고령자가 되기 전부터 범죄력이 있는 사람의 비율이 높은 반면, 살인이나 절도에 관해서는 그 반수가 고령자가 되어 처음으로 검거된 자이다.

수형자의 고령화도 진행되고 있는데, 2016년의 65세 이상의 수형자는 2,498명으로 최근 20년간 대폭으로 증가하고 있으며, 1997년과 비교하면 약 4.2배가 된다. 또한 고령자율도 상승하고 있으며, 2016년은 12.2%로 10%를 초과하였다. 특히 여성의 고령자 비율은 상승경향이 현저하다.

그리고, 고령자의 경우 재수감 비율도 높다. 2016년의 재수감 비율은 70.2%이며, 전체 연령층의 59.5%를 상회하는 수치이다. 특히 출소 후 2년 이내에 재수감되는 비율은 고령자가 23.2%이며, 출소한 후 단기간 내에 재범하는 사람이 많은 현상을 보여주고 있다.

(2) 고령자 범죄의 요인

고령자범죄가 증가하는 요인의 하나로 ‘고립’을 들고 있는 분석이 있다. 고령범죄자는 일반적인 고령자세대보다도 혼자서 생활하는 비율이 높고 강도나 사기의 경우 그 비율이 현저하게 높다. 일본은 상대적으로 자녀와의 접촉빈도가 낮으며, 주변과의 관계도 희박하여 고령자의 고립을 불러오고 주변에 지켜보는 사람이 없다는 상황과 맞물려 범죄를 범하기 쉽다는 것이다.

뿐만 아니라 행정적인 지원으로부터도 고립됨으로써 경제적인 곤궁에 빠지는 것과 함께 복지적인 지원도 받을 수 없어 정신적ㆍ육체적인 피로로 연관되어져 개호살인(介護殺人)이나 학대 등의 신체범죄로 이어지는 것은 아닌가라는 지적도 있다.

개호하는 사람이 개호의 대상인 사람을 살해하는 것을 의미함

(3) 고령범죄자 처우와 그 문제

고령범죄자 경우 형사처분은 그다지 이루어지고 있지 않고 다른 연령층에 비해 미죄처분(微罪處分)이 많이 활용되고 있으며, 전과가 있는 사람에 관해서도 40% 정도가 미죄처분을 받고 있다. 또한 기소유예 등도 많이 이루어지고 있으며, 실제로 교정적인 조치가 집행되고 있는 예는 적은 것으로 보인다.

검찰관이 미리 정한 경미한 절도, 사기, 횡령 등에 대해 검찰에 송치하지 않기로 하는 처분을 말함(일본 형사소송법 제246조 단서).

한편, 고령범죄자에 대헌 방치는 자칫 반복된 범죄를 가져올 수 있기 때문에 초기 단계부터 복지적인 지원을 해가는 이른바 「입구지원」의 필요성이 지적되고 있다. 그에 따른 일례로 나가사키사법복지지원센터는 미죄처분이나 불기소처분ㆍ집행유예 등을 받은 고령자에 대한 복지적 지원을 형사절차의 초기의 단계부터 하기 시작했다.

또한, 고령출소자의 재범 비율이 높다는 점에서 출소 후 재범을 막기 위한 지원도 중요하다. 고령 수형자의 경우 출소한 후에 가족 등 돌아갈 곳이 없다거나 복지를 포함한 지역사회와의 연계를 할 수 없는 등의 이유로 다시 범죄를 저지르는 사례도 나타나고 있다. 그 때문에 출소 후의 고령자가 자립할 수 있도록 「출구지원」의 필요성도 또한 지적되고 있는바, 현재 각 도도부현에 1개소씩 있는 지역생활지원센터가 출소후에 돌아갈 곳이 없는 고령 수형자에 대해 수감 중에 복지시설을 찾아주는 등 교정시설부터 복지로의 가교역할을 하는 업무를 담당하고 있다.

3. 노인과 범죄에 있어서 향후의 과제

먼저, 고령자범죄 증가의 원인을 밝혀 그에 대한 대책을 찾는 것과 함께, 사건을 일으킨 고령자나 고령수형자에 대해 각각에게 적절한 대응을 찾기 위한 시스템 만들기가 요구되고 있다고 할 수 있을 것이다.

또한, 기억력 저하 등 인지기능의 문제에 의한 범죄에 대해 어떻게 대처할 것인지가 문제될 수 있으며, 이러한 경우 형사적으로 대처하는 것은 적절하지 않을 것이다. 그러한 고령자를 어떻게 조기에 발견하여 적절한 복지적 대응으로 이어나 갈 것인가라는 점이 향후의 과제라고 할 것이다.

또한, 고령수형자의 증가는 형사시설에서의 처우의 문제로 이어진다. 고령자가 되면 당연히 질환 등이 많고, 의료상의 대응이나 돌봄이 필요하게 되는 경우도 있으며, 고령수형자가 형무소에서 종말을 맞는 경우 있을 수 있다. 이러한 상황은 직원의 부담이 되고, 한정된 예산밖에 없는 시설에 부담을 주게 된다. 사회전체의 고령화와 함께 고령범죄자도 증가하고 있는 점, 또한 형벌의 강화로 인해 형기가 연장될 수 있는 점 등을 고려할 때, 향후 고령수형자의 수는 점점 증가하게 되므로, 고령수형자의 처우에 대한 배려 등 적절한 대응이 필요할 것이다.

한편, 고령자가 피해자가 되는 경우나 고령자범죄의 경우의 배경에 ‘고독’ 또는 ‘고립’이 있는바, 고령자의 고독을 해소하여 거주지를 마련하는 것이 고령자가 피해자가 되거나 가해자가 되는 것을 방지하는 한가지의 방책이 될 수 있을 것이다. 나아가, 복지적 지원도 포함하여 지역에서 고령자가 고립되지 않도록 연계는 맺는 지역사회의 재구축을 하는 것이 고령자에 의한 범죄 및 범죄피해라는 양면의 문제에 대해 한가지의 유효한 수단으로 작용할 수 있다.

제6장 결론

노인은 일반적인 권리주체로서 법적 지위를 가지는 동시에 노령ㆍ질병ㆍ빈곤 등 사회적 위험이 큰 특수한 지위를 가지고 있는바, 본 보고서에서는 이러한 특수성을 고려하여 사회구성원으로서 경제활동을 하고 소비생활을 영위해 나가는 데 필요한 정책적□법적 개선점에 초점을 맞춰 검토하였다. 그 과정에서 우리나라보다 고령화사회를 일찍 맞이하였고, 법체계나 문화적 기반이 유사한 일본의 정책 경험과 대응, 시행착오의 과정은 좋은 실례가 되므로, 일본의 사례를 중심으로 살펴보았다.

특히, 노인소비자문제 등 전반적인 노인복지분야에서 지방자치단체를 중심으로 노인문제에 접근하고 노인의 삶을 증진하기 위해 다양한 정책과 사업을 추진하고 있으며, 주민커뮤니티가 강하다는 점은 우리나라에 시사하는 바가 크다고 생각한다. 노인문제를 일선에서 체감하고 그 해결을 기대하는 곳은 거주하는 지역사회라 할 수 있는바, 우리나라도 지방자치단체 및 지역사회의 역할을 보다 강화해 나갈 필요가 있을 것이다.

구체적으로 보고서의 중요 내용을 정리하면, 우선, 노인 관련 법체계와 관련하여 현행 「노인복지법」은 주로 노인복지시설을 중심으로 규정하고 있으며, 그 제명과 달리 노인의 복지 전반에 관한 기본법으로서 기능하고 있다고 보기 어렵다. 각각의 개별 법령에서  노인복지에 관한 구체적인 사항들을 규정하고 있다고 하더라도 노인복지에 관한 기본법은 필요할 것인바, 기본법을 새로 제정하거나 현행  「노인복지법」을 전부 개정하여 기본법으로서 기능할 수 있도록 해야 할 것이다.

다음으로, 노인소비자문제의 경우 일본 소비자정책을 담당하는 “소비자청”을 중심으로 고령소비자 보호를 위해 사업자와 소비자를 각각 대상으로 한 다양한 정책을 관련부처와 함께 종합적인 추진체계를 구축함과 더불어 지방자치단체와 지역 단체 간의 상설 네트워크를 구축하여 고령소비자를 보호하고 있는 점은 시사하는 바가 크다.

성년후견제도의 경우, 급속한 고령화와 제도의 취지에 비해 아직 활성화되어 있다고 보기 어려우며, 향후 성년후견제도의 이용촉진은 중요한 과제라 할 수 있다. 이런 상황에서 성년후견제도 이용촉진을 위해 이용촉진법을 제정하고 기본계획을 각의결정하는 등의 일본의 사례는 좋은 참고가 될 것으로 생각한다.

고령자 우리나라가 OECD 국가 중 노인 빈곤율이 가장 높은 국가라는 점에 비추어 보더라도 노인의 소득보장은 중요한 사항이고, 이를 공적연금으로 해결하는 것은 불가능한바, 건강하고 일할 의욕이 있는 노인이 계속 해서 일할 수 있는 법제도를 구축하는 것은 무엇보다 중요하며, 이를 위해서는 정책적으로 논의되고 있는 정년 연령 상한을 법제화할 필요가 있다.

우리나라는 상대적으로 노인의 주거복지분야는 소홀해 왔다. 독거노인이나 노인부부 등 노인만으로 구성된 가구가 증가하고 있는바 노인주거안정 확보를 위한 법제 정비가 필요하다. 각 개별법에서 규정하고 있는 노인 주거 관련 사항을 포괄하는 일본의 고령자거주안정법은 입법적으로 참고할 필요가 있다고 생각하며, 최근 일본 민법 개정으로 도입된 배우자의 거주권 보장 규정도 도입 필요성이 있을 것으로 생각한다.

마지막으로, 노인 학대의 경우 노인의 삶에 대한 직접적이고 중대한 침해를 가져오므로 학대 방지와 피해 노인 지원에 관한 정책도 중요하지만, 입법적인 체계구축도 필요한바, 학대에 관한 특별법의 제정이나 가정폭력범죄처벌법 등의 현행 법률을 개정하여 학대 예방, 발굴, 재발방치, 피해자 보호를 위한 체계적인 입법체계를 갖출 필요가 있다.

급진적인 고령화를 보이고 있는 우리니라의 경우 머지않은 기간 내 인구 중 노년층이 다수를 차지하게 되어 노인 관련 정책 및 법제는 더 이상 일부 소외계층을 위한 것이 아니라 우리사회 중심계층을 위한 정책 및 법제를 이루게 되는 점을 고려하여 향후 보다 폭넓고 적극적인 정책개발이 이어져야 할 것이다.

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