통일국민협약체결 추진을 위한 사회적 협약의

해외 성공사례 연구 및 시사점 도출

I. 서론

1. 연구목적

2. 연구내용 및 방법

II. 이중사회(Aotearoa vs. New Zealand) 성립 과정

1. Aotearoa와 New Zealand의 발견

1) Maori의 Aotearo 도착

2) Pākehā의 New Zealand 발견

2. Maori와 Pākehā 이중 사회 형성

1) Maori 부족사회의 특징

2) Pākehā의 초기 정착

3. 마오리 부족사회의 변화

1) 마오리 부족간 전쟁 : Musket Wars

2) United Tribes와 독립선언문

III. 1차 사회통합 : Waitangi 조약에 의한 New Zealand 건국

1. 영국의 New Zealand 식민지 개척 과정

1) 19C 초반 영국 상황 : 리카도의 비교우위론 및 산업혁명

2) 식민지개척회사 : New Zealand Company과 이민사회 건설

3) New South Wales에서 독립과 영국 식민지 지위 획득

4) 뉴질랜드 식민지 특징

2. 이중사회간 계약 체결 : Waitangi Treaty

1) 마오리인과 the Crown간 와이탕이 조약 체결

2) 와이탕이 조약의 내용과 쟁점

3) 와이탕이 조약의 의미

3. 뉴질랜드 국가 수립 및 제도 마련

1) 왕령 식민지(1840~1846)

2) 1846년 뉴질랜드 헌법

3) 1852년 뉴질랜드 헌법 개정

IV. 이중사회의 균열과 Pākehā 중심사회로 전환

1. 이중사회 균형의 상실 : 인구 비율의 역전

1) 마오리 인구의 감소

2) 영국 이민자 증가

2. 이중사회의 충돌 : 마오리 vs 파케하 전쟁(New Zealand Wars)

1) The Northern War(1845~46) : 와이탕이 조약에 대한 저항

2) Taranaki, Waikato Wars(1860~1864) : 토지전쟁

3) Taranaki, East Coast Wars(1865–1872) : 뉴질랜드 내전

4) 뉴질랜드 전쟁의 결과

3. 마오리 부족의 파케하 사회구조내 편입 및 소외화 과정

1) 파케하 법제도 구축과 마오리 땅의 소외화

2) 파케하 경제부흥과 마오리의 농촌 임노동자화

3) 파케하 정치시스템으로 마오리 편입

V. 2차 사회통합 : 와이탕이 법정(the Waitangi Tribune)을 통한 두 개 뉴질랜드 통합

1. 파케하 중심사회에서 biculturalism으로 전환

1) 농촌 지역에서 마오리 르네상스(a rural Maori renessance)

2) 마오리 엘리트 부상과 정치적 성과

3) 노동당의 마오리 친화 정책

2. 마오리 도시화와 마오리 시민의식의 성장

1) 마오리 도시 이주 증가와 사회적 문제 대두

2) 마오리 시민의식의 성장과 시민 단체의 설립

3) 국민당의 마오리 도시화 정책

3. 이중 사회의 대타협 : 와이탕이 조약을 넘어 와이탕이 법정으로

1) 와이탕이 조약에 대한 재평가와 저항운동

2) 와이탕이 법정의 설치 및 기능

3) 와이탕이 법정의 사회적 영향

VI. 호주 원주민 사회통합정책과 비교

1. 호주의 원주민 정책의 역사

1) 영국 식민지 정부의 원주민 말살 정책

2) 원주민 권리운동과 국가의 공식적 사과

2. Closing the Gap 정책 도입과 과제

1) 제1차 Closing the Gap(2008~2018) 도입배경 및 주요과제

2) 제2차 Closing the Gap(2019~2029) 개선책과 주요과제

3. 호주 사례를 통해 본 뉴질랜드 사회통합정책의 함의

1) 식민지 수립 근거 및 원칙

2) 원주민의 법적 지위 및 정치적 권리

3) 식민지배에 대한 보상

VII. 통일국민협약 체결시 뉴질랜드 사회통합모델이 주는 정책적 시사점

1. 통일국민협약의 내용적 측면

1) 최소주의

2) 원칙과 정신

2. 통일국민협약의 사회적 동의 확보 및 법적 지위

1) 국민 동의 과정

2) 법적 지위

3. 통일국민협약의 이행기구

1) 구성과 기능

2) 시민기구

3) 정부와의 관계

I. 서 론

1. 연구 목적

o 기존 통일·대북정책이 정부·전문가 주도로 수립되어 국민에게 일방적으로 전달되면서 정책의 국민적 기반을 구축하는 데 미흡했다는 지적이 시민사회내에서 지속 제기

- 이러한 문제를 해결하기 위해 시민사회는 통일문제에 대한 사회적 합의를 도출하고, 이를 사회협약으로 공식화해야 한다는 제안을 했고

- 2017년 5월 출범한 문재인 정부가 이러한 의견을 수용하여 100대 국정과제의 하나로 ‘통일 공감대 확산과 통일국민협약의 추진’ 선정

https://www1.president.go.kr/government-projects#page5

‘통일국민협약’은 사회협약의 개념을 응용한 것이다. 한국사회가 사회협약을 주목한 것은 1997년 IMF 경제위기 당시로 노·사·정위원회의 구성을 통해 노동과 자본, 그리고 정치권의 동참을 통한 사회협약을 시도했다. 이는 경제위기 극복을 위한 국민적 공감대 형성을 위한 노력의 일환이었다. 통일국민협약은 갈등 해소 및 협력의 대상이 민족문제라는 점에서 경제적 위기의 해소와 이해관계의 조정을 목적으로 하는 사회협약과 구별된다. 조한범·이우태, 통일국민협약 추진방안, 통일연구원, 2017, p.6.

그러나 ‘통일국민협약’이란 명칭이 적절한가에 대해서는 이견이 있다. 한편에서는 남북관계에서 협약을 도출하는 목표가 반드시 ‘통일’이어야만 하는가에 대한 문제제기가 있다. 남북이 두 국가로 존재하고 있는 현실을 고려할 때 통일을 강조할수록 오히려 남북 간의 갈등과 남한 사회 내에서의 국론분열이 더 확대된다는 주장이 대표적이다. 이들 주장에 따르면 통일협약이 아니라 민족화해 혹은 한반도 평화를 위한 사회협약이 더 적절한 명칭이 된다. 다른 한편에서는 ‘협약’ 대신 보다 포괄적인 준칙이나 규범의 성격을 갖는 ‘헌장’ 등의 명칭을 사용하자는 주장이다. 헌장이 협약보다는 상위 개념임은 분명하나, ‘헌장을 제정할 정도의 사회적 합의수준이 존재하는가’ 혹은 ‘헌장보다는 남북관계에 관여하는 시민들의 참여와 활동에 대한 구체적 협약이 우선이다’라는 반론이 존재한다. 2017년 통일부 용역과제 “시민참여형 ‘통일국민협약’ 실행방안 연구”, 민화협, 2017, p.11.

- 이에 따라 통일부는 국민이 공감하는 통일국민협약 체결을 추진하고 안정적이고 지속가능한 통일ㆍ대북정책 추진 기반을 마련하기 위해

- 국회와 협의하고 국민들과 소통을 통해 2022년까지 협약 체결을 완료하고 협약의 이행ㆍ소통체계 등 제도적 기반도 구축한다는 목표를 설정

o 2018년 시민단체가 중심이 되어 ‘통일협약시민추진위원회’가 구성되었고 4개 권역(수도, 충청, 호남, 영남) 및 17개 시도에서 평화와 통일을 주제로 심도 있는 사회적 대화를 진행

- 2019년 4월 30일「평화․통일비전 사회적 대화 전국시민회의」로 창립,진보·보수·중도·종단 4자 연대 조직으로 총 102개 시민단체와 1,164명의 개인회원으로 구성

- 2019년 총 23회 권역별, 지역별, 해외에서 사회적 대화가 23회 개최되어 총 2000여명이 참여했고, 대북인도적 지원에 대한 합의 도출을 시도하는 등 사회적 협약을 위한 실질적 논의를 진행했음. 또한 온라인 플랫폼을 통해 토크콘서트, 청년대화 등 다양한 소통 프로그램도 진행했음.

o 통일부는 평화·통일비전 시민회의, 민주평통, 서울시와 협력하여 다양한 논의를 지원하며 통일국민협약의 사회적 담론을 만들어가고 있음.

- 향후 통일국민협약안이 마련되고 본격적 추진기구 및 이행기구가 설치될 경우 현재의 사회적 대화기구들은 파트너쉽으로 통일국민협약의 거버넌스를 구성할 수 있을 것임.

- 또한 통일부는 통일국민협약 공론화 사업외에도 통일협약 추진을 위한 국민적 기구의 조직화 방안 연구, 사회적 대화의 내용으로서 공공토의 모델개발, 평화와 통일을 위한 사회적 대화를 위한 의제개발 등 이론적 체계화를 위한 지원사업도 지속하고 있음.

o 학계에서도 통일국민협약의 이론과 실행방안에 대한 의미있는 성과들을 내오고 있는데, 기존 노사분야에 주로 사용되어 오던 사회협약적 접근법을 통일분야에서 체계적으로 정립하는데 매우 큰 기여를 했다고 평가할 수 있음.

2017년 통일부 용역과제, (사)민족화해협력범국민협의회(연구책임자: 박현선), “시민참여형 통일국민협약 실행 방안 연구(2017),  한국행정연구원(연구책임자: 은재호), 대북정책 맞춤형 공공토의 모델 개발 연구(2018), 국제법 평론회(연구책임자: 최철영), 통일국민협약 제도화 방안 연구보고서(2019) 조한범·이우태, 통일국민협약 추진방안(2017) 등이 있음.

- 2017년 민화협은 ‘시민참여형 통일국민협약 실행 방안 연구’에서 다양한 층위에서 조합주의적 협약체제를 제안하는데, 정부-시민사회, 시민사회내 진보-보수, 남북의 양정부와 남의 시민시민사회까지 염두에 두는 포괄적 시야의 필요성을 강조, 국민협약 도출시 숙의민주주의 방식을 채택할 것과 통일협약정치를 위해 국회-시민사회 대화기구의 제도화 방안에 대해서도 제안하고 있음.

- 2018년 한국행정연구원에서 발간한 ‘대북정책 맞춤형 공공토의모델 개발 연구’에 따르면, 대북정책의 가장 큰 갈등 요인이 대북인식의 차이임을 지적하고, ‘공공토론을 통한 갈등관리’의 유용성을 지적하고 공공토의 메커니즘을 적용한 모델화 매뉴얼을 제시하고 있음. 공공토의에는 ‘시민배심원제’, ‘공론조사’, ‘합의회의’, ‘공동사실조사’ 등 다양한 유형과 스펙트럼의 의사결정 방법에 대한 포괄적인 분석과 반영을 수행하여 공공토의 모델을 도출하고 있음.

- 2019년 국제법 평론회가 작성한 ‘통일국민협약 제도화 방안 연구보고서’에서는 통일국민협약의 법적 의의와 법체계상의 지위, 통일국민협약의 합의당사자 범위, 공식적 또는 비공식적 법규범으로서 협약이 구체적으로 담아야 할 주요 내용과 체계, 통일국민협약 추진 기구의 성격 및 기능과 입법적 수요에 관해 논의하고 있음.

o 통일국민협약과 관련된 해외사례로 네덜란드와 아일랜드 사례가 주로 소개되는데, 이들 국가들은 주로 경제위기를 극복하기 위해 노사간 협약의 형태를 취하며 이 기구에서 채택된 보고서는 비록 법적 구속력은 없지만 정부는 가능한 한 정책으로 반영하도록 노력함으로써 사회적 협약을 존중하고 있음.

- 네덜란드의 바세나르 협약(Wassenaar Agreement)은 1983년 고용정책에 관한 일반권고”의 형식으로 정부 중재하에 노사간 채택된 협약으로, 사회적 협의기구는 산업조직법에 의한 법정기구로서 사회경제협의회와 민간기관인 노동재단이 있음. 직접적 이해관계자인 노동자 측과 사용자 측으로만 구성되는 노동재단은 임금 및 단체교섭에 관한 사항을 주로 대상으로 하며, 노조․사용자단체․공익대표로 구성되는 사회경제협의회는 노사가 정부정책과 관련하여 정부와 의회에 정책적 건의를 도출하는 역할을 함. 사회경제협의회는 법정기구로서 노동조합 대표와 사용자대표, 그리고 독립전문가 중심으로 구성하며, 협의회에서 결정된 사안들을 주요 정책으로 반영하도록 하고 있음.

- 아일랜드의 국가재건프로그램 협약(Programme for National Recovery : PNR)은 사회적 합의를 통해 경제회생을 추진하기 위한 정책으로 정부는 국가재건프로그램(PNR)이라는 사회협약(social pact)을 주도적으로 형성하고 합의적 노사관계를 유지함으로써 경제성장을 위한 사회적 토대를 마련하였고, 경제성장과정에서 발생하는 사회적 배제문제를 완화하기 위해 사회보장을 확대하여 사회적 파트너십을 성공적으로 유지했음. 사회협약을 위한 기구는 ‘국가경제사회발전사무국법’에 따라 설립된 국가경제사회발전사무국을 정점으로 하여 국가경제사회포럼(Forum), 국가경제사회협의회(Council), 파트너십과 성과를 위한 국가센터(Center)로 구성되어 있음. 아일랜드 시민의회는 의회나 정부의 정책결정은 대체하는 수단이 아니라 보완하는 수단으로서 시민의회의 보고서는 권고적 효력만 있음. 따라서 정부와 의회가 사실상 취사 선택권을 보유하고 있지만 정부와 의회가 수용여부에 대해서는 반드시 답변해야 할 의무가 있음. 시민회의는 전문가 자문단 의견 청취, 국내 외 시민의견 수렴 등을 거쳐 숙의토론을 실시하고 숙의대상 의제에 관해 다양한 각도에서 쟁점별 투표를 실시하여 세분화된 쟁점들에 대한 의견분포를 명확하게 보여주는 방식을 취함.

o 그러나 ‘통일국민협약’은 “민족문제의 정쟁화를 심각한 위협으로 인식하고, 이를 해소하기 위한 사회적 합의를 도출하고자 제도화된 소통을 마련하고자 하는 노력”이라는 측면에서 기존 해외사례의 사회경제협약의 성격과는 틀을 달리해야 함.

한국행정연구원(연구책임자: 은재호), 대북정책 맞춤형 공공토의 모델 개발 연구(2018), p.10.

- 통일정책은 한반도 미래를 결정하는 정책이며, 민족문제와 직결된 문제로 국민 모두가 정책의 수혜자인 만큼 특정 단체들의 참여와 합의로 체결되는 사회경제협약과 달리 세대·이념·지역·계층 등을 아우르는 정책소통공간을 마련하여 전 국민의 의견을 균형있게 수렴하는 것이 필요

- 기존 노사문제 갈등조정을 위해 도입된 유럽적 접근법에서 벗어나 민족갈등의 치유와 화해라는 기존 사회협약의 틀에서 담지 못하는 ‘통일협약’의 새로운 정책모델을 개발하기 위해서는 세계의 다양한 시각과 경험모델이 요구되어짐.

o 이러한 측면에서 뉴질랜드 원주민 마오리족과 영국왕실과 체결한 ‘와이탕이 조약’(1840)은 두 민족이 합의하여 한 국가를 수립한 뉴질랜드 건국문서로 진정한 ‘국민협약’이라고 할 수 있음.

- ‘와이탕이 조약(the Waitangi Treaty)’은 영국 여왕에 마오리인의 주권을 이양하는 대신 마오리 자산에 대한 완전한 권리를 보장해 주고, 영국 국민과 동일한 권한을 부여한다는 두 당사자간 권리와 의무에 관한 내용을 담고 있으며, 마오리어와 영어로 각각 작성되었음.

영어 조약본에는 ‘sovereignty’로, 마오리어 조약본에는 ‘kawanatanga’(the governance or government over the land)로 표기되어 있어 현재까지도 논란이 되고 있음.

- 그러나 두 개의 언어로 작성된 조약의 이행과정에서 너무 상이한 두 문화권의 충돌은 불가피했는데, 특히 이주민의 생활 공간 마련을 위해 정부에 의해 무차별적으로 자행된 토지 몰수는 뉴질랜드 토지전쟁으로 비화되었고 전쟁에서 패한 마오리들은 이후 극심한 인구감소를 겪으며 사회적으로 소외되었음.

- 한편 마오리 의석 할당제로 마오리 엘리트들이 정치적 기반을 확보하면서 정부의 와이탕이 조약 위반과 마오리에 대한 사회적 차별을 사회적 쟁점화했는데, 이는 마오리뿐만 아니라 백인들의 동의를 얻으면서 마오리 토지 개발 요구 등 범마오리 권리 운동으로 확대되었음.

- 이러한 갈등의 근본적 원인은 마오리 토지 소외화인데 이를 해결하기 위해 1975년 뉴질랜드 정부는 마오리 부족의 요구를 수용하여 와이탕이 조약 체결 후 마오리의 유무형 자산 침해 관련 소송을 전담하는 ‘와이탕이 법정(Waitangi Tribune)’을 설립하여 토지를 비롯한 마오리 문화 침해까지 전반적인 마오리 고충문제에 대한 조사를 담당하고 있음. 비록 와이탕이 법정의 판결은 사법적 권한은 없는 권고에 불과하지만 정부내 이를 이행하기 위한 ‘조약해결사무국(the Office of Treaty Settlment(OTS))’을 설치하여 실질적으로 보상하고 있음.

o ‘와이탕이 조약’과 ‘와이탕이 법정’으로 대변되는 뉴질랜드 이중사회의 갈등과 화해 모델은 아직까지 우리나라에서 다뤄지지 않은 해외 사례로 로 통일국민협약과 남북한 주민통합 과정에 새로운 접근법을 모색할 수 있게 해 줄 것임.

- 통일국민협약의 원칙과 내용 관련하여 와이탕이 조약을 참고할 수 있을 것임. 현재 통일협약의 내용 범위에 대해 최소 합의나 가능한 한 구체적 내용까지 포괄할 것인지에 대한 논의가 진행되고 있는데 이에 대한 새로운 관점을 제공할 수 있을 것임.

- 통일국민협약의 법적 지위와 국민 동의절차와 관련해서도 와이탕이 조약에서 시사점을 찾을 수 있음. 와이탕이 조약은 처음에 발기인 형식으로 북섬 북부지역 마오리 추장 약 40여명의 동의를 얻었고, 그후 뉴질랜드 남북섬 전역의 추장들의 동의를 얻기 위한 절차를 거침. 식민정부는 8개월동안  뉴질랜드 남북섬 45곳을 돌며 추장 500여명으로부터 조약에 대한 동의를 받았음.

- 통일국민협약 이행 절차 및 기구와 관련하여 독립기구인 ‘와이탕이 법정’의 기능과 법정의 판결을 이행하는 정부측 이행협상기구인 ‘the Office of Treaty Settlment(OTS)’의 역할에 대한 연구를 통해 이행기구의 기능에 대한 시사점을 얻을 수 있을 것임.

2. 연구 내용 및 방법

o 뉴질랜드 모델에서 통일국민협약의 시사점을 도출하기 위해서는 우선 뉴질랜드 사회 갈등의 구조에 대한 인식이 필요함. 뉴질랜드 사회를 구성하고 있는 이중성에 대한 이해를 통해 갈등의 근원을 분석하고 이를 해결하기 위한 정부 정책과 노력들이 전 사회적으로 어떤 영향을 미쳤고 사회적 통합에 긍정적 기여를 했는지를 고찰하고자 함.

- 제2장에서는 뉴질랜드 이중사회의 시작인 마오리족 Kupe의 Aotearoa와 영국 쿡 선장의 New Zealand 발견과 정착부터 와이탕이 조약 체결 전까지 과정을 역사적으로 살펴봄. 마오리 부족의 특성과 서구 정착인들의 정착과정에 대한 이해를 통해 영국이 다른 식민지와 달리 뉴질랜드에서 원주민과 양자간 합의서를 체결하고 국가를 수립했던 배경을 이해할 수 있을 것임.

- 제3장에서는 영국의 뉴질랜드 식민지 개척을 하게 된 사회적 상황과 와이탕이 조약 체결로 식민국가를 수립한 과정에 대해 살펴봄. 와이탕이 조약의 구체적 내용과 현재 쟁점이 되고 있는 조항에 대한 분석하고 조약 수립 후 영국 제도의 구체적 이식과정에 대해 고찰함.

- 제4장에서는 양자간 합의에 의해 국가를 수립했으나 오해의 소지가 있는 조약문과 그 실행과정에서 정부에 이한 조약의 위반, 무시로 뉴질랜드 내전이라는 엄청난 국가적 비용을 치르고 사회갈등이 첨예화되었던 과정을 살펴봄.

- 제5장에서는 식민국가의 일방적 제도적 이식으로 양자 균형이 깨진 사회가 다시 균형을 회복하며 이중성을 재인정받고 이중사회가 통합되는 과정에 대해 살펴봄. 사회 균형점을 회복하기 위해서는 건강한 양자의 파트너쉽이 보장되어야 하며, 와이탕이 법정(the Waitangi Tribune)의 설치는 마오리 권리회복을 통한 사회적 통합의 토대가 형성되었음을 보여주는 정책적 노력임을 알 수 있음.

o 뉴질랜드의 원주민과 이주민과의 협약 체결을 통한 국가수립과 갈등조정 과정은 이웃국가인 호주와 비교해 볼 때 사회통합적 측면에서 얼마나 큰 의미가 있는지 명확해 짐.

- 제6장에서는 비슷한 시기 영국의 식민지 개척이 시작되었던 호주 식민지 개척 역사와 성격에 대해 살펴보고 그 차이점을 분석하여 올바른 사회통합을 위한 조건들을 밝혀내고자 함.

- 뉴질랜드는 당초 호주의 무역 외항으로 서구인들의 정착이 시작되었고 New South Wales의 관할 지역으로 호주의 식민지 지배방식이 적용되었음에도 호주와 달리 원주민과 합의서 체결과 동의를 받아 양자간 파트너쉽에 근거해 국가를 수립한 아주 특이한 사례임. 마오리족과 비교해 볼 때 애보리진의 사회적 차별은 여전히 크지만, 뉴질랜드의 사례는 호주에도 사회통합을 위한 매우 중요한 모델로 받아들여지고 있음.

o 결론적으로 뉴질랜드 이중사회 공존의 모델이 통일국민협약에 시사하는 바를 세 가지 측면에서 도출하고자 함.

- 첫째, 와이탕이 조약의 원칙과 내용을 통해 통일국민협약의 성격을 제안하고자 함.

- 둘째, 와이탕이 조약이 처음 북섬 북부 추장들과 먼저 체결식을 한 후 뉴질랜드 전체 추장들의 동의를 얻는 과정을 통해 통일국민협약의 국민동의 방식에 대해 아이디어를 제공하고자 함.

- 셋째, 와이탕이 법정이 와이탕이 조약의 위반 행위와 마오리 고충문제를 해결하는 이행기구의 형식으로 설치되면서 근본적 사회갈등 요인이 해소되면서 사회통합의 기반이 마련된 점에 주목하여 통일국민협약 이행기구의 의미와 기능에 대해 고찰해 보고자 함.

o 본 고는 주로 문헌 연구를 통해 역사적 자료를 정리했고, 이를 위해 뉴질랜드 정부에서 운영하는 https://teara.govt.nz, https://nzhistory.govt.nz https://www.waitangitribunal.govt.nz는 매우 중요한 출처였음.

- 또한 훈련 기관인 Te Runga o Ngati Rehia Tust Board(Ngati Rehia Foundation) 연구이사인 Lily George 박사, Earth Citizen Orgarnisation 이사인 Koro Carman은 뉴질랜드 마오리 최대 부족(iwi)인 Nga Puhi 소속으로 북섬 북부 마오리 역사와 그들의 고충 문제에 대해 도움을 주었고, Auckland Universtity of Technology 대학 마오리어과 교수인 Rachel & Dean Mahuta 부부는 마오리 왕족으로 Waikato 지역 Maori King Movement 등 북섬 중남부 마오리 역사와 고충문제에 대한 조언을 주었음.

II. 뉴질랜드 이중사회(Aotearoa vs. New Zealand) 성립 과정

1. Aotearoa와 New Zealand의 발견

1) 마오리인들의 Aotearo 도착

o 뉴질랜드는 다른 어떤 나라보다 건국의 역사가 짧을 뿐 아니라 인간이 가장 마지막으로 정착한 땅(landmass)이기도 함.

- 이 땅이 정확히 언제 발견되었는지에 대해서는 논쟁의 여지가 있지만, 일반적으로 1250년에서 1300년사이 동폴리네시아인들이 처음 이 땅을 발견하고 정착했다는 것으로 알려져 있음.

https://en.wikipedia.org/wiki/New_Zealand

* 1642년이 되어서야 유럽인들은 그 나라가 존재한다는 것을 인식

o 최초의 폴리네시아 정착민들은 해양 조류와 바람과 별을 따라 항해하면서 뉴질랜드를 발견했음. 일반적으로 항해사 쿠페(Kupe)가 최초의 발견자로 알려져 있음. 쿠페가 발견한 땅은 마오리어로 ‘Aotearoa’라고 불리는데, 이와 관련해 다양한 유래들이 있음. Aotearoa는 “긴 흰구름의 땅”("the land of the long white cloud")이란 의미이며, 현재 ‘New Zealand’와 함께 공식 국호로 사용됨.

이와 관련 다양한 유래들이 있는데 첫번째로 Aotearoa는 쿠페가 타고 온 카누(canoe)의 이름이고 그 이름에서 따왔다는 설, 둘째 쿠페의 아내(또는 딸이란 얘기도 있음) 지평선을 보고 "He ao! He ao!" ("a cloud! a cloud!")라고 불렀다는 설, 셋째 카누가 밤낮으로 긴 희구름의 안내에 따라 이르게 되었다는 설 등이 있다. 마지막으로 쿠페가 흰구름을 가리키며 저곳에 땅이 있다고 말했고, 그들이 도착했을 때 구름이 그들을 맞이했다는 설이 있다. https://en.wikipedia.org/wiki/Aotearoa

원래 마오리인들은 Aotearoa를 북섬을 지칭할 때 사용했는데 유럽인 이주전에 남북섬을 통틀어 지칭하는 이름이 있었는지는 확실치 않음. 마오리인들은 때때로 북섬을 “Te Ika-a-Māui (the fish of Māui)”라고 불렀고, 남섬을 “Te Waipounamu (the waters of greenstone)” 또는 “Te Waka o Aoraki (the canoe of Aoraki)”라고 불렀음. https://en.wikipedia.org/wiki/New_Zealand

*  ao = cloud, dawn, daytime or world/ tea = white, clear or bright/ roa = long

o 쿠페 도착 후 얼마 안있어 폴리네시아에서 첫 번째 소그룹들이 도착했는데, 오늘날 마오리족으로 알려진 이 부족들은 유럽인들이 도착하면서 자신들을 '보통'이라는 뜻의 ‘마오리’라는 이름으로 부르기 전까지 자신들을 식별할 이름을 가지고 있지 않았음.

마오리 언어에서 ‘마오리’라는 단어는 “보통의”, “자연적인” 또는 “평범한”이란 의미이다. 전설이나 구술에 따르면 이 단어는 신이나 정신(wairua)과 구분되는 보통의 유한한 인간(tāngata māori)을 지칭할 때 사용되었다. https://en.wikipedia.org/wiki/Māori_people

- 반면 유럽인들은 마오리가 아닌 사람들(Non-Maori)이란 의미의 Pakeha라고 불렀음.

The Oxford 영어 사전에 ‘pākehā’는 'a white New Zealander'라고 정의되어있다. 또한 The Oxford Dictionary of New Zealandisms (2010)에는 ‘pākehā’를 명사로 'a light-skinned non-Polynesian New Zealander, especially one of British birth or ancestry as distinct from a Māori; a European or white person'라고 정의하며, 형용사로는 'of or relating to Pākehā; non-Māori; European, white'non-Māori, usually of British ethnic origin or background’라고 정의하고 있다. 반면 The Concise Māori Dictionary (Kāretu, 1990)에는‘pākehā’를 "foreign, foreigner (usually applied to white person)"라고 정의하며, the English–Māori, Māori–English Dictionary (Biggs, 1990)는 ‘Pākehā’를 "white (person)"라고 정의하고 있다. 그러나 이 단어가 적용될때는 모두 ‘non-Māori’라는 의미로 사용되어진다. 어떤 마오리어 사전도 pākehā에 부정적인 의미가 내포되어 있지 않다. 초기 마오리인들과 함께 사는 몇몇 유럽 정착인들은 "Pākehā Māori"로 알려졌다. 그러나 뉴질랜드 백인들은 비록 ‘Pākehā’에 부정적 의미가 없다는 것을 인정함에도 이 단어로 불리는 것을 선호하지 않으며, 2013년 University of Auckland에서 실행한 the New Zealand Attitudes and Values Study 조사에 따르면 "New Zealander"(53%), "New Zealand European"(25%), "Kiwi"(17%)를 선호하는 것으로 나타났다.

https://en.wikipedia.org/wiki/P%C4%81keh%C4%81

o 폴리네시아인들은 쿠마라(고구마)와 얌을 가지고 왔는데, 이것들은 따뜻한 북섬에서 잘 자람. 넓은 쿠마라 경작으로 비교적 큰 정착지가 형성될 수 있었음. 주요 식재료는 새, 물고기, 조개류. 폴리네시아의 개와 쥐는 초기 정착자들이 데리고 왔지만 돼지나 닭과 같은 가축은 안데리고 왔음.

o 마오리인들의 생활여건은 좋은 편이었고 그들의 기대수명은 현대적인 기준으로 보면 낮지만 같은 시대의 유럽인들과 비슷했음. 유럽인이 도착하기 전까지 마오리인 인구는 10만명 정도였음.

- 마오리인들은 그들의 조상과 집안의 역사와 전설을 구두로 전승하는 문화(an oral culture)가 발달했으며, 대부분 사회는 공통의 조상을 둔 후손들로 공동체를 구성하며 살았고, 조상들의 족보를 외우는 와카파파(whakapapa, 족보학)는 지식전달의 주요 수단이었는데, 현재도 마오리 주요 행사시 주요 의식으로 와카파파를 함.

- Mana(status)와 utu(reciprocity)가 마오리 문화의 중심 개념인데, 자기 부족의 mana가 침해당했을때 utu 차원에서 전쟁을 불사하는 것으로 전쟁기술은 부족장들에게 매우 중요한 능력이었음.

2) 유럽인들의 New Zealand 발견

o 네덜란드 탐험가 아벨 타즈만(Abel Tasman)은 1642년에 도착한 이 땅의 이름을 “스테이튼 랜드 – 의회의 영광으로“(Staten Land in honor of the States General)로 명명, 그후 네덜란드 지도 제작자가 네덜란드의지방인 Zeeland의 이름을 따 ”Nova Zeelandia“라고 개명

타즈만이 언급한 “the Staten Land”는 1616년 Jacob Le Maire가 남미를 여행시 발견한 Tierra del Fuego제도의 아르헨티나 소유령을 일컬어 부친 이름이었고, 이에 앞서 1609년 영국인 탐험가 Henry Hudson은 미국 New York Bay의 네덜란드인들이 이름부친 the island Staaten Eylandt (literally "States Island")를 여행하게 되었고 이후 1624년 이 섬이 네덜란드의 영구식민지가 되자 New Netherland(오늘의 뉴욕주)의 주도로 삼고 정식으로 ‘Staten Island’란 이름을 부쳐 지금까지 사용하게 된다. 당시 네덜란드인이 세계 식민지 개척을 활발히 진행하던 시기라 처음 발견한 섬에 네덜란드 의회의 이름을 따서 ‘Staten Land’라고 즐겨 불렀다.

“the States General"은 네덜란드 의회(Dutch parliament) 이름임.

- 영국 탐험가 제임스 쿡(James Cook)이 타즈만의 마오리와 유럽인간 상호 교류에 대한 탐험기를 접한 후 3회(1769-70, 1773, 1777)에 걸쳐 이 땅을 탐험하고 ”Nova Zeelandia“를 영어식으로 ”New Zealand“라고 표기

o 타즈만은 뉴질랜드 남섬 Golden Bay에 도착해서 어떤 특이할 만한 기록도 남기지 않은채 하루 정도 머물다 떠났던 것에 비해 쿡은 뉴질랜드를 유럽에 알리는데 지대한 공헌을 했음.

- 1773~1774년간 총 328일간 뉴질랜드 해안에 머물면서 쿡이 제작한 지도는 거의 사실에 가까웠고, 그가 수집한 마오리어와 마오리 관습과 문화, 마오리의 주거 및 도구 등 뉴질랜드에 관한 정보와 자료는 향후 200년동안 과학계, 역사학계, 인류학계 분야에서 뉴질랜드 연구의 핵심 자료가 되었음.

Michael King, Penguin History of New Zealand, 2003, London, chapter 8, p.3.

- 또한 쿡 선장은 마오리인들과도 좋은 관계를 맺었으며, 마오리인들도 쿡과 그의 선원들을 존중하여 대우하였음. 쿡은 항해 당시 Royal Society 의장 Morton백작(the Earl of Morton)의 훈령 ‘원주민들은 전능하신 신의 창조물로 유럽인과 동등하게 대우해야 한다’를 준수했음. 그가 주로 항해했던 the Bay of Islands, Mercury Bay, Queen Charotte Sounds의 마오리인들을 그를 존중하고 공경했고 ‘good man’으로 기록하고 있음.

op.cit, chapter 8, p.2

특히 저명한 마오리 인류학자인 Te Rangi Hiroa(Sir Peter Buck)는 그가 항해한 후 1세기반 후에 그를 ‘to tatau tipuna, ko Kapene Kuki’(our ancestor, Captain Cook)이라고 다른 마오리 지도자에게 소개했음. op.cit., chapter 8, p.6.

o 반면, 1772년 프랑스 항해사 Marion du Fresne은 두척의 함선을 이끌고 쿡이 머물렀던 the Bay of Islands에 도착했는데 그곳에서 마오리들에 의해 26명의 선원들이 죽임을 당하게 되었는데, 이들은 마오리인들이 금기시하는 tapu를 건드렸다는 설이 있음. 이에 대한 보복으로 생존한 프랑스 선원들은 마오리 마을을 폐허로 만들었고 200~300명의 마오리인들을 살상했음.

- 이 사건은 유럽인-마오리간 충돌에서 가장 잔인한 사건으로 기록되며, 문화에 대한 이해의 부족이 얼마나 큰 충돌을 야기할 수 있는지를 보여주었음. 또한 뉴질랜드가 ‘Cannibal Isles’로, 마오리인들이 ‘noble savages(고귀한 야만인)’, ‘ignoble savages’로 알려지는 데 결정적인 계기가 되었음.

당시 마오리 토벌대를 이끌었던 Julien Crozet은 마오리인들을 가리켜 다음과 같이 쓰고 있다: “There is amongst all the animals of creation none more ferocious and dangerous human being than the primitive and savage man..” op.cit, chapter 8, p.8.

- 이후 유럽인들의 뉴질랜드로의 항해는 드물게 매우 조심스럽게 이루어졌고 1809년 다시 한번 마오리인들에 의해 가장 많은 유럽인이 살상당한 Boyed 사건이 일어나자 뉴질랜드는 악명높은 식인섬으로 알려지게 되었음.

1791년 쿡 선장의 부하였던 George Vancouver가 미국 서부로 가는 여행 도중에 잠시 들렀고, 1793년 스페인 항해사인 Alessandro Malaspina가 남섬 Doubtful Sound를 항해했고, 1794년 프랑스인 Antonie Raymond와 Joseph Brundi가 실종된 항해사를 찾기 위해 북섬에 잠시 들렀다. 흥미로운 사실은 Vancouver와 함께 항해했던 Chantham호의 선장 Broughton은 거친 파도를 맞아 어느 섬에 도착했는데 그곳이 오늘날 자신의 선박명인 Chantham Island로 알려진 곳이다. 이 Chantham섬은 1842년 뉴질랜드로 귀속되었다. op.cit, chapter 8, p.6. 원래 1840년 와이탕이 조약 체결 때 귀속되어야 했는데 그 당시 이 섬의 귀속에 대해 잊어버렸던 것으로 알려졌다.

1809년 10월 시드니에서 Bay of Island로 오는 선박에 선원으로 승선한 Bay of Island 지역 추장의 아들인 Te Ara가 여러 이유들로 배안에서 굶김을 당하고 채찍으로 맞는 등 학대당하는 사건이 있었다. 1809년 12월 배가 Whangaroan 항구에 도착하자 아들은 부족들에 이 사실을 알리고 부족의 mana(신성, 명예, 특권)가 공격당했으므로 utu(보복) 차원에서 공격하기로 결정, John Thompson 선장을 비롯 선원과 탑승객들을 공격하여 70여명을 사살하고 식인(cannibalism)을 했다. 이 사건은 마오리인에 의한 유럽인 사상자 수가 가장 큰 것으로 기록된다.

https://nzhistory.govt.nz/culture/maori-european-contact-before-1840/the-boyd-incident

Boyd 사건이 런던의 식민지청(the Colonial Office)에 알려졌을 때 뉴질랜드 선교활동에 대한 계획안이 거부되었다. https://nzhistory.govt.nz/culture/missionaries/marsden-and-cms

o 그러나 역설적이게도 이런 비극적인 사건들은 장기적으로 볼 때 마오리족의 Aotearoa에는 매우 긍정적 영향을 미친 것으로 판명됨.

- 1776년 미국은 독립전쟁에서 승리함으로써 영국의 죄수 식민지(1718~1776)를 거부하자, 영국은 대안의 식민지가 필요했는데, 뉴질랜드로 항해를 갔던 많은 사람들이 마오리들에 의해 죽임을 당하자, 마오리보다 덜 호전적이며 조직화되어 있지 못한 애버리지니(Aborigine)의 오스트레일리아를 선택하여 1788년 New South Wales에 재소자 감옥을 만들었던 것임. 영국은 그 다음 세기동안 16만명 이상의 죄수들을 오스트레일리아로 이송하였고 식민지 건설을 위한 노예 노동력을 효과적으로 확보했음.

Tasman때는 4명의 선원이 Golden Bay에서 마오리인들의 공격으로 죽었는데, Tasman은 이곳을 ‘Murderers Bay’라고 불렀다. Cook때는 선원들이 남섬으로 탐험을 갔을때 10명이 죽임을 당했고, Fresne때는 26명이었다. 그후 1809년 Boyd사건때는 가장 많은 70명이 사망했음.

https://teara.govt.nz/en/prisons/page-2

https://nzhistory.govt.nz/culture/taming-the-frontier/british-intervention

- 반면 마오리들은 1840년 영국과 와이탕이 조약을 체결할 때까지 50여년간 뉴질랜드 땅에 머물고 있던 당시에는 얼마되지 않았던 소수의 유럽인들을 상대하면서 다음에 닥쳐올 일들을 준비할 수 있는 시간을 벌 수 있었다고 할 수 있음.

Michael King, ibid, chapter 8, p11.

2. Maori와 Pākehā 이중 사회 형성

1) 마오리 부족사회의 특징

o ‘마오리’는 뉴질랜드의 폴리네시아 토착민을 말하는데, 1320년에서 1350년사이 카누(waka)를 타고 항해를 해온 동폴리네시아인들이 조상임. 그러나 이들은 몇세기동안 고립되어 지내면서 독특한 자신들만의 언어, 신화, 수공예품, 행위예술 등을 발전시키면서 동폴리네시아인들과 구분되는 문화를 정착시켰음.

- 뉴질랜드를 탐험한 초기 유럽인들은 일반적으로 토착주민들을 “뉴질랜드사람”("New Zealanders") 또는 “원주민”("natives")이라고 불렀으며, 마오리인들은 “Māori”란 단어를 범부족적인 의미(in a pan-tribal sense)에서 자신들을 지칭할 때 사용했음.

마오리인들은 종종 “tangata whenua”(literally, "people of the land")로 불렀는데, 특정지역의 땅과 관계를 표현함으로써 자신들의 정체성을 나타내었는데, 예를 들어 Northland에 사는 마오리인들을 the tanga whenua in Northland라고 하고 이는 iwi(tribe) Ngapuhi를 말한다. 또한 마오리인들은 뉴질랜드 땅(Aotearoa) 전체에 사는 사람들이란 의미에서 쓰기도 한다.

o 마오리 부족 사회는 처음 이들이 타고 온 카누(waka)별로 형성되었는데, 가장 큰 집단이 “iwi(tribe)”이고, 그 하위에 씨족 단위로 분화된 “hapu(sub-tribe)”가 있으며, 한 hapu는 여러개의 친족단위로 분화된 “whanau(extended family)”로 구성됨.

- 이 중 마오리 사회의 핵심 단위는 초기 정착시기부터 와이탕이조약체결까지는 hapu였으나, 조약 체결이후 19C 후반부터는 iwi가 중요한 단위가 되었음.

o (Iwi) 마오리 사회에서 가장 큰 정치 공동체 단위로, 시조는 하와이키(Hawaiki)에서 카누를 타고 온 사람들이었는데, 같은 카누를 타고 온 사람들이 초기 부족(iwi)과 하위부족(hapu)을 구성했고 대를 이어 확대되어 갔음.

- 한 카누에 탄 사람들이 한 부족을 구성했거나, 여러 카누에 탄 사람들이 모여 한 부족을 구성하기도 했고, 같은 카누에 탄 사람들이 각각 별개의 지역에 정착하여 다른 부족을 형성하기도 했음.

한 카누가 한 부족을 형성한 사례는 타이누이 와카(the Tainui waka)를 타고 온 와이카토 부족(the Waikato), 테 아라와 와카(the Te Arawa waka)를 타고 온 로토루아 호수와 타우포 호수에 사는 부족, 와이라파와 남부 기스본(the Wairarapa and the south of Gisborne)에 정착한 타키티무 와카(the Tākitimu waka)를 타고 온 나티 카훈구누 부족(the Ngāti Kahungunu tribes)이다. 반면 몇 개의 카누를 타고 온 사람들이 연합해 만든 사례는 뉴질랜드에서 제일 큰 규모의 부족인 노스랜드에 정착한 나푸이(Ngāpuhi)부족으로 마타와오루아(the Matawhaorua), 나토키마토키마타오루아(Ngātokimatawhaorua), 마타투아(Mataatua) 카누를 타고 온 사람들이다. 또한 같은 카누를 타고 온 사람들이 별개의 다른 지역에 정착한 사례도 있는데 이들은 같은 카누의 역사를 다르게 이해하고 있다. https://teara.govt.nz/en/tribal-organisation/page-2

- 하나의 부족(iwi)은 보통 몇 개의 “hapu”(씨족, 혈통 그룹)로 구성되는데, Iwi내 다양한 hapu들은 때때로 서로 싸우기도 하지만, 다른 iwi에 대항하여 자신들의 부족의 영토를 지키야 되는 상황에서는 단결하곤 했음.

o (Hapu) 마오리 사회에서 가장 중요한 기본 정치 단위임. 보통 한 Hapu 규모는 백명에서 수백명 사이이며, 그 안에는 또 여러 개의 whanau(extended family, 혈통 친척)로 구성되어 있음.

- Hapu는 부족(iwi) 영토 중 그들에게 지정된 부분을 관리, 이 의미는 땅뿐만 아니라 바다 어업, 조개밭, 양식장, 삼림 자원, 호수, 강, 하천 등에 접근할 수 있다는 것임. 그래서 이후 체결된 와이탕이조약도 땅 소유권을 가진 hapu가 영국여왕의 상대 조약체결대상이 되었는데, 그 이유는 땅의 전매권을 각 hapu가 가지고 있었기 때문임.

Hapu는 넓은 지역에 퍼져 독립적인 주거지에 살았으며 다른 부족(iwi)과 섞여 살기도 했음. 이 때문에 땅 소유권 관련 분쟁이 종종 있었는데 부족의 지도자는 이를 중재하거나 결혼을 통해 해결했음. 그러나 중재에 실패할 경우 전쟁으로 비화되었는데, hapu의 중요한 정치적 기능은 다른 부족에 맞서 자기들의 땅을 지키는 것이었음. https://teara.govt.nz/en/tribal-organisation/page-1

- 하푸의 중요한 사회적 기능은 공동체의 생존에 필요한 어업, 주거환경 정비, 방어, 카누 제조, 회합 등을 수행하는 것이며, 작은 부족의 경우 한 개의 요새화된 집(pā)를 소유했고, 큰 부족의 경우 한 개 또는 몇 개의 pā를 소유

- 새로운 하푸도 생겨났는데 그 이유로 첫째, 인구의 증가에 따라 자원에 대한 부담이 가중되면서 더 작은 단위로 분화되거나, 둘째, 전통과 관습(mana)을 어기거나 가족 분쟁으로 추방당하거나 했을 경우 새로운 정착지에서 하푸를 구성하기도 하는데 이때 몇 개의 하푸가 연합해서 새로운 하푸를 구성하기도 함. 셋째, 크고 강력한 whanau는 독립적인 하푸를 구성하기도 함. 그러나 정식적으로 신규 하푸로 인정받기 위해서는 지도자가 외교적으로 훌륭한 mana와 기술을 가진 경우, 정략결혼에 의해 하푸의 정체성이 강화된 경우 그리고 전쟁에서 이긴 경우 등임.

https://teara.govt.nz/en/tribal-organisation/page-2

o (Whānau) 3대에서 4대에 걸친 친족 공동체로 마오리사회의 가장 기본 단위임. 할아버지와 할머니, 부모와 그 형제들, 그리고 그 자식들로 보통 20명에서 30명정도 규모임.

- 크기에 따라 별도 정착촌을 형성하거나 요새화된 pā를 소유하기도 하며, 고구마 밭이나 어업지, 사냥지, 양식장 그리고 베리 나무 등을 소유하며, 방어 외의 생존을 위한 자급자족의 단위가 됨. 보통 방어는 iwi(tribe)나 hapū(sub-tribe)가 담당함.

https://teara.govt.nz/en/tribal-organisation/page-4

o 마오리사회는 크게 세 개의 사회적 계급으로 구성되는데 추장 등 지도자 (leaders, the rangatira or kāhui-ariki), 평민(commoners, tūtūā), 노예(slaves, taurekareka or mōkai)

- 추장이 지도자 계급에 속하는데, iwi의 추장은 rangatira, hapu의 추장은 kāhui라고 불리며, 원칙적으로 iwi내 다양한 hapu의 추장들은 장자 서열은 있지만 기본적으로 동등하게 간주되어짐. Hapu 추장들 중에서 가장 강력하고 최고 서열은 ariki(paramount chief)이라고 불림. 또한 장손 집안 중 장녀(high-ranking females) 또한 ariki tapairu(chieftainess, 여자 추장)로 지도자 계급에 속하며, 보통 공주나 여왕에 상응하는 대우를 받으음. 장녀의 결혼은 정치적으로 매우 중요한데 강력한 hapu들간 정치적 동맹의 수단으로 여겨지기 때문

- 평민(commoners, tūtūā)계급은 장자라인이 아닌 멤버들이며, 한 hapu에서 분리되어 나온 경우도 평민계급에 속함.

- 노예(slaves, taurekareka or mōkai)계급은 강력한 hapu에 의해 정복당거나 포로가 된 그룹이며 그들은 감금당한 상태가 아니라 음식을 준비하거나 장작을 운반하거나 카누를 젓는 일 등을 담당했음. 그들의 주인과 결혼할 경우 자식들은 평민이 됨.

- 이외에도 전문 지식인(learned experts, tohunga) 부류가 있는데, 이들은 보통 추장 계급(the rangatira class)에 속하는 사람들 중 태어날때부터 선발해서 교육시키며, 낮은 계급이라 할지라도 개인적으로 매우 뛰어나면 선발될 수 있음. 가장 뛰어난 부류인 the tohunga ahurewa는 학문(school of learninga, whare wānanga)와 족벌학(school of genealogy, whare tātai)을 교육받음. 이들은 족벌학, 구전역사, 천문학, 구전자연학에 능통하며 또한 나무를 심거나 밸 때, 집이나 카누를 만들 때, 전쟁을 할 때, 아픈자를 치료할 때, 그리고 사자를 보낼 때 앞에서 기도와 주문(prayers and incantations)을 외움. 그 외에 조각 전문가(carvers, tohunga whakairo), 카누제조 전문가(canoe builders, tohunga tārai waka),  도제 전문가(apprentice tohunga, tohunga tāura), 산파 전문가(experts in birthing, tohunga tohior ), 그리고 타투 전문가(tattoo artists, tohunga tā moko)등이 있었음.

2) Pakeha의 초기 정착 : New South Wales, 무역업자, 그리고 선교사

o 1788년 영국이 호주 Jackson항(Syndey)에 범죄자 식민지를 건설함에 따라 뉴질랜드도 영국과 접촉하게 됨. New South Wales에 “태평양 인근 섬 전체를 관할”하는 영국의 식민지 정부인 총독부를 설치하고 뉴질랜드도 관할했음.

그러나 New South Wales의 뉴질랜드에 대한 관할권이 공식적으로, 법적으로 명시되어 있지 않았기 때문에 뉴질랜드에는 어떠한 법적 체계가 수립되어 있지 못했음. 이는 1830년 Elisabeth호의 선장 Captain John Stewart는 경제적 목적으로 Ngāti Toa(Kapiti Island) 추장 Te Rauparaha이 1829년 Ngāi Tahu(Banks Peninsula)에 의해 부족이 죽임을 당하고 식인을 당했던 사건에 대해 복수를 할 수 있도록 지원했다. 즉 그의 배에 100여명의 Ngāti Toa 전사를 싣고 Banks of Peninsula까지 태워주고 Ngāi Tahu 추장을 해변으로 꾀어 복수를 할 수 있는 장을 마련해 준 것이다. 이 사건으로 수백명의 Ngāi Tahu 사살되었고 노예가 되었다. 뉴질랜드 선교사들은 Stewart 선장의 이 행위가 마오리 선교에 미칠 악영향을 고려해 오스트레일리아 법정에 그를 고소했지만 그를 처벌할 어떤 법도 없어 처벌이 불가했다. 이 사건 이후 영국정부는 뉴질랜드 무법상황에 대해 크게 우려를 하게 되었고, 뉴질랜드 식민지 건설 등에 대해 본격적으로 고민하게 된 계기가 되었다. https://nzhistory.govt.nz/culture/maori-european-contact-pre-1840/captain-stewart-and-the-elizabeth

- 18세기 후반경 물개잡이와 고래잡이들은 뉴질랜드에서 작업을 하기 시작했고 그후 50년 동안 New South Wales의 경제적, 문화적 기지가 되었음. 시드니의 무역업자와 상인들은 타즈만 해협을 왕래하는 무역에 관심을 가지기 시작했고 뉴질랜드는 점점 더 태평양 무역시스템(Pacific-wide trade system)으로 편입되었음.

- 많은 마오리 남자들은 Port Jackson과 the Bay of Island사이를 왕래하는  선원으로 더 넓은 외부 세계에 노출되었음.

https://nzhistory.govt.nz/culture/taming-the-frontier/british-intervention. 1796년 Rio de Janeiro의 영국 고래업자 Mermaid는 마오리 선원을 고용했는데 그를 ‘an Indian of New Zealand who has good knowledge of the coast, and signed him on as pilot and boat-steerer’라고 묘사했음. 그리고 1806년 런던을 방문한 최초의 마오리인은 Moehanga 추장으로 고래잡이 선박을 타고 항해했다. 이 여행동안 그는 유럽의 문물과 기술 그리고 다양한 동식물을 가지고 돌아왔다. https://teara.govt.nz/en/maori-pakeha-relations/page-1#3

o 뉴질랜드는 호주와 달리 죄수 식민지(a penal colony)로 개발되지 않았지만 호주에서 탈출한 죄수들 상당수가 새로운 생활을 찾아 뉴질랜드에 정착한 것으로 알려졌음.

이에 관해서는 다음을 참조하라 : Matthew Wright, Convicts, New Zealand’s hidden criminal past, Penguin, 2012

- James Cavanagh는 1804년 죄수 선박에서 탈출해 뉴질랜드로 들어 왔고, Charlotte Badger는 1806년 죄수를 실은 Venus호를 탈취하여 원래 목적지인 시드니 동쪽에 위치한 남태평양섬 Norfolk가 아닌 뉴질랜드 북섬 Bay of Island로 들어왔음.

- 초기 대부분의 뉴질랜드 물개잡이나 고래잡이들은 범죄 전력이 있는 사람들이었음. 대표적으로 Jacky Guard는 남섬 Marlborough Sounds에 1827년 고래잡이 기지인 Te Awaiti를 설립했음.

https://teara.govt.nz/en/prisons/page-2

출처 : Matthew Wright, Convicts, New Zealand’s hidden criminal past, Penguin, 2012, Map 1-1

o 일반적으로 와이탕이 조약 체결 전까지는 소수의 유럽인들이 다수의 마오리인 공동체에서 절대적인 마오리의 권위를 인정하며 그들의 자원을 함께 이용할 방법을 찾으며 생존했다고 할 수 있음.

- 대략 1830년경 뉴질랜드에 거주하는 파케하는 300명 미만이었고, 마오리는 적어도 10만명이었음. 마오리 공동체내에 함께 사는 파케하인들을 ‘Pākehā–Māori’ (Europeans living as part of a Māori community)라고 불렀는데 이들 대부분이 무역업, 특히 고래산업에 종사했음.

Some Europeans, nearly always male, lived within Māori communities in the first half of the 19th century. Largely adopting Māori ways of life, they became known as Pākehā–Māori. Most were escaped convicts or seamen. Some, like John Rutherford, a seaman and sole survivor of the wreck of the Agnes, were tattooed in the traditional Māori style. Others, like the American Kimble Bent, fought alongside Māori tribes or, like the Irish-Australian Jacky Marmon in the Hokianga, helped arrange trade between Europeans and Māori. https://teara.govt.nz/en/history-of-immigration/page-2

- 대표적인 고래산업 기지였던 Bay of Islands의 Kororāreka(후에 Russell)에서는 유럽의 고래업자들이 가져온 소총(muskets), 철재 기구, 술, 담배등을 신선한 물, 땔깜, 돼지, 감자 등과 교환했음.

https://teara.govt.nz/en/maori-pakeha-relations/page-1

o 그러나 뉴질랜드를 방문하는 유럽인들이 가져온 매춘, 술, 소총 그리고 질병들은 마오리에게 악영향을 끼쳤고 이를 우려한 New South Wales, London, 그리고 영국선교협회(British missionary societies)는 뉴질랜드에 선교회를 설립하기로 결정

- 노스랜드 지역의 추장인 Ruatara는 고래잡이 선박으로 런던을 방문했고 선교사인 Samuel Marsden을 만났음. 이 인연으로 Marsden은 1814년 Bay of Islands의 파히아(Paihia)에 처음으로 선교협회(a Church Missionary Society (CMS))를 설립, Ruatara’s community를 세우고 선교활동 시작, 파히아는 고래잡이 기지인 Kororāreka(후에 Russell)의 맞은 편에 위치해 있는데 이 두 도시는 천국과 지옥으로 대비되었음.

- 마오리인들은 선교사들이 전해준 물건들과 식물, 가축 그리고 경작기술에 매료되어 이들과 매우 좋은 관계를 형성, 특히 Masden이 가르쳐 준 경작기술로 1814년에서 1819년동안 식량생산은 무려 10배 넘게 증가했음. 그러나 1830년까지는 마오리인들이 경제적으로나 군사적으로 절대적 우위에 있었기 때문에 그들의 토착신앙이 지배적이었고 소수만이 개종했음.

- 그러나 1830년부터 개종자가 많았는데 그 이유는 마오리 부족간 머스켓 전쟁, 유럽인들이 가져온 질병 등으로 인구가 감소하면서 자신들의 신에 대한 의심이 커졌기 때문임. 특히 선교사들은 교사로서, 의사로서 확고한 존경을 받으면서 이들의 마오리 공동체내 역할은 더욱 커졌고 이들에 대한 신뢰가 마오리 추장들로 하여금 와이탕이 조약에 서명할 수 있도록 견인한 결정적 요인이 되었음.

https://teara.govt.nz/en/maori-pakeha-relations/page-2

3. 마오리 부족사회의 변화

1) 마오리 부족간 전쟁: Musket wars

o 유럽인들이 도착하기 전까지 마오리인들은 주로 격투전을 했고, 창, 도끼나 곤봉같은 나무로 만들어진 전통적인 무기를 활용했음.

o 전쟁의 원인은 두가지 범주가 있는데 첫째, 부족들(tribal groups, iwi)간 물질에 대한 경쟁과 둘째, 부족이나 개인의 명예(mana)가 모욕당하거나 금기(tapu)를 건드렸을 경우 이에 대한 상응조치(pay-back, utu) 차원에서 전쟁

- 전쟁을 하기 전 전사들은 무기를 들고 하카(haka)를 추었고, 전쟁 후 전쟁에서 진 부족의 여자들과 아이들은 이긴 부족의 노예가 되었음.

o 유럽인이 이주하면서 들여온 머스켓(musket)은 마오리 사회 전쟁의 양상을 많이 변화시켰고, 마오리 부족간 갈등은 더욱 심각해졌음.

- 19C초반 마오리들은 시드니 상인들로부터 처음 머스켓을 구입, 1807~08년 북섬 북부에 기반을 둔 Ngāpuhi와 Ngāti Whātua 부족(iwi)들간 전쟁에 처음 사용

Ngāpuhi는 뉴질랜드 마오리 중 가장 규모가 크고(125,601명, 전체 19% 차지) 강력한 부족(iwi)으로 머스켓 전쟁(1807~1840)과 뉴질랜드 전쟁(1845~1872)을 일으킨 주요 부족이다. 유럽인이 입항했던 항구(Bay of Island)에 기반을 두고 있어 가장 먼저 기독교를 받아들였고, 고래잡이 등 무역을 주도하여 부유했다. 또한 무역을 통해 머스켓도 가장 많이 보유함으로써 전력상 우세로 대부분 전쟁을 승리로 이끌면서 타 부족들을 복속하고 세력을 확장할 수 있었다. Ngapuhi 부족내(northern Ngāpuhi vs southern Ngāpuhi) 전쟁도 서슴치 않고 강행했는데, 다만 이때는 부족내 많은 사상자를 우려해 머스켓 대신 전통 무기로 전쟁을 했다고 한다.

그러나 머스켓을 갖춘 Ngāpuhi에 대항해 전통적 무기만을 가진 Ngāti Whātua가 승리했다.

- 1807~1837년동안 머스켓은 뉴질랜드 전역(챈텀제도 포함)에서 마오리부족간 전쟁에 사용되었는데, 원한관계에 있던 부족간 전쟁이나 땅을 확보하기 위한 전쟁 등 3,000여회가 넘는 전쟁을 치르는 동안 2만명에서 4만여명의 사상자를 냈으며, 수만의 iwi들이 노예 신분으로 전락했고, 부족간 영토 경계는 상당히 변경되었음.

- 영국인들이 본격적으로 식민통치 질서를 확립(1840년)하기 전 마오리인들은 유럽인이 가져다 준 머스켓으로 수천회의 부족간 전쟁을 일으키며 부족간 갈등관계가 첨예해졌음.

2) 마오리 부족 통합운동 : United Tribes’ flag과 Declaration of Independence

o 유럽인의 영향은 머스켓의 영향처럼 마오리 부족들간 분열을 심화시켰던 반면 다른 한편으로는 부족간 통합(Kotahitanga)도 촉진한 측면도 있음. 여기에는 두 가지 외부적인 영향이 있었음.

“Kotahitanga”는 “unity”라는 의미로, Kotahitanga 운동은 범 마오리 부족의 통합을 목표로 하는  마오리족의 정치적 운동이다. 이 운동은 매우 다양하게 진행되어 왔는데 어떤 때는 지역적인 모습을 띠다가 어떤 때는 민족주의적이었고, 어떤 사람들은 부족간 연방으로 통합하려고 시도했고, 어떤 이들은 부족원들의 충성심을 통해 부족을 통합하고자 했다. 어떤 사람들은 부족 출신에 대한 언급없이 범마오리 조직으로 통합하고자 했고, 또 다른 이는 전통적인 마오리 사회가 종교적이었다는 데 중점을 두어 종교적 운동으로 발전시켰다. 또 어떤 운동은 정부의 지원을 받아 진행되었고, 또 다른 운동은 정부에서 완전히 독립되어 진행되었다.

https://teara.govt.nz/en/kotahitanga-unity-movements/page-1

이 개념은 현재까지도 마오리 복지 및 정치적 권한 확대 등 마오리 권리 신장과 관련된 모든 활동들과 관련되어 사용되고 있다.

- 첫째, 1830년 프랑스 선박 “la Favorite”가 뉴질랜드에 출현하여 마오리인들은 위협을 느꼈는데, 북섬의 Bay of Islands지역의 마오리 hapu 추장 13명은 영국 선교사 William Yate의 도움으로 영국 국왕 William IV세에게 보호를 요청하는 서한을 보냈고 영국 정부는 이에 대한 응답으로 뉴질랜드 최초 영국 주거민(British Resident)으로 James Busby를 임명하게 되었음.

일종의 영사(a consular officer)와 같은 역할로 당시 제임스 버스비는 뉴질랜드에서 영국의 이익을 추구하고 New South Wales로부터 탈출한 죄수를 돌려보내는 일을 수행해야 하는 역할을 부여 받았음. 그러나 이런 일들은 전적으로 불가능한 것이었는데 그에게는 어떤 재정적 지원이나 군대나 경찰력도 없었으며, 그는 오직 외교력(diplomacy)으로 그 모든 일들을 해결해야 했던 것임. 당시 마오리인들은 그를 ‘총없는 전사(a mam o’ war(warship))‘라고 불렀음.

https://nzhistory.govt.nz/culture/taming-the-frontier/british-intervention

- 둘째, 1830년 북섬 Hokianga에서 제조된 선박 “Sir George Murray”가 New South Wales와 무역을 위해 시드니에 입항하려고 했을 때, 시드니 관세청에 압류된 사건이 발생했음.

- 이 두 사건의 결과는 1834년 마오리 연합기(United Tribe‘s Flag)의 제정과 1835년 독립선언서(the Declaration of Independence) 체결이며, 제임스 버스비는 이의 실현에 주도적인 역할을 했음.

o 일반적으로 마오리 역사에서 코타히탕가의 최초 사례로 1834년 뉴질랜드 최초 국기인 마오리 연합기(United Tribe‘s Flag) 지정을 듦.

- 북섬 추장 Patuone과 Taonui도 일정 지분을 가지고 있는 선박 “Sir George Murray”가 시드니 관세청에 압류된 사건을 해결하기 위해 제임스 버스비는 New South Wales 식민지 총독부에 뉴질랜드 국기를 제정하겠다고 제안, 이는 타즈만해 무역 증가와 마오리 추장들의 협력을 이끌어 내는데도 필요하다고 강조

- 당시 영국 항해법에 따르면 모든 선박은 건조일, 소유주, 국적을 등록한 등록증을 취득해야 하고, 선수에 깃발을 꽂고 입항하도록 되어 있었는데, 당시 뉴질랜드는 영국의 식민지가 아니었기 때문에 영국의 유니온 잭을 쓸 수 없었음. 뱃기가 없는 무역선이나 화물선은 압류 대상이었음.

https://nzhistory.govt.nz/culture/taming-the-frontier/first-flag

- 버스비는 배에 꽂을 깃발을 선정하기 위해 1834년 3월 20일 북섬 추장 25명을 와이탕이로 초대했고, 선교사와 유럽이주민들 그리고 13개 선박의 선장들도 함께하여 제안된 3개의 디자인 중 다수결로 하나를 선정했음.

역사학자 개빈 맥린(Gavin McLean)은 1834년 3월에 채택된 국기를 '유럽 소유 뉴질랜드 무역선 보호를 위한 편의의 깃발'이라고 묘사했다. 그러나 시간이 흐르면서 그것은 더욱 복잡한 상징성을 얻게 되었다. '마오리 깃발'로 상징화되었고 19세기 후반에는 항의의 상징으로 사용되었다. 아이러니컬한 반전으로, 시드니항에서 뉴질랜드 회사가 날린 이 깃발의 버전은 후에 다른 어떤 배보다 더 많은 유럽 이주민들을 이곳으로 실어온 영국 해운선인 쇼사빌(Shaw Savill and Co.(후에 Shaw Savill and Albion) 건물의 깃발이 되었다. https://nzhistory.govt.nz/culture/taming-the-frontier/first-flag

o 깃발이 선정된 다음 해 1835년 10월 28일 버스비는 북섬 추장들의 모임을 다시 주선하여, 그들의 주권(sovereignty, rangatiratanga)과 주권국가(a sovereign state, whenua rangatira) 수립을 내용으로 하는 독립선언서(The Declaration of Independence, Te Whakaputanga o te Rangatiratanga o Nu Tirene)를 채택하도록 이끔.

- 처음에는 북섬의 북부 추장들 중심으로 서명했는데 차츰 확대되어 북섬 주요 지역인 와이카토(Waikato)의 추장 Te Wherowhero, 혹스베이(Hawke’s Bay)의 추장 Te Hāpuku 까지 참여했고, 1839년까지 북섬 대부분 추장들의 서명을 받았음.

o 이 독립선언서의 실질적 배경은 1830년대 프랑스 함선의 출현이었는데, 이로 인해 뉴질랜드가 프랑스에 병합될 수도 있다는 우려가 고조되어 버스비가 선교사 Henry Williams과 William Colenso의 도움을 받아 초안을 만들어 추장들의 서명을 받아 선언하게 된 것임.

- 형식적으로는 마오리 부족들이 뉴질랜드에 대한 통치를 선언하는 것이 었는데 이것의 실질적 의미는 프랑스의 뉴질랜드에 대한 지배를 차단하는 것이었음.

- 버스비는 마오리 부족을 독립국가로 선포하도록 유도해서 최종적으로 영국의 보호령하에 두고자 했음. 이 선언문의 4번째 조항은 영국의 왕 William IV세가 마오리 국가의 후견인이 되어 줄 것을 요청하는 내용이며 마오리어와 영어로 작성되었음.

The declaration had four articles:

In the first article the chiefs declared New Zealand a ‘w[h]enua rangatira’ (independent state).

The second stated that the ‘kingitanga’ (sovereign power) was held collectively by the chiefs.

The third article said a huihuinga (congress) would meet in autumn each year to make laws and decisions. (그러나 한번도 개최되지 않았음.)

The fourth article said a copy of this declaration would be sent to the king of England and asked him to be a parent of the infant state.

https://teara.govt.nz/en/he-whakaputanga-declaration-of-independence,

https://teara.govt.nz/en/kotahitanga-unity-movements/page-1

- 이 문서는 영국 정부의 승인을 받았고, 1840년 영국의 식민지 합의서인 와이탕이 조약의 토대가 되었으며 여기에 선언한 부족과 추장들의 메커니즘이 그대로 와이탕이 조약 체결에도 활용되었음.

III. 1차 사회통합 : 이중사회간 계약체결에 의한 New Zealand 건국

1. 영국의 New Zealand 식민지 개척 과정

1) 19C 초반 영국 상황

o 19C 초반 영국은 더 나은 삶을 위해 몇백만이 새로운 세계로 떠날 준비가 되어 있는 상황

- 산업혁명과 농업혁명으로 1801년 1천6백만 인구에서 1841년 2천6백만으로 증가, 그러나 개방 경지의 엔클로져(enclosure)로 많은 사람들이 경작지를 상실했고, 공장의 기계화로 노동자 수요가 감소했고, 직물공장은 시골의 가내 수공업을 대체되었고 농촌 생활은 피폐해져갔음.

- 1831년 영국 남부에서 기계파괴운동이 일어났고 스코틀랜드 고원지대 소작농은 땅에서 쫓겨났고 아일랜드의 감자 기근으로 수백만명이 아사했음. 어떤 이들은 도시로 떠났으나 이미 도시는 포화상태에 질병과 오염에 시달렸고, 또 다른 이들은 새로운 땅을 찾아 떠났음.

o 이러한 시대 상황과 맞물려 1820년대 런던 지식인 그룹에서는 새로운 식민지 건설 즉, 뉴질랜드의 식민지화에 대한 논의가 있었는데, 주로 1770년대 미국 식민지 독립을 경험한 후 식민지 운영이 바람직한가에 대한 논의가 핵심 이슈였음.

https://teara.govt.nz/en/economic-thought/page-1

- 식민지 지지자(“the Radical Imperialists”)들은 새로운 영토로 영국 주권을 확장하여 제국의 영토가 확대되어야 한다고 주장

- 반면 선교협회(“the Church Missionary Society)는 ”Little England“ 시각에서 어떤 추가적인 해외 영토로 영국 여왕의 권위가 확장되는 것을 반대했음. 당시 영국정부와 식민지청(the Colonial Office)은 이런 관점을 견지했음.

영국 정부 부처로 식민지 담당 부처이지만, 식민지 업무 전반에 대한 전권은 없었다. 예를 들어 보호(protectorate) 업무는 외교부 소관이었고, 인도식민업무는 독립된 부처(the Indian Office)가 따로 있었다. 1831년 겨우 21명 정규직원이 있었는데 그마저도 자주 결원이 생겼고 재정도 약했다. 제1기 식민지 관청은 1768–1782동안 the Secretary of State for the Southern Department(1782년부터 Home Office)에서 미국 식민지를 관할, 미국 독립 후에도 존재하다고 1782년 폐지되었고, Home Office로 전환되어 내무 업무 담당. 그 후 오스레일리아 등 신생 식민지 관할을 위해 기존의 War Office에 식민지 업무를 통합해서 War and Colonies Office(1801-1854)를 설립했고 1854년 이후 다시 이전처럼 전쟁과 식민지 업무를 분리해서 Colonial Office(1854–1966) 설치했음. 장관직은 Secretary of State for War and the Colonies이며, 식민지 업무의 중요성이 증가하자 1825년 차관직인 Under-Secretary of State for War and the Colonies를 신설. 웨이크필드 활동 당시 장관은 Lord Glenelg(1835.4-1839.2), Lord Normanby(1839.2~8), Lord Russell(1839.8-1841.8)이며 차관으로는 James Stephen(1836-1847)로 영국의 뉴질랜드 정책에 깊이 관여한 인물이다. 특히 당시 정부내 식민지부처는 원주민 보호가 제국의 주요 목적이라는 입장을 견지했다.

https://en.wikipedia.org/wiki/Colonial_Office#The_Colonial_Office_List

https://nzhistory.govt.nz/culture/taming-the-frontier/british-intervention

Robert J. Shultz, “Edward Gibbon Wakefield and the development of his theory of “Systematic Colonization”, a thesis for the degree Master of Arts, Universtity of Nebraska at Omaha, 1965, p.138.

o 그러나 영국 식민지 관청의 부청장인 Robert Wilmot-Horton (Under-Secretary of State for War and the Colonies)은 일반적인 정부내 시각과 달리, 영국 빈민문제를 ‘이민’(emigration)을 통해 해결하고자 정부지원으로 이민프로그램이 마련되어야 한다는 의견을 피력했음.

- 전반적인 영국 정부내 새로운 식민지 개척에 대한 부정적 시각으로 그의 시각은 크게 호응은 받지 못했으나, 후에 New Zealand Company를 통한 식민개척을 주도했던 Wakefield에 큰 영향을 미쳤음.

Https://en.wikipedia.org/wiki/New_Zealand_Company

- 당시 뉴질랜드가 정부나 이민자들에게 큰 매력을 주지 못한 실질적 이유는 영국과 거리가 너무 멀고 잔인한 식인종 원주민과 호주의 죄수 식민지와 가까워 이미지가 좋지 않았기 때문이며, 이민지로는 미국과 캐나다가 더 선호되었음.

Https://teara.govt.nz/en/history-of-immigration/page-3

2) 식민지개척회사 : New Zealand Company과 이민사회 건설

The original New Zealand Company started in 1825, with little success, then rose as a new company when it merged with Wakefield's New Zealand Association in 1837, received its royal charter in 1840, reached the peak of efficiency about 1841, encountered financial problems from 1843 from which it never recovered, returned its charter in 1850 and wound up all remaining business with a final report in 1858.

https://en.wikipedia.org/wiki/New_Zealand_Company

o 영국정부는 뉴질랜드 식민지 개발에 대한 부정적 입장을 견지한 가운데, 뉴질랜드를 조직적으로 식민지화하기 위한 노력은 민간회사인 New Zealand Company에 의해 시작되었다고 할 수 있음.

- 이 회사는 부유한 의원인 John George Lambton에 의해 1825년에 설립되었는데 그는 뉴질랜드의 아마, 카우리 목재, 고래잡이 및 물개잡이로 큰 수익을 얻을 수 있다는 전망으로 31년간 독점 무역권과 군대 지휘권을 영국정부에 신청했는데 거부되었음.

- 영국정부의 지원을 받지 못한 채 1826년 New Zealand Company는 무역 수익성과 잠재적인 정착지로서의 가능성을 알아보기 위해 독자적으로 2척의 선박을 뉴질랜드로 보냈는데, 그해 3월 뉴질랜드에 도착한 Captain James Herd는 곳곳을 탐험한 후 북섬의 Hokianga, Manukau, Paeroa 땅을 마오리와 협상하여 구매했음.

New Zealand Company가 이 땅을 구매하는데 "five muskets, fifty three pounds powder, four pair blankets, three hundred flints and four musket cartridge boxes"을 지불했다고 함. https://en.wikipedia.org/wiki/New_Zealand_Company

- 그러나 Herd선장과 New Zealand Company 중개인은 뉴질랜드 식민지 개척과 무역지로서의 입지조건은 고비용 교역 구조로 효용가치가 없다는 판단을 내려 더 이상의 일을 진척시키지 않고 런던으로 복귀했음.

이 탐험을 위해 New Zealand Company는 £20,000을 지출했음.

https://en.wikipedia.org/wiki/New_Zealand_Company

o 이렇게 무산된 Lambton의 계획은 야심찬 정치가인 Edward Gibbon Wakefield에 의해 재추진되는데, 그는 1829년 ‘systematic emigration’ 또는 ‘systematic colonization’이라는 개념을 개발, 이 개념에 근거해서 뉴질랜드 식민지 개발을 추진하고자 했음.

- 웨이크필드는 당시 지식인 사이에 유행했던 리카도의 ”비교우위론“에 대한 경제적 논쟁에서 식민지의 중요성을 인식, 식민지 땅을 제공함으로써 지주, 기업가, 노동자들간 갈등을 감소시킬 수 있으며, 또한 식민지의 새로운 일자리는 당시 나폴레옹 전쟁 참패 후 군인 수요가 없어진 남성들의 실업문제와 사회적 불안 요인을 해소시킬 수 있다고 주장

- 그의 ‘systematic colonization’ 성공을 위한 핵심 요인은 ‘충분한 가격(a sufficient price)’, ‘지방자치정부(local self-government)’, 그리고 ‘적합한 이민자 선정(the careful selection of emigrants)’임. 그의 이론은 원주민의 권리를 무시한다는 기본 전제에서 출발하고 있음.

- 첫째, ‘충분한 가격’이란 식민지 토지가격이 충분히 비싸야 된다는 것임. 일반적으로 식민지는 충분한 땅이 있으므로 가격이 싸 누구나 구매가 쉬운데, 웨이크필드는 싼 토지가나 임대가는 농장이나 도시의 노동자를 구하기 어렵게 만드는 요인이라고 분석, 노동자들이 자기 돈으로 쉽게 토지를 구매할 수 없을 정도로 충분히 비싸야 하며, 노동자들이 자본가나 지주를 위해 몇 년간 노동을 제공한 후 돈을 모아 살 수 있는 정도가 되어야 한다는 것이며, 정부는 토지를 바로 매각하기 보다는 토지, 임금 그리고 기타 생산요소가 합리적인 균형을 찾을 때까지 보유해야 한다는 것임. 그리고 이 토지가에는 도로 건설, 학교와 같은 인프라 구축, 토지 사전 측정비용 등이 포함되어야 함.

- 둘째, ‘지방자치정부’는 이민자들의 행정처리, 도로, 학교, 병원 등 공공인프라 구축을 기능을 수행해야 함.

- 셋째, ‘이민자의 선정’ 또한 아주 중요한 문제인데, 부자와 빈자, 귀족과 평민, 숙련공과 비숙련공, 지식인과 비지식인 등 사회를 구성하는 신분과 계층의 적당한 비율이 구성되어야 한다는 것임. 이는 이민자 모집 단계에서 철저히 잘 준비되어 필요한 비율별로 선정되어야 함. 선정기준은 결단력, 능력, 건강 그리고 건강임. 그러나 가장 선호하는 그룹은 젊은 부부였음.

Robert J. Shultz, op.cit, p. 149. 이러한 계획에 따라 건설된 가장 성공적인 사례는 오타고와 캔터베리지방인데, 이들 도시는 영국인의 액센트와 기호를 그대로 담고 있음. 특히 오타고의 주도 더니든은 스코틀랜드 풍으로 이식되었고, 캔터베리의 주도 크라이스처치는 잉글랜드 배경을 가진 영국국교도가 지배적이었다. Ibid., p. 152.

o 뉴질랜드의 공식적 식민지 개척은 일반적으로 1837년 5월 웨이크필드(Wakefield)가 세운 ‘뉴질랜드 협회(New Zealand Association: NZA)’에 의해 시작되었다고 봄.

- 1837년 12월 식민지청 장관 Lord Glenelg는 협회에 왕실헌장(a Royla Charter)을 취득할 것을 제안했고, 그 조건으로 협회를 일정 금액의 자본을 소유한 주식회사로 전환하고, 이사회 구성에 대한 정부의 거부권을 제시했음.

Lord Glenelg는 뉴질랜드에 만연된 혼란과 비도덕적 무법 상황을 바로 잡기 위해 조직화된 식민화(organized colonization)이 필요하다고 생각했지만, 웨이크필드의 원주민에 대한 권리를 무시하는 기본 인식과 그의 현재 협회 구성으로는 불가하다고 판단하여 정부의 개입을 제도적으로 마련하는 장치를 마련하고자 했던 것임. Robert. J. Shultz, ibid., p.140.

미국 식민지 관리를 위해 채택되었던 것으로, 식민지 관리에 관한 독점적 권한을 인정하는 문서로 왕실헌장을 지위(the chartered body)를 취득하면 뉴질랜드 식민지에 대한 행정, 입법, 사법, 군대 그리고 재정에 관한 책임 권한을 영국 정부의 보호하에 인정받게 된다. Wakefield의 NZA와 New Zealand Company가 합병하여 만든 새로운 회사는 1840년 왕실헌장을 승인받았고 1841년 2월 12일 정식으로 허가증을 획득했다. https://en.wikipedia.org/wiki/New_Zealand_Company, Robert. J. Shultz, ibid., p.146.

- 그러나 협회는 이를 충족하자면 많은 비용과 권리 포기가 필요하므로 Glenelg의 제안을 거부하고, 의회의 입법을 통해 승인받고자 시도했으나 실패로 끝남.

1838년 3월 6일 휘그당인 Sir Francis Baring은 하원에 상정된 “뉴질랜드의 영국 식민지 설치법” 1차 독회에서 “협회는 영국 정부가 해야 할 일들을 하고자 한다”며 지지 연설을 했고, 2차 독회에서는 이미 1834년 제정된 ‘the South Australia Act(1834)’는 웨이크필드의 이론에 근거하고 있음을 강조했으나 다수의 지지를 확보하지 못한 채 92:32로 통과되지 못했음. op.cit., p.141.

- 다른 방법이 없어진 상황에서 협회는 어쩔 수 없이 Glenelg의 제안을 수용하여 1838년 8월에 New Zealand Comany와 합병하여 주식회사(a joint-stock company) ”the New Zealand Colonisation Association“를 설립하고 1839년 3월에 왕실헌장 취득을 위한 서류를 식민지청에 다시 신청했으나 Glenelg의 후임으로 1839년 2월에 취임한 Lord Normanby는 협회에 의한 모든 식민지화에 반대했음.

- 정부의 거부로 협회는 다시 조직을 개편하여 1839년 4월 27일 ”New Zealand Land Company“를 설립하고, 1839년 5월 5일 정부를 압박하기 위해 선원까지 포함해 총 35명으로 구성된 토리당원인 식민지 주민(colonists)을 뉴질랜드로 보냈고 1839년 8월 16일 도착했음.

3) New South Wales에서 독립과 영국 식민지 지위 획득

o New Zealand Company의 적극적 이민지 개척 활동 외에 영국 정부를 뉴질랜드 식민개척으로 이끈 계기 중의 하나는 1830년대 프랑스 선박의 뉴질랜드 입항이었음.

- 마오리인들은 프랑스 함선의 출현에 위협을 느껴 북섬 추장들이 영국 국왕 William IV세에게 보호를 요청하는 서한을 보냈고, 영국 정부를 대리하여 New South Wales 총독부는 그를 ‘영국인 거주민’(‘British Resident’)으로 임명하여 the Bay of Islands의 Waitangi로 파견했음(1835년 5월 도착).

- 그러나 이때까지만 해도 영국 정부는 뉴질랜드 식민지 개척에 대해 그렇게 큰 의지는 없었던 것으로 보임. 왜냐하면 제임스 버스비는 비록 정부의 공식 임명으로 파견되긴 했지만 그에게는 어떠한 재정적인, 물리적인 권한이 없었음.

o 1840년 와이탕이 조약의 체결로 영국 식민지가 공식화되기 전까지 뉴질랜드의 지위는 New South Wales의 관할권에 속하긴 했지만 어떠한 공식적인 행정권이나 시스템이 마련되어 있지 않았음.

- 영국 정부는 뉴질랜드, 특히 Bay of Islands에 대부분 거주하는 2000여명의 영국인들 사이에 만연하고 있는 무법성과 유럽인의 마오리에 대한 악영향에 대해 우려했고, 영국 식민 지배가 불가피하다고 판단

https://en.wikipedia.org/wiki/New_Zealand_Company

- 식민지청(the Colonial Office) 장관인 Lord Normanby는 1838년말 뉴질랜드에 Consul을 임명하기로 결정

이 의미는 뉴질랜드가 더 이상 New South Wales의 관할지역이 아니라 독립적으로 영국의 직접적인 통치권이 적용된다는 것임.

- 1839년 2월 Captain William Hobson이 부총독(Lieutenant-Governor of New Zealand)으로 임명되었고 뉴질랜드에 1840년 1월 29일 도착

o 이러한 영국의 결정에는 프랑스의 위협이 다시한번 중요한 계기가 되었음.

- 프랑스 정부는 영국정부보다 뉴질랜드 식민지 개발에 더욱 적극적이었는데, 뉴질랜드에 프랑스의 죄수식민지를 건설하고 식민지개발회사인 ”Nante-Bordelaise“에게 식민지 개발 사업을 맡긴다는 계획을 수립했음.

1839년 뉴질랜드 남섬에 프랑스의 식민지를 개발하기 위한 목적으로 낭트(Nantes)와 보르도(Bordeaux) 상인 그룹이 만든 회사 https://en.wikipedia.org/wiki/Nanto-Bordelaise_Company

보다 세부적인 내용에 대해서는 다음 싸이트를 참조하라.

http://nzetc.victoria.ac.nz/tm/scholarly/tei-JacTale-t1-body-d1-d6-d2.html

- 1838년 8월 고래선의 선장인 Jean-François Langlois는 뉴질랜드 남섬 Banks Peninsula의 추장 Ngāi Tahu와 수천 에이커에 해당하는 토지를 1,000 francs에 거래하는 협상을 한 후, 1839년 프랑스로 돌아와 동 회사를 설립, 프랑스 정부는 1839년 12월 Louis-Philippe 국왕의 지지를 얻어 남섬 전체를 식민지화한다는 목표하에, 1840년 2월 80명의 이주민을 전함(warship) Aube에 실어 Port Louis-Philippe(현 Akaroa)로 보냈음.

o 뉴질랜드의 일부분이 프랑스에 귀속될 수 있다는 위협이 구체화되자, 부총독 홉슨은 재빨리 뉴질랜드 전체에 대한 영국의 주권을 선포하기 위한 작업을 추진

- 1840년 2월 16일 북섬 40여명의 추장들과 체결한 와이탕이 조약을 남북섬 전체 추장들의 서명을 받는 작업에 착수하여 500여명의 동의를 받음.

- 그리하여 Aube가 1840년 6월 Bay of Islands에 도착했을 때 이미 뉴질랜드 전체는 영국의 공고한 지위를 완료한 상태였고, 그들이 Port Louis-Philippe으로 떠날때는 영국 호위선인 HMS Britomart가 동행했음. 1840년 7월 11일 56명의 프랑스인이 Akaroa에 정착했을때는 영국의 주권이 이미 뉴질랜드 전체에 공고화되었을 때였음.

o 영국과 프랑스의 뉴질랜드 획득과 관련한 ”경쟁“은 프랑스의 Langlois와 영국의 Wakefield간 누가 먼저 정부의 지지를 얻는지에 대한 경쟁으로 드러났는데, 아이러니컬하게도 영국 정부의 지지를 얻지 못한 Wakefield가 승리했고 영국 정부가 뉴질랜드를 차지하게 되었던 것임.

- Wakefield는 영국 정부로부터 왕실헌장(a Royal Charter)을 얻는 것에 실패했으나, 정부지원없이 1839년 5월 5일 먼저 토리당 주민을 뉴질랜드에 보냄으로써 프랑스와 경쟁에서 승기를 잡을 수 있었던 것임.

Robert. J. Shultz, op.cit. p.145.

4) 뉴질랜드 식민지 특성

o 뉴질랜드는 영국 식민지 개척사에서 매우 특이한 양상을 보이는 사례로, 영국정부의 정책적 목표나 의지없이 원주민, 정착민, 무역업자, 이민업자 등 다양한 계층의 식민지화 요구에 의해, 그리고 (보다 더욱 중요하게) 식민지 개척의 경쟁국이었던 프랑스의 위협에 의해 뉴질랜드 식민지화를 결정하게 되었던 것임.

- 미국은 후에 독립했지만 죄수 식민지로 개발, 호주 역식 미국의 대체지로 죄수 식민지로 개발, 아프리카는 노동력과 자원 확보를 위해 식민지 개발 등 뚜렷한 국가적 목표 하에 개발되었지만, 뉴질랜드 개발로 얻는 영국의 국가적 이익에 대한 확신 부재로 적극적이지 않았음.

There was no enthusiasm at the Colonial Office for the idea that Britain’s colonies should be increased or that they should be anything much more than a source of trade and a depository for paupers, convicts – or missionaries. … [M]ost of the ministers who held the post saw it either as a stage to higher things or were well-intentioned nonentities. Few had a sure grasp of colonial theory or issues... Philip Temple, A sort of conscience, p. 130. But even if formal intervention might be desirable, the British Colonial Office argued, no single authority spoke on behalf of Māori. Britain could only negotiate with a sovereign nation. Furthermore, involvement in New Zealand would cost money. https://nzhistory.govt.nz/culture/taming-the-frontier/british-intervention

- Wakefield와 New Zealand Company는 뉴질랜드 식민개척의 주요 공헌자라고 할 수 있으며, 이후 뉴질랜드 국가의 형성과정에서도 본국의  산업개발과 같은 국가개발을 위한 지원은 미미했고, 식민지정부에 의한 ”이민정책“이 주요한 국가적 목표가 됨.

o Pakeha-Maori라는 매우 특이한 사회구조 및 계층이 형성되어 원주민과 백인사회를 중개하고 완충하는 구조가 형성되어 있었음.

- 초기 정착한 유럽인들은 마오리 지배사회에 적응해야 했고, 마오리의 도움이 절대적으로 필요했기 때문에 이들은 마오리 사회에 편입되어 마오리 문화와 관습에 익숙해졌음.

- 대부분 무역업자나 선교사들인 경우가 많았는데 이들은 마오리 사회를 유지하고 보호하기 위해 많은 노력을 했으며 마오리들과 형성된 좋은 관계에 기반하여 영국의 식민지배가 가능했다고 할 수 있음.

- 특히 선교사들은 마오리들사이에서 매우 존경받는 지위를 차지하고 있었고, 이들은 미국이나 호주와 다른 방법으로 뉴질랜드가 식민지화되어야 한다고 생각했음. 그래서 이들은 마오리와 유럽인들간 평등이 새로운 식민지의 근본사상이 되어야 한다(Equality between Māori and European was a foundational ideal of the new colony.)는 생각으로 원주민과 영국사이 공동제휴(a joint venture between the British Crown and Iwi) 형식을 띤 와이탕이 조약에 이런 정신을 새겨 넣고자 노력했음.

https://nzhistory.govt.nz/politics/treaty/background-to-the-treaty/british-policy

https://teara.govt.nz/en/maori-pakeha-relations/page-2

https://nzhistory.govt.nz/culture/taming-the-frontier/british-intervention

o 또한 뉴질랜드의 식민지 개발에 대한 관심이 고조될 즈음에 인도주의적 운동(humanitarian movement)에 대한 사회적 논의가 이루어졌고 ”원주민 보호 소사이어티(The Aborigines Protection Society)“가 설립되어 영제국의 식민지 정책에 대한 전반적 문제제기가 있었음.

- 인도주의적 접근은 주로 식민지 원주민들에게 기독교적인 서구화(Christian and European civilisation)가 부정적 영향없이 이식되도록 주의를 기울여야 한다는 것으로 뉴질랜드 식민지 개발 당시 영국의 지식인 계층에서 활발한 사회적 논의가 있었음.

https://nzhistory.govt.nz/culture/taming-the-frontier/british-intervention

- 특히 ”원주민 보호 소사이어티“는 영제국의 모든 원주민들의 여건을 개선하기 위한 목표로 1836년에 설립되었는데, 1837년 발간된 ”Report from the Select Parliamentary Committee on Aborigines (British settlements)“는 영국인이 원주민들에게 행한 끔찍한 행위들이 고발되었음. 영국 식민지청의 뉴질랜드 담당관이었던 Stephen은 뉴질랜드에서 이런 일이 일어나지 않아야 한다는 관점을 견지했음.

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2. 이중사회간 계약 체결 : Waitangi Treaty

1) 마오리인과 the Crown간 와이탕이 조약 체결 과정

o 1830년대까지 뉴질랜드는 마오리 지배하의 독립적인 나라로 영국의 죄수 식민지인 New South Wales의 변경지역 관문(a frontier outpost)으로 기능

1839년말 당시 뉴질랜드 인구 수를 보면 마오리 인구가 약 100,000명으로 약 2000명의 pakeha(유럽인들)에 비해 절대적 다수를 구성했고 이는 마오리의 절대적 지배체제를 의미한다.

https://archives.govt.nz/discover-our-stories/the-treaty-of-waitangi

- 유럽 정착민들의 증가와 무법적 혼란 가중, New Zealand Company의 토지 매입과 독자적인 이민사업 강행, 프랑스의 식민 위협 등으로 영국 정부는 1839년 뉴질랜드에 대한 식민지화를 결정, 해군 제독을 William Hobson 독립적인 나라인 뉴질랜드의 영사(consul)로, 마오리인들이 영국시민이 될 뉴질랜드의 모든 지역에 대한 부총독(lieutenant governor)으로 임명(1839. 2)

당시 뉴질랜드는 아직 New South Wales의 관할권 하에 있었으므로 New South Wales의 George Gipps가 총독(Governor)이며, Hobson은 그 밑의 부총독(Lieutenant-Governor)로 임명되었던 것임.

- 홉슨은 뉴질랜드의 주권 이양 문제와 식민지 건설에 대한 협상의 임무를 받고 런던에서 출발(1839. 7.), New South Wales의 총독 George Gipps으로부터 마오리와 협상 조약에 대한 조언을 받고 뉴질랜드 부임지 Bay of Islands에 도착(1840.1.29)

영국의 식민지청 장관이었던 Normanby는 홉슨에게 훈령을 내렸지만 그 의미가 매우 모호했다. 마오리의 이익(땅에 대한 권리 포함)을 보호하되, 땅 매매는 영국 여왕의 통제를 받아야 한다는 것이다. “영국은 그들의 신하에 대한 법적 권위를 가져야 하고, 병합(annexation)은 마오리에게 이익을 줄 것이다. 그러나 마우리들의 주권은 ‘명목상’(‘little more than nominal’)에 지나지 않는다. 영국법은 Māori/settler의 관계를 통제하고 개선해 줄 것이다.”

https://archives.govt.nz/discover-our-stories/the-treaty-of-waitangi

o 홉슨은 와이탕이에 도착한 그날(1840.1.29.) 그의 비서 James Freeman의 도움으로 조약의 초안을 작성, British Resident (an official position)인 James Busby가 보완·정리, 그날 밤 선교사인 Henry Williams와 그의 아들 Edward가 마오리어로 번역했음.

- 2월 5일 와이탕이에서 홉슨은 500여명의 마오리인들과 200여명의 파케하들이 모인 자리에서 마오리어로 된 조약을 발표, 마오리인들과 이 조약이 추장들의 권위에 미칠 영향에 대해 하루 종일 논쟁이 있었지만 합의에 이르지는 못했음.

- 다음날인 2월 6일 Bay of Islands 지역 40여명의 마오리 hapu(sub-tribe) 추장들은 조약에 서명, 한편 프랑스인 카톨릭 주교 Jean Baptiste François Pompallier는 새로운 식민정부가 종교의 자유를 보장해 줄 것을 요청, 홉슨은 이를 수용했음. 그 후 몇일 동안 북섬 북부의 Waimate North와 Hokianga 지역 추장들의 서명을 받았음. 그러나 추장들 사이에서는 이 조약에 대해 의견이 분분했는데 몇몇 추장들은 서명을 보류했음.

뉴질랜드에서 가장 큰 iwi인 Ngāpuhi에 속하는 Kororāreka(현재의 Russel)지역 추장 Rewa는 매우 존경받는 인물로, 회의 석상에서 ‘마오리인들은 백인이나 외국인들의 통치가 필요치 않다’고 주장하며, 비록 이미 많은 땅이 유럽인에게 매매했음에도, ‘이 나라는 우리들의 것이고 우리가 통치자(Governor)이며, 우리들이 우리 아버지의 땅의 추장들이다’고 주장했다. Rewa는 초기 선교사를 받아 들였고, 카톨릭의 보호자를 자청하며 선교사들과 매우 좋은 관계를 유지했으며, 1830년 프랑스 함선 La Favorite가 Bay of Islands에 출현했을 때 영국 왕 William IV세에게 보호를 요청한 편지를 쓴 13명의 추장에 속하며, 1835년 선포된 Declaration of Independance(He Whakaputanga)에도 서명했다. 그는 비록 와이탕이 조약에 대해 우려를 표명하면서도 서명했지만, 다른 추장들에게 대해 서명하지 않을 것을 요청했다: '서명받으러 온 사람을 멀리해라. 그 문서에 어떤 서명도 하지 마라. 만약 서명을 한다면 너는 노예의 상태로 전락할 것이며, 도로의 돌을 깨야 하는 신세가 될 것이다. 너의 땅은 뺏길 것이며 너의 추장으로서 권위는 몰락할 것이다.’

https://nzhistory.govt.nz/politics/declaration/signatory/rewa

- 홉슨은 40여명의 추장들로부터 서명을 받은 직후 영국 정부에 그의 미션이 성공적이었음을 보고했음. 특히 1835년 뉴질랜드에 대해 주권을 선포하며 독립선언서(Declaration of Independence)에 서명한 52명의 추장들이 포함되어 있다는 점을 강조

https://teara.govt.nz/en/treaty-of-waitangi/page-1

o 홉슨은 뉴질랜드 전 지역에 대한 여왕의 주권을 선포하기 위해 조약 복사본 9개를 만들어 추장들의 서명을 받기 위해 북섬과 남섬으로 대리인을 파견

- 500명 이상의 추장(13명의 여성 포함)들이 이 조약에 서명했으며, 대부분은 마오리어 텍스트였으며, Manukau Harbour와 Waikato Heads에 거주하는 39명의 추장들은 영어로 된 조약문에 서명했음. 어떤 추장들은 이 조약이 가져올 변화와 영향에 대해 잘 알고 있었던 반면, 어떤 추장들은 서명을 하지 않았음.

https://teara.govt.nz/en/treaty-of-waitangi/page-1

- 서명을 받는 작업은 9월까지 지속되었지만, 홉슨은 5월 21일 뉴질랜드에 대한 영국의 주권을 선포했음. 북섬에서는 대부분 서명이 완료되었으므로 조약을 근거로(by right of the Treaty), 남섬은 아직 진행중인 관계로 Cook선장의 발견을 근거로(by right of Cook’s ‘discovery’)로 주권을 선포했음.

남섬(South Island)과 스튜어트섬(Stewart Island)으로는 당시 오스트레일리아 Norfolk섬의 죄수 정착촌의 사령관이었던 영국 육군 소령 Thomas Bunbury(후에 Hobson 후임)가 파견되었다. 그는 홉슨이 이미 5월에 남섬에 대한 영국의 주권을 선포한 사실을 모른 채 6월 5일에는 스튜어트섬, 6월 17일에는 남섬에 대한 영국의 주권을 선포했다.

https://archives.govt.nz/discover-our-stories/the-treaty-of-waitangi

https://nzhistory.govt.nz/politics/treaty/nga-wahi-signing-occasions

2) 와이탕이 조약의 내용과 쟁점

The Treaty of Waitangi(the text in English)

영문본과 마오리어본은 부록으로 수록

빅토리아 영국여왕은 뉴질랜드 추장들과 사람들(the chiefs and people of New Zealand)을 위해 그들의 권리(Rights)와 자산(Property)을 보호하고 평화(Peace)와 좋은 질서(Good Order)를 향유할 수 있도록 보장하기 위한 목적으로 이미 뉴질랜드에 정착한 여왕의 신민(Her Majesty’s Subjects)들과 유럽과 오스트레일리아에서 계속 몰려들고 있는 이민자들의 수가 증가한 결과로 뉴질랜드 섬 전체 또는 일부에 대한 여왕의 주권 통치(Her Majestry’s Sovereign authority)의 문제를 인정받기 위해 뉴질랜드 원주민과 협상할 적법한 당국(a functionary properly authorised)의 설치와 당국자를 선임하는 절차가 진행되고 있는 것을 필요하다고 여긴다. 이에 따라 여왕은 법과 제도의 부재로부터 초래되는 모든 폐해를 바로잡는 것이 필요하다는 인식하에 원주민(the native population)과 여왕의 신민들 모두를 위해 일종의 시민정부(Civil Government)가 설치되는 것을 바라며 영국 왕실 해군 제독인 나, 윌리엄 홉슨(William Hobson)을 뉴질랜드의 총독(Governor)으로 임명하여 이후 뉴질랜드 부족 연합에 속한 추장들과 독립적인 추장들(the confederated and independent Chiefs of New Zealand)을 초청(invite)하여 다음과 같은 조항과 조건들을 합의(concur)할 수 있는 권한(empower and authorise)을 위임한다.

제1항

뉴질랜드통합부족연합 추장들(the Chiefs of the Confederation of the United Tribes of New Zealand) 과 연합에 속하지 않는 독립적인 추장들(independent Chiefs who have not become members of the Conferderation)은 그들이 행사하고 소유했던 모든 권리와 주권(all the rights and powers of Sovereignty) 혹은 유일한 주권자로서(as the sole Sovereigns therof) 그들의 영토에 대해 행사하거나 소유한 것으로 보이는 모든 권리와 주권을 완전하고 무조건적으로(absolutely and without reservation) 영국 여왕에게 이양한다(cede to).

제2항

영국여왕은 뉴질랜드 추장들과 부족들 그리고 모든 사람들에게(to the chiefs & tribes and to all the people of New Zealand) 그들이 집단적으로 혹은 개인적으로 소유한고 있는 땅(Lands)과 부동산(Estates), 산림(Forests), 수산자원(Fisheries) 그리고 다른 자산(other properties)에 대해 그들이 소유하기를 원하고 희망하는 한 완전히 배타적이고 절대적인 소유권(full exclusive and undisturbed possession)을 확인하고 보증한다; 그러나 부족연합 추장들과 독립적 추장들은 땅 소유주(Proprietors)와 여왕에 의해 임명된 사람간에 합의된 가격으로 양도되어질 수 있는 그러한 땅에 대해 배타적 선매권(the exclusive right of Preemption)을 여왕에게 양도한다(yield to).

제3항

이에 대한 보답으로 영국여왕은 뉴질랜드 원주민들을 영국왕실의 보호권 하에 두고, 그들에게 영국 신민(British subjects)들이 누리는 모든 권리와 특권을 부여한다.

W. HOBSON Lieutenant Governor

이제 이에 따라 와이탕이 빅토리아 의사당에 모여있는 뉴질랜드통합부족연합의 추장들과 자신들의 이름으로 소유하고 있는 부족과 토지에 권한을 가지고 있는 뉴질랜드 독립적인 추장들은 당해 조약의 조항에 대해 완전히 이해하고 있으며 완전히 동일한 정신과 의미로 받아들이고 이를 수용한다: 이에 대한 증거로서 우리 사인을 첨부하거나 특정 장소와 시간을 표기한다.

와이탕이에서 1840년 2월 6일,

(여기에 서명, 장소 등)

The Treaty of Waitangi(I.H.Kawharu에 의한 Maori text 영어 번역본)

영국여왕 빅토리아는 뉴질랜드 추장과 하위부족(sub-tribes, hapu)들을 보호하기 위한 목적과 그들에게 그들의 통치권(chieftainship, rangatiratanga)과 땅을 보존하고 평화와 좋은 질서를 유지하기 위한 염원으로 그녀의 행정인(an administrator)을 임명할 것을 고려하고 있다. 이 사람은 뉴질랜드 사람들과 끝까지 협상(negotiate)할 사람으로 그들의 추장들은 이 땅과 부속 도서의 모든 부분들(all parts of this land and (adjoining) islands)을 관할할 여왕의 정부(the Queen’s Government)에 동의할 것이다. 왜냐하면 그녀의 신민들이 이미 상당수 이 땅에 살고 있으며 다른 이들도 계속 오고 있기 때문이다.

여왕은 무법의 상태에서(in a state of lawlessness) 살고 있는 마오리인들이나 유럽인들에게 어떤 폐해가 있지 않도록 하기 위해 정부(a government)를 세우기를 원한다.

그래서 여왕은 나, 영국왕실 해군 제독 William Hobson을 여왕에 의해 임명된 사람들과 뉴질랜드 하위부족(hapu) 연맹의 추장(the Confederation chiefs of the sub-tribes of New Zealand)들과 여기에 속하지 않는 추장(other chiefs these laws set out here)들 모두를 포함하는 뉴질랜드의 전지역에 대한 총독으로 임명한다.

첫 번째

연맹의 추장들(The Chiefs of the Confederation)과 연맹에 속하지 않는 모든 추장들은 영국 여왕에게 그들의 땅(their lands)에 대한 완전한 행정권(the complete government or governance, kawanatanga)을 영원히(for ever) 준다(give).

두번째

영국여왕은 추장들, 하위부족들(the sub-tribes, hapu) 그리고 모든 뉴질랜드 사람들이  그들의 땅(land), 집(villages), 그리고 모든 자원(all their treasures)에 대한 그들의 통치권(chieftainship, tino rangatiratanga)의 배타적인 행사(in the unqualified exercise)를 보호하는데 동의한다. 그러나 다른 한편 연맹의 추장들과 연맹에 속하지 않는 모든 추장들은 땅을 소유한 사람(owing it)과 땅을 사려고 하는 사람(buying it), 즉 여왕의 구매 대리자로 임명된 사람(appionted by the Queen as her purchase agent)간 합의된 가격으로 여왕에게 땅을 팔 것이다(will sell).

세번째

따라서 이 합의된 약속을 위해(for this agreed arrangement) 여왕의 정부(the Government of the Queen)와 관련해서, 영국 여왕은 뉴질랜드 모든 보통 사람들(all the ordinary people of New Zealand)을 보호할 것이며, 그들에게 영국 국민들과 똑같은 시민으로서 권리와 의무(the same rights and duties of citizenship as the people of England)를 부여할 것이다.

(서명된) W.Hobson Consul and Lieutenant-Governor

따라서 우리, 여기 와이탕이에서 만나고 있는 연맹의 추장들과 뉴질랜드 하위부족의 추장들은 우리가 우리 이름과 우리 표식(marks)이 기록되는 것을 수용하고 동의한 이 문서의 형태(the shape of these words)를 보고 있다.

와이탕이에서 1840년 2월 6일에 행해짐.

o 와이탕이 조약은 영문본과 마오리본으로 작성되었는데, 마오리 텍스트는 영문본의 정확한 번역이 아니었음. 이에 대한 두가지 중요한 원인으로

- 첫째, 마오리어에 해당 영어 워딩에 상응하는 적합한 단어가 없고, 또 그 사회에서 통용되는 의미 또한 다른 점이 많다는 점임. 대표적으로 제1조의 영문 워딩 ‘all the rights and powers of sovereignty’은 마오리어 ‘te Kawanatanga katoa’(땅에 대한 통치 또는 관리)로 번역되어 있는데, 이 개념에 대한 양측의 각각 다른 이해는 후에 가장 큰 이해 충돌을 야기한 원인이 되었음.

- 둘째, 마오리 번역을 맡았던 선교사 헨리 윌리엄스와 그의 아들 에드워드는  마오리인들이 영국의 주권하에 있는 것이 더 낫다고 생각했으며, 영문본대로 번역했다가는 추장들이 조약에 서명하지 않을 것이란 걸 알았음. 왜냐하면 조약은 그들에게서 너무 많은 권력을 뺏을 것이기 때문임. 그러므로 이 번역본이 마오리들의 동의를 얻는 데 매우 중요한 열쇠가 될 것이므로 영문본대로 그대로 번역하지 않고, 마오리들에게 이미 익숙해 있던 선교사들이 전파했던 개념들을 사용하거나 마오리들이 민감하게 받아들일 부분은 강세를 두지 않고 다른 부분에 강조점을 둠으로써 마오리들의 거부감을 덜려고 했음.

1840년 2월 5일 와이탕이 회의에서 마오리들에게 이 조약을 설명했던 헨리 윌리엄스 등의 사람들은 일반적으로 여왕의 통제하에 영국 이민자들이 가져올 이점에 대해서만 주로 강조했다. 반면 영국여왕에게로 주권의 이양이 갖는 영향과 이것이 마오리에게 가져올 결과에 대해서는 경시했다. 그는 마오리인과 영국인은 한 국민이며, 전쟁과 모든 무법적 행위가 억압된 사회에서 하나의 주권하에, 그리고 하나의 법과 인간과 신성하에 살게 될 것이라고 강조했다.

https://www.waitangitribunal.govt.nz/treaty-of-waitangi/meaning-of-the-treaty/

o 조항별로 구체적으로 살펴보면 다음과 같음. 아래 사항은 1975년에 제정된 와이탕이 조약 법(the Treaty of Waitangi Act 1975)과 이 법에 따라 설치된 와이탕이 법정에서 마오리인들이 제기하는 소송에 대비해 영문본과 마오리본 간 차이점에 대해 일반적인 가이드로 설명하고 있는 내용임.

https://www.waitangitribunal.govt.nz/treaty-of-waitangi/meaning-of-the-treaty/

- Preamble : 영어본 서문은 영국의 정책적 목표에 강조점을 두고 있는데, △영국 정착자들의 범죄로부터 마오리 이익을 보호, △영국인들에게 정착지 제공, △ 평화와 질서를 유지하기 위해 정부 수립, 반면 마오리본에는 영국 여왕은 마오리 부족의 권위와 마오리 땅에 대한 소유권을 보장한다는데 강조점을 두고 있음.

- 제1조 : 영어본에는 ”마오리는 영국에 ‘sovereignty’를 양도한다(cede)“고 되어 있는 반면 마오리어본에는 ”마오리는 영국에 ‘kawanatanga’ 즉 통치의 권리(the right of governance)를 준다“고 되어 있음. 이에 대한 근본적인 이유로는 마오리어에 ‘sovereignty’에 상응하는 개념이 없다는 것임. 이에 유사한 개념으로 ‘Rangatira(chiefs)’가 있지만 이는 ‘광범위한 공동체의 이익을 위해 땅과 자원에 대한 완전한 권위 또는 통제(mana)를 행사’하는 것이었다. 마오리 텍스트에 쓰인 ‘kawanatanga’는 ‘governance’로 이해되는데, 이 개념은 이미 마오리들에게 친숙한 개념이었음. 즉, 신약성경에 나오는 본시오 빌라도 언급시 이 단어가 사용되었고 New South Wales 총독을 지칭해서도 ‘Kawana’라고 사용했기 때문에, 마오리들은 여왕에게 ‘sovereignty’를 이양한다는 의미를 총독의 역할을 주는 것으로 인식했음.

- 제2조 : 영문본에는 여왕은 마오리들의 자산에 대한 절대적인 소유권(the undisturbed possession)을 보장하며 여왕에게 배타적 선매권(the exclusive right of Preemption)을 양도하는 것을 강조함. 반면 마오리어 tino rangatiratanga(chieftainship)는 부족들이 대대로 소유했던 그들의 땅과 자산(taonga)에 대한 권위를 확인한다는 의미에서 사용되었음. 즉, 마오리 텍스트 상에서는 마오리 추장들의 땅에 대한 ‘지위’(status)와 ‘권위’(authority)가 강조된 반면 영문본에서는 추장들의 땅에 대한 ‘소유권’(ownership rights)이 강조되었음.

많은 추장들은 제2조 여왕의 선매권(Crown pre-emption)에 대해 혼란스러워 했는데, 정부는 이 조항을 관례적인 타이틀이 붙어 있는 땅(land held under customary title)은 오직 여왕에게만 팔 수 있다고 엄격한 규칙으로 해석했다. 이것은 오직 한번 구체적으로 논의된 것처럼 보인다. 이 조약을 마오리에게 설명한 이들도 이 법적인 조항이 갖는 의미에 대해 완전히 이해하지 못한 것으로 보인다. 몇몇 마오리들은 처음에 거절할 권리에 대해서만 동의했다고 믿었다. 만약 여왕이 자신들이 생각하는 공정한 가격으로 어떤 특정한 땅을 살 수 없거나 사기를 원하지 않을 때 그것은 민간 구매자에게 자유롭게 판매될 수 있는 것으로 이해했다.

https://www.waitangitribunal.govt.nz/treaty-of-waitangi/meaning-of-the-treaty/

- 제3조 : 여왕은 마오리들에게 여왕의 보호와 완전한 시민권을 받는 혜택을 약속한다는 내용으로 동등성을 강조함. 이 조항에는 크게 차이점이 없음.

- The epilogue : 서명은 조약의 정신에 완전히 합의한다는 것임을 알고 있음.

<와이탕이 조약의 영문본과 마오리어본 비교>

	English Text	Maori Text	Remarks
Preamble	▸protect Māori interests from the encroaching British settlement ▸provide for British settlement ▸establish a government to maintain peace and order.	▸secure tribal rangatiratanga ▸secure Māori land ownership.
Article One	Chiefs gave the queen ‘all the rights and powers of sovereignty’ over the land.	Chiefs gave the queen ‘te Kawanatanga katoa’ (the governance or government over the land).	Sovereignty: Kawanatanga
Article Two	confirmed and guaranteed to the chiefs ‘exclusive and undisturbed possession of their lands and estates, forests, fisheries, and other properties’. The Crown sought an exclusive right to deal with Māori over land transactions.	confirmed and guaranteed the chiefs ‘te tino rangatiratanga’(the exercise of chieftainship) over their lands, villages and ‘taonga katoa’(all treasured things). Māori agreed to give the Crown a right to deal with them over land transactions.	possession : rangatiratanga
Article Three	The Crown gave an assurance that Māori would have the queen’s protection and all rights – ‘tikanga’ – accorded British subjects
Epilogue	The signatories acknowledge that they have entered into the full spirit of the Treaty.

https://teara.govt.nz/en/treaty-of-waitangi/page-2,

https://www.waitangitribunal.govt.nz/treaty-of-waitangi/meaning-of-the-treaty/ 참고하여 작성

o 와이탕이 조약은 남북섬 마오리 하위부족 hapu의 500여명 추장들의 서명을 받았지만, 이 조약에 서명하지 않은 부족들도 있음.

- 서명한 부족들은 주로 개종한 크리스챤 마오리들이며, 이들은 여왕과 선교사들간 차이가 없다고 생각했음. 특히 노스랜드 몇몇 추장들은 이 조약을 여왕과 자신들을 직접적으로 연결하는 신성한 약속으로 보았음. 그들은 질서가 있는 정착지를 원했으며 땅 매매가 통제되는 것을 원했음. 정착자들과의 거래와 현금수입이 마오리 공동체에 수익을 가져다 줄 것이며, 새로운 체계는 마오리 부족간 전쟁도 예방해 줄 것이며, 다른 외세의 위협으로부터도 보호해 줄 것으로 기대했음. 비록 그들은 식민 행정부가 일정 정도의 권력 이양을 요구한다는 사실을 인식하고 있었지만 제2조에 의해 그들의 권위는 그대로 유지된다는 것을 공식적으로 확인받았음. 또한 마오리와 영국 정부간 권위는 공유될 것인데, 이러한 권위의 공유는 그들의 중요한 mana(권위, 권력, 특권)를 강력히 할 것으로 인식했음. 이들은 불가피하다고 생각했으며 시계는 되돌려 질 수 없고 조약은 미래로 가는 길이라고 간주했음.

1840년 2월 5일 회의에 참석한 새로 부임한 감독관(surveyor-general)인 Felton Mathew은 마오리인들은 그들의 부족들에 대한 완전한 권한을 행사하며, 이 권리는 완전히 독립적으로 유지될 것이다고 안심시켰다. https://nzhistory.govt.nz/politics/treaty/making-the-treaty/signing-the-treaty

- 반면 서명을 하지 않은 추장들은 몇가지 카테고리로 나뉨 : 첫째, 조약에 서명할 기회조차 갖지 못한 추장들로 타라나키(Taranaki), 와이라라파(Wairarapa), 그리고 혹스베이(Hawke’s Bay) 같은 지역에 기반 hapu들임. 둘째, 조약의 복사본이 배달되었지만 부족의 독립을 중시하고 그들의 권위를 영국 여왕에게 이양하는 것을 거부한 hapu들로 주로 북섬 중부지방의 테 아라와(Te Arawa)와  Ngāti Tuwharetoa 추장들임. 내륙지방은 상대적으로 해안보다 유럽세계의 영향을 덜 받은 지역임. 또한 강력한 부족인 와이카토(Waikato) 추장 테 왜로왜로(Te Wherowhero) 역시 이런 이유로 서명하지 않았음. 셋째, 부족간 분쟁이 진행되던 지역에서의 추장들도 영국의 간섭을 허락할 준비가 되어 있지 않았음. 템즈(Thames)의 타라이아(Tāraia) 추장과 타우랑가(Tauranga)의 투파에마(Tūpaea) 역시 그들의 완전한 통제권을 유지하기를 원했고 자신들의 분쟁을 스스로 해결하기를 원했음.

https://teara.govt.nz/en/treaty-of-waitangi/page-2

o 비록 몇몇 강력한 추장들은 조약에 서명하지 않았지만, 영국 여왕은 식민지화를 위한 상당한 위임을 받았음. 그러나 이것은 절대적인 위임이 아니었기 때문에 후에 도전을 받을 수 있는 것이었음. 마오리본과 영어본 사이 존재하는 이해의 차이와 조약에 대한 전부족적 합의의 결여에서 이후 벌어지는 이중 사회의 본격적 충돌은 필연적으로 예견되었다고 할 수 있음.

3) 와이탕이 조약의 의미

o 와이탕이 조약은 뉴질랜드의 건국 문서로 간주되고 있으나 조약에 서명하지 않은 iwi 또는 hapu와 일부 분리주의자 남섬인들에 문제제기되고 있음. 그럼에도 불구하고 와이탕이 조약은 뉴질랜드 뿐만 아니라 세계사적으로 갖는 의미는 부정될 수 없음.

코로만델 지방의 Ngāti Tamaterā 부족의 추장 Tāraia Ngākuti은 와이탕이 조약에 서명하기를 거부한 유명한 추장중의 한명이다. 그는 매우 유명한 전사였고, 서명은 그를 굴복시키는 것이라 여겼다. 그는 그후 줄곧 서명을 하지 않았기 때문에 윌리엄 홉슨 총독의 개입없이 부족의 분쟁을 해결하는 권리를 보유하고 있다고 주장했다. 그 결과 영국식민관청(the British Colonial Office)은 추장들이 조약에 서명했건 안했건 상관없이 영국여왕의 신민임을 선포했다.

https://teara.govt.nz/en/photograph/36352/non-signing-chief-taraia

영국 이민자 Julius Vogel은 그가 설립한 Otago Daily Times에 "자연이 별개로 디자인한 두 개의 섬을 인위적으로 하나로 만든 것의 슬프지만 피할 수 없는 결과... 나는 두 개 섬의 영광스런 미래를 위해 분리를 기대한다”라고 쓰고 있으며, 이것이 남섬 분리주의 운동의 시작으로 간주되어지고 있음. 이들은 뉴질랜드의 건국문서인 “와이탕이 조약”이 남섬에는 적용되지 않는다는 주장함. 와이탕이 조약은 영국인들이 마오리에게 영국인과 동일한 보호를 제공하는 대신 이 땅에 정착할 권리를 보장한 것으로 이는 남섬인의 상황을 완전히 무시한 북섬 중심적 관점이라는 것임. 왜냐하면 남섬에 대한 영국의 주권은 와이탕이 조약에 근거한 것이 아니라, 쿡 선장의 발견(by the right of Cook’s ‘discovery’)을 근거로 선포되었기 때문임. 그러므로 와이탕이 조약은 북섬에만 적용되며 법적인 측면에서 남섬은 뉴질랜드로부터 독립적이라고 할 수 있음.  http://vjmpublishing.nz/?p=9165

o 와이탕이 조약이 갖는 의미를 이해하기 위해서는 우선 영국의 식민지 건설의 역사를 살펴볼 필요가 있음. 영국의 식민지 획득 방식은 크게 세가지로 구분할 수 있음.

- 첫째, 영국보다 앞서 식민지를 건설했던 국가로부터 이양받은 경우로 영국의 대부분의 식민지는 프랑스와 스페인으로부터 이양받은 경우임. 영국은 네덜란드와 포루투갈과 동맹을 체결하고 프랑스-스페인 동맹에 대항해 두 번에 걸친 전쟁(1차 스페인 왕위계승전(1700-1714), 제2차 7년전쟁(1756-1763))에서 승리하면서 프랑스로부터 캐나다, 미국 허드슨만 일대, 스페인으로부터 아프리카와 플로리다를 이양받았고, 1746년에서 1763년 인도에서 프랑스와 전쟁에 승리하면서 영국은 인도를 소유하게 됨.

- 둘째, 오스트레일리아처럼 죄수 식민지로 건설한 경우임. 1776년 미국이 독립전쟁에서 승리하면서 더 이상 영국의 죄수들을 보낼 수 없게 되자 대안의 죄수 식민지로 오스트레일리아를 건설하게 됨.

- 셋째, 원주민과 합의하여 식민지를 건설한 사례로 뉴질랜드가 유일한 경우임. 앞의 두 경우는 원주민을 협상을 대상으로 본 것이 아닌 정복의 대상이었음. 원주민의 권리를 규명하고 식민지배국의 역할을 명시한 조약 체결을 통해 joint-venture 형식을 띤 식민지 형태는 뉴질랜드가 유일한 것임.

o 또한 영국 여왕의 협상파트너인 마오리 원주민들은 부족(iwi)과 하위부족(hapu) 단위로 하나의 정치집단을 형성하고 있었으므로 영국 여왕의 대리자는 뉴질랜드의 전역을 돌아다니며 9개월에 거쳐 개별 마오리 부족으로 서명을 받았던 것임.

- 이 과정에서 서명하지 않은 부족들도 상당 수 있었으나 500여개 이상의 부족들의 서명을 받는 노력을 기울였다는 점은 적어도 형식적으로는 마오리의 동의를 받아 건설한 식민지라고 부를 만하다고 할 수 있음.

o 당시 부총독으로 와이탕이 조약 체결을 이끌었던 홉슨은 조약을 체결한 날 ”He iwi kotahi tātou“ - We are one people이라고 선언하며 서명한 마오리 추장들과 악수를 했음.

- ‘마오리와 파케하간 통합에 대한 아이디어’가 처음 천명된 것이며, 마오리어로 된 서적에서도 ‘kotahitanga’라는 표현을 사용하여 ‘두 인종간 연합’(‘ko te kotahitanga o enei iwi e rua’; the union of the two races)으로 의미를 부여하기도 했음.

이 표현은 A Ngāti Whātua가 1860년 총독에게 보낸 편지에 사용했음. 그러나 ‘kotahitanga’는 일반적으로는 마오리인들사이 통합을 언급할 때 사용되는 개념임.

https://teara.govt.nz/en/kotahitanga-unity-movements/page-1

3. 뉴질랜드 국가 수립 및 제도 마련

1) 왕령 식민지(1840~1846)

o 1840년 11월 16일 뉴질랜드 섬은 빅토리아 여왕에 의해 서명된 Letters Patent에 의해 호주(New South Wales) 식민지에서 독립적인 영국의 식민지 지위를 획득, 이 헌장을 통해 뉴질랜드는 ‘mother country’인 영국으로부터 정부 제도와 정치적 경험들을 이식받았음.

Letters Patent는 군주, 대통령 또는 기타 국가 책임자가 발행 한 공개 된 서면 명령 형태의 법률 도구의 일종으로, 일반적으로 개인이나 회사에 직권, 권리, 독점권, 소유권 또는 권위를 부여하는 것이다.

- 영국 정부는 뉴질랜드 총독(Governor)을 임명하고 여왕의 대리로 영국 정부의 권한을 부여했으나, 총독은 다만 런던의 식민지청(Colonial Office) 관할 대상이며, 이곳에 대해서만 보고 권한이 있음.

- 정부 기관으로는 총독의 자문기관인 행정위원회(Executive Council)와 영국법에 따라 법을 제정하는 입법위원회(Legislative Council)가 있음. 그러나 이 기관들은 드물게 모임을 가졌고, 정착인들에 의한 자치요구로 단명했음.

* 행정위원회 : 식민지의 주요 관료인 식민지 서기관(colonial secretary), 재무관(treasurer, 법무관(attorney general), 군 장교(a senior military officer)로 구성

* 입법위원회 : 총독, 행정위원회 위원, 3명의 치안판사(justices of the peace)로 구성, 치안판사 3명은 총독이 뽑으며 식민지 대표로 간주됨.

o 1841년 5월 3일 Royal Charter에서 뉴질랜드는 독립적인 왕령 식민지로서 3개의 주요 섬으로 구성되었음을 선포했고 홉슨(Hobson)을 총독이자 최고사령관(Governor and Commander in Chief)으로 임명했음.

Royal charter는 왕실의 특권에 의해 발행된 공식 문서로 개인이나 법인에게 특정 권리를 부여한다. 현재도 도시나 대학과 같은 중요한 조직이나 기구를 설립할 때 발행되고 있다.

- 'New Ulster'(현재의 북섬), 'New Munster'(현재의 남섬, 당시 'Middle Island'), 'New Leinster’(현재 스튜어트섬)

원래 South Island이나 이 당시에는 Stuart Island를 남섬으로 불렀고, 현재의 South Island를 중간에 있다 하여 Middle Land라고 불렀다. 또한 당시 Middle Island 즉 ‘New Munster’는 오늘날의 남섬(South Island)과 북섬의 Patea River를 경계로 한 남부 지역까지를 포함했다.

- 1846년까지는 총독에 의한 오클랜드의 중앙 집중적 통치가 이루어졌으므로 이 섬들의 구분은 단순히 지리적 명칭에 지나지 않았음.

2) 1846년 뉴질랜드 헌법(1846 constitution)

o 1846년 영국 식민지 부처장관(a secretary of state for the colonies)인 헨리 조지 그레이(Henry George Grey (Earl Grey))는 뉴질랜드 총독 조지 그레이(George Edward Grey, 친족 아님)에게 점진적으로 3단계 자치제(municipal, provincial and national)를 시행하라고 지시

https://teara.govt.nz/en/self-government-and-independence/page-1

- 이에 따라 1846년 제정된 뉴질랜드 헌법(New Zealand Constitution Act)은 New Ulster(全 North Island)와 New Munster(South Island과 Stuart Island)의 두 개의 주로 나누고, 중앙정부는 오클랜드에 두고, 각각의 자치정부를 둔다고 규정

□ 가장 낮은 단계인 시의회(municipal (town) councils)는 직접 주민들이 선출한 의원으로 구성

□ 주총회(provincial assemblies)는 주의회가 선출하는 주총독(provincial governors or Lieutenant-Governor)과 상원인 입법위원회(Legislative Council)와 하원인 의회(houses of representatives)의원들로 구성

주의회의 하원은 시의회(the municipal councils) 의원들로 구성

□ 국가단위의 전국 총회(the General Assembly)에는 총독(governor-in-chief), 법령을 정하는 입법회의(Legislative Council), 주총회(provincial assemblies)에서 선출된 대표들이 멤버인 하원(a House of Representatives)으로 구성

- 또한 새로운 헌장은 국가의 분할을 주 및 원주민 구역으로 승인했으며, 후자는 '뉴질랜드 원주민들 사이에서 사용되고 있는 것과 같은 방법으로 통치된다'고 규정

o 그러나 조지 그레이(George Edward Grey) 총독은 이 시스템이 원주민을 억압할 가능성이 매우 높다는 것을 그의 호주에서의 경험을 통해 알고 있었고, 그래서 1846년 헌법을 비현실적인 것으로 간주

- 그는 북부 마오리족 사이에서 민족주의 정서가 고조되고 있음을 감지했고, 이 계획을 실행하면 이러한 감정을 악화시킬 것이라고 믿었으며, 파케하들이 이 법을 악용해 마오리들에게 부당한 권력을 행사할 수 있다고 생각했음.

- 그레이는 마오리에 대해 '내가 아는 어떤 사람도 그들이 불공평하다고 여기는 상황을 그대로 받아들일 가능성은 매우 적다'고 평가했고 마오리가 자치정부에 참여할 준비가 더 잘 될때까지 5년 동안 자치정부 시행을 연기했음.

- 그러나 1851년 주 의회가 부분적으로 선거에 의해 구성되는 것이 승인되었고 주 입법위원회가 모습을 갖추어져 가려고 할 시점 영국 의회는 1852년 완전히 새로운 헌법을 통과시켰음.

의회의 2/3는 선거구에서 투표로 뽑힌 사람들로 구성되어야 했다. 피선거권자는 21세 이상의 남성, 50파운드 이상의 토지를 보유하거나 10파운드 이상의 토지를 임대하였거나, 한 마을에서 연간 10파운드 이상의 임대료 또는 5파운드를 지불한 경우 투표권이 있다. 여성들은 1893년에 투표권을 얻었다.

https://teara.govt.nz/en/self-government-and-independence/page-2

3) 1852년 헌법(the Constitution Act 1852)

o 그레이 총독은 1846년 자치헌장 실행 연기에 이어 뉴질랜드의 상황에 적합하다고 생각한 세가지 원칙을 영국 식민지청에 제안, 그는 빠른 식민지화가 평화와 번영과 결합하여 곧 '두 민족을 하나의 민족으로 융합시킬 것'(‘two races into one nation’)이라고 기대했음.

W. David McIntyre, and W. J. Gardner, eds, Speeches and documents on New Zealand History. Oxford: Clarendon Press, 1971, p. 71.

- 첫째, 전국적으로 분산되어 정착이 이루어진 특성 때문에 지방단위에 기반을 둔 접근법(a provincially based scheme)이 필요

- 투표는 '식민지에서의 지분'(a ‘stake in the Colony’)을 가진 모든 사람들, 즉 재산 소유자(property owners)와 세대주(householders)에게까지 확대

- 투표권은 자격을 갖춘 마오리에게까지 확대

마오리는 토지를 소유했지만 개인보다는 집단적으로 소유했다. 그래서 마오리 투표권은 공동 소유권은 투표권을 부여하지 않는다는 법원 판결로 인해 지연되었다. 1867년에서야 의회에 마오리 의석 4석이 생기면서 수정되었다.

https://teara.govt.nz/en/self-government-and-independence/page-2

o 이러한 그레이 사상의 대부분은 영국 의회가 통과시킨 뉴질랜드 헌법 1852년에 편입되어 1853~1854년에 거쳐 시행되었음. 이것은 ‘식민지 정부의 대표성'(‘representative government’)을 인정한 것이었고, 적어도 입법부의 절반이 선출되었다는 것을 의미하는 것임.

o 새로운 헌법에 따라 이 나라는 6개 주로 구분 : Auckland, New Plymouth, Wellington, Nelson, Canterbury, Otago

- 각각의 주는 9명 이상의 선출된 주 의회에 의해 주 행정이 운영되고, 의원들이 선출한 의장(superintendent)에 의해 리드됨.

https://teara.govt.nz/en/interactive/32921/provincial-boundaries

- 국가 단위로는 전체적으로 24~42명의 의원으로 선출된 하원(House of Representatives, lower house), 10명 이상의 지명된 입법위원으로 구성된 상원(an appointed Legislative Council), 그리고 총독이 있음.

- 각 기관별 업무 소관사항이 분장됨 : △주의회(Provincial councils)는 공공사업(철도 포함) 제공, 이민 등을 관리, △General Assembly(국가단위 정부)는 법원, 범죄, 관습, 화폐, 항만, 도량형(weights and measures), 은행, 해운, 왕령 소유지, 결혼과 유언장(marriage and wills) 등을 책임, △총독(Governor)은 영국법에 저촉되는 법률을 불허하고 원주민 토지 판매(native land sales)와 대외사안(external affairs)에 대한 통제권을 유지할 수 있는 권한 보유

1854년 5월 25일 뉴질랜드에서 첫 번째 총회(The General Assembly)를 개최했으며, 이는 호주보다 더 빠른 것이었음.

o 비록 1852년 헌법은 대의원 선거를 규정하긴 했지만, 여왕의 대리체계 시스템(a Crown colony)을 변경하지는 않았음. 즉 의회는 여전히 여왕에 의해 임명되는 총독에게 종속되었는데 이것은 유럽 정착자들을 만족시키지 못했음. 그들이 원하는 것은 선거에 의해 선출된 의회 다수당이 행정부와 내각을 구성하는 그들의 책임 있는 정부였음.

- 여전히 총독은 1856년까지 국가 정부(the national government)보다 상위에 있었고, 그 후로도 대외관계나 마오리 이슈는 총독과 영국 정부의 소관 사항이었음.

- 그러나 이러한 힘의 관계는 점차 뉴질랜드 정부쪽으로 이동하게 되었는데 그 계기는 뉴질랜드 토지전쟁이었음. 1860년에 더 많은 땅을 원하는 정착민들과 그들의 땅을 포기하고 싶지 않은 마오리족 사이에 긴장감이 전쟁으로 이어졌고, 정부군이 영국 정부에 의해 제공되었기 때문에 뉴질랜드 정부는 자체 군대를 갖기 전까지는 마오리족 문제에 대한 책임을 떠맡을 수 없었음. 뉴질랜드가 독립적으로 식민지 군대를 설치했던 1864년부터 영국으로부터 더 많은 독립으로 이어질 수 있었음.

- 결국 1865년부터 총독은 상징적 인물에 가깝게 되었고, 정치권력은 국가와 주 정부에 의해 장악되어 나가기 시작했고, 1876년 뉴질랜드 의회에 의해 주 정부는 폐지되어 중앙정부로 권력이 단일화되는 정치시스템(a unitary system of government)을 갖추게 되었음. 영국의 웨스트민스터 시스템처럼 뉴질랜드도 의회(Parliament)가 유일한 최고 권력의 원천이 되었음.

1950년 상원에 해당하는 the Legislative council이 폐지되었고 하원인 the House of Representattives만 남아 현재까지 유지되어 옴.

IV. 이중사회의 균열과 Pākehā 중심사회로 전환

1. 이중사회 균형의 상실 : 인구 비율의 역전

1) 마오리 인구의 감소

o 1769년 제임스 쿡이 산정한 마오리인 인구는 대략 10만명이었고, 1840년경에는 대략 7만명에서 9만명으로 추산되었고, 이후 지속적으로 감소되어 1858년 Francis Fenton에 의해 실시된 인구조사에서 약 6만명으로 기록었고, 1896년경에는 최저치인 4만2천명에 불과했음.

F.D. Fenton는 1850년 영국에서 뉴질랜드로 이민을 와서 1854부터 1882년 은퇴할 때까지 약 30여년간 공직생활을 했다. 그는 the Native Land Court를 설계한 인물로 이 법정의 치안판사(Chief Judge) 1862-65년간 근무했다. https://nzhistory.govt.nz/people/francis-dent-fenton

https://teara.govt.nz/en/taupori-maori-maori-population-change

- 와이탕이 조약 이후 식민지화의 규모와 속도는 급격히 증가했음. 1840년에 파케하와 마오리와의 비율은 약 1 대 40이었는데, 1860년경에 두 집단은 거의 비슷한 비율에 도달했는데 1874년 이후에는 마오리족은 뉴질랜드 인구의 10분의 1도 되지 않았음. 이러한 추세는 거의 1세기 동안 지속되었음.

https://teara.govt.nz/en/taupori-maori-maori-population-change/page-2

<뉴질랜드 인종별 인구(1840~2013)>

https://teara.govt.nz/en/graph/28720/new-zealand-population-by-ethnicity-1840-2013

o 마오리인구의 감소 원인으로 약 500회 이상 iwi간 벌어진 머스킷 전쟁(1807~1842)을 들 수 있는데 이로 인한 사망자 수는 상당했음. 직·간접적인 원인으로 인한 사망자가 2만 명 정도 됐을 것으로 추정됨. 이러한 마오리 부족간 수십년 동안 지속된 전쟁은 마오리 인구 감소에 심대한 영향을 미쳤음.

- 그러나 이보다 더욱 중요한 원인은 파케하 정착민들이 도입한 홍역, 인플루엔자, 결핵과 같은 면역력이 없는 새로운 질병에 마오리족이 노출되었기 때문으로, 영국 이민이 증가한 1840년에서 1860년 사이에 급속히 진행되었는데, 이때 마오리족은 최대 30%까지 감소했음.

- 특히 마오리인 중 토지전쟁(1845~1872)에 패배한 많은 부족들은 그들의 땅을 정부에 몰수당하고 산속이나 외진 농촌으로 내몰려 숨어 지냈는데, 열악한 생활환경과 제대로 의료혜택을 받지 못하면서 1896년 최저 인구율에 도달할 때까지 사망률은 매우 높았음.

마오리족의 토지 상실은 특히 마오리 어린이들의 건강에 오랫동안 부정적인 영향을 끼쳤다. 토지 몰수가 있었던 어떤 지역에서든 아동 사망률의 현저한 증가가 뒤따랐다. 1880년대에 마오리족 사망률은 파케하 수준을 훨씬 상회했으며 유럽인들과 접촉하기 전에 비해 상당히 높았다. 1880년대 태어난 마오리 소녀의 평균 수명은 20대 초반이었다. 그에 비해, 파케하 소녀는의 기대수명은 55세 이상이었다. 1890년대까지 이런 추세는 지속되어 마오리족 소녀들의 40%는 첫 번째 생일 전에 사망했다.  https://teara.govt.nz/en/taupori-maori-maori-population-change

o 이러한 마오리족의 인구 감소현상은 인종 차별주의 이념과 결합하여 마오리족 멸종에 대한 예언을 성행시켰고, 이는 원주민들이 유럽의 정복과 질병에서 살아남지 못할 것이라는 식민지 정서를 반영하는 것이었음.

1856년 의사이자 정치가인 아이작 페더스턴 박사(Dr Isaac Featherston)는 “마오리족 인종의 소멸 과정을 배게처럼 부드럽게 하는 것이 유럽인들의 의무라고 말했다.” Peter Buck (Te Rangi Hīroa), ‘The passing of the Maori.’ Transactions and Proceedings of the Royal Society of New Zealand 55 (1924), p. 362.

1881년 저명한 과학자 알프레드 뉴먼(Alfred Newman)은 '인종의 소멸은 그다지 유감스러운 일이 아니다'라고 선언했다. ‘그들은 빠르고 쉬운 방법으로 죽어가고 있고, 우월한 인종에 의해 대체되고 있다.' Alfred K. Newman, ‘A study of the causes leading to the extinction of the Maori.’ Transactions and Proceedings of the Royal Society of New Zealand 14 (1881), p. 477.

2) 영국 이민자 증가

o 반면 1839년 비마오리인구는 약 2천명이었는데 1852년경에는 약 2만8천명으로 증가했고 1870년경에는 약 25만명으로 기록됨. 1853년부터 1870년 사이 무려 8배 이상 인구 증가가 있었음.

o 우선 영국인들의 뉴질랜드 이민의 증가는 19세기 영국의 상황에서 찾을 수 있음.

- 19세기 초 산업·농업 혁명 이후 인구는 1801년 1600만 명에서 1841년 2600만 명으로 증가했으나 엔클로저 운동으로 소작농들이 생계수단을 빼앗겨 농촌에서 내몰렸으나 도시에서도 기계 도입으로 노동자 수요가 줄어들었음.

- 도시는 과밀과 질병, 공해에 시달렸고 1840년 이후 감자 기근으로 백만명 이상이 사망했음. 이렇게 영국 농촌과 도시의 상황은 갈수록 악화되었고 새로운 땅을 찾아 떠날 준비가 되어 있는 잠재적 이민자 수요가 형성

o 그러나 초기 뉴질랜드는 영국인들의 관심을 끌지 못했음. 미국과 캐나다와 같은 더 가깝고 더 정착된 지역에 비해 길고 비싼 여행, 포악한 식인종들의 본거지라는 악명, 그리고 호주 죄수 식민지와 연계 때문에 회피의 대상되었음.

- 이러한 인상을 전환시킨 데는 영국의 민간 이민회사인 New Zealand Company의 역할이 지대했음. 뉴질랜드에 대한 부정적 인식을 해소하기 위해 책, 팜플렛, 전면 신문 광고 등을 이용해 온화한 기후를 가진 비옥한 땅 '남반구의 영국'으로 홍보하고 기아와 계급전쟁, 도시과밀 등이 없다고 선전, 무엇보다도 큰 유인책은 '기계정비사, 정원사, 농업 노동자' 등 저소득층에게 운임료를 면제해 준 것임.

o 1840년 이후 뉴질랜드 이민 증가를 이끈 결정적 계기는 1840년 체결된 와이탕이 조약을 들 수 있음.

- 와이탕이 조약은 유럽인의 눈에 영국의 권위를 확립했고, 영국 이민자들에게 시민으로서의 법적 권리를 준 것으로 이해되었고, 대부분의 영국사람들이 뉴질랜드로 이민올 수 있도록 하는 데 도움을 준 결정적 계기가 되었음.

o 1840년 와이탕이 조약의 체결과 New Zealand Company의 주선으로 1840년 이후 영국 이민자들의 뉴질랜드 이주는 급속도로 증가했고 이민자들의 출신과 이주 목적 등 이전과 구분되는 조류를 형성

- 1840년 이전까지 뉴질랜드 파케하는 주로 임시 거주자로 약 2000명 정도가 살고 있었는데 주로 타즈만을 건너 온 호주의 뉴사우스웨일즈 출신으로 바다표범잡이, 고래잡이였고, 또 일부는 새로운 기회를 노리고 탈옥한 죄수들이었음. 그 외에도 마오리들에게 선교하기 위한 선교사들과 마오리족과 서구 무역업자들을 연결하는 중개업자들이었음.

- 1840년대 이민은 적어도 세가지 부류로 구분할 수 있음: 첫째, 공무원, 상인, 선교사, 기타 독립입국자, 둘째, 'colonists’(또는 토지 매입자)와 뉴질랜드 회사와 그 계열사의 '이민자'(또는 지원인력), 셋째는 1845년에 도착하기 시작한 제국군인(및 일부 선원)들임.

- 이들은 주로 식민지 수도인 Auckland(1840)와 뉴질랜드 회사가 건설한 이민도시에 정착했는데, Wellington(1840), Petre(Wanganui 1840), New Plymouth(1841), Nelson(1842), Otago(1848) 그리고 Canterbury(1850년)가 이민자들과 함께 도시로 급성장했음. 오클랜드에는 주로 호주로부터 독립 이민자 및 영국의 군인들이 정착했고, 그 나머지 도시에는 뉴질랜드 회사에 의해 영국으로부터 직접 도착한 이민자들이 정착했음.

이들 도시의 특징을 A.S.톰슨은 '북부 오클랜드 정착민들은 주로 호주에서 유래되었고, 남부의 정착민들은 영국에서 이민온 사람들이다. 남부의 이민자들은 식민지 지혜가 결핍되어 있고, 오클랜드 이민자들은 좋은 교육과 가정이 결핍되어 있다'고 덧붙였다. Jock Phillips & Terry Hearn's book, Settlers: Immigrants to New Zealand from England, Scotland and Ireland, 1800-1945 (Auckland University Press). Chapter 2: Immigration during the Crown Colony period, 1840-1852, p.1. https://nzhistory.govt.nz/culture/home-away-from-home/sources

<뉴질랜드 연간 총 이민자 및 순수 이민자 수 (1840–70)>

https://teara.govt.nz/en/graph/2101/annual-gross-and-net-migration-to-new-zealand

-1840-70

o New Zealand Company의 무분별한 토지 매입으로 인해 마오리와 토지전쟁으로 비화된 사건 등이 있음에도 불구하고 이 회사가 뉴질랜드 이민에 끼친 영향은 지대함.

1843년 Nelson 정착민들이 Tuamarina에서 Ngāti Toa 부족과 토지 분쟁을 놓고 충돌한 Wairau 사건이다.

- 1840년에서 1852년 사이에 영국에서 직접 온 18,000명의 정착민들 중, 약 14,000명이 이 회사나 이 회사의 후계 기업들에 의해 유입되었음. 그리고 이 회사 추진 방식 결과, 1852년까지 뉴질랜드의 유럽 인구는 약 28,000명에 이르렀음.

- 뉴질랜드 회사는 영국에서 뉴질랜드로의 이민에 대한 전체적인 개요 및 시스템을 수립하였고, 이 회사가 만든 메커니즘과 홍보 전략 및 방법 등은 이후 지방정부와 중앙정부가 그대로 사용했음.

o 1853년에서 1870년까지 뉴질랜드의 비 마오리족 인구는 3만 명 미만에서 25만 명 이상으로 증가했음.

- 1850년대는 양모의 수출로, 1860년대 초반에는 금의 발견으로 쏟아지는 부의 원천으로 이민이 폭발적으로 증가했음. 당시 인구 증가의 약 70%는 이민으로 인한 증가였으나 점차 70년대 말 이후 점점 감소했음.

2. 이중사회의 충돌 :　마오리 vs 파케하 전쟁(New Zealand Wars)

o 와이탕이 조약 체결 후 파케하 인구의 급증은 그들의 토지 소유도 증가시켰는데 이는 필연적으로 마오리와의 충돌을 야기했고 수많은 마오리인들이 사망했던 ‘뉴질랜드 전쟁’(The New Zealand Wars)으로 비화되었음.

'뉴질랜드 전쟁'이 이 기간동안 발생한 일련의 전쟁을 지칭한 가장 적합한 이름으로 여겨지고 있지만, 다른 많은 이름들도 사용되었다. 원래 유럽인들은 이를 ‘마오리 전쟁’이라고 불렀다. 이것은  Boer 전쟁, Zulu 전쟁처럼 영국인들이 적들의 이름을 따서 전쟁을 명명하려는 경향을 반영한 것이다. 1960년대 후반에 전쟁의 명칭을 바꾸는 것이 고려되었다. 대표적인 예로 분쟁에서 토지의 중요성 때문에 붙여진 ‘토지 전쟁’이다. 그 외에도 전쟁의 두 주요 집단을 나타내기 위한 ‘앵글로-마오리 전쟁’, ‘뉴질랜드 내전’(New Zealand civil wars) 그리고 ‘주권전쟁’(sovereignty wars) 등이 있다. 마오리로는 ‘Naga Pakanga o Aotearoa’(뉴질랜드의 대전쟁)와 ‘Terii Pakeha’(백인의 분노) 등이 있다. https://teara.govt.nz/en/new-zealand-wars/page-1

- 이 전쟁은 1845년부터 1872년까지 뉴질랜드 전역에서 발생했는데, 전쟁 당사자는 식민정부와 이에 협력한 마오리를 한편으로, 마오리와 마오리에 협력한 정착자들을 다른 한편으로 했음. 그래서 마오리와 파케하간의 전쟁이라고 단정하기는 어렵지만 기본적인 이해관계가 정부측과 마오리측으로 대립되기 때문에 이중사회의 충돌이라고 할 수 있음.

- 대략 처음에는 논란이 많은 토지 매입과 관련된 갈등에서 촉발된 국지전이었지만, 정부가 마오리족 연합이 추가적인 토지 매각에 대한 저항과 왕실의 주권을 인정하지 않을 것이라고 확신하면서 1860년부터 전국적으로 확대되었음.

o 이 전쟁들은 발생 지역과 내용으로 볼 때 크게 3가지로 나눌 수 있음

- 첫 번째는 the Northern War로 1845~46년간 the Bay of Islands에서 벌어진 전쟁으로 마오리인의 와이탕이 조약에 대한 저항전쟁으로 특징지을 수 있음.

- 두 번째는 본격적인 토지분쟁으로 1860년대 초반까지 중부 북섬지역인 Taranaki, Waikato, Tauranga에서 영국 제국군대와 the Kīngitanga(Māori King) 세력간 벌인 전쟁임.

- 세 번째는 1860년대 중반이후 70년대 초반까지는 영국 제국 군대가 철수하고 대부분 식민지 군대와 정부에 동조하는 마오리족 대 마오리 종교집단간 내전의 성격이 강하며, 영국의 주권에 대항한 마오리 정체성 회복 운동으로 특징지을 수 있음.

<뉴질랜드 전쟁 지도>

https://nzhistory.govt.nz/media/photo/nz-wars-overview-map

1) The Northern War(1845~46) : 와이탕이 조약에 대한 저항

o 북부 지방은 the Bay of Islands를 중심으로 한 초기 유럽인들이 정착했던 곳으로 뉴질랜드의 가장 큰 부족(iwi)인 Ngāpuhi의 근거지임. Ngāpuhi 부족은 초기 유럽인들과 좋은 관계를 맺으면서 경제적 이익을 누렸고 특히 Ngāpuhi족내 Nene와 Heke와 같은 추장들은 이러한 관계를 유지하기를 원했으며, 크리스트교로 개종했고 와이탕이 조약을 지지했음. 특히 Heke는 조약의 최초 서명자이기도 함.

Heke는 와이탕이 조약 체결 당시 부총독(Lieutenant-Governor)이었던 Hobson을 ‘stay with us and be like a father’라고 칭송했음.

https://nzhistory.govt.nz/war/northern-war/sacking-kororareka

- Ngāpuhi 부족은 와이탕이 조약 체결을 통해 영국 여왕과 관계를 공고히 하고 부족의 번영을 가져올 것이라 기대했지만 이러한 기대는 오래 가지 못했음.

o 뉴질랜드 전쟁 중 서막에 해당하는 1840년대 발발한 북부 전쟁 당시, 도시에서는 파케하가 인구의 다수를 점하긴 했지만 여전히 인구의 대다수는 마오리였음. 북부 전쟁(1845~46)은 와이탕이 조약 체결 후 마오리 문제, 특히 땅에 대한 식민정부의 증가하는 통제에 대한 저항으로 시작되었음.

https://teara.govt.nz/en/new-zealand-wars/page-2

- 와이탕이 조약에 대한 이해의 차이로 마오리족은 와이탕이 조약을 통해 자신들의 땅과 마오리인에 대한 권위를 유지할 것이라고 믿었던 반면에 영국은 마오리인을 여왕의 신하로서 통치할 목적이었음.

o 조약 체결 후 이듬해인 1841년 Hobson 총독은 수도를 the Bay of Islands에서 Auckland로 이전함으로써 Ngāpuhi족의 경제적 기반을 심각하게 약화시켰음.

- 또한 조약으로 도입된 새로운 규제와 제한, 그리고 새로 부과된 관세와 물류세는 물가의 상승과 마오리 수입 원천을 감소시켰음. 특히 카오리 나무의 벌목 금지와 토지거래에 대한 식민정부의 통제는 마오리의 권위와 권력에 심각한 타격을 입혔음.

https://nzhistory.govt.nz/war/northern-war/sacking-kororareka

o 토지 문제는 갈등의 핵심이었는데, 식민정부에 의해 도입된 토지 정책은 마오리인들에게 노골적으로 불공정했음.

- 첫째, 와이탕이 조약 체결 후 여왕은 이전의 토지 거래를 조사하기 위해 ‘토지위원회’를 설치했고, 왕실에 의해 이 거래가 진짜 또는 공정하다고 인정되는 한 유효한 것으로 인정해야 했음. 관습적인 소유권은 더 이상 유효하지 않았고 마오리들은 Crown title을 받아야 했음. 조사 결과 마오리족이 소유권을 주장한 상당수 토지는 소유권 무효또는 과다 주장으로 판정되었고, 파케하인들에게 주어지지 않은 토지는 정부의 소유로 귀속시켰고 마오리족에게 돌려주지 않았음.

https://teara.govt.nz/en/land-ownership/page-1

- 둘째, '토지 선매(pre-emption)' 정책 또한 마오리의 분노를 야기시켰음. 조약의 조건에 따라 마오리는 그들의 땅을 사적으로 팔 수 없었고 오직 여왕에게만 팔 수 있었음. 그런데 정부는 마오리족에게서 매우 싼 가격에 구매한 토지를 정착민들에게 훨씬 높은 가격으로 매매했고, 또 마오리가 팔려고 하는 땅은 정부가 구매하지 않았다는 점도 마오리인의 분노를 야기하게 된 요인이었음.

http://www.ruapekapeka.co.nz/read/causes-northern-war. 이러한 여왕의 ‘선매권’(pre-emption)은 마오리족의 불만을 완화하기 위해 1844~46년간 폐지되었고, 이 기간 동안 New Zealand Company는 오타고와 오클랜드의 주요한 땅을 매입할 수 있었다. 그러나 1846년 부임한 George Grey는 선매권을 재도입했고 이에 근거해 토지조사를 재실시하여 이 과정에서 많은 충돌이 일어났다.

https://teara.govt.nz/en/land-ownership/page-1

선매권은 1863년 ‘New Zealand Settlement Act’ 도입으로 공식적으로 폐지되었다. 이에 따라 유럽 정착인들은 개인적으로 토지 구매가 가능하게 되었다.

o 마오리의 영국 정부에 대한 저항을 불러온 결정적인 계기는 영국 국기의 배타적 게양이었음.

- 와이탕이 조약을 계기로 영국 국기가 이전 뉴질랜드 공식국기인 부족 연합기(the flag of the United Tribes)를 대체하고 the Bay of Islands의 최대 도시 러셀에 게양되었을 때, Heke는 부족 연합기의 동시 게양을 요구했지만 Hobson 총독은 이를 거부했음.

- Heke는 이를 조약에서 보장한 마오리와 정부의 동등한 지위를 거부당한 것으로 간주했고, 영국에 나라를 뺏겼다고 판단하고 1844년 7월 8일 영국에 대한 저항으로 영국 국기 게양대(flagstaff)를 처음 뽑아버린 후 그 뒤 1845년 1월 10, 1월 19일, 3월 11일까지 총 4회에 걸쳐 게양대를 잘라 버렸음.

https://nzhistory.govt.nz/war/northern-war/origins

o 1843년 총독으로 부임한 FitzRoy는 게양대는 ‘단순한 막대기’에 불과하지만 ‘영국국기와 관련이 있기 때문에 이것은 매우 중요한 문제’이며, Heke의 저항이 영국 주권에 대한 도전으로 판단하고 이를 엄중하게 다룰 것을 결정

https://nzhistory.govt.nz/war/northern-war/origins

- FitzRoy는 1844년 7월 게양대가 첫 공격을 당한 후 New South Wales에 군사적 도움을 요청했고 해군함대 HMS Hazard와 함께 140여명의 군인, 선원 등이 the Bay of Islands에 도착했으며, 200여명의 거주민들도 무장했음. 그러나 첫 전투인 Kororāreka에서 정부군은 패배했고 오클랜드로 후퇴했음.

https://nzhistory.govt.nz/war/northern-war/sacking-kororareka

- 4번째로 게양대가 절단된 후 1845년 4월 27일 William Hulme 중령(lieutenant colonel)의 지휘하에 오클랜드로부터 470명의 장교와 50여명의 자원자가 여왕의 주권(the ‘Queen’s sovereignty)을 지키기 위해 Kororareka로 진입했고, 이후  Puketutu와 At Te Ahuahu에서 벌어진 2번의 전투에서 승리를 거두었음.

- 1845년 7월 1일 Henry Despard 대령은 이러한 전세를 확실히 하기 위해 Heke 지원군인 Kawiti추장의 근거지인 Ōhaeawai를 치기 위해 600여명의 대군을 이끌고 진격했으나 Kawiti는 이를 막아내었고 정부군은 후퇴했음. 그 후 Kawiti는 요새를 떠났고 정부군은 이 기회를 틈타 다시 요새로 들어와 승리를 선포했음. 그리고 Kawiti와 평화협상을 진행하고자 했음.

그러나 이를 정부군의 승리로 보는 사람은 거의 없었음.

https://nzhistory.govt.nz/war/northern-war/ohaeawai

o 1845년 11월 18일 FitzRoy의 후임으로 부임한 George Grey은 이러한 협상이 영국정부의 이해와 일치하지 않는 것으로 간주하고 1845년 12월초 1300명의 영국군과 400명의 마오리로 구성된 병력을 동원하여 Kawiti가 새로운 요새를 건설하고 있던 Ruapekapeka를 공격하고 혹독한 전투를 벌였으나 어느쪽의 승리라고 볼 수 없는 결과로 종결

Grey의 공격 명령에는 Heke의 편지가 기름붓는 역할을 했음: “God made this country for us. It cannot be sliced … Do you return to your own country, which was made by God for you. God made this land for us; it is not for any stranger or foreign nation to meddle with this sacred country.” https://nzhistory.govt.nz/war/northern-war/quest-peace

영국인인 Ruapekapeka Pā(요새)를 점령한 것을 두고 영국인의 승리로 볼 수는 없다. Ruapekapeka Pā는 Kawiti(요새 건축 전문가)가 영국과 전투를 목적으로 세운 것으로, 이 요새는 마오리 사회에 어떤 기능도 하지 않기 때문에 마오리 부족에 피해를 준 것이 없었고, Heke와 Kawiti는 이 요새를 아무 피해없이 떠난 것이었음. Ian McGibbon, The Oxford Companion to New Zealand Military History, p.373[63]

- 이 전투의 결과로 쌍방은 완전한 승리를 얻는 것이 어렵다는 것을 깨닫고 평화협정을 체결하게 됨. Grey는 Kororāreka 국기 게양대를 다시 설치하지 않았고, Ngāpuhi의 땅을 몰수하지 않았음. 반면 Heke와 Kawiti의 저항의 핵심 사항인 영국정부와의 동등한 관계와 그들의 땅에 대한 통제권에 대한 요구는 무시했음. Heke와 Kawiti도 자원이 고갈된 상태에서 전투를 계속하는 것이 어렵다고 판단하여 협상을 체결했음.

- 이 전투 후 Grey는 더욱 병력증강에 힘썼고, 그리하여 이후 벌어지는 마오리와의 토지 분쟁에서 우위를 점할 수 있는 기반을 다지게 되었음. 반면 Ngāpuhi족은 1860년대 벌어진 여러 전투에서 중립을 지키며 참전하지 않았는데 이는 이 당시 영국군의 가공할만한 힘을 체험했기 때문이라는 평가가 있음.

https://nzhistory.govt.nz/war/northern-war/peace

- 무엇보다도 마오리족의 가장 큰 문제는 그들의 사회가 장기전을 유지하기 위한 시스템이 없었다는 것임. 마오리족 전사는 식량 생산을 함께 부담해야 하는 시간제 전사(part-time fighter)였던 반면, 영국군은 거의 무기한으로 경제적 지원을 받으며 전쟁에 참여할 수 있는 직업 군인들로 구성되었음.

https://en.wikipedia.org/wiki/New_Zealand_Wars

o 그러나 북부 전쟁의 당사자는 단순히 영국정부 vs 마오리로 이분할 수 없는 복잡한 구조로 얽혀 있음.

- Ngāpuhi족내 영향력있는 두 hapu의 추장인 Heke와 Nene는 처음에 마오리의 권위를 초월한 영국정부에 대한 우려는 공유했지만 Heke의 게양대 절단 이후 심각한 전쟁으로 비화된 후 1844년에 영국편으로 가담함으로써 이후 벌어진 전쟁에서는 서로 적으로 싸우게 되었음.

https://nzhistory.govt.nz/war/northern-war/origins

- 또한 좋은 관계를 유지했던 파케하 마오리인 영국 선교사들(the Church Missionary Society, CMS) 역시 토지획득 과정에서 분쟁을 야기함으로써 Heke는 CMS도 적으로 간주했음. 그러나 또 일부 파케하 마오리는 마오리를 지지했음.

- 그러므로 영국정부, Nene를 비롯한 Ngāpuhi족내 식민정부 지지자, CMS vs. Heke와 Kawiti와 같은 식민정부를 반대하는 Ngāpuhi족, 일부 파케하 마오리로 전쟁 당사자의 구도가 형성됨.

- 이러한 구도의 특성상 Heke는 공식적으로 전쟁에 패했음에도 불구하고, 반역자(rebellion)로서 처벌을 받거나 토지를 몰수당하지 않고 그대로 유지할 수 있도록 었던 것임. 여기에는 물론 Heke와 그 지지자들이 용맹하게 전투를 벌여 비공식적으로 Heke가 승리했다는 측면도 있지만, Nene와 CMS가 전쟁을 종결하고 평화협정을 체결하도록 Heke를 지속적으로 설득하였던 측면도 있음.

2) Taranaki, Waikato Wars(1860~1864) : 토지전쟁

o 1850년대 동안 뉴질랜드의 유럽 인구는 마오리족을 초과하게 되었음(1858년 유럽 인구는 처음으로 초월). 영국 정부는 이민자들이 밀려들면서 마오리족의 지배하에 있는 땅을 더 많이 얻어야 한다는 압력을 받고 있었음.

- 1860년까지 거의 토지가 파케하 수중에 있었던 것과 달리, 북섬에서는 마오리들이 여전히 대부분 토지를 소유하고 있었고 마오리들은 더 이상의 토지손실을 막기 위해 마오리 세력을 조직화하기 시작했음.

https://teara.govt.nz/en/new-zealand-wars/page-4

o ‘The Māori King Movement’(the Kīngitanga)으로 불리는 마오리 통합운동(Kotahitanga)은 1830년대 북섬 북부 중심으로 형성된 와이탕이 조약 체결의 중추 세력과는 다른 주로 북섬 중부지역의 iwi 연합인 Tainui가 주도

이 운동은 타라나키 지역의 Ngati Toa족의 리더인 Tamihana Te Rauparaha에 의해 주창되었는데 그는 1851년 영국을 방문하여 여왕을 만나고 이런 아이디어를 얻게 되었다. Rauparaha는 왕으로 적합한 인물을 찾기 위해 여러지역을 돌아다닌 끝에 와이카토 지역의 명망있는 Potatau를 왕으로 추대했음. https://en.wikipedia.org/wiki/M%C4%81ori_King_Movement

‘Kotahitanga’는 마오리어로 ‘통합(unity)’을 의미한다. 전통적으로 마오리 사회는 부족 단위로 생활하는데 는 마오리 정치운동으로서 비부족적 단위(a non-tribal basis)에서 마오리족을 통합하고자 했던 시도였다. 최초의 시도는 1834년 북섬 북부를 중심으로 결성된 뉴질랜드 부족연합(the United Tribes of New Zealand)에 의해 선포된 독립선언(a Declaration of Independence)이며, 1840년 체결된 와이탕이 조약도 Kotahitanga의 일환으로 간주된다.

https://teara.govt.nz/en/kotahitanga-unity-movements

- 1858년 추대왼 최초의 마오리 왕은 와이카토 지역(Waikato)의 리더인 Pōtatau Te Wherowhero로, 그는 마오리 왕국(the King Country)의 경계를 Maungatautari강으로 정했음. 그는 애초에는 영국 여왕의 권위에 도전하기 위한 것이 아니라 마오리 왕국 내에서 자신의 권위를 인정받는데 주안점을 두었음.

- 두 왕국은 상호 보완과 공존이 가능하다고 생각했으며, 마오리 왕국의 건설은 마오리의 발전을 위한 것이지 유럽인에 대항하는 것으로 여겨지지는 않았음. 즉, 영국 여왕 빅토리아와 비슷한 지위를 갖는 왕국을 건설하여 마오리인들이 토지거래에서 파케하와 동등한 지위를 갖게 하는 것이 가능할 것이라는 인식에 근거한 것이었음.

https://nzhistory.govt.nz/politics/the-maori-king-movement/challenge-to-european-

authority

- 이 기관은 오늘까지 유지되고 있는 가장 오래된 마오리 제도로 처음 설치될 당시에는 마오리 지역내 자치정부와 비슷한 구조를 가졌음. 자체적인 국기, 신문(Te Hokioi), 행정기구, 법원과 법 집행기구, 그리고 파케하 업무를 담당하는 장관도 있었음.

https://nzhistory.govt.nz/politics/the-maori-king-movement/challenge-to-european-

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- 왕의 가장 큰 임무는 마오리족을 통합하여 마오리 땅의 매매를 중지시키고 마오리 땅을 지키는 것으로 인식되었는데, 마오리 왕 운동이 시작되었을 때  ‘토지 연합(land league)‘으로도 불리기도 했음. 정착자들의 사회에선 이 운동을 자신들의 토지 매입을 어렵게 하는 위협세력으로 여겨 ’싹부터 잘라야‘ 하는 ’반 토지 매매 리그(anti-land-selling league)‘로 간주했음.

https://teara.govt.nz/en/kotahitanga-unity-movements/page-2

https://nzhistory.govt.nz/war/taranaki-wars/pressure-on-maori-land

o 마오리 토지를 지키기 위한 대의에도 불구하고 Ngāpuhi, Te Arawa, Ngāti Porou와 같은 매우 중요한 iwi들은 the Kīngitanga에 동참하지 않았음. 또한 몇몇 적대적인 부족들은 이를 와이카토 운동(Waikato movement)으로 깍아 내리기도 했음.

https://nzhistory.govt.nz/politics/the-maori-king-movement/challenge-to-european-

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- 기본적으로 마오리들은 자신들의 하위부족인 hapū(sub-tribe)에 대한 충성을 제일로 우선적으로 중요하게 여기는데 부족을 초월한 범마오리 운동은 이들의 전통과 맞지 않는다는 인식이 팽배했음. 또한 여왕의 권위에 정면으로 도전하는데 따른 두려움도 있었음.

https://nzhistory.govt.nz/war/taranaki-wars/pressure-on-maori-land

o 저명한 역사학자 James Belich는 ’the Kīngitanga‘는 마오리 독립이라든지, 마오리 영역의 확대나 마오리 정치체의 통합을 가져오지는 않았지만, 영국의 마오리 인식을 근본적으로 전환시킨 계기가 된 것으로 평가했음.

- 즉 ’the Kīngitanga‘ 이전에는 마오리의 땅 매매 반대(anti-land-selling)나 독립에 대한 움직임을 좋아하지는 않았지만 참아줄 수 있는 수준으로 받아 들였다면, ’the Kīngitanga‘는 영국의  수용한계를 초월해서 더 이상 받아들일 수 없는 수준으로 악화시켰다는 것임.

https://nzhistory.govt.nz/politics/the-maori-king-movement/challenge-to-european-

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o 토지전쟁은 처음에는 지역적인 단위에서 논란의 소지가 있는 땅에 대한 분쟁으로 시작되었지만, 1860년부터 정부는 분쟁이 극단적으로 악화되어 마오리 땅 구매와 관련 마오리들의 연합적인 저항에 부딪힐 것이며, 여왕의 주권 인정을 거부하는 상황에 직면할 것임을 인식했음. 그래서 식민정부는 본국에 마오리 왕 운동을 제압하고 정착자들에게 농경지와 주거지를 제공하기 위해 수천명의 군대를 요청했음.

o 타라나키 전쟁은 1860~61년간 뉴 플리머스 인근 테 아티 아와(Te Ati Awa) 부족의 땅 매매 관련 부족내 이견으로 촉발되어 1년여만에 종결

- 1859년 테 아티아와의 젊은 추장인 테 테이라(Te Teira)는 타라나키 북부의 위타라(Witara)에 있는 토지를 영국정부에 팔겠다고 제안, 정부는 이 제안을 수용하여 1860년 2월 토지 측량을 시작했는데, 테 테이라보다 높은 지위의 와이어무 킹기(Wiremu Kīngi)는 테이라에게 위타라 땅을 팔 권리가 없다고 주장, 그 제안의 무효를 선언하고 정부의 토지 측량을 저지시킴으로써 정부는 1860년 3월 17일 킹기의 파(pa)를 공격함으로써 전쟁이 시작되었음.

https://teara.govt.nz/en/new-zealand-wars/page-4

- 어느 측에도 확실한 승리를 안겨 주지 못한 채 1년만인 1861년 3월 19일 휴전협정이 체결되었는데, 이때 마오리측 서명자는 마오리 왕 운동(he Kīngitanga)의 중심 인물이 Wiremu Tāmihana였음. 그는 곧 겨울이 다가오고 식량 생산 노동력의 확보와 무엇보다도 전장이 왕의 영토인 와이카토 지역까지 확장되는 것을 원치 않았기 떄문에 휴전을 받아들였음. 그러나 전쟁을 촉발시켰던 어떤 문제도 해결되지 않았기 때문에 곧 전쟁이 시작되리라는 것은 모두가 예견했음.

https://teara.govt.nz/en/new-zealand-wars/page-4

o 타라나키 전쟁을 통해 추구했던 마오리 킹 운동에 대한 정부의 권위 확보와 유럽 정착인들에게 토지 제공이라는 식민정부의 목표를 다시한번 쟁취하기 위해 제국 군대는 1863년 마오리 왕의 땅인 와이카토 지방을 공격

- 1861년 전쟁이 결론을 맺지 못하자 영국 정부는 북부전쟁을 승리로 이끌었던 식민지 문제의 해결사 Grey를 총독으로 재임명하여 마무리 짓기를 원했음.

- Grey는 여왕의 권위를 확고히 하기 위해 마오리인들에게 빅토리아 여왕에 대한 충성서약을 하도록 최후 통첩을 했는데, 여기에는 마오리 킹 추종자들의 타라나키 전쟁 참전에 대한 징벌과 와이카토 지역에서 유럽 정착민들의 요구를 충족하기 위한 의도도 숨겨져 있었음.

https://teara.govt.nz/en/new-zealand-wars/page-5

- 1863년 7월 식민정부는 식량 생산도 담당해야 하는 5000명이 안되는 파트타임 마오리 병사에 대해 1만2천명의 제국군대를 투입하여 와이카토를 침공하여 다른 전투와는 달리 Kīngitanga 세력에 치명적인 패퇴를 안겼음.

- 특히 뉴질랜드 전쟁 중 가장 유명한 전투에 해당하는 1864년 4월 Ōrākau 전투에서 Ngāti Maniapoto의 전설적 지도자인 Rewi를 상대로 결정적으로 승리함으로써 마오리 왕의 세력권을 Ngāti Maniapoto 영토 내로 제한했음.

1864년 4월 1일 Ōrākau 전투에서 Rewi Maniapoto는 정부군으로부터 항복을 하면 여자와 아이들의 안전한 피난을 보장해 주겠다는 제의를 받았는데 이를 거부하며 'Ka whawhai tonu mātou, āke, āke, āke!’ – ‘we shall fight on, for ever, and ever, and ever!’라고 외치며, 끝까지 싸울 것을 독려했음. 이는 뉴질랜드 전쟁 중 가장 유명한 일화로 기록된다.

https://teara.govt.nz/en/artwork/36921/rewi-maniapoto

이를 소재로 하여 1925년 뉴질랜드 영화 제작자인 Rudall Hayward가 “Rewi's Last Stand”라는 무성영화를 제작했고, 1940년에 유성영화로 재제작되었다.

https://nzhistory.govt.nz/war/the-new-zealand-wars

- 또한 1864년 4월 타우랑가로부터 마오리 왕에 대한 지원을 차단하기 위해 동시에 타우랑가 공격하여 2달여만에 완전한 승리를 거두었음.

o 영국 여왕은 반란 부족인 Te Āti Awa에 전쟁의 책임을 물어 부족의 땅을 몰수할 것을 명령했고, 그에 따라 식민정부는 1863년 제정된 ’반란군 진압법( Suppression of Rebellion Act)‘과 ’뉴질랜드 정착법(the New Zealand Settlements Act)을 근거로 1865년 Te Āti Awa의 타라나키 토지 전부를 몰수 했음.

- 또한 토지몰수와 함께 이 부족에 대한 전례없는 무자비한 억압과 파괴로 정치적, 사회적, 문화적으로 파탄이 냈고, 이 영향으로 이들은 현재까지도 어려움을 겪고 있음. 또한 이 부족의 리더쉽도 치명적으로 약화되었는데 전쟁 전에는 90여개의 하위부족(sub-tribe, hapu)이 있었는데 토지몰수 후 단 6개(Ngāti Rāhiri, Ōtaraua, Manukorihi, Pukerangiora, Puketapu and Ngāti Te Whiti)만 잔존하여 현재까지 이르고 있다.

https://teara.govt.nz/en/te-ati-awa-of-taranaki/page-3

3) Taranaki, East Coast Wars(1865–1872) : 뉴질랜드 내전

o 1865년 이후 뉴질랜드 전쟁은 새로운 국면으로 전환되었다고 볼 수 있는데, 이후부터는 본격적인 ’뉴질랜드 내전‘의 성격을 띤다고 할 수 있음.

- 그 이전의 전투에서는 영국 본국에서 파견된 제국군대가 전쟁의 주요 화력을 담당했다면, 1865년 영국 정부가 뉴질랜드 전쟁 비용문제를 제기하며 제국 군대를 철수시킴으로써 1866년부터 전투에서는 전적으로 뉴질랜드인을 중심으로 전쟁이 수행되었음.

- 식민정부는 정착자와 마오리인들로부터 주요 병력을 소집했는데, 이때부터 정부는 무장한 경찰력(armed constabulary)과 식민정부에 찬성하는 마오리들로 구성된 병력인 kupapa에 의존하게 되었음.

o 저명한 마오리 연구가인 James Belich에 따르면, kupapa는 영국의 대의명분과 전쟁에 대한 그들의 동의와 참여 정도에 따라 다양한데, 크게 세가지 범주로 구분했음.

- 첫 번째는 영국을 전적으로 지지하는 그룹으로, 여기에는 마오리족의 주요 부족들이 포함되는데 이들 각기도 각각 상이한 이해관계로 참여했음; 현재도 마오리 최대의 iwi인 Ngapuhi(인구학자인 Ian Pool에 따르면 1840년대 당시 마오리 전체의 40% 차지)의 Nene 추장은 앞서 북부전쟁에서 살펴본대로 Hone Heke의 적으로 정부편에 가담한 hapu로 1863년 와이카토 “반란”을 진압하기 위해 참전; Rotorua와 Bay of Plenty의 마오리 부족 연합체인 Te Arawa는 이웃 부족들과 멀어져 소외되었는데 정부와 협력함으로써 부족의 생존을 도모; East Cape을 근거지로 한 Ngāti Porou 부족의 Ropata Wahawaha 추장과 Wanganui의 Te Keepa Te Rangihiwinui 추장은 전쟁에 깊이 참전함으로써 부족의 파워가 커졌음.

- 두 번째 그룹은 제한된 목적으로 영국군을 지지했는데, 주로 경제적 목적과 지역의 라이벌과 경쟁에서 우위를 차지하고자 했음. 이들은 주로 정착자들과 상업적 거래를 보장받기 위해 전쟁에 참전했음.

- 세 번째는 영국에 표면적으로만 지지를 표명한 그룹으로 식민정부의 원정에는 따랐지만 전쟁 참가는 거부했음. 그러나 몇몇은 수입을 위해 전쟁에 가담했는데 1868-69년 Titokowaru 전투시 1일당 4실링을 받고 참전했음.

Belich, James (1986). The New Zealand Wars. Auckland: Penguin. pp. 211–213. ISBN 0-14-027504-5.

o 1860년 후반 전쟁은 영국의 제국 군대가 철수하고 뉴질랜드인들로 구성된 식민정부의 군대와 벌인 전쟁이라는 측면에서 ’Kiwi 내전‘이라고 할 수 있는 한편, 마오리 내부 종교적 갈등으로 인해 벌어진 ’마오리 내전‘이라고도 할 수 있음.

- 1862년 Te Ua Haumēne에 의해 창설된 “The Pai Mārire(Good and Peaceful) Movement”은 기독교 성경과 마오리 토착 신앙이 혼합된 cult로 타라나키를 중심으로 북섬 중부지역에 주로 전파되었음. 마오리 기독교인들은 이들이 정통교리에서 벗어난 이단으로 규정하고 이들에 저항했고 전쟁에서 서로 반대편에 섰음.

Te Ua Haumēne는 1820년대 초반 타라나키에서 출생했다. 그의 어머니와 그는 1826년 라이벌 부족에 포로로 잡혀 노예가 되었고, 노예생활 중 마오리를 배워 신약성경을 읽었다. 1834년 Kawhia에서 개신교 목사에 의해 세례를 받았다. 1850년 마오리 킹 운동의 지지가 되어 마오리 땅 매매와 영국 주권의 확장에 반대하며 1860년대 초반 여러 전투에 군종 목사로 참전했다. 1864년 9월 5일 그는 대천사 가브리엘[8]이 자신에게 성경의 마지막 날들이 임박했으며 하나님께서 파케하(Pakeha)를 버리고 이스라엘(마오리족)을 선택하셨고 그들의 출생권을 회복할 예언자로 가나안(Aotearoa/New Zealand)땅에서 자신을 선택했다고 발표했다. Te Ua는 그의 신흥종교를 체계화했다; 경전인 Ua Rongo Pai (the Gospel according to Ua)는 구약에 바탕을 둔 도덕성, 기독교 교리와 전통 마오리 종교를 결합했다. 이 종교의 목표는 공정과 정의에 기반한 평화로운 사회의 건설이다. 그들은 두 번째로 선택받은 민족이며 성령의 도움으로 그들의 영토에 대한 권리를 되찾고 여호와가 그들의 편에서 영국을 몰아내는 일을 도와줄 것이라고 믿었다.  S. Barton Babbage, "Hauhauism: An Episode in the Maori Wars 1863-1866", chapter 2. A.H & A.W. Reed, Dunedin, 1937

-  Pai Mārire는 그 이름과 다르게 전장에서 보인 폭력성과 잔인함으로 유럽인들에게 "hauhau"(폭도)라고 알려졌는데 이들은 유럽인의 주권과 백인들의 정착지 확대를 위해 분투하는 뉴질랜드 식민정부 군대에 대항해 무자비한 전투를 벌였음. 이들은 철저히 반유럽운동(anti-European movement)을 지향했음. 역사학자 B. J. Dalton은 1865년 이후 무장한 마오리는 거의 모두 Pai Mārire 추종자들인 hauhau라고 보면 된다고 주장했음.

Dalton, B.J. (1967). War and Politics in New Zealand 1855-1870. Sydney: Sydney University Press. pp. 207–208

o Pai Mārire 추종세력들은 1865년에서 1872년까지 북섬 서쪽 해안끝(Taranaki)에서 동쪽 해안끝(the East Coast)까지 북섬 중부를 가로지르며 가공할만한 게릴라식 전투를 벌였으나 정부의 대대적인 소탕작전에 결국 패배

- Pai Mārire’s war(1865–1866) : Pai Marire의 추종자들이 행한 가장 악명높은 사건은 Ōpōtiki에서 선교사 Carl Völkner를 정부 스파이 혐의로 살해하여 단두하여 교회에 매단 사건으로 그의 눈을 빼서 식음을 한 사건이었음. 식민정부는 막강한 병력을 동원하여 East Coast 근거지를 소탕했고, 이어 타라나키로 이동하여 마오리 마을을 불태우고 근거지를 폐허로 만들었음. 이 타라나키 전투 후 영국 제국군대는 모두 뉴질랜드를 떠났음. 1866년 Pai Marire의 추종자들은 체포되었고 그중 Te Kooti를 비롯한 주요 인물들은 챈텀섬으로 귀양을 보냈졌으며 Pai Marire의 갑작스런 등장은 역사의 뒤안길로 사라졌음. 이 전투 후 정부는 Te Whakatōhea의 토지 144,000에이커(about 58,000 ha)를 ‘뉴질랜드 토지법 1863’에 근거하여 몰수했고 이는 정착자들의 땅에 대한 요구를 충족시키기에 충분했음.

https://teara.govt.nz/en/new-zealand-wars/page-8

1866년 초 Taranaki의 잔존 세력을 소탕하기 위한 식민정부의 무자비한 공격이 시작되었을 때인 2월초 타라나키 Opunake에서 Te Ua는 전향서에 서명하고 즉석에서 구금되었음. 그후 오클랜드 인근 섬인 Kowau Island에 있는 Grey총독의 집에서 가택연금 당했음. 6월초 그는 타라나키로 되돌아가는 것이 허락되었으나 그의 건강은 악화되어 1866년 10월에 사망했다.

https://nzhistory.govt.nz/people/te-ua-haumene

https://nzhistory.govt.nz/classroom/the-classroom/historic-events-activities/

the-death-of-volkner-classroom-activities

- Tītokowaru’s war(1868–1869) : 1868년 새로운 저항운동의 지도자가 등장했는데 타라나키의 Tītokowaru로 Pai Mārire에 큰 영향을 받았고 타라나키 전투에 참전한 Ngā Ruahine의 지도자임. 그는 처음에는 평화주의자였으나 대대적인 토지 몰수 후 많은 정착인들이 몰려오자 이에 대한 저항을 결정, 마오리 왕으로부터 지원군을 얻어 타라나키, 뉴 플리머스, 왕가누의 일대에서 수적인 열세에도 불구하고 많은 전투에서 정부군을 패퇴시키고 승리를 거두었음. 그의 승리로 대부분의 영토는 수복되었고, 정부는 몰수한 토지를 반환하는 문제에 대해 검토했으나, Tītokowaru와 그의 세력들은 알 수 없는 이유로 불현 듯 왕가누의 부근 Taurangaika의 요새를 버리고 떠나버렸음.

그의 갑작스런 퇴진과 관련 여러 추측들이 있는데, 그중 한 가지는 마오리 속담(proverb)에서 찾는다: '남자들은 땅을 얻기 위해 전쟁을 벌이나 여자들을 상대로 한 전쟁은 진다(‘Men fight wars over land and lose them over women.’)’는 있다. Tītokowaru가 한 족장의 부인과 간통을 했다는 것이 제기됐다. 이로 인해 그의 마력이 훼손되어 대부분의 추종자들은 그와 함께 전투에 나가는 것을 거절했다. 그 후 밤중에 요새를 버리라는 결정이 내려졌다는 것이다. 한편 토마스 맥도넬(Thomas McDonnell)은 타우랑가이카(Taurangaika) 전투에서 자신의 마력을 상당 부분 빼앗겼다고 이유를 추측했다.https://nzhistory.govt.nz/war/titokowarus-war/taurangaika

- Te Kooti‘s war(1868-1872) : Te Kooti는 Pai Marire의 가장 촉망받는 후계자였으나 1866년 타라나키 전투 패배 후 체포되어 챈텀섬으로 귀양을 간 후 그곳에서 새로운 종교, the Ringatū faith를 창시했음. 주요 추종자는 The Bay of Plenty and East Coast iwi들임. 1868년 그의 추종자 300여명과 함께 탈출하여 7월에 Poverty Bay 남부에 도착했음. 정부는 즉각 그에 대한 체포령을 내렸음. 1869년 Gisborn 부근 Ngātapa산에 요새를 구축하고 정부군의 공격을 막아낸 후 몇차례 주요 도시도 공격했지만 비축물량과 물 공급의 어려움으로 체포령을 피해 Te Urewera와 Tongario 같은 북섬 중부의 험한 산속으로 주로 피신을 다녔음. 피신 과정에서도 여러 차례 전투가 벌어졌고 그 과정에서 그의 추종자들 상당부분이 사살됨으로써 결국 1872년 5월 15일 Te Kooti는 마오리 왕인 Tāwhiao의 보호하에 the King Country로 망명을 했음. 이로써 전쟁은 종식되었고, 그는 1883년에 정부에 의해 사면되었음.

마오리 초대 왕인 Pōtatau는 1858년 왕으로 즉위했지만 1860년 6월 25일 사망함으로써 그의 아들 Tūkārotu가 왕위를 이었다, 그는 1864년 Pai Marire 창시자인 Te Ua Haumēne의 의해 Tāwhiao란 왕명을 받았다.

https://nzhistory.govt.nz/war/new-zealand-wars/prophets-and-colonists

4) 뉴질랜드 전쟁의 결과

o 1872년 뉴질랜드 전쟁이 끝난 후, 킹 컨트리(King Country)는 1880년대 중반 Ngati Maniapoto 지도자들이 북섬 메인 종단 철도의 건설에 동의할 때까지 10년 이상 파케하와 폐쇄된 상태를 유지

https://teara.govt.nz/en/new-zealand-wars/page-11

o 마오리 왕 Tāwhiao는 1881년 타라나키 남부에 기반한 Parihaka 공동체가 식민군대에 의해 해산되었을때 상징적으로 무기를 내려 놓았음. 그는 “이로써 이 왕국내 모든 전쟁은 끝났다“고 선언했음.

그후에는 간간히 작은 저항들이 있었지만, 예를 들어 1898년 Hokianga 봉기, Urewera의 일부 지역은 1916년까지도 파케하에 개방하지 않았던 것 등, 공식적으로 1881년 내전은 완전히 종지부를 찍었다고 할 수 있음.

- 이 말은 후에 제1차 대전시 와이카토 남자들이 전쟁에 참전하지 않은 데 대한 정당성을 부여했음. 이 의미는, 이때 모든 무기를 내려놓았기 때문에 더 이상 무기를 들지 않겠다는 식민정부에 대한 반감 의지를 나타낸다고 해석될 수 있는 부분임.

o 이 전쟁의 결과 북섬 중부 지역인 오클랜드 남부, 타라나키, 와이카토, the Bay of Plenty, Poverty Bay의 마오리족 영토의 상당부분 손실

- 1863년 뉴질랜드 정착법(the New Zealand Settlements Act in 1863)은 ’여왕의 권위에 반대한 부족‘이라고 판정되면 북섬의 모든 마오리로부터 어떠한 보상조치없이 토지를 몰수할 수 있도록 함으로써, Te Āti Awa의 타라나키 토지 전부를 포함한 북섬의 비옥한 농경지 약 150만 헥타르가 몰수되었고 이는 마오리의전통적 소유지 약 15%에 해당되는 것이었음. 후에 상당부분은 반환되기는 했으나 원래 소유주들에게 전부 반환되지는 않았음.

축약해서 ‘New Zealand Settlements’라고도 불리는데, 표면적으로는 새로운 정착자들에게 토지를 공급하는 것을 목적으로 하고 있지만, 실질적인 목표는 마오리 토지의 몰수였다.

https://teara.govt.nz/en/document/3893/the-new-zealand-settlements-act-of-1863

https://teara.govt.nz/en/te-maori-i-te-ohanga-maori-in-the-economy/page-4

- 토지 몰수는 흔히 마오리 ’반란군‘에 대한 처벌 차원에서 취해진 것으로 알려져 있지만, 식민정부에 ’충성한 세력‘도 ’저항세력‘과 똑같이 몰수 당했음.

o 타라나키와 와이카토 전쟁은 북섬 중부 마오리족에 심각한 인명 피해를 끼쳤음.

- 역사학자 제임스 코완(James Cowan)에 의하면 마오리족 인명 손실만해도 2000명이 넘었는데, 이는 당시 8만명 이하 마오리 인구로 볼 때 젊은 남성들의 상당한 손실에 해당되는 것이었음. 특히 Pai Marier 전쟁에서 전체 사상자의 1/3을 넘는 770여명으로 가장 큰 인명피해를 입었음.

https://nzhistory.govt.nz/war/new-zealand-wars/end

- 반면 영국군과 식민지군은 500명 이상이었고, 영국 여왕편에 섰던 마오리 군대인 쿠파파(kupapa)는 250명 상당이었음.

- 이러한 물리적 수치 뿐만 아니라 마오리 부족 내에서는 여왕을 위해 싸운 kupapa와 여왕에 맞서 싸운 부족들간 갈등과 불신의 골은 깊어 오랜 시간이 흐른 후에도 그들은 역사적 갈등을 기억하고 살아가고 있음.

https://teara.govt.nz/en/new-zealand-wars/page-11

< 뉴질랜드 전쟁 시기 인명 피해 >

https://nzhistory.govt.nz/war/new-zealand-wars/end

o 전쟁을 통해 파케하는 인구, 군사력, 경제력면에서 완전히 우세를 점했고, 뉴질랜드의 지도는 다시 그려졌음. 1900년이 되자 뉴질랜드는 완전히 정착민 사회였고, 마오리는 그 주변으로 밀려나게 되었음.

3. 마오리 부족의 파케하 사회구조내 편입 및 소외화 과정

1) 파케하 법제도 구축과 마오리 땅의 소외화

o 마오리 부족사회의 해체와 파케하 법치제도 구축을 위한 핵심 요소는 ’땅‘으로, 식민정부는 마오리 부족사회에서 땅을 분리시키는 정책을 지속적으로 추진함으로써 마오리 전통 시스템은 급격히 붕괴되었음.

- 마오리족에 있어 땅은 삶의 필수 기반으로 땅에 대한 그들의 인식은 마오리 속담에 잘 나타나있음 : ‘Te toto o te tangata he kai. Te oranga o te tangata he whenua.’ (The lifeblood of a person is derived from food; the livelihood of a people depends on land.)

https://teara.govt.nz/en/te-maori-i-te-ohanga-maori-in-the-economy/page-4

- 전통적인 마오리 사회에서는 토지에 대한 절대적 소유의 개념이 없었고, 땅을 소유하거나 사용할 권리는 개인에게 있는 것이 아니라 부족 전체(all members of a hapū or iwi)의 집단에 있었음. 마오리는 땅이 그들의 소유라기 보다는 그들이 땅에 속한다고 보았음.

Whānau (extended families)와 hapū (sub-tribes)는 동일한 땅에서 각각 다른 원리를 가질 수 있었음. 예를 들어 한 그룹은 숲에서 새를 잡을 권리, 다른 그룹은 근처 물가에서 고기를 잡을 권리, 그리고 또다른 그룹은 주변 토지에서 곡식을 재배할 권리 등을 가짐. 배타적인 경계는 없으며, 권리는 지속적으로 재협상되어지는 것이었음. https://teara.govt.nz/en/land-ownership/page-1

https://teara.govt.nz/en/te-koti-whenua-maori-land-court/page-1

o 이러한 마오리인들의 토지에 대한 개념은 유럽인의 인식과 상당히 달랐기 때문에 와이탕이 조약 체결 후 땅에 대한 분쟁과 이의 결과로서 마오리 땅의 소외화(alienation of land)는 역사적 필연이었음.

- 와이탕이 조약 체결 당시 마오리 소유의 땅은 남북섬 합해 총 2천7백만 헥타르였는데, 1860년경 거의 모든 남섬의 땅은 토지가 정부와 유럽 정착인들에게 이전되었고, 북섬 1천1백만 헥타르 중 75%만이 마오리 소유로 남게 되었음. 1930년대에 이르면 마오리 토지는 단 2백만 헥타르에 불과했음.

https://teara.govt.nz/en/te-koti-whenua-maori-land-court/page-1

북섬의 경우 Wairarapa, Hawke’s Bay 그리고 Auckland를 포함한 전체 약 1/4이 여왕에 의해 구매되었고, 3백5십만 에이커(약 1백4십만 헥타르)는 1860년대 뉴질랜드 전쟁의 결과 몰수되었음. 반면, 남섬의 경우 어떤 전쟁도 없이 오직 매매에 의해 1860년경 모든 토지가 마오리 부족에서 정부 또는 유럽 정착인들에게 양도되었음. 1844년부터 1863년까지 여왕은 Ngāi Tahu로부터 9번에 걸쳐 수백만 헥타르의 토지를 모두 구매하여 남섬 전체를 소유하게 되었음.

https://teara.govt.nz/en/te-maori-i-te-ohanga-maori-in-the-economy/page-4

https://teara.govt.nz/en/te-koti-whenua-maori-land-court

< 북섬 마오리 땅의 손실 : 1860 ~ 1939 >

https://teara.govt.nz/en/document/3893/the-new-zealand-settlements-act-of-1863

	< 남섬 마오리 땅 매매 과정 >

1844년	1848년	1849년
1853년	1856년	1857년
1859년	1860년	1864년

https://teara.govt.nz/en/interactive/25774/south-island-land-sales

o 마오리 땅의 소외화는 전쟁으로 인한 몰수, 매매와 토지법 적용 등 합법적 방법을 통해서 이루어졌는데, 크게 3단계로 진행되었음.

- 첫 번째 단계는  1840년 와이탕이 조약부터 가장 참혹했던 타라나키 토지 전쟁이 벌어졌던 1860년 초반까지로, 이 시기는 와이탕이 조약에 근거한 마오리 땅에 대한 왕실의 ‘선매권(right of pre-emption)’에 의한 소외화의 시기였음. 이 권리에 따라 왕실은 마오리 부족으로부터 땅을 직접 구매하여 유럽 정착인들에게 비싼 값으로 되팔았음. 이러한 방식으로 남섬은 1860년경 거의 모든 땅이, 북섬은 대략 1/4 정도가 영국왕실 소유로 이전되었음.

- 두 번째는 1863년 제정된 뉴질랜드 정착법(the New Zealand Settlements Act of 1863)에 의해 마오리 땅의 몰수가 광범위하게 진행되던 시기였음. 이 법은 토지전쟁에 가담했던 마오리 부족의 땅을 몰수하기 위해 제정된 것으로, 여왕에 저항했다(‘in rebellion against Her Majesty’s authority’)고 판명이 난 부족의 땅은 어떤 보상없이 몰수할 수 있도록 정당화한 법이었음. 새로운 이민을 촉진시키고 정착을 지원한다는 명분 하에 제정된 법이지만 실제적 목적은 마오리 땅의 몰수였던 것임. 타라나키 전쟁에서 패한 Te Āti Awa의 모든 땅을 포함해서 이 시기 몰수한 땅은 거의 1백4십만 헥타르에 달함.

- 세 번째는 1862년 원주민 토지법(Native Lands Act 1862)과 1865년 설치된 원주민 토지법원(Native Lands Court)에 의해 마오리 땅의 소외화는 더욱 가속화됨. 이는 마오리 땅의 구매를 간소화하기 위한 목적으로 개인 대 개인의 거래가 가능하도록 한 것임. 이를 위해 와이탕이 조약에서 명시되어 있는 왕실의 선매권(the Crown’s right of pre-emption)을 1863년 폐지했고, 마오리 부족의 전통적인 땅의 소유권을 최대한 개인 소유권으로 전환시키기 위해 모든 마오리 땅에 대한 인증(certificates of title)을 받도록 했음. 즉, 모든 마오리들은 대대로 내려오는 선조들의 땅에 대한 합법적인 소유권을 증명해야 했음. 이러한 땅에 대한 인증절차는 모든 마오리 땅에 대한 경계를 확정하는 것으로, 이는 마오리 hapu의 전통적 생계기반인 계절이나 업종별로 자원을 공유했던 경제 시스템이 더 이상 유지될 수 없다는 것을 의미하는 것임. 또한 당시 법무장관이었던 Henry Sewell은 법정의 설치 목적을 ‘북섬의 방대한 땅의 식민화와 마오리의 탈부족화’로 명명하고, 마오리 사회의 공동체주의를 가능한 한 파괴하여 영국식 사회 정치시스템내로 병합하는 것”임을 밝혔음. 원주민 토지법원은 마오리어로 ‘te kōti tango whenua’ (the land-taking court)라 불리었는데, 이는 마오리 땅을 합법적으로 뺏는 수단으로 활용되었기 때문임. 특히 토지전쟁 후 마오리 땅의 몰수절차를 담당함으로써 더욱 악명이 높아졌음. 1920년에 이르면 북섬에 거주하는 약 4만9천명 마오리들의 각 부족들에는 고작 19에이커(7.6헥타르) 밖에 남지 않았고, 이때서야 비로소 정부는 더 이상 마오리 땅 구매에 관심을 보이지 않았음. 오히려 빈곤해지는 마오리들이 국가에 부담이 되지 않는데 더 큰 중점을 두었고, 원주민 법정은 ‘land-taking court’에서 마오리 땅 개발을 지원하는 기능으로 전환하게 되었음.

https://teara.govt.nz/en/te-koti-whenua-maori-land-court/page-1

https://teara.govt.nz/en/te-ture-maori-and-legislation/page-3

원주민토지법원(the Native Land Court)는 1947년 마오리목적법(he Maori Purposes Act 1947)에 따라 마오리토지법원(the Māori Land Court)으로 개명되었고, 이 법에 따라 모든 공적인 문서에서 ‘native’는 ‘Māori’로 용어가 전환되었음.

https://teara.govt.nz/en/te-koti-whenua-maori-land-court/page-5

o 이와 같은 영국식 토지제도의 구축과 함께 마오리 토지는 대부분 소외화되었으며, 현재 뉴질랜드 토지는 크게 세가지 유형으로 구분됨 : 첫째, 국가에 속하는 왕실령(Crown land), 둘째 개인 소유권의 일반적인 토지, 셋째, 마오리 소유의 마오리 토지로 이는 마오리토지법원(the Māori Land Court)의 관할 대상임.

2) 파케하 경제부흥과 마오리의 농촌 임노동자화

o 1860~1870년대 파케하 중심의 사회 구조로의 전환은 무엇보다 파케하 인구의 급증과 마오리 인구의 감소에 기인하는데, 이 당시 파케하 인구는 1880년대 장기 불황이 오기까지 거의 10배 증가되었음.

- 이러한 인구 증가의 이유는 첫째, 1854년 도입된 준-연방적 정치구조를 가진 제한적 자치정부(limited self-government)로 주 정부들이 이민을 촉진하는 정책에 대한 권한 보유, 둘째, 뉴질랜드 전쟁(the New Zealand Wars)을 위해 군인과 군대의 유입 증가, 셋째, 가장 결정적인 요인으로 축산업의 발전과 금광의 발견임. 이 두가지 경제적 요인은 많은 영국인들에게 뉴질랜드 이민에 대한 매력을 증가시킨 계기가 되었음.

- 이 결과 1851년 거의 2만7천명이었던 파케하 인구는 1861년에 9만8펀명으로, 1870년대에는 2십2만5천명으로 극적으로 성장했으며, 1850~1870년 뉴질랜드 인구의 70.7%가 파케하였음.

https://nzhistory.govt.nz/files/documents/peopling3.pdf

<파케하 vs. 마오리 인구 변화>

https://nzhistory.govt.nz/files/documents/peopling3.pdf

o 파케하 중심의 경제구조가 정착되는 과정에서 전통적인 마오리 경제 구조는 철저하게 파괴되었음. 마오리는 종종 친족(whānau)이나 하위 부족(hapū) 단위로 일하긴 했지만 더이상 마오리 부족단위의 경제활동이 아닌 정부, 파케하 기업, 농장 등에서 임노동자로 일하면서, 마오리 경제는 한계생존(subsistence living) 활동으로 전락하게 되었음.

- 1860년대 금광의 발견으로 마오리인들은 광산 노동자로 일하게 되었고, 카오리 나무 송진 채집 노동자 등으로 1870년대 마오리의 임노동자화는 가속화되었으며, 특히 1880년대 이민자들이 대규모 양농장을 경영하면서 축산업이 급속도로 발전했고 양모깎이는 거의 대부분 마오리들이 담당하게 되었음.

- 마오리 인구는 2차 세계대전 후인 1900년대 중반까지 약 95%가 농촌에 살았고 임노동으로 생계를 유지했음. 토지 손실로 마오리 경제사회는 철저히 파괴되었고, 대부분이 종사했던 뉴질랜드 축산업이 엄청난 성장가도를 달렸음에도 불구하고 이에 따른 혜택으로부터는 완전히 배제되어 마오리는 한계생존 수준(Marginalisation)까지 전락했음.

https://teara.govt.nz/en/te-maori-i-te-ohanga-maori-in-the-economy/page-6

https://teara.govt.nz/en/te-maori-i-te-ohanga-maori-in-the-economy/page-5

< 금은 생산량 (1857-2004) >

https://teara.govt.nz/en/graph/8457/gold-and-silver-production-1857-2004

3) 파케하 정치시스템으로 마오리 편입

o 1852년 헌법에 따라 뉴질랜드는 선거에 의한 정부 수립을 명시함으로써 영국식 정치시스템이 이식되었고, 마오리 부족 단위 정치시스템은 해체되었음.

- 1852년 헌법에 규정된 선거권은 이론적으로는 모든 인종에 평등하나(colour-blind), 재산 요건을 규정함으로써 실제로 극소수의 마오리만이 충족할 수 있었음. 왜냐하면 마오리는 땅을 공동 소유(iwi, hapu 또는 whanau)했기 때문에 개인소유 자산을 증명할 수 없었음. 1853년 첫번째 총선 당시 마오리 총 유권자 5849명 중 약 100명만이 투표가능한 유권자였음.

당시 영국의 선거제도에 따라 선거권은 성별(남성), 연령(21세 이상), 국적(영국인), 재산(일정 정도 자산 보유)의 기준을 충족한 사람에게 주어졌고, 재산 기준은 다음 3가지 항목 중 하나를 충족해야 했음:

- as freeholders (property owners), who owned land worth £50 or more

- as leaseholders, who held a lease on land worth at least £10 per year

- as householders, who lived in a house with an annual rental value of £10 (in a town) or £5. https://teara.govt.nz/en/voting-rights/page-1(in the country).

- 그러나 마오리들은 어차피 ‘유럽인 의회’('Pakeha Parliament') 보다는 ‘마오리 왕 운동’ (Kingitanga)처럼 자신들의 정치조직으로 총독(과 여왕)을 직접 상대하기를 원했음.

o 특히 1860년대 토지전쟁을 치르면서 마오리 불만이 사회위협 요인으로 가중되자 정부는 본격적으로 마오리를 파케하 주류 정치 시스템 내로 편입시키기 위한 정책 마련의 필요성 인식

- 또한 토지전쟁시 정부 편에서 싸웠던 마오리 부족에 대한 보상도 필요했던 만큼 마오리 정치 참여에 대한 여러 방안들이 논의되었고, 많은 논쟁 끝에 1867년 의회는 The Maori Representation Act 1867를 제정, 4개의 마오리 특별 선거구(북섬 3개, 남섬 1개) 설치, 이 의미는 유럽선거구(European electorates, general electorates)와 마오리선거구를 분리하는 것으로 이러한 분리 선거제도는 1975년까지 유지되었음.

- 유럽선거구 1의석(each European seat)당 3,500명을 대표했다면 마오리 1의석(each Māori seat)당 12,500명을 대표했음.

https://teara.govt.nz/en/nga-mangai-maori-representation

- 또한 재산 기준 충족의 어려움을 피하기 위해, 1867년 법에서는 21세 이상의 모든 마오리족 남성들에게 투표표권을 부여했고, 기준을 충족하는 소수의 마오리족은 유럽 선거구에서도 투표할 수 있었음. 이러한 마오리 보통선거권은 파케하에 비해 12년 앞서 도입된 것임.

- 당초 이러한 마오리 특별 선거구 제도는 5년 시한으로 도입되었으나, 마오리인들의 토지 소유화 과정이 오래 걸림에 따라 1872년 한차례 연장되었고, 1876년에는 영구제도로 정착되었음. 2000년대도 여전히 존재했는데 이는 뉴질랜드 선거제도의 가장 큰 특징 중 하나로 자리잡고 있음.

https://teara.govt.nz/en/voting-rights/page-2

o 1870년대와 1880년대 마오리 의원은 대부분 여왕의 편에 섰거나 중립을 지켰던 부족 출신으로 뉴질랜드 정부는 선거제도를 적절히 활용하여 모든 마오리 부족을 서구식 시스템으로 융화시키는 데 성공

- 마오리 왕국(the King Country)과 우레와(Urewera)와 같은 마오리들만이 사는 지역에도 선거 부스를 설치했고, 1890년대는 유럽인들의 접근이 불가한 Maungapōhatu와 같은 우레와의 아주 깊숙한 지역까지도 설치

https://nzhistory.govt.nz/politics/maori-and-the-vote/setti

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- 그러나 1890년대 마오리는 마오리 선거구에, 유럽인은 유럽선거구(European (general) seats)에 투표하는 두 개의 선거구는 더욱 확고히 분리되었고, 오직 ‘혼혈’(‘half-castes’, those with a Māori parent and a Pākehā parent)만이 두 개 선거구 중 선택할 수 있었음.

https://teara.govt.nz/en/voting-rights/page-5

o 그러나 마오리족 선거제도는 확립되었지만, 공식적인 방임으로 선거는 제대로 행해지지 않았고 1951년까지 마오리족 선거는 유럽인과는 다른 날, 종종 몇 주 후에 실시되었고, 1919년부터 1949년까지는 마오리족 선거가 일반 투표 전날에 실시되었음.

- 또한 비밀투표는 1870년 유럽 의석에 도입되었지만, 마오리족에게는 적합하지 않다고 여겨져 1938년 선거 때까지 마오리인들은 선거관리원에게 투표하고 싶은 사람을 말하는 구어체제로 투표를 진행했음.

- 마오리족 유권자를 등록하는 작업이 어렵다는 이유로 마오리족 의석에 대한 선거인 명부도 없이 많은 부정 의혹과 함께 선거가 치러졌는데 1949년에야 비로소 명부가 작성되었음.

- 1896년부터 1967년까지 마오리는 일반선거구에 입후보할 수 없었으나 1967년 법에 의해 비로소 유럽인 선거구에 출마 가능, 그러나 1975년에야 국민당의 Ben Couch (for Wairarapa)와 Rex Austin (for Awarua)이 일반 선거구에서 당선되었음.

https://nzhistory.govt.nz/politics/maori-and-the-vote/twentieth-century

- 또한 1975년 법에 의해 마오리와 유럽 선거명부 분리제도가 폐지되어 마오리인들은 일반선거구와 마오리선거구를 선택하여 유권자로 등록(the Māori or general electoral roll)할 수 있었음.

https://teara.govt.nz/en/nga-mangai-maori-representation

o 이와 같이 마오리족을 영국식 정치제도로 편입시키기 위한 제도적 장치는 마련했지만 실제적으로 불평등과 소외는 여전히 지속되었고, 1975년에 이르러서야 비로소 양 인종간 사회통합적 접근법이 진지하게 시도되었다고 할 수 있음.

V. 2차 사회통합 : 와이탕이 법정(the Waitangi Tribune)을 통한 두 개 뉴질랜드 통합

1. 파케하 중심사회에서 biculturalism으로 전환

1) 농촌 지역에서 마오리 르네상스(a rural Maori renessance)

o 1870년대부터 토지전쟁으로 생활터전을 상실한 마오리들은 일자리를 찾아 그들의 공동체를 떠나기 시작했고, 1920년대 점점 더 많은 젊은 마오리인들이 일자리를 찾아 이동함에 따라 이러한 흐름은 더욱 가속화되었음.

- 그러나 이 시기 마오리인의 이주는 주로 임시적이고 계절적인 구직을 목적으로 한 농촌에서 농촌으로의 이동이 주류를 이루었음.

- 당시까지 마오리인들은 뉴질랜드 경제활동에서 주로 파케하 농부들에게 계절 노동력을 제공하거나 목재 산업, 농촌 공공사업과 같은 분야에서  비숙련 단순 노동자 정도로 인식되었음.

o 이러한 흐름은 20세기 초반에 2개의 뉴질랜드로 더욱 뚜렷해졌는데, 정부의 많은 혜택을 받는 부유한 파케하 도시와 정부 지원에서 배제된 빈곤한 마오리 농촌으로 분리된 2개의 이중 사회가 극명히 존재하게 되었음.

- 두 사회간 접촉이 거의 없었기 때문에 두 인종간 실질적인 마찰은 거의 없었으나 인종차별적 선입견과 심지어 분리주의 정책들이 성행했었음.

- the Bay of Planty 지역구 의원인 William Herries는 1903년 의회에서 “미래 100년안에 뉴질랜드에는 마오리인이 전혀 없을 것이며 오직 세계에서 가장 고귀한 인종인 백인들의 나라가 될 것이다”고 연설

https://teara.govt.nz/en/maori-pakeha-relations/page-5

- 또한 북섬 북부의 작은 도시에서는 마오리인들의 출입을 금지하는 유럽인 상점이나 클럽들이 많았고, 식당에서는 마오리인들에게 서비스를 제공하지 않는다는 안내 문구를 흔히 볼 수 있었음.

G.V.Butterworth, “A rural Maori renessance? Maori society and politics 1920 to 1951”, in Journal of the Polynesian Society, vol. 81, 72, p. 162.

- 이런 사회적 통념과 조치들을 통해 파케하와 마오리는 사회적으로 극명하게 분리되었으나, 정부는 마오리들의 어떠한 분리 시도도 용인하지 않았을 뿐만 아니라 파케하 사회로의 통합노력도 하지 않았음.

Claudia J. Orange, “A KIND OF EQUALITY: LABOUR AND THE MAORI PEOPLE 1935–1949”, master thesis, University of Auckland, February 1977, p.7.

o 그러나 20세기 접어들면서 마오리에 대한 부정적 인식은 파케하 사회에서 서서히 변하기 시작했는데 여기에는 두가지 중요한 요인을 찾을 수 있음.

- 첫째, 파케하 인들의 마오리 문화에 대한 재인식임. 1906년 Sir John Gorst이 뉴질랜드를 방문했을 때 그는 1860년대와 다른 분위기에 대해 다음과 같이 쓰고 있음:

Sir Gorst는 1860년 뉴질랜드에 도착해서 미션스쿨에서 마오리 학생들을 가르쳤고, 1862년 와이카토 지역 Resident Magistrate로 임명되었는데 그는 이 지역에 근거지를 두었던 마오리왕 운동에 공감했다. 1865년 다시 영국으로 건너가 이듬해 토리당 의원이 되었다.

“이전에는 파케하는 마오리에 대해 미국에서 백인들이 흑인에 대해 느끼는 것과 크게 다르지 않았다. 그러나 이 모든 것들은 변했다. 이 나라의 대중들은 마오리인들도 똑같이 동등한 권리와 법앞에 평등하다고 여기고 있으며, 이들과의 공존이 뉴질랜드 국가의 매우 특별한 특징으로 여기며, 자신들의 공동체가 독특한 인종들과 문명의 동화에 성공한 데 대해 큰 자부심을 느낀다.”

G.V.Butterworth, ibid. p. 167.

- 둘째, 당시는 아직까지 마오리세계와 파케하세계간 교류가 활발하지 않았고, 마오리들은 멀리 떨어져 생활하고 있었음. 파케하들은 마오리에 대해 잘 알지 못했고, 저명한 마오리 정치인들 즉, Carroll, Pomare 그리고 Ngata 등을 통해 좋은 이미지를 갖고 있었다고 볼 수 있음.

o 그러나 이렇게 긍정적 인식이 서서히 전파되고 있었음에도 파케하들은 기본적으로 마오리 요구에 무관심했고 마오리 인종은 멸종할 것이라는 기본 인식도 유지되었음.

- 이런 시각의 결정적인 전환은 Ngata에 의해 일어났는데, 그는 마오리 인구의 증가를 통계수치로 제시하여 소멸하는 것이 아니라 증가하고 있음을 증명했음. 그리고 마오리 인구 증가에 따라 마오리인 스스로 경제적 능력이 없을 경우 국가에 큰 부담(charge on the State)이 될 것이라는 점을 강조했고, 결국은 마오리 토지 개간을 통해 스스로 경제적인 책임을 질 수 있도록 하는 것이 더욱 유리하다는 논리를 전개

- 결국 1920년대 Reform Party 정부에 의해 Liberal 소속인 Ngata의 주장은 받아들여져 마오리 토지 개발이 정부지원 정책으로 실행되게 되었음.

당시 Leberal Party는 주류 정당이었고, Reform Party는 야당이었으나, 대공황으로 엄청난 경제 위기에 직면하자 현실 문제를 해결하기 위해 두 정당이 United-Reform 연합을 결성했고 이것이 오늘날 국민당(National)의 전신이 되었음.

https://en.wikipedia.org/wiki/New_Zealand_National_Party

o 또한 마오리인들도 자신들이 처한 사회의 모순을 인식하기 시작했고, 자신들의 생활수준과 환경을 개선하기 위해 정치, 경제, 사회, 문화적 분야에서 전방위적으로 대대적으로 했음.

- 그 결과 마오리 전통과 문화에 대한 가치 재발견, 마오리인의 주택 개발, 건강 및 의료 서비스 제고, 교육 수준 향상 등 마오리 사회의 전반적인 생활 수준이 높아졌는데 이 시기를 “Maori renaissance”라고 지칭함.

- 이러한 조류 변화 시기와 관련 여러 견해가 있지만 넓은 의미에서 19세기 말부터 시작되어 2차 세계대전으로 인한 경제부흥 시기까지 대략 50년간 정도로 볼 수 있음.

G.V.Butterworth, ibid. p. 160. Sorrenson은 마오리인에 대한 사회적 인식의 “흐름의 반전(Turn of the Tide)” 시기를 1890-1914로 본다. 즉 1896년부터 마오리 인구의 증가, 1900년대 Maori Counsils, Maori Lands Administration Act가 도입되었고, 마오리 건강을 개선하기 위한 정책적 시도들이 도입되었기 때문이다. 그러나 Butterworth는, 1910년에 마오리 땅 매매가 재개되어 1921년까지 2,290,284 acres가 파케하들에게 넘어가는 등 여전히 이전 마오리 정책의 연속선 상에 있는 정책들이 취해졌으므로 1920년대 부터를 본격적인 마오리 사회 문화적 부흥의 시기로 잡는 것이 타당하다고 본다.

o 마오리 르네상스는 파케하 주류사회의 뉴질랜드에 마오리 부분을 재생시켜 두 개의 문화가 공존하고 있음을 인정하고, 이러한 Biculturalism을 사회통합의 기초와 토대로서 인식하게 했던 매우 중요한 의미가 있음.

- 여기에는 마오리 교육수준이 높아지면서 능력있는 마오리 정치인들이 대거 등장하여 정치적 여론과 사회적 운동을 이끌 수 있었던 지도층이 형성되었던 것이 결정적 요인이라고 할 수 있음.

2) 마오리 엘리트 부상과 정치적 성과

o 마오리 사회가 뉴질랜드 이중사회의 한 구성원으로 재정립되는 데는 마오리 문제를 인식하고 해결하고자 하는 정치세력이 있었다는 점과 이것이 주류 정치의 차원에서 제도로서 정착될 수 있었다는 점이 가장 중요한 요인일 것임.

- 마오리 정치인은 크게 세 그룹으로 나눌 수 있는데, 첫째 1897년 북섬 동부해안 혹스베이 지역에 설립된 Te Aute Colledge Students(후에 the Young Maori Party) 출신 마오리 지도자 그룹, 둘째 북섬 중부 와이카토 지역에 근거지를 둔 the Kotahitanga and King Movements(마오리 통합운동), 셋째, 북섬 서부해안을 중심으로 마오리 종교단체인 Ratana 그룹이 있으며 현재까지도 마오리 핵심 정치 세력층을 구성하고 있음.

1854년 혹스베이 지역에 설립된 The Aute Colledge는 영국 성공회 미션스쿨로 마오리 청소년들이 주로 다녔다. 1859년 화재로 소실되었다가 학교 설립자인 Samuel Williams가 기금을 마련하여 1872년 재건했다. 1878~1912년까지 교장이었던 John Thornton는 영국식 중등학교(an English grammar school) 커리큘럼을 도입했고 마오리 학생들에게 동등한 교육의 권리 보장과 평준화 교육의 도입으로 마오리 학생들의 대학 진학에 필요한 지식과 소양들을 가르쳤다. 대부분 저명한 마오리 정치인들은 이 학교 출신들이 많았다. 이 학교 졸업생들은 1897년 ‘Te Aute Students Association’을 설립하여 마오리 권익 개선을 위해 노력했는데 1902년 ‘Young Māori Party’로 발전했다. https://en.wikipedia.org/wiki/Te_Aute_College

- 또한 집권당인 노동당 정부가 마오리 세력과 연합하여 적극적인 마오리 정책을 국가적 차원에서 실행했던 것은 마오리인과 마오리 사회를 뉴질랜드이중사회 구성원으로 자리매김하는데 결정적 역할을 했다고 할 수 있음.

① The Young Maori Party & Sir Apirana Ngata

o Ngata는 이 시기 가장 중요한 마오리 지도자 중 한명으로, 자신이 속한 부족인 Ngaati Porou는 토지전쟁에서 여왕의 편에 섰었고, 그 자신도 te Aute College에서 영국식 교육을 받은 수혜자였던 만큼 파케하 세계에 대한 거부감이 없었고, 서구식 의료, 교육 제도를 부족 사회에 도입하고자 했음.

- 마오리 전통과 문화적 정체성은 유지하되, 마오리 인들이 정치적, 경제적인 활동을 통해 적극적으로 파케하 세계에 참여해야 한다는 입장임.

o Ngata는 1897년 te Aute College 출신 동문들과 the Young Maori Party를 설립해서 정치활동을 시작했고, 1905년 마오리특별구인 Eastern 지역에서 자유당 의원(the Liberal Member of Parliament)으로 당선되었고 이후 정당명의 변화에 따라 the United Party, the National Party로 당적이 바뀌었지만 지속 보수당 계열이었고, 이후 1943년 노동당과 제휴한 Ratana 소속 의원에 패할때까지 거의 40년 동안 의원직을 유지했음.

The Young Māori Party는 정치적 목적은 있지만, 일반적으로 알려진 정당으로 기능하지는 않았음. The Young Māori Party 멤버들은 독립적으로 활동하기도 하고 다른 정당에 소속되기도 했는데, Ngata처럼 자유당에서 활동하기도 한다. 대부분의 경우 the Young Māori Party는 클럽이나 협회(association) 정도로 이해되는 것이 가장 바람직하며 연합 선거 정당이라고 보기는 어렵다. 인류학자이자 작가인 Toon Van Meijl는 "the Young Maori Party의 프로그램은 마오리 사회내 비교적 소수의 교육받은 엘리트와 다수의 문맹의 가난한 사람들과 기본적인 구분을 생기게 했다"고 말했다.  Carey, Jane; Lydon, Jane (2014). Indigenous Networks: Mobility, Connections and Exchange. Routledge. pp. 185–190. ISBN 1317659325. Retrieved October 1, 2015.

- 그의 정치적 목표는 토지전쟁으로 부당하게 손실된 마오리 땅을 회복하고, 개발하여 마오리도 파케하와 같이 양목장과 낙농업 등 농부로 만들어 경제적 수준을 높이고 주택, 의료, 교육의 환경과 수준을 높여 파케하 사회에서 마오리 지위를 찾는 것이었음. 1899년에서 1926년까지 동부해안(East Coast) 토지를 개간하여 농장화를 거의 완성하고 이듬해 1927년 영국왕실로부터 작위를 받음.

Ngata는 마오리인으로서는 세 번째로 받았는데, 그의 친구이자 정치 선배인 총리대행까지 역임(1909-1911)했던 James Carroll이 1911년에 처음으로 받았고, 그후 Western 의원으로 보건부 장관(1925년)을 했던 Maui Pomare가 1922년에 받았다. 후자는 Ngata와 같은 Te Aute Colledge 출신이었지만 정당은 Reform(1911-1930)이었다.

- 그는 마오리의 생활환경을 현대화시키는데 지대한 역할을 했지만 마오리 전통과 문화의 계승·발전에도 큰 기여를 했음. 마오리 노래, 구전 문학, 하카, poi 춤, 스포츠 그리고 마오리 전통 수공예품 등을 장려하여 마오리 문화(Maoritanga)를 파케하 사회에 알리고 이를 뉴질랜드 문화로 통합시키는데 결정적 역할을 했다고 할 수 있음. 이렇게 마오리 문화가 파케하 세계에서 인정받게 됨에 따라 마오리들의 정체성과 자부심은 매우 고양되었음.

o ‘Ngata 시대(the Ngata Era)’라고 불릴만큼 그가 마오리 사회 뿐만 아니라 뉴질랜드 전체에 끼친 영향은 막강함. 특히 United Party(구 자유당) 집권기와 Coalition Party 집권기 동안(1928~1934) 원주민부 장관( Minister of Native Affairs)직을 맡으면서 본격적으로 그의 마오리 5가지 정책을 추진할 수 있었음.

- 첫째, 마오리 토지 손실 중 가장 두드러진 문제 해결. 그는 마오리들의 응어리진 고통을 해소하는 과정에서 마오리인들이 새로운 사회적, 경제적 정책을 받아들일 것이라 믿었음.

- 둘째, 마오리 선조들의 전통에 대한 자부심 회복과 마오리 예술 및 수공예 육성. 유럽인 이전 마오리 사회에서 ‘마라에(marae)’라고 하는 만남의 집(the meeting house)은 마오리 공동체의 연대와 자부심의 원천이었고 이 집은 마오리 전통 예술과 수공예품들로 장식되어 짐. Ngata는 마라에를 복원하고 확대시키는 과정에서 마오리인의 노동과 손기술 그리고 자원을 활용하여 자부심을 회복시키고 공동체 의식을 고양할 수 있다고 확신.

- 셋째, 마오리들에게 영국성공회 믿음 전파, Ngata는 크리스트 신앙을 내면적 가치뿐만 아니ㄹ 사회적 변화와 질서의 도구로서 매우 유용하다고 인식

- 넷째, 교육 역시 핵심적 수단으로 교육제도의 개선과 더 많은 기회 제공을 통해 젊은 마오리인들이 개혁에 대한 열망을 키워갈 수 있다고 확신. 토지 개발은 교육받은 마오리 농부를 필요로 하고, 마오리 자급자족 공동체는 상인, 경영인, 전문 지식인 등을 필요로 하므로 마오리 중등교육기관은 교회에 의해 운영되고 사회가 필요로 하는 커리큘럼을 가르쳐야 한다고 주장

- 다섯째, 토지개발은 먼저 마오리 땅을 이해관계에 따라 병합하는 방식으로 재구조화하여 개인 소유화해야 하며, 토지세와 측량 비용의 미지불 문제를 해결하여 마오리 땅을 농장으로 개간하고 융자를 받을 수 있도록 해야 하면, 마오리 농부들에게 대한 적당한 자금지원과 감독에 관한 규정을 두어야 함.

G.V.Butterworth, ibid. p.170.

o Ngata는 마오리부 장관으로서 갖는 행정력을 최대한 활용하여 자신의 정치적 신념인 토지개간과 마오리탕가의 결합을 통한 마오리 부족공동체의 정치적, 경제적, 문화적 방식을 재건시키고 마오리인들의 생활 수준을 향상시켜 파케하 사회내 통합시키고자 했음.

- 이러한 그의 접근법은 마오리뿐만 아니라 파케하 사회에서도 폭넓은 지지를 받았지만, 다른 한편에선 Ngata에 대한 비판적인 시각들도 늘어났음. 대공황의 영향으로 모든 분야에서 정부지원이 삭감이 이루어지는데 비해 Ngata의 마오리 토지 개간에는 지속적인 지원이 이루어지자 이에 반감을 품는 파케하들이 늘어났고, 이들은 Ngata 사업 전반에 대한 감사와 마오리 특수성을 인정치 않는 서구식 조사를 통해 결국은 그를 퇴임시켰음.

② The Kingitanga(마오리 왕 운동)와 Te Puea 공주

o 1860년 토지전쟁에서 거의 대부분 지역을 몰수당했던 와이카토 지역 마오리인들에게 정부는 좋은 이미지는 아니었고, the King Movement는 마오리인들에게 여전히 중요한 사회적, 정치적 의미가 있으며 구심의 역할 수행

- 특히 1920년대 부상한 새로운 지도자 Te Puea 공주는 제1차 세계대전시 마오리 징병에 대해 반대하며 마오리 부족내에서 큰 영향력과 존경을 얻게 되었음. 즉, 1881년 마오리 왕 Tāwhiao는 타라나키 남부에 기반한 Parihaka 공동체가 식민군대에 의해 해산되었을때 상징적으로 무기를 내려 놓으며 “이로써 이 왕국내 모든 전쟁은 끝났다“고 선언했음. Te Puea 공주는 이 말을 인용하며, 이때 모든 무기를 내려놓았기 때문에 더 이상 무기를 들지 않을 것이며, 전쟁에 참전할 수 없음을 선포했음.

마오리왕 Mahuta 누이의 막내딸.

뉴질랜드 원정군 지원자 수가 주춤하자 1916년 11월 16일 웰링턴에서 첫 투표가 실시되며 징병제가 도입되었다. 20세에서 45세 사이의 남성이 징집 대상이며, 양심적 병역거부, 가족 또는 경제적 이유로 신체검사와 이의권 제한의 대상이 될 수 있었다. 1917년 말, 와이카토 지역에서 첫 '마오리 투표'가 1918년 5월에 실시되면서, 징병제가 마오리족으로 확대되었다. 이때 테 푸에아 공주는 징병제에 강하게 저항했다. 전쟁이 끝날 무렵까지 552명이 투표에 참가했으나, 마오리족 징집병은 해외로 파견되지 않았다.

https://en.wikipedia.org/wiki/Military_history_of_New_Zealand_during_World_War_I

그후에는 간간히 작은 저항들이 있었지만, 예를 들어 1898년 Hokianga 봉기, Urewera의 일부 지역은 1916년까지도 파케하에 개방하지 않았던 것 등, 공식적으로 1881년 내전은 완전히 종지부를 찍었다고 할 수 있음.

- 그러나 Te Puea 공주의 명성을 더 높인 데는 그녀의 인간적인 품성이었는데, 그녀는 1910년 와이카토 지역에서 창궐한 전염병으로 많은 고아들이 발생했을 때 100명의 고아들을 입양했고, 더 많은 아이들을 돌보았음.

o Te puea 공주는 와이카토 지방과 Kingitanga 운동의 부흥과 마오리 생활여건 개선을 위해 마오리 회관(marae)과 주택 건설, 고아원, 양로원 등을 짓고자 했고 이를 위해서 정부 지원과 Ngata와 Coates와 같은 마오리 정치인들의 도움이 필요했음.

- 그러나 그녀는 Ngata의 토지개발정책의 지원을 받고 협력을 하긴 했으나 그녀 자신이나 Kingitanga 운동은 독립적으로 남아 있었고, Ngata에 의존하거나 노동당의 위성이 되지는 않았음.

③ Ratana Movement

o 서부 해안의 Tahupotiki Wiremu Ratana는 감리교 신자로 농부였는데 1918년 인플루엔자가 대유행하던 시기 마오리 사상자가 늘면서 정신적 갈등이 커졌을 때, ‘마오리인을 위한 새로운 질서’라는 계시를 받고

- 마오리인들은 마오리 부족의 신, 무당, 부족 전통과 예술 등을 버리고 기독교 안에서 건강과 새로운 생명을 찾아야 한다는 비전으로 1920년 초교파적인 교회(interdenominational church)를 설립

- 이러한 신앙 치유적인 비전은 많은 마오리인들을 감화시켰고 1925년이 되어서는 모든 기독교 연합과 결별을 선언하고 마오리 기독교라는 독자적인 Ratana Curch를 세워 주류 기독교에서 멀어지게 되었음.

o Ratana 교회가 종교적 비전을 넘어 정치영역으로 확장된 것은 당시 시대적 문제를 해결하기 위한 불가피한 선택으로 묘사되어지는데

- 첫째, 세계 1차대전시 마오리 징집을 반대했던 Kingitanga 세력과는 달리 Ngata와 같은 정치인들은 마오리인들의 적극적 참여를 독려했고, 적지 않은 수의 마오리들이 Maori Pioneer Battalion으로 참전했음. 전쟁 중 마오리들은 파케하들과 동등한 대우를 받으며 자존감을 회복했고, 사회적 대우가 좋아질 것이라 기대를 했는데, 마오리 퇴역 군인들에 대한 처우는 파케하와 차별적이었음. 또한 인플루엔자로 마오리 사상자 수가 훨씬 높았고, 전후 경제적·사회적 상황이 더욱 어려워 지자 Ratana는 종교적 영역을 넘어 세속적 영역에서 직접 문제를 해결하고자 했음.

1914~18년 해외에서 복무할 뉴질랜드 군인과 간호사의 수는 영국군과 다른 도미니언 군을 제외한 전역과 서부전선에서 싸웠다. 전쟁 중 뉴질랜드 참전군 중 1만6697명이 사망, 부상자는 4만1317명으로 58%의 사상자를 냈다. 마오리족은 2,227명이 참전해서 마오리족 인구의 약 4.5%에 해당하는 숫자이며, 뉴질랜드 전체 인구 1인당 총 기여도의 절반 미만으로 참전했다. Baker, Paul (1988). King and Country Call: New Zealanders, Conscription and the Great War. Auckland, New Zealand: Auckland University Press. ISBN 1-86940-034-8. pp.220-221.

G.V.Butterworth, op.cit., p.165.

o Ratana는 정치 활동의 목적을 파케하 사회에 대한 저항운동을 대변하고, 마오리 전통과 가치를 표방하되 마오리 전통적 권위를 파괴하고 지지자들의 사회적·경제적 열망에 초점을 맞추어 권리를 회복하는 데 두었음. 즉, 마오리 고통 해소(주로 토지손실), 마오리 생활여건 개선, 파케하와 동등한 권리 확보를 정치적 목적으로 내걸고 이를 위해 마오리 조직의 기반이었던 마오리 부족주의 대신 Ratana 종교로 대체하여 마오리 전 부족 지도자들이 단합하여 마오리 문제를 해결하자고 촉구했음. 그러나 마오리 공동체가 파케하 사회와 분리되는 것을 의미하는 것은 아님.

- 1922년 Ratana의 아들은 Western Maori, 또 한명의 저명한 마오리는 Eastern Maori 현역의원인 Ngata에 대항해 선전했지만 의석확보에는 실패

- 그러나 1920년대동안 Ratana 운동은 지역 차원에서 매우 성공적이었는데, 특히 적대적 부족주의 문화에서 Ratana는 가족과 범마오리 차원에서 어필하여 북부 오클랜드와 Wairoa 지역에서 의원을 배출했음. 1926년 인구조사시 마오리의 18.2%가 Ratana 지지자로 등록했고, 1936년에는 거의 20%에 육박했음. 이들은 Ratana 운동에서 제시한 마오리의 정체성으로부터 새로운 자존감을 가질 수 있었음.

Ibid., pp.165~166.

o Ratana 세력이 본격적으로 중앙 정치무대에 서게 된 것은 전후 대공황과 실업, 차별적 임금, 2000여명이 넘는 1차 대전 퇴역 마오리들에 대해 파케하와 차별적인 사회적 처우 등으로 마오리들의 불만이 고조된 상황에서 1931년 노동당과 비공식적 동맹 체결이 결정적 요인이 되었음.

- Ratana 운동은 와이탕이 조약에 모든 마오리 고통을 해결할 수 있는 답이 있다고 생각하고 와이탕이 조약을 법제화하여 와이탕이 원칙이 마오리와 관련된 모든 법적인 문제에서 인정되어야 함을 주장했음.

- Ratana 세력이 노동당과 연합한 것은 과거와는 완전히 다른 정치적 차원으로 이끌었음. 노동당은 마오리 권리를 위한 전사가 되었고, Ratana는 노동자 권리를 위해 싸웠음. 이 둘의 결합은 그들 각각의 전통과의 단절을 의미했음.

- 노동당과 연합에 힘입어 Ratana 정치인들은 의회 진출에 성공하게 되는데 1932년 Southern Maori 보궐선거에 Eruera Tirikatene 당선을 시작으로, 1935년 Western Maori, 1938년 Northern Maori, 그리고 급기야 1943년 Ngata의 지역구인 Eastern Maori까지 획득하게 되었음. 이들은 의회에서 큰 주목은 받지 못했지만 마오리 이익에 반하는 법안에 대해 거부권을 행사했고, 또 마오리 이익과 관련된 법안을 통과시키는데도 큰 역할을 했음. 특히 1936년 마오리 비밀투표를 보장하는 선거법 개정과 1945년 마오리 사회경제촉진법 통과는 주요 업적으로 평가됨.

Ratana 의원들은 1996년 혼합비례선거가 도입되기까지 마오리 전 의석을 독식했음.

비밀투표의 보장은 마오리 정치권에 혁명적 변화를 가져왔음. 1870 일반선거구에는 비밀투표가 도입되었지만 마오리 선거구에는 구술투표가 행해졌음. 이러한 제도 하에서 각 부족 추장들의 영향력이 절대적이어서 추장이 선택한 사람이 당선되었고, 이 과정에서 각종 뇌물과 협박 등과 같은 부정적 행위가 만연했다. 그러나 마오리들에게 비밀투표가 보장되면서 전통적 권위는 퇴색했고 보다 자유로운 선거가 가능해 짐으로써 Ratana 정치가들에게 보다 넓은 기회가 열리게 되었다.

3) 노동당의 마오리 친화 정책

o 1935년 12월 노동당이 집권에 성공하면서 Savage 총리는 ”와이탕이 조약에 선언된 신뢰에 대한 보답으로“ 스스로 원주민부(Native Affairs) 장관이 되어 마오리 정책을 열정적으로 추진했음.

- 마오리의 파케하와 동등한 권리 확보를 위해 차별적 실업 급여나 임금과 같은 각종 차별 정책을 폐지해 나갔음. 1935~39년 동안 마오리는 Savage 총리가 도입했던 사회복지정책의 가장 큰 수혜자가 되었으며 노동당이 추구했던 경제성장 정책에서 일자리 확대나 새로운 직업의 기회도 누릴 수 있었음.

- 특히 노동당은 Ngata가 추진하려 했던 것 보다 훨씬 더 광범위하게 토지개발정책을 추진했으며, 1935년에는 원주민 주택법(Native Housing Act)를 통과시켜 마오리들의 주택건설을 위한 담보를 정부가 보증해 주었음. 1939년까지 마오리 주택 3000여 채가 정부에 의해 지어졌는데 이는 마오리 집의 약 16.2%에 해당하는 것이었음. 1936년 마오리인의 약 71%가 판자집에 살거나 불결하고 과밀상태로 살았는데 1951년에는 약 32%로 하락할 정도로 마오리 주거여건은 개선되었다고 할 수 있음.

< 마오리 주택 : 1936년과 1951년 비교 >

	1936	1951
판자집, 오둑막	4,676	2,275
텐트, 천막	1,528	568
3-4인 가족 방 1칸 집	1,932	1,579
5-6인 가족 방 2칸 집	1,336	1,204
7명 이상 가족 방 3칸 집	740	585
	10,212	6,211

출처: G.V.Butterworth, op.cit., p.181.

o 1938년 제정된 사회안전법(Social Security Act)으로 마오리는 파케하와 동등한 혜택을 받을 수 있었고 이로 인해 마오리 생활여건과 수준은 효과적으로 상향되었음.

- 여기에는 노인 수당, 가족 수당 등이 포함되었고, 우유 쿠폰, 임금, 임대료 등이 보충적으로 제공되었음. 사회안전법을 통해 마오리들이 받는 혜택은 한 가구당 일주당 $10에서 $11로 증가되었는데 이는 전체 임금의 약 25%에 해당하는 것이었음.

- 또한 무료 의료 서비스의 혜택으로 건강상태도 개선되었음. 1937년에 마오리 신생아의 약 17%만이 병원에서 태어났는데, 1947년에는 약 50%에 달했음. 이로 인해 마오리 신생아 사망률은 급속히 감소했고 기대수명도 높아졌음. 1890년대 마오리 수명은 30년이 조금 넘었는데, 1920년대에는 40세 초반이었다가 30년 후에는 거의 60세에 달했음.

< 1000명당 마오리와 파케하 신생아 사망률 >

	Maori	Pakeha
1922-26	131	41.1
1927-31	112.6	35.2
1932-36	98.1	31.6
1937-41	112.8	31.4
1942-46	92.7	28.7
1947-51	74.6	23.3
1952-56	66.2	20.2

출처: G.V.Butterworth, op.cit., p.184.

< 마오리와 파케하 기대 수명>

연도	Males		Females
	Maoris	Pakehas	Maoris	Pakehas
1925-27	46.6	63	44.7	65
1950-52	54	68	56	72
1956-57	57	69	59	74

출처: G.V.Butterworth, op.cit., p.184.

o 노동당의 교육정책 또한 마오리 사회에 큰 변화를 가져다 주었는데, 1941년  의무교육을 15세로 확대하고 마오리들에게 동등한 기회를 부여했음.

- 1930년대까지 정부의 마오리 교육 정책은 공식적으로는 ‘합병정책(amalgamation policy)’이었지만 사실상 ‘동화(assimilation)’에 가까운 것이었음. ‘합병’이란 유럽과 마오리문화의 가장 좋은 면을 합치는 것이라면 ‘동화’는 마오리 방식을 유럽의 틀내로 흡수하는 정책임. 이 정책에 내재되어 있는 기본적인 시각은 영국문명의 우월성과 교육을 통해 ‘갈색 영국인’으로 만드는 것이 마오리인들에게 줄 수 있는 가장 큰 호의라는 것임. 이 정책의 목표는 마오리인들을 식민지 건설에 필요한 노동자로 키워내는 것이고, 이를 위해 학교 교육은 영어와 기술교육을 중점으로 가르쳤음.

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뉴질랜드 총독인 George Grey(1845~1853, 1861~1868)은 초기 식민지 합병정책의 설계자로 1847년 교육조례(the Education Ordinance 1847)를 제정했음: religious instruction, industrial training, instruction in the English language, government inspection. 1858년 원주민 학교법(Native Schools Act 1858)이 제정되었는데 이 법은 1867년에 설치된 원주민부(the Native Department)의 소관사항이었다가 1879년에 이 법과 59개 마오리 학교는 1877년 설치된 교육부(the Department of Education) 소관으로 이전되었다. 1880년 마오리 학교 조례(Native School Code)가 만들어졌고 1894년 마오리 학교의 의무교육제가 도입되었다. 1930년대까지 학교에서 마오리 학생들이 마오리어를 쓸 경우 처벌받았고 기본적인 읽기, 쓰기, 산수 과목만 가르쳤고, 그 외는 기술 가정교육이 주를 이루었다.

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- 이러한 추세는 1920년 Apirana Ngata에 의해 주창된 마오리 문화 르네상스와 영국의 아프리카 문화 수용정책에 힘입어 조금씩 변화되기 시작했음. 1930년대에 마오리 예술과 수공예품은 마오리 학교에 도입되기 시작했고, 이러한 변화는 강경 일변도의 흡수정책(the hard-line assimilation policy)의 종식을 알리는 것이었음.

https://teara.govt.nz/en/maori-education-matauranga/page-3

- 1930년대 중등교육 의무제도가 도입되었지만 마오리 학생들은 중등교육의 기회가 많지 않았음. 왜냐하면 대부분의 학교는 도시에 있었는데 마오리들은 주로 농촌에 살았기 때문임. 노동당 집권 후 1941년 원주민 밀집 구역에 고등학교가 세워졌고 장학금도 지원하면서 중등교육 기회가 확대되었음. 1936년에 13~17세 마오리 학생들의 8.4%만이 중등교육 기관에 다녔는데, 1951년에는 30%로 증가했음.

o 특히 노동당의 마오리 정책은 1946년 Peter Fraser 원주민부 장관(the Ministry of Native Affairs)에 의해 질적으로 발전했는데 파케하들이 마오리와 ”통합(integration)에 대한 인식“을 갖도록 만든 결정적 역할을 했음.

프라저는 개인적으로도 마오리 문화적 요소에 관심이 많았고, 마오리 부족주의와 스코틀랜드 씨족 시스템이 매우 유사하다고 보았으며, 1920년에 라타나 운동에 관심을 가져 자주 라타나 회관을 방문했음.

- 1949년 그는 원주민 장관으로서 마지막 보고서에서 이 정부의 목표를 ”마오리들이 모든 일상에서 행하는 노동에 대해 파케하와 똑같이 동등한 보상, 인센티브, 보너스를 받고, 독립적이고 자주적이며 행복한 생활을 누릴 수 있게 하는 것“이라고 밝혔음.

G.V.Butterworth, op.cit., p.188.

- 그의 가장 중요한 업적 중 하나는 1947년 모든 공적 문서에 ”Native“를 ”Maori“로 교체한 것으로, 마오리들은 ”Native“란 단어를 식민제국주의의 잔재로서 스스로 주체라고 느끼지 못하게 하는 단어로 생각하고 오랫동안 폐지를 주장해 왔음.

- 또한 비록 와이탕이 조약의 국회 비준은 이뤄지지 않았지만, 와이탕이 조약 체결을 위한 마오리의 노력과 두 인종간 우정에 대한 인정으로서 ”자치령(당시 뉴질랜드 지위) 모든 학교에 와이탕이 조약을 부착하도록“ 했음.

o 1945년 마오리 사회경제발전법(the Maori Social and Economic Advancement Act of 1945)은 마오리 사회적 권리를 제도적으로 보장한 법적 장치 중 가장 중요한 조치 중의 하나임.

- 부족을 단위로 한 행정 네트워크인 부족 위원회(tribal committes)와 부족 행정위원회(trival executives) 설치하여 제한적이지만 자치 정부의 권한을 인정한 것으로 1949년 63개의 부족 행정위원회와 381개의 위원회가 설치되었음.

- 이 위원회에 마오리 사회적, 경제적, 도덕적, 정신적 웰빙을 개선하기 위한 포괄적인 업무를 부여했는데, 여기에는 마오리 예술, 언어, 족보학과 역사 등을 알리고, 유지·보존하는 기능이 포함

Ibid., pp.188-189.

o 또한 1946년 마오리 부처(the Department of Maori Affairs) 내 복지과(Welfare Division)를 설치해서 마오리 생활수준 개선을 위해 마오리 기관들간 협력하도록 한 것임.

- 마오리 복지과 공무원들은 마오리 노동, 생활 환경을 감독하고, 활동에 필요한 장비들이 제대로 갖춰졌는지, 마오리와 정부 부처간 연락업무, 마오리 고용과 숙박을 관리하고, 주택 신청, 주택 대출, 안전 수당 등을 받도록 지원

- 이 부서의 업무는 급속히 확대되어 1949년 약 34명의 복지 담당관들이 1만여 건의 업무를 처리했으며, 공무원 대부분도 마오리인들임. 또한 정부는 마오리 공무원을 증원하고, 정년을 보장하고 더 높은 지위로 승진시켰음. 이 정책의 지속적인 추진으로 마오리 공무원들과 같은 숙련 직업군도 증가되었음.

Ibid., p.189.

2. 마오리 도시화와 마오리 시민의식의 성장

1) 마오리 도시 이주 증가와 사회적 문제 대두

o 20세기 초반은 마오리인들의 농촌 르네상스 시기였다면, 제2차 세계 대전 후는 도시 르네상스 시대라고 할 수 있음.

- 농촌 르네상스는 마오리 정치 엘리트와 노동당의 적극적인 지원 정책을 통해 위로부터 도입되었다면, 도시 르네상스는 교육기회의 확대와 도시 생활을 통해 시민의식이 성장한 마오리 민중들이 파케하 사회 속에서 불평등을 인식하고 저항 운동을 통해 개혁과 타협을 이끌어낸 아래로부터 시작되었다고 할 수 있음.

o 제2차 세계대전으로 군수용품 지원을 위한 산업 성장과 해외 식량 시장의 수요 증가로 뉴질랜드 농업경제는 최고 활황 시기를 맞이했고 산업과 농업분야에서 완전 고용을 이루었음.

- 그러나 1950년대들어 한국전쟁으로 인한 경제 붐이 끝나고 뉴질랜드 주요 수출품 가격은 하락하고 농업 경제는 쇠퇴하게 되자 농업 분야가 위축되고 더 이상 농촌에서 고용 창출이 되지 않자 마오리 인구는 서서히 도시로 이동하게 됨.

o 1920년대 마오리 인구의 80%는 농촌 지역 각기 자기 부족 구역내에서 살았는데 1930년 경기침체기에 서서히 도시로 이민이 증가하기 시작했음. 그러나 제2차 세계대전 전까지만 해도 도시 거주민의 60%는 파케하였고 마오리는 10%에 불과했음.

- 2차 대전을 계기로 군수물자 보급을 위한 산업이 활성화되면서 인력수요가 급증하자 마오리들의 도시 이동(‘urban drift’)은 급격히 증가했는데 1945년에 마오리 인구의 26%, 1956년에는 35%, 1980년에는 80% 이상이 도시에 거주

- 즉, 1936년에서 1986년 50년동안 마오리 인구는 농촌 거주 비율 83%에서 도시 83%로 완전히 역전되었고, 이는 세계에서 가장 빠른 도시화(urbanisation)중의 하나로 기록

https://teara.govt.nz/en/urban-maori/page-1

< Māori urbanisation, 1926–2006 >

https://teara.govt.nz/en/graph/28746/maori-urbanisation-1926-2006

o 마오리 인구의 폭발적 도시화는 제2차 세계대전으로 시작되었는데, 특히 1944년에 제정된 인력법(the Manpower Act)은 결정적 계기가 되었음.

- 이 법은 병역 자격이 없는 젊은 마오리들을 도시에 위치한 필수 산업분야에서 노동할 의무를 부여한 것으로, 이를 통해 많은 젊은 남성, 여성 마오리 인력들이 도시로 이주했고 제조업 분야에 종사하게 되었음. 1951년 도시 마오리 거주자는 두배로 증가했는데 이 법에 의한 직접적 영향이라고 볼 수 있음.

- 이러한 ‘도시표류(urban drift)’는 전쟁이 끝난 후에도 지속 증가했는데, 이전과는 달리 이 시기부터는 자발적인 이동의 성격이 강했음. 마오리들이 도시로 이동한 목적으로 크게 세가지(‘the Big Three’)가 언급되는데 일자리, 돈 그리고 여가임. 전후 도시의 발전과 도시 노동 수요가 증가한 반면 농촌의 성장은 둔화되고 농촌 노동력의 고용 전망이 제한되어 도시로 이주를 선택하는 젊은이들이 늘어났으며, 이들은 그들의 보수적이고 느린 부족 공동체를 떠나 더욱 ‘현대적인’ 삶을 찾아 도시로 떠났음.

https://teara.govt.nz/en/urban-maori/page-1

- 이러한 마오리 도시화는 1960년대 정부정책에 의해 더욱 가속화되어 1966년에 62%에서 1980년대에는 80%에 이르렀음.

o 도시에 거주하는 마오리 직업은 크게 세가지 카테고리로 분류할 수 있음.

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- 초기 도시화 세대 대부분은 저학력과 비숙련 단순 노동자로 농촌에서 더 이상 생계유지가 곤란해서 일자리를 찾아 온 사람들로 주로 봉제업, 부두 노동자, 냉동 작업, 교통, 지자체 등에 종사했음. 두 번째는 고학력의 마오리들로 이들은 대부분 교사, 정부 부처(특히 마오리부) 공무원들이었음. 세 번째는 더 높은 교육의 기회를 찾아 도시로 이동한 젊은 마오리들이었음.

o 도시로의 이동은 마오리 삶을 완전히 바꿔 놓았는데, 가족·친족 단위 부족 공동체의 삶에서 거대 익명성의 도시로의 생활공간의 변화는 도시 생활에 대한 적응 자체만으로 큰 도전이었음.

- 첫째, 가장 큰 문제는 주택난이었음. 1940년대와 50년대 마오리인의 급격한 증가로 저개발된 도시 외곽에 마오리 거주 구역이 만들어졌고 게토와 비슷한 마오리 집중 구역이 만들어졌음. 당초 마오리부(Department of Maori Affairs)의 도시정책은 별도의 마오리 거주 지역을 만드는 것이 아니라 파케하 이웃들 사이에 마오리들을 정착시켜 한 공동체로 통합시키는 것이었음. 그러나 급증하는 마오리 인구를 감당할 수 없었고 도시 외곽에 마오리인 수용을 위한 호스텔과 게스트하우스가 세워지면서 마오리 밀집지역이 자연스럽게 형성되게 되었음.

대표적으로 오클랜드 Te Atatū, Ōtara, 그리고 Māngere가 있고, 웰링턴에 Porirua, Hutt Valley와 Wainuiomata가 있음. 이러한 구역들은 대표적인 마오리 구역 공동체로 성장하게 되었음.

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- 둘째, 새로운 기회를 찾아 도시로 이동한 젊은이들은 지속적인 노동과 세금 납부라는 이전에 경험해 보지 못한 새로운 사회적 요구에 직면해야 했음. 전통적인 공동체내에서 의지해 왔던 대가족이 없는 상황에서, 홀로 도시에 남겨진 젊은 그룹은 실업, 외로움, 반사회적 운동에 노출되었고 이는 결국 ‘노숙과 갱단’이라는 많은 젊은이들의 도시 생활을 특징짓게 되었음.

- 셋째, 도시로 이주한 마오리인들은 처음에는 그들의 전통과 가치를 지키며 고향 마을과 계속 연락을 취했고, 공동체 명절과 의식을 지켜왔음. 그러나 점점 더 도시 생활의 요구와 파케하 방식에 따를 수 밖에 없는 사회적 압박감으로 많은 사람들을 장거리, 종종 수백 킬로미터의 거리에 떨어진 그들의 부족 공동체와 소원하게 되어 전통, 문화, 유산을 잃어버리게 되었음.

https://teara.govt.nz/en/taupori-maori-maori-population-change/page-4

- 넷째, 도시 이주 마오리인들의 주된 커뮤니케이션 언어는 영어로, 직장, 학교 그리고 거의 모든 도시 생활에서 영어를 사용해야 했음. 2차대전 전까지는 도시에서는 영어, 농촌에서는 마오리어의 사용이 큰 문제가 되지 않았음. 그리고 부모들도 자식들이 도시 생활에 적응하기 위해서는 영어를 더 유창하게 사용하는 것이 필요하다고 생각했음. 그러나 2차 대전 후부터 급격히 증가한 도시 이주는 마오리어의 적응 과정을 누락시켰고 결과적으로 1980년대 마오리 인구의 약 20%만이 마오리어를 자유롭게 구사할 수 있게 되었음. 마오리 언어는 도시화의 가장 큰 희생자라 할 수 있음.

2) 마오리 시민의식의 성장과 시민 단체의 설립

o 도시 마오리 제3세대와 제4세대는 그들의 부족 정체성을 상실한 세대라고 할 수 있는데 그들의 부족에 대해서는 알고 있지만 일상생활에서 부족과 거의 연관성이 없는 이들이 대부분이었음. 이들을 흔히 ‘Urban Māori’ 또는 ‘비부족 마오리(non-tribal Māori)’이라고 불렀는데, 이들은 도시 마오리의 새로운 정체성 정립에 대한 시대적 요구를 안고 있었음.

- 또한 도시 마오리 인구가 증가함에 따라 다른 부족간 혹은 다른 인종간 결혼이 증가하게 되었고 이를 통해 기존 부족 공동체 보다는 지역과 혈연에 기반한 새로운 복합 부족 및 다문화 가정이 증가하게 되었음.

o 도시 생활에서 요구되는 활동과 관심사를 나누고 친목을 도모할 수 있는 새로운 단체들이 결성되었는데 이러한 자발적 집단의 대부분은 친족에 기반을 둔 것이 아니라, 마오리족의 정체성과 가치관, 문화를 유지하면서 도시 생활의 요구를 가진 사람들끼리 서로 돕는 공통의 목적을 가지고 있었음.

- 대표적으로 마오리 문화 클럽이 있는데, 이들은 마오리 문화에 대해 재인식하고 발전시키기 위한 목적으로 젊은이들 사이에서 인기를 끌었는데, 1937년 설립된 웰링턴의 Young Māori Club, 1961년 크라이스트처치의 Te Roopu Haka o Te Kotahitanga, 그리고 1986년 오클랜드의 Te Waka Huia 등의 단체들은 마오리 문화적 뿌리를 가르치고 문화적 가치를 확산하는데 크게 기여했음.

- 1970년대에 오클랜드에 기반한 마오리 신세대들이 결성한 대표적인 마오리 저항 운동 단체인 Ngā Tamatoa는 학교에서 마오리어 수업과 와이탕이 조약에 대한 실질적인 인정을 요구하며 매년 와이탕이 조약 기념식에서 시위를 조직했는데, 이들은 1970년대 이후 가장 영향력있는 정치 그룹이 되었음.

이 단체에는 다양한 마오리 부족이 참가하고 있는데 대표적으로 Toro Waaka (Ngāti Kahungunu), John Ohia (Ngāi Te Rangi, Ngāti Pūkenga), Paul Kotara (Ngāi Tahu), Tame Iti (Ngāi Tuhoe), Orewa Barrett-Ohia (Ngāti Maniapoto), Rawiri Paratene (Ngāpuhi) and Tiata Witehira (Ngāpuhi) 등이 있다.

https://teara.govt.nz/en/photograph/4218/urban-maori-protest-movements

- 한편 도시에 사는 많은 마오리족들중 부족간 유대관례를 유지하고 부족 의식에도 참여하는 마오리인들도 많이 있는데 이들은 도시에 marae를 세워 부족 위원회와 이사회를 구성하여 부족 밖에 살고 있는 부족 대표로서 활동하며 부족의 정체성을 강화하고 있음.

https://teara.govt.nz/en/urban-maori/page-3

3) 국민당의 마오리 도시화 정책

o 국민당은 1949년부터 1984년까지 노동당이 집권(1957~1960, 1972~1975)했던 6년을 제외한 대부분 시기 정권을 잡으면서 전후 뉴질랜드 정치를 지배했음.

- 1975년 Rex Austin과 Ben Couch가 당선되기 전까지 국민당에는 마오리 의원이 없었음. 이것은 단적으로 국민당의 마오리 정책에 대한 입장을 말해줄 뿐만 아니라 노동당의 마오리 특별선거구 의원 4명의 영향력도 심각하게 감소했다는 것을 의미하는 것임.

https://nzhistory.govt.nz/classroom/nz-race-relations/effects-of-second-world-war

- 국민당의 마오리 정책은 1890년 마오리 인구가 바닥을 쳤던 19세기 동안 실행되었던 합병(amalgamation)과 흡수(assimilation)에 기반한 식민지 정책을 계승했음. 마오리 인구가 회복되기 시작했던 20세기에 ‘적응(adaptation)’과 ‘통합(integration)’의 이름으로 실행된 정책은 ‘흡수(assimilation)’ 정책의 정부 버전이라 할 수 있음.

- 이런 측면에서 뉴질랜드 ‘unity’는 이중 문화의 공유에 의해서가 아닌 마오리 문화의 영국 가치, 영국 법, 그리고 이민자의 문화로 일방적인 흡수에 의해 달성된다는 인식에 기반하고 있기 때문에, 국민당이 어떤 이름으로 정책을 취하든 마오리 풍속, 마오리 언어, 마오리 교육을 침해한다는 주장이 있음.

오클랜드 대학교 법학과 교수 David V. Williams은 2019년 마오리-유럽인 조우 150주년(Tuia-Encounters 250)을 기념한 논문에서 이러한 시각을 대변하고 있음. David V. Williams, “The continuing impact of amalgamation, assimilation and integration policies”, Journal of the Royal Society of New Zealand, 2019. Vol. 49, No. S1, pp.34-47.

- 1950년대와 60년대 마오리 정책은 국민당의 ‘흡수주의’ 목표 하에 마오리족과 파케하족이 하나의 파케하 중심의 민족문화로 궁극적인 융합(amalgamating Māori into colonial settler society)이 바람직하면서도 필연적이라는 인식에 기반하고 있다고 할 수 있음.

o 1960년 작성된 ‘Hunn Report’에 이러한 인식이 구체적으로 반영되어 있고, 1961년 국민당 정부는 이를 발간하여 마오리 정책의 근간으로 활용했음.

이 보고서는 당시 노동당 수상인 Nash가 공공서비스위원회(the Public Service Commission) 위원인 Hunn에게 마오리인을 뉴질랜드 사회에 더욱 빨리 통합하기 위한 목적으로 관련 검토를 요청한 것이었음. 그러나 Hunn은 마오리들의 문화적 정체성 회복 노력을 이해하지 못했다는 비판을 받았고, 노동당은 이를 임기내 이를 발표하지 않았음.

- Hunn은 마오리인의 주택, 교육, 고용, 건강, 범죄, 토지 소유권에 대한 일련의 광범위한 연구를 진행했고 마오리인에 대한 종합 보고서를 작성했는데, 그는 마오리의 독자적인 문화적 정체성을 강화하기보다는 마오리를 파케하 사회로 통합하는 것이 해답이며, 이것은 ‘파케하식’이 아닌 ‘현대적인 삶’(a modern way of life)으로 진전시킬 것이므로 마오리의 도시화는 "뉴질랜드의 두 인종을 통합하는 가장 빠르고 확실한 방법"이자 "인종차별 문제"를 예방할 것이라고 주장했음.

Ibid., p. 38.

https://nzhistory.govt.nz/people/jack-kent-hunn

- 나아가 그는 마오리어와 같은 마오리 문화의 핵심 요소가 살아남지 못하고 쇠퇴한다면 그것은 보존의 가치가 없기 때문이며, 마오리인들의 자발적 선택의 결과라고 주장하며 정부 정책의 실패가 아님을 강조했음.

- 또한 현재의 마오리 인구를 세 그룹(A, B, C)으로 나누고 가장 낙후된 상태에 있는 그룹 C를 제거하는 것이 정부의 역할이라고 제안

· A : 완전히 탈부족화된 소수 그룹으로 마오리 문화(Maoritanga) 흔적만 보유

· B : 대부분의 마오리들이 속한 그룹으로 양쪽 사회에 참여하고 적응한 그룹

· C : 원시적 환경에서 낙후된 삶에 만족하며 살아가는 소수 그룹

David V. Williams, op.cit., p.38.

o Hunn의 제안은 국민당 집권기(1960~72) 동안 열정적으로 추진되었는데, 60년대 이후 마오리인의 도시화는 단순 ‘urban drift’가 아니라, ‘재배치 정책(Operation Relocation)’을 통해 대대적으로 이주시킨 현상인 것임.

- 재배치 정책은 농촌에 토지를 보유하고 있는 마오리들에게 토지를 처분하고 도시로 이동하라는 압박으로 작용했고, 도시로 나온 마오리들은 유럽인들과 동화될 수 있도록 주거 환경이 설계되었음. 이를 ‘pepper-potted’ 주택 정책이라 부르는데, 마오리들은 마오리 이웃도, 마오리 공동체 시설도 없는 파케하 거주 지역에 후추알처럼 들어가 서로 섞여 살면서 적응하여 통합될 수 있다는 것임.

Ibid. p.38.

- 이를 위해서는 기존 마오리와 유럽인들을 구분했던 법들이 폐지되어야 했는데, 1960년대 마오리부 장관인 랄프 하난(Ralph Hannan)은 마오리와 파케하간 갈등은 이른바 '구식의 인종차별적 법안'에 의해 기인한 것이라고 주장하며 폐지를 시사했고, 뒤이어 장관이 된 맥킨타이어(MacIntyre)는 1971년 인종관계법(the 1971 Race Relations Act)을 제정해서 인종차별을 금지시켰음. 표면적으로 인종차별 금지에 대한 진전으로 보이지만, 마오리인들은 와이탕이 조약에 대한 의무를 저버리기 위한 시도로 간주하며 반대했음.

https://nzhistory.govt.nz/classroom/nz-race-relations/effects-of-second-world-war

o 국민당 집권기 동안 ‘재배치 정책’을 통해 가속화된 마오리의 도시화는 1967년 제정된 ‘마오리 행정 수정법(the Maori Affairs Amendment Act)’으로 더욱 확고하게 추진되었음.

- 이 법은 1953년 ‘마오리 행정법’(the Maori Affairs Act 1953)을 수정한 것으로, 1953년 법은 마오리 공유 토지 중 좋은 토지가 사용되지 않고 있다는 것을 증명할 수 있는 사람이라면 누구나 이 토지를 마오리 신탁기관(the Moari Trustee)으로 귀속시켜 달라고 마오리토지법원(Maori Land Court)에 신청할 수 있게 만든 것임. 또한 토지 지분이 25파운드 미만인 마오리 소유주들을 강제하여 그들의 토지를 동일 토지의 지분을 더 많이 가진 마오리 소유주에게 팔도록 한 법안임.

1840년 와이탕이 조약으로 구매된 토지와 1860년대 토지 전쟁으로 몰수된 토지를 관리하기 위해 1865년 the Native Lands Act를 제정하고 the Native Land Court를 설치했는데, 이 토지를 관리 수탁하는 기관으로 the Native Land Boards를 설치했음. 마오리 토지를 더 잘 관리하기 위해 1920년 Native Trustee Act를 제정하여 the Native Trustee와 Native Trust Office를 설치했고 1947년 모든 공공 용어로 ‘Native’가 ‘Maori’로 전환됨에 따라 Maori Trustee로 개칭했음. 1952년 Maori Land Boards는 폐지되었고, 이 기능은 모두 Maori Trustee로 이전되었음.

https://www.tetumupaeroa.co.nz/about-us/history/

https://nzhistory.govt.nz/politics/treaty/treaty-timeline/treaty-events-1950

- 1960년 Hunn 보고서와 1965년 Prichard-Waetford 보고서는 이 과정을 더욱 강화시킬 것을 제안했고, 마오리족들의 반대에도 불구하고 1967년 개정되어 시행되었음. 수정법에 따르면 the Maori Trustee는 50달러 미만의 토지를 강제적으로 매입하여 정부와 왕실에 쉽게 매각할 수 있었음. 이 개정안은 ‘경제성’이란 명목 하에 마오리들에 있어서 중요한 땅의 의미를 무시한 것이었음.

- 이 법은 강력한 마오리 저항을 불러 왔고, 노동당 정부 하에서 1974년 개정되었고 최종적으로 1993년 the Te Ture Whenua Maori/Maori Land Act 1993으로 폐지되었음. 이 법의 서문에는 “땅은 마오리족에게 특별한 의미를 지닌  ‘a taonga tuku iho’(전승된 보물)라는 것을 인정하고, 땅의 소유주, 소유주의 whanau(친족), 그리고 그들의 happu(하위 부족)에게 물려져, ‘wahi tapu’(신성한 땅)을 보호하는 것이 바람직하다"고 적혀 있음. 이로써 40년간 유지된 마오리 행정법이 폐지되었음.

https://teara.govt.nz/en/te-tango-whenua-maori-land-alienation/page-9

o 1972~75년 노동당 정부 후 1975년 재집권에 성공한 국민당은 ‘assimilation’과 같은 용어는 더 이상 사용하지 않았고, ‘we are all New Zealanders’라는 메시지와 함께 특히 마오리 토지 문제에 정책의 촛점을 두었음.

https://nzhistory.govt.nz/classroom/nz-race-relations/effects-of-second-world-war

3. 이중 사회의 대타협 : 와이탕이 조약을 넘어 와이탕이 법정으로

1) 와이탕이 조약에 대한 재평가와 저항운동

o 마오리인의 가장 골이 깊은 사회적 갈등은 토지 손실과 관련된 것으로, 모든 토지 갈등은 토지 매매를 공식화한 1840년 와이탕이 조약과 직간접적으로 관계되었음.

- 그러므로 마오리 저항운동은 항상 와이탕이 조약에 초점을 맞추어 왔는데 이는 단순한 상징적 의미에서 뿐만 아니라 실질적 문제 원인이었기 때문임.

o 와이탕이 조약 체결 후 전쟁과 악법적인 법으로 마오리 토지 소외화(Maori land alienation)는 지속적으로 심화되었고, 특히 1967년 마오리 행정 수정법으로 마오리인들에게 얼마남지 않은 토지마저 매매되게 되자 토지 불만(land grievances)은 대규모 토지 저항운동으로 발전되었음.

- 토지 소외화에 대한 저항은 과거 지속적으로 있어 왔지만 1970년대 대대적인 저항 세력으로 조직화된 것은 그간 마오리 르네상스를 거쳐 형성된 마오리 정치 엘리트, 교육수준의 상승, 도시로 나온 마오리들의 파케하와 차별 인식 등 사회적 불평등에 대해 행동할 시민의식이 성장한 데서 찾을 수 있음.

o 대표적인 저항 그룹으로 1970년 Auckland University 학생들을 중심으로 결성된 Nga Tamatoa (The Young Warriors)를 들 수 있음.

- 와이탕이 조약 비준 촉구, 마오리 땅에 대한 권리, 마오리 언어와 문화, 인종차별 등의 이슈에 초점을 맞춰 광범위한 투쟁을 이끌었고 와이탕이 법정의 설치, 마오리어 수업 등의 성과를 이끄는데 결정적 역할을 했음. 특히 1971년 Waitangi Day에서 하카를 추고 국기를 찢는 등의 시위를 주도하며   마오리 저항운동의 핵심으로 자리매김했음.

Waitangi Day는 1963년부터 Northland에서만 공휴일(오클랜드 지방 기념일 1월 29일을 대체)이었는데 1974년 노동당 정부는 뉴질랜드를 통합시키기 위한 목적으로 ‘New Zealand Day’로 이름을 바꾸어 2월 6일을 전국적인 국경일로 선포했고, 그해 엘리자베스 2세 여왕은 처음으로 Waitangi Day 기념식에 참석했다. 그러나 마오리들은 ‘Waitangi Day’라는 이름을 더 선호했고 1976년 국민당 정부에 의해 다시 이름이 되돌려졌다.

https://nzhistory.govt.nz/politics/treaty/treaty-timeline/treaty-events-1950

- 여러 면에서 주류 좌파와는 달랐지만 대체로 좌파와 연합했고, 이 운동의 대부분의 회원들은 마오리족이었지만 파케하들에게서도 지지를 받았고, 국제적으로는 다른 원주민들과 연대했음.

- 이들의 과격한 행동에 대해서 비판적 시각이 있긴 하지만, 잃어버린 땅의 반환은 마오리족 운동가들의 주요 관심사였으며, 일반적으로 나이 많고 보수적인 세대와 젊은 '시위' 세대를 결속시켰으며 토지 저항운동은 전국적으로 대대적인 규모로 전개되게 되었음.

https://nzhistory.govt.nz/politics/treaty/the-treaty-in-practice/the-treaty-debated

o 1975년 Ngā Tamatoa는 저명한 마오리 여성 Dame Whina Cooper가 이끌었던 역사적인 토지 행진(Land March, hīkoi)을 조직했는데, 이 운동으로 마오리 토지 문제는 대대적으로 알려지게 되었고, 와이탕이 법정의 설치로 이끈 직접적 계기가 되었음.

그녀는 Northland Hokianga의 지도자로 1932년 Aspirana Ngata와 함께 이 지역의 토지 개발 프로젝트를 주도적으로 이끌었다. 1949년 Maori Women's Welfare League의 회장이 되었고, 이 조직의 확산에 주력하여 1950년대 중반에는 거의 300개의 지부와 4,000명 이상의 회원을 갖는 대규모 조직으로 성장시켰다. 그녀는 범마오리주의를 대변하는 존경받는 마오리 여성지도자였으며, 1994년 98세의 일기로 세상을 떠났을 때 수백만명의 사람들이 그녀의 장례식을 지켜보며 애도했다.  https://nzhistory.govt.nz/whina-cooper-led-land-march-te-ropu-o-te-matakite-reaches-parliament

- Dame Whina Cooper는 80세의 나이로 그녀의 고향인 뉴질랜드 북섬의 북쪽 끝 North Land에서 1975년 9월 14일 출발하여 의회가 있는 남쪽 끝 Wellington까지 1000Km를 한달동안 도보로 행진했는데, 10월 13일 의회에 도착했을 때는 약 5000여명이 함께 했으며, 행진하는 동안 광범위한 마오리족의 지지를 받았으며, 마오리족을 단결시키는 매우 중요한 계기가 되었음. 10월 13일 6000명의 서명을 받은 마오리 토지 손실에 대한 청원서를 당시 노동당 수상인 빌 롤링에게 제출했음. 이 행진은 마오리 저항 운동의 새로운 시대를 연 것으로 평가됨.

o 토지 저항 운동의 또 다른 대표적인 사례는 1977~1978년 오클랜드 Orakei의 ‘Bastion Point’ 시위로 마오리 토지 손실의 부당성을 알리는데 결정적 역할을 한 사건임.

- 1885년 러시아 공포가 전 세계를 강타했을 때 뉴질랜드 정부는 Waitematā  항구를 조망하는 막강한 전략적 위치 때문에 Bastion Point에 군사 전초기지를 건설하고자 했음. 1886년, 왕실은 the Public Works Act 1882(46조 37호)를 이용하여 방어 목적으로 이 지역 hapu인 Ngāti Whātua으로부터 이 땅을 넘겨받아 13에이커(5.3ha)의 소유권을 획득했음. 1941년 더 이상 방어 목적으로 이 땅이 필요 없게 되자, 정부는 원주인인 Ngāti Whātua에게 돌려주지 않고 대신  오클랜드 시의회에 땅을 증여했음. 1976년에 정부는 바스티온 포인트를 고소득자를 위한 고급 주택지로 개발할 계획이라고 발표했음.

오클랜드 Ōkahu Bay에 기반을 둔 Ngāti Whātua는 1840년에서 1960년 사이에 지속적으로 토지를 손실하였는데 Bation Point는 이 부족에게 마지막으로 남은 땅이었음. 1840년 와이탕이 조약 후부터 Ōkahu Bay의 700에이커(283헥타르)의 땅은 지속적으로 여왕에게 매매 되었고, 1914년에는 오클랜드의 주요 하수구가 되면서 이곳의 전통적인 어장은 오염되었다. 1920년대에 Ngāti Whātua의 땅은 택지로 개발되었고, 1938년 Orakei는 오클랜드 교외 주거지가 되었다. 1951년 Ngāti Whātua는 대대적으로 그들의 땅에서 쫓겨났고, 그들의 집은 소거되었고 공동체의 집인 marae는  불탔다. Bation Point는 오라카이 땅 60acres (24.3ha) 중 마지막 남은 땅이었다.

https://teara.govt.nz/en/auckland-places/page-13

- Ngāti Whātua의 멤버인 Joe Hawke는 주택개발 작업을 저지시키고자 the Orakei Māori Action Committee를 조직하여 택지 개발 이틀전에 이곳을 점거하여 marae와 집을 지었고, 작물을 재배했음.

- 1977년 1월부터 1978년 5월 25일까지 총 506일동안 Ngāti Whātua에 점거되었다가 600여명의 경찰과 군인에 의해 강제로 해산되었고 222명의 시위대가 체포된 사건으로 당시 뉴질랜드 사회에 엄청난 충격과 공포를 안겨주었음.

- 이 사건은 와이탕이 법원이 설치된 후 최초의 조사 대상이 되었고 1980년대에 법정은 뉴질랜드 정부가 Nagati Whatua로부터 부당하게 땅을 빼앗았다고 판결했고, 정부는 보상금과 함께 Bastion Point를 원주인에 돌려주었음.

https://nzhistory.govt.nz/politics/treaty/the-treaty-in-practice/the-treaty-debated

o 와이탕이 조약은 마오리 저항운동의 지향점을 분명히 하는 상징과 같은 것이었는데 시대를 거치면서 조약을 바라보는 입장은 변화되어 왔음.

- 와이탕이 조약이 체결된 19세기 중반이후부터 마오리들은 이 조약이 정식으로 인정받기를 원했으며, 20세기 초반 마오리 정치엘리트 층이 형성되면서 더욱 강력하게 국회 비준이나 뉴질랜드 법체계 내로 수용할 것 등을 주장했음. 이러한 입장은 1970년대까지 유지되어 왔으며 1975년 제정된 Treaty of Waitangi Act로 성과를 거두었다고 할 수 있음.

- 이 법으로 Waitangi 법정이 설치되었고, 조약에 위반하는 토지 이슈에 대해 조사할 임무를 부여 받았으나 초기에는 자금의 부족과 토지 문제 해결에 대한 의지의 결여로 큰 성과가 없었고 마오리인들은 이 법정에 큰 실망을 하게 되었음.

와이탕이 법정은 처음에 미미한 기능을 가진 작은 조직으로 시작되었다. 정치학자 Andrew Sharp은 '조약의 가치를 높여야 한다는 마오리족의 계속되는 요구에 맞서기 보다는 회피하기 위한 방법으로 1975년에 설치되었다'고 주장했다. 역사학자 Bill Oliver는 이 법정이 '많은 주장들을 듣거나, 자주 개최되거나, 많은 비용이 들 것으로 예상되지 않았다'고 덧붙였다.

https://teara.govt.nz/en/waitangi-tribunal-te-ropu-whakamana/page-1

- 이후 1980년초 마오리 활동가들은 "조약은 사기(The Treaty is a Fraud)"라고 주장하며 조약의 인정을 요구하는 것을 중단하고, 조약 무효화를 주장하기 시작했음. 즉 그들은 1840년 사기성 문서에 속아 체결한 것이고, 그들의 주권을 양도하기로 동의한 적이 없으며, 조약의 파케하 위반이 그것을 무효로 만들었다고 주장했음. 이 조약은 무효이기 때문에 뉴질랜드 정부는 이 나라에 대한 주권을 가질 권리가 없다고 주장되었음.

Melbourne, Hineani (ed.) (1995), Maori sovereignty: the Maori perspective, Auckland, [N.Z.]: Hodder Moa Beckett, ISBN 1-86958-208-X

- 이러한 주장에 놀란 정부는 1985년 법개정을 통해 와이탕이 법정이 법정 설립 이전, 즉 1840년 조약 체결 후부터 역사적 위반을 조사할 수 있는 권한을 부여했고, 예산과 인력도 증가했음. 또한 와이탕이 조약은 여러 입법 과정에서 언급되어 조약의 정신이 강조되었고, 많은 토지 분쟁들이 법정을 통해 해결되면서 그 중요성이 증가되자 대부분의 마오리 활동가들은 조약의 존속 입장을 다시 견지했음.

- 그러나 또 다른 한편에서는 여전히 이 법정의 자금이 부족하며 그들의 권고가 구속력이 없기 때문에 정부는 이 판결을 무시할 수 있음을 지적하고, 정부는 법원을 통해 불법 점거기간을 늘리고 있을 뿐이라고 주장하며 마오리 주권을 계속 주장하는 세력도 있음.

https://en.wikipedia.org/wiki/M%C4%81ori_protest_movement

2) 와이탕이 법정의 설치 및 기능

① 와이탕이 법정의 설치와 주요 경과

o Land March 등 앞서 언급한 마오리 저항운동은 많은 파케하들을 놀라게 했는데, 이들은 뉴질랜드가 원주민과 좋은 인종적 관계를 맺고 있다는 찬사에 익숙했었음. 그런데 일련의 강력한 반발에 직면하자 많은 사람들은 마오리가 이 관점을 공유하지 않았다는 것을 알게 되었음. 그들은 또한 와이탕이 조약이 마오리들에게 있어서는 단순한 역사적 호기심 그 이상이라는 것을 알게 되었고, 이 정부와 여왕과의 모든 관계의 기반이라는 것을 알게 되었음.

많은 파케하 학자들은 와이탕이 조약에 관한 워크샵에 참여하면서 관심있게 연구하기 시작했고 대중들도 관심을 가지기 시작했음. 1980년대까지 와이탕이 조약에 관한 책과 주제들이 베스트셀러 목록에 포함되었음. 여전히 일부 사람들은 이러한 시각에 반대하고 있지만, 대부분 파케하들은 와이탕이 조약에 관한 마오리 주장에 지지를 보내고 있음.

https://nzhistory.govt.nz/politics/treaty/the-treaty-in-practice/the-treaty-debated

- 1972~1975년 집권한 노동당 정부는 이러한 요구에 반응하며 마오리부 장관(Minister of Māori Affairs)인 Matiu Rata의 결정적 역할로 와이탕이 법정을 설치했고, 이는 마오리 문제 해결에 대한 정부 노력의 획기적 전환을 가져온 노동당의 가장 중요한 업적 중 하나로 평가되고 있음.

Far North지역 출신인 그는 청년시절 Ratana Movement 멤버였고, 1963년 북부 마오리 의석으로 노동당 의원이 되었음. 1960년대 국민당 마오리 정책을 비판했고, 노동당 정부 시절(1972–1975), Minister of Lands와 Minister of Māori Affairs가 되었을 때 가장 먼저 한 것이 the Māori Affairs Amendment Act 1974를 제정하여 국민당의 1967 마오리행정 수정법을 폐지였다. 1979년 노동당의 마오리 정책에 불만을 품고 탈당하여 Mana Motuhake (Maori self-determination)이라는 자신의 정당을 설립했다. Far North지역 와이탕이 법정 청구소송을 담당했다. https://nzhistory.govt.nz/people/matiu-rata

o The Treaty of Waitangi Act 1975에 근거하여 세워진 와이탕이 법정은 마오리 고충(Maori grievances)을 해결하기 위해 설립

- 뉴질랜드 법무부 산하 상설 조사 위원회로 사법적 권한을 갖는 법원은 아니며, 이 법정의 권고와 보고 또한 정부에 대한 구속력이 없음. 그러나 이 법정은 와이탕이 조약의 영어판과 마오리판 모두를 고려하여 조약의 의미와 효과를 결정할 권한을 가진 유일한 공식 기구였음.

https://teara.govt.nz/en/waitangi-tribunal-te-ropu-whakamana/page-1

o 설립 당시에는 법정이 설치된 1975년 10월 10일 이후 발생한 고충에 대해서만 청구할 수 있었는데, 이는 대부분의 마오리 토지 문제가 와이탕이 조약 체결 후 19세기에 일어났다는 사실을 간과한 것이었음.

마오리들은 원래 청구대상권을 1840년 와이탕이 조약까지를 주장했지만, 정부는 와이탕이 조약 체결 이후 마오리족 초기 불만을 증명할 역사적 증거가 부족하다는 입장이었다. 따라서 Rata는 1900년부터 시작된 고충에 대한 심리 권한을 법정에 부여하자는 타협안을 제시했지만 그의 동료들은 그 제안을 거절했고 1975년 와이탕이 조약법이 통과된 1975년 10월 10일부터 조약 위반 사항에 대한 조사 권한만 부여했다. 야당인 국민당은 이 법안에 반대하지 않았는데 심지어 소속 의원 중 한 명은 '법정의 책임이 미미해 보인다'고 논평했다.

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- 1977년부터 심리를 시작했지만 1982년까지 단 7건의 신청건이 조사되었고 그마저도 어떤 유의미한 결과가 없자 마오리들의 저항은 계속되었음.

첫 번째 소송은 오라카이에 대한 Ngāti Whātua의 권리 주장에 대해 Joe Hawke가 제기했으나  1977년 법정은 이를 기각했음.

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- 1980년대 초 두명의 판사가 교체되면서 와이탕이 법정의 조사 활동은 점점 활발해지기 시작했는데, 새로 교체된 마오리인 Eddie Taihakurei Durie (Rangitāne, Ngāti Kauwhata, Ngāti Raukawa)와 Paul Temm은 법정에  bicultural적 접근법을 도입했음. 특히 후자는 비공식성과 공정함의 결합(‘marry informality with fairness’)이란 슬로건을 내걸고, 피청구인의 marae에서 종종 청문을 개최했고, 마오리어로도 증거 제시가 가능하도록 했으며 번역 서비스를 제공하여 참석자 모두가 이해할 수 있도록 했음.

- 이러한 판사들의 개인적 노력과 함께 1984년 노동당 정부는 와이탕이 법정의 청구권 조사 권한을 대폭 연장했는데, 1840년 와이탕이 조약 체결일로부터 발생한 모든 위반사례에 대해서 소급 적용가능하게 했음. 또한 법정 구성원도 3명에서 7명으로 늘었고, 최소 4명은 마오리 할당제였고 연구 및 행정 인력도 확보했음. 그러나 여전히 정부에 권고안을 강제할 권한이 없는  자문기구로 남아 있었음.

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o 와이탕이 법정의 권한과 기능은 1986 the State Owned Enterprises Act 제정과 함께 더욱 확대되었음. 그 법은 조약 청구 대상인 국가 소유(Crown) 토지가 국가 소유권을 상실하여 법정의 관할권을 벗어날 수 있는 가능성을 열어 주었음. 1987년 뉴질랜드 마오리 의회는 항소법원에 소송을 제기했는데, 여기서 정부가 국영기업을 처리할 때 이 조약을 고려할 필요가 있다고 판결했음.

와이탕이 법정과 토지해결 절차 과정에서 사용되는 'Crown'이라는 표현은 정부(행정부)를 가리키며, 또한 국가원수로서의 주권자(여왕 또는 왕)의 역사적 권위를 나타낸다. 오늘날 뉴질랜드 행정 부는 Governor-General (the Queen’s representative), 국회의원(입법부)인 장관들, 그리고 그들의 부처로 구성된다. 여왕에게는 실권이나 개인적 권위가 없다. 'Crown'은 와이탕이 조약 협상과 관련해서 정부측을 일방으로 하는 당사자를 지칭하는 표현으로 편리하게 사용되지만, 다소 추상적이거나 비인격적인 것으로 보일 수 있다. 뉴질랜드 민주주의 체제를 고려할 때, 궁극적인 권한이나 주권은 사실상 유권자들에게 있다고 할 수 있다. 이런 의미에서 Crown은 뉴질랜드 사람들을 상징하기도 한다.

https://www.govt.nz/assets/Documents/OTS/The-Red-Book/The-Red-Book.pdf

- 그 결과는 the Treaty of Waitangi (State Enterprises) Act 1988에 반영되었는데, 이 법에 따라 법정은 청구권 정산의 일환으로 정부에 특정 국유 기업 자산을 iwi로 이전하도록 지시할 수 있게 되었음. 나아가 법정 구정원을 17명으로 늘리고, 행정적 지원도 확대되었음. 점차 와이탕이 법정은 뉴질랜드의 가장 유명한 공공기관 중 하나로 자리매김 되어 갔음.

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o 와이탕이 법정에서 완료된 합의 권고안이 증가하자, 1989년 정부는 이를 신속하고 효과적으로 이행하기 위해 법무부내 부처간 조정(co-ordinating unit)로 와이탕이 정책과(the Treaty of Waitangi Policy Unit, TOWPU)를 신설

https://nzhistory.govt.nz/politics/treaty/the-treaty-in-practice/the-treaty-debated

- 정부의 이행에 관한 5가지 원칙 수립 : △Good faith(공동의 목표를 위한 상호 신뢰와 협력에 기반), △Restoration of relationship(정부와 마오리간 관계 강화), △Just redress(고충을 초래한 위반의 본질과 정도에 따라 공정한 보상), △Fairness between claims(청구인 그룹에 대한 동등한 대우), △Transparency(충분한 정보, 조약에 대한 이해와 합의 과정에 대한 국민들의 알권리)

- 1995년에 이 부서는 조약협상사무국(the Office of Treaty Settlements (OTS)으로 확대 개편되어 권한이 강화되었고 행정 소송절차도 더욱 간소화되었음. 모든 청구권 협상은 사전에 와이탕이 법정의 1차적 보고서가 완료된 후 시작될 수 있었는데, 이 사무국은 와이탕이 법정의 보고서 없이도 청구권 조정 협상을 진행시킬 수 있는 권한을 보유했음. 원래는 와이탕이 법정의 권고와 보고가 있어야만 협상과 소송이 진행될 수 있었는데 법정의 보고서가 완성되기까지는 보통 몇 년이 소용되었음. 이를 감안할 때 이 부서의 신설은 마오리 고충 처리 절차를 상당히 단축시킨 조치라고 할 수 있음. 이 조치를 통해 마오리는 두 가지 옵션을 직접 선택할 수 있는데, 와이탕이 법정에서 심리를 진행하거나 정부와 직접 협상을 추진할 수 있었음.

https://en.wikipedia.org/wiki/Waitangi_Tribunal

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- 한편 와이탕이 법정 설립 25주년인 2000년에는 청구인의 주장을 심리하는데 걸리는 시간을 더욱 줄이기 위해 '새로운 접근법(New Approach)'을 도입하여, 정부가 인정한 문제는 사전에 명확히 하고, 당사자들이 동의하지 않은  쟁점에 초점을 맞추어 진행했음. 이 접근법 도입을 제안한 Williams 판사는 최대한 신속하게 ‘정부와 청구인의 합의’가 명확한 목적임을 분명히 했음.

https://teara.govt.nz/en/waitangi-tribunal-te-ropu-whakamana/page-3

o 그러나 이 법정에 대한 비판 여론도 상당했는데, 당시 야당이었던 국민당은 법정은 마오리가 처한 현실 문제에서 주의를 돌리기 위한 것일 뿐이라고 깍아 내렸고 법정을 폐지해야 한다고 주장했음.

- 1990년 국민당이 집권했을 때 국민당은 와이탕이 법정의 청구권 조정 비용은 뉴질랜드 경제를 무력화시킬 수 있다는 우려를 제기하며 1994년 ‘fiscal envelope’이란 청구권 보상 한도액에 관한 새로운 정책을 도입했음. 주요 내용은 각 iwi의 청구권은 국유인 천연자원이나 부동산의 이전없이 청산되고, 과거 혹은 미래에 발생할 모든 청구권에 대한 보상은 최대 10억 달러 내에서 이루어져야 한다는 내용임. 그러나 이 정책은  Taranaki지역 Waitara에서 뉴질랜드 국기를 불태우는 사태를 비롯 전국적인 마오리들의 강력한 반발에 부딪혀 결국 폐기되었음.

https://teara.govt.nz/en/waitangi-tribunal-te-ropu-whakamana/page-3

② 와이탕이 법정 및 협상 기관

o 와이탕이 법정 구성원은 총 20명으로 위원장 1, 부위원장 1명 외 위원으로 구성되며 이들은 마오리족 장관의 제청으로 총독부가 법무장관과 협의하여 임명

- 위원장과 부위원장은 보통 Maori Land Court 판사들 중에서 임명되며, 그 외 위원들은 법률, 역사, 인류학, 기업 및 지역사회 등 다양한 각계각층 전문 인사들로 구성되는데 위원의 절반 정도가 마오리이고 절반은 파케하임.

ttps://waitangitribunal.govt.nz/about-waitangi-tribunal/members-of-the-waitangi-tribunal

- 특별한 사안에 대한 조사를 위해서는 특별조사위원회 패널 3~7명 정도로 구성되는데 반드시 마오리는 1명 이상이 포함되어야 함.

o 와이탕이 법정의 성격과 권한은 다음과 같음.

- 첫째, 법정은 청구권 문제를 해결하는 것이 아니고 정부에 권고만 할 뿐임. 합의과정에 관여하지 않으며, 청구인들은 협상과정에 있는 동안 법정을 끌어 들이지 않기로 합의함.

- 둘째, 청구권은 정부와의 협상으로 해결됨. The Office of Treaty Settlements (OTS)은 정부의 조약 관련 협상을 관리하며, 협상과 관련된 모든 사항은 OTS로 보고되어야 됨.

- 셋째, 법원은 사유지의 반환에 대해 권고할 수 없음. 개인 소유 토지(privately owned land)에 관한 소송을 조회하여 보고할 수 있으나, 마오리 혹은 정부의 소유로 반환하도록 할 수는 없음. 이 경우는 정부의 보상을 통해 해결 가능함. 반면 memorialized land일 경우 법원은 마오리 소유로 반환하라고 권고할 수 있음.

국영 기업이나 제3차 교육기관 또는 이전에 뉴질랜드 철도청 소유의 토지로서 소유권 증명서에 기념표(또는 표기법)가 있는 토지다. Treaty of Waitangi Act 1975 s8A; State-Owned Enterprises 1986 s27B, “Treaty of Waitangi Settlement Process”, in Information briefing service for members of parliament, p. 8. 2006/04. 23. August 2006.

- 넷째, 법원은 정부의 정책(policy), 실행(practice), 집행(act) 또는 누락(omission)에 대한 불만을 가진 마오리의 청구를 등록할 수 있음. 법원은 의뢰인이 어떤 단체로부터 위임받은 권한을 가지고 있는지 확인할 필요는 없지만 악의적 목적의 소제기의 경우 등록을 거부할 수 있음.

https://www.waitangitribunal.govt.nz/claims-process/

o 법무부 산하 와이탕이 법정에 행정 및 지원 서비스를 제공하는 와이탕이 법정 지원 부서(the Waitangi Tribunal Unit of the Ministry of Justice)의 조직 및 기능은 다음과 같음.

- The registrarial team: △청구 소송 등록 및 수정하기 위한 신청서 평가, △긴급성과 구제를 위한 신청서 관리, △조사 기록 감독

- The claims coordination team: △사법 회의, 청문 및 Tribunal 패널 회의와 관련된 물류(logistical) 지원 및 조언 제공, △조사자가 Tribunal 과정에 효과적으로 참여할 수 있도록 지원, △조사기록에 기재된 문서 보관·배포하고 주요 데이터베이스 시스템 업데이트, △Tribunal 인력에 대한 연락과 행정지원

- The inquiry facilitation team: △조사과정의 계획과 실행에 대한 조언, △청구자와 Tribunal 패널의 증거 수집과 조사 과정에 대한 조언, △모든 당사자들이 조사 전과정과 청문이 마칠때까지 효과적으로 참여를 할 수 있도록 지원

- The research services team: △Tribunal 패널의 casebook 조사 프로그램 계획과 실행에 대한 지원, △Tribunal이 의뢰한 조사 실행, △조사에 대한 질적 보장 제공, △Tribunal statements of issues 발간을 통해 Tribunal 패널의 조사 주제 선정에 대한 지원

- The report-writing team: △Waitangi Tribunal reports 계획과 발간 지원, △Tribunal 패널의 보고서 초안 작성 지원, △보고서 발간

- The Director’s Office: △the Waitangi Tribunal Unit 업무 감독, △조사 및 보고서 설계와 내용 그리고 모든 Tribunal 업무에 대한 질적 수준에 대한 조언, △Tribunal 업무 계획, 서비스 지원, 업무 수행에 대한 전략적 조언

https://waitangitribunal.govt.nz/about-waitangi-tribunal/waitangi-tribunal-unit/

o 와이탕이 법정에서 청구 사건에 대한 보고서 작성까지 모든 절차가 완료되면 청구인과 정부간 보상금에 대한 합의 절차가 시작되는데, 이때 협상을 담당하는 기관이 앞서 언급했던 조약협상사무국(the Office of Treaty Settlements (OTS)임.

- (주요 기능) △내각의 지침 하에 역사적 청구(historical claims) 사건 관련 청구인과 직접 협상 수행, △합의 관련 전반적 이슈 및 개별 청구 사례에 대해 와이탕이 조약 협상 장관과 내각에 정책적 조언 제공, △협상 및 합의 과정에 관련된 정부 부처간 조정, △청구인 그룹의 위임사항과 청구인 그룹에 의해 제안된 합의이행 기구에 대해 와이탕이 조약 장관에 대해 보고 및 조언 제공, △합의 이행 감독, △조약 합의 목적을 위한 정부 소유 토지에 대한 보호장치 관리

- (유관 기관) △재무부(Treasury) : 합의 과정에서 전반적인 재정 문제 관리와 합의 보상금 재무 위험도 평가, △마오리개발부(Te Puni Kōkiri) : 위임사항과 합의 이행 이슈에 대한 조언, 와이탕이 법정 권고사항에 대한 정부 이행 모니터링, △자연보존부(Department of Conservation) : 토지, 식물, 동물, 물고기와 관련된 문제에 대한 조언, △왕실법률국(Crown Law Office) :합의 증서(Deeds of Settlement)와 합의 법안(settlement legislation) 초안 작성 및 법적 문제에 대해 OTS에 조언, △1차산업부(Ministry for Primary Industries) : 비상업적 바다 어업 관련 이슈에 대한 조언, △환경부(Ministry for the Environment) : 자연자원 관리 문제에 대한 조언, △토지정보부(Land Information New Zealand) : Public Works Act 1981, 정부 소유 토지 관련 이슈에 대한 조, △의회자문국(Parliamentary Counsel Office) : 합의법안 초안 작성

< OTS 조직도 >

https://www.govt.nz/assets/Documents/OTS/The-Red-Book/The-Red-Book.pdf, p. 23

< 와이탕이 조약 협상과 연관된 장관 >

https://www.govt.nz/assets/Documents/OTS/The-Red-Book/The-Red-Book.pdf, p. 21

③ 청구 절차

o 와이탕이 법정에 청구는 모든 마오리족(마오리족의 후손 포함)이 할 수 있으며, 청구인(claimant)은 보통 자신의 청구서 작성과 증거 제출을 돕기 위해 변호사를 고용하여 법적 지원을 받을 수 있음.

o 와이탕이 법정에 청구할 수 있는 대상은 다음과 같음.

- 1840년 전 토지 구매와 New Zealand Company 구매 토지 : 1840년 와이탕이 조약 체결전 New Zealand Company와 영국 정착자와 투기꾼들이 구매한 토지(571,000acres) 중 아주 소수만이 합법적으로 구매된 것으로 조사되었으나 마오리로 소유권 이전에는 성공하지 못했음.

- Pre-emption waiver purchases : 와이탕이 조약 2조에서 규정하고 있는 마오리 땅에 대한 여왕의 선매권은 1844년 포기되었는데, 이후부터 정착자들은 마오리로부터 직접 토지 구매(대부분 오클랜드)가 가능했음. 일반적 포기(general waivers) 하에 정착자들이 마오리로부터 구매한 토지는 대략 97,427 acres로 추정됨.

- 1865년 전 정부(Crown) 구매 : 1840년에서 1865년 사이 정부가 구매한 全 남섬 토지와 북섬의 7백만 acres에 해당하는 토지로, 정식 구매라기 보다는 마오리에 대한 경제적 사회적 발전을 담보로 시가 이하 매우 저렴하게 구입

- 전쟁과 토지 몰수 : 1860년대 마오리와 the Crown간 전쟁 발발시 약 2백5십만 acres에 해당하는 마오리 토지가 ‘반란’에 대한 징벌로 몰수되어 정부 소유가 된 토지. 그리고 또 다른 2백1십만 acres는 몰수되었다가 마오리 토지로 반환되었으나 개인 소유화된 토지. The Crown은 1860년대 전쟁의 부분으로 (1863년 New Zealand Settlements Act 하에서) 마오리 토지의 몰수는 와이탕이 조약 위반에 속한다고 인정했음. 또한 이러한 “몰수(raupatu)”는 많은 마오리들을 죽음으로 몰아넣은 전쟁기간 “총끝에서” 탈취한 것으로 다른 어떤 청구건보다도 나쁜 사례라고 간주했음.

대표적으로 1864년 와이카토 전쟁의 패배로 몰수당한 사례로 Waikato–Tainui 부족은 이 사례를 와이탕이 법정 조사를 건너뛰고 바로 1993년 정부와 직접 협상절차를 진행했음.

- 원주민 토지 법원(The Native Land Court) : 정부에 의해 설립된 이 법원은 마오리들에게 그들의 토지를 관습적 소유(customary tenure)에서 합법적으로 소유권 이전이 가능하도록 만들어 준 제도적 장치임. 1864년부터 1899년동안 북섬 마오리 토지 대략 1천1백만 acres가 법원을 통해 정부와 유럽 정착자들에게 판매되었음. 법원에 의해 발급된 토지 용도는 마오리 토지 소유권과 사회를 더욱 용이하게 개별화시켰고 결국 마오리 토지 소외화 현상을 가능하게 했다는 주장이 있음.

식민지와 초기시대에는 주로 매각의 의미를 완전히 이해하지 못한 채 토지를 매도하는 소유주(마오리)와 소유자가 소유하지 않은 토지를 매도하는 집단(정착자)들로 인한 문제였다면, 토지 법원 설립 후에는 토지등록 대장을 작성한다는 명목 하에 불필요한 조사를 수행하고 이에 대한 대금을 청구하고 지불하지 못할 경우 미납에 따른 몰수가 공공연히 자행되었음.

- 20세기 : Publick Works Acts, 정부 구매 그리고 토지개발과 병합 프로젝트의 일환으로 마오리 토지 소외화와 관련된 고충

“Treaty of Waitangi Settlement Process”, in Information briefing service for members of parliament, p. 9. 2006/04. 23. August 2006.

<북섬 현재 마오리 토지와 1845~1995년 마오리 토지 소외화 유형>

https://www.govt.nz/assets/Documents/OTS/The-Red-Book/The-Red-Book.pdf

<남섬 현재 마오리 토지와 1845~1995년 마오리 토지 소외화 유형>

https://www.govt.nz/assets/Documents/OTS/The-Red-Book/The-Red-Book.pdf

o 마오리 고충과 연계된 와이탕이 조약 해결 과정은 크게 와이탕이 법정 조사과정(Waitangi Tribunal inquiries)과 마오리와 정부간 직접 협상과정(direct negotiations between claimants and the Crown)의 두 가지 절차로 진행

- Waitangi Tribunal Process: 와이탕이 법정에서 역사적 고충(historical grievances)과 관련된 청구 절차는 총 4단계로 진행됨.

· Casebook preparation: 1995년 이후 와이탕이 법정은 청구 관련 조사를 위해 ‘사례집’ 방식을 활용하는데 청문 절차를 시작하기 전 조사를 끝내 사례집으로 발간해야 함. 보통 이 절차는 2~4년정도 소요됨. 사례집은 청구인에 의해 수집된 증거에 기반하며, 정부가 어떻게 대응해야 하는지에 도움이 됨.

· Interlocutory conferencing: 2001년 이후 진행 속도를 높이기 위해 ‘a new approach’ 도입. 청문을 진행하기 전 Tribunal은 청구인과 정부간 중재 회의를 주재하는데 청구인은 청구건에 대해 개괄적인 설명과 소송의 핵심에 대해 설명하고 정부는 대응하는 자리인데, 이슈의 핵심을 명확히 하여 합의에 신속히 도달하여 협상을 빠른 시일내 진행시키는 것을 목표로 함.

· Hearings: 청구인과 정부가 제출한 증거와 자료에 대해 심문하고 확인하는 절차로 실질적인 청문은 보통 6주에서 10주가 걸리지만 전 과정은 대략 1년이 소요됨. 청문 장소는 청구인의 지역내 marae나 다른 시설에서 개최됨. 와이탕이 법정은 조사위원회로 일반적인 법원은 아니지만 공적인 장소와 일반적 소송절차에 상응하는 절차를 요구함. 증인 출석도 이루어지고 양측 변호인에 의해 증인 심문도 이루어짐.

· Report writing: 법정은 청구인의 요구에 대한 해답을 잘 찾을 경우 정부에 어떻게 해결할지에 대해 권고안을 마련할 수 있는데, 보통의 경우 법정의 권고안은 정부와 청구인간 협상을 시작할 수 있는 플랫폼의 역할을 함. 법정의 권고안에 대해 정부는 수용할지 안할지를 결정하는데 대부분 정부의 태도는 정치적으로 결정됨. 법정이 “구속력있는 권고(binding recommendations)”를 할 수도 있는데 이에 해당하는 토지나 자산은 1986년 국영기업법, 1989년 the Crown Forest Assets Act, 1990 NZ 철도기업 구조조정법에 해당되는 것임. 이 경우 법정이 구속력있는 권고안을 내릴 경우 정부와 청구인들은 90일이내 협상 합의에 도달해야 하며, 만약 90일내 성공하지 못할 경우 권고안이 효력을 발생함.

이러한 구속력있는 권고안은 오직 한번 내려졌는데 the Turangi Township Report였다. 이 건에서 정부와 청구인은 90일내 합의에 도달했다. Ibid. p.11.

- Negocitations Process: the Office of Treaty Settlment(OTS)의 소관사항으로 the Tribunal은 이 과정에 개입하지 않음. Tribunal의 보고서가 완료되어 OTS로 넘어오면 협상절차가 개시되지만, 청구 사례가 이미 기존 사례로 조사가 된 경우라면 청구인은 법정의 조사절차를 생략할 수 있음. 그러나 대부분의 경우 청구인은 와이탕이 조사 결과를 받고 협상을 진행하는 것을 선호함. 협상절차는 총 4단계로 진행됨.

대표적으로 Waikato–Tainui 부족 연맹 지도자들은 1864년 와이카토 지역 토지 몰수건을 와이탕이 법정 조사 과정을 건너뛰고 1993년 정부와 직접 협상절차를 진행한 최초의 사례임.

· Preparing claims for negotiations: 정부와 청구인 그룹간 협상이 진행된다는 합의가 있어야 함. 와이탕이 법정에서는 마오리 개인 누구나 청구할 수 있지만 협상에서는 위임을 받은 부족 그룹(mandated representatives of tribal groups)이 일방이 되어야 함. 정부는 “large natural groupings”와 협상하는 것을 선호하는데 이는 개별 건 처리시 부족과의 충돌이 발생하여 또 다른 고충 사례 발생 가능성이 있기 때문임. 청구인 그룹은 정부에 의해 인정되어야 함.

원래 마오리 공동체 단위는 hapu였는데 19세기와 20세기를 거치면서 iwi가 정치적 단위로서 점점 더 강화되었음. 19세기 동안에는 마오리 필요에 의해, 20세기에는 정부 필요에 의해 iwi 단위가 강화되었다고 볼 수 있음. 즉, 19세기 정부의 토지 몰수에 저항하기 위해 범부족단위 통합이 추진되면서 iwi의 역할이 강조되었고, 20세기 와이탕이 조약 보상과정에서 정부는 되도록 큰 단위와 협상을 하기를 원했으므로 iwi가 선호되었음. 마오리 고충을 해결하기 위한 부족신탁위원회(tribal trust boards)도 iwi단위로 설립되었고 와이탕이 법정 소송도 iwi단위로 추진되었음. 1992년 어업권 관련 해결도 iwi 단위에서 이루어졌음. 오늘날 대부분 마오리 조직인 부족신탁위원회나  rūnanga (managing bodies)도 iwi단위에서 설립되었음.

https://teara.govt.nz/en/tribal-organisation/page-6

· Pre-negotiations: 협상조건의 제시와 합의. 관련된 장관들은 청구인 대표를 만족할 만한 협상 가용 비용에 대한 승인. 청구인 그룹은 그들이 보상받고자 하는 토지와 지역에 대해 제시

· Negociations: 정부 협상팀과 청구인 그룹 협상팀간 형식적인 협상이 시작되고, 충분한 협상이 진행된 후 와이탕이 조약 협상을 관할하는 장관(the Minister in Charge of Treaty of Waitangi Negotiations)이 위임받은 청구인 대표 협상팀에게 정부의 협상안을 서한으로 보냄. 또는 정부와 청구인 협상팀간 더욱 구체적인 내용을 담은 Heads of Agreement을 작성할 수 있음. HOT가 합의되면 합의증서(Deed of Settlement)가 준비되는데, 내각은 이를 승인해야 하고 그 후 청구인 그룹의 위임받은 대표에 의해 승인되고 서명됨.

· Ratification and implementation: 합의 증서는 청구인 그룹내 무기명 투표를 통해 확정되는데 합의안을 비준하는 데는 보통 과반 득표율이 요구됨.  현재까지 대부분의 합의안은 통상 70~90% 지지율로 통과되었음. Deed of Settlement는 정부와 청구인 대표간 서명되고 정부는 합의를 실행하기 위한 입법안을 도입.

<와이탕이 법정 청구 절차 및 협상 절차>

o 협상절차가 완료되면 합의 보상(settlement redress) 절차가 진행되는데 이는 총 3가지 패키지로 구성됨 : 정부의 사과(a Crown pology), 금전적·상업적 보상(financial and commercial redress), 그리고 문화적 보상(cultural redress)

- 정부의 사과 : 정부는 역사적 기록(historical account)을 통해 정부에 의한 조약의 위반을 인정하고 과오를 반성하는 공식적 사과문을 발표

- 금전적 및 상업적 보상 : 주로 현금과 현물(자연자원)로 구성되며, 정부는 청구인 그룹의 손실액에 대해 완전이 보상하는 것이 아니라 미래 발전을 위한 플랫폼으로서 경제적 기반을 재설정하는데 도움이 될 정도를 보상함.

1994년 국민당 정부는 보상액 관련 Settlement Envelope(일명 “fiscal envelope”)으로 10억달러로 상한하는 안을 제안했지만 마오리들의 극력한 저항에 부딪혀 이를 포기했음. 현재의 정책은 보상액(현금과 토지와 같은 상업적 자산)은 정부의 조약 위반으로 청구인 그룹이 입은 토지 손실량에 의해 결정되며, 위반의 강도(토지 몰수는 가장 심각한 손실 등급), 기존 관례를 참고해서 결정됨. 그 외에도 청구인 그룹 규모, 중복 여부, 기타 특별한 요인 등을 고려함.

“Treaty of Waitangi Settlement Process”, in Information briefing service for members of parliament, p.16. 2006/04. 23. August 2006.

- 문화적 보상 : 청구인 그룹의 문화적 이해관계를 반영하는데 예를 들어 부족의 신성한 땅(wahi tapu/sacred sites)을 보호하고, 강, 호수, 산과 같은 특정 지역에 대한 특별한 권리를 인정, 지명의 마오리어로 전환, 토지와 자원에 대한 공동 관리 권리 등이 포함됨.

ibid.p.16.

o 손실된 것의 극히 일부만이 배상금으로 책정되는 경우가 많지만, 문화적 요인들과 과거 조약 위반에 대한 정부의 사과와 같은 다른 해결 노력들은 두 인종간 화해 과정에 큰 도움이 되었음.

- 마오리인들는 협상의 결과로 정부로부터 양도된 자산이 '너무 적고, 너무 늦었다'고 생각하는 경우가 많았지만, 부족의 재기와 발전을 위한 기반을 마련하는데는 도움이 될 수 있다는데 이견이 없었음.

< 와이탕이 조약법 정부 보상 패키지 >

https://www.govt.nz/assets/Documents/OTS/The-Red-Book/The-Red-Book.pdf, p.78.

④ 와이탕이 법정 청구 및 합의 현황

https://www.waitangitribunal.govt.nz/inquiries/district-inquiries/

o 와이탕이 법정이 설립된 1975년 이후부터 접수된 청구서는 1300건 이상이고, 역사적 클레임은 37개 지역으로 구획되어 조사(district inquiries)가 진행되고 있음.

2006년 와이탕이조약법 수정에 따라 역사적 클레임은 2008년 9월 2일까지 접수를 완료해야 했음. 그러나 현재 발생하는 클레임은 그후에도 계속 제기할 수 있다.

‘Historical claims’는 1992년 9월 21일 이전까지 정부의 행위(things the Crown did)과 누락(things the Crown failed to do)에 의해 발생한 위반 사례에 대한 청구이며, ‘contemporary claims’은 1992년 9월 21일 이후에 정부의 행위와 누락에 의해 발생한 위반 사례에 대한 청구임. 1992년 9월 21일은 내각이 와이탕이 조약 청구 해결을 위한 일반적 원칙(general principles)에 동의한 날임.

https://www.govt.nz/assets/Documents/OTS/The-Red-Book/The-Red-Book.pdf, p.27.

- 2005년 11월경 11개 구획(districts)에 해당하는 조사 완료(뉴질랜드 국토 면적의 62%에 해당), 6건 청문 완료 후 보고서 작성중(26%), 9건은 와이탕이 법정 절차 대기 중(이중 몇 건은 정부와 직접 협상건) (12%)

- 2014년에는 총 18개 구획조사(district inquiry) 완료, 11개 구획에 해당하는 6건 조사 진행중, 8개 구획은 절차 진행되고 있는데 이 중 몇 건은 정부와 직접 협상 진행중임.

<2005년 현재 뉴질랜드 전 영토에서 와이탕이 역사적 조사 진행 현황>

“Treaty of Waitangi Settlement Process”, in Information briefing service for members of parliament, p.12. 2006/04. 23. August 2006.

o 당초 와이탕이 법정은 2015년 전까지 모든 청구 사건 완료를 목표로 하고 가능한한 2012년까지 모든 역사적 클레임의 청문 절차를 완료하고, 2020년까지 모든 사건을 완료할 예정이었는데 계획보다 지연되자, 2014년에 목표를 재설정하여 2025년까지 청구사례 토지 유형별 타임스케쥴을 발표했음.

“Treaty of Waitangi Settlement Process”, in Information briefing service for members of parliament, p.12. 2006/04. 23. August 2006.

- (2014 ~ 2020) △district inquiries 완료, △district inquiries에 포함되지 않는 역사적 클레임(historical claims) 처리, △kaupapa(thematic) Inquiries는 최우선 과제부터 시작해서 진행

- (2020 ~ 2025) △동시대 클레임(contemporary claims) 처리, △남은 kaupapa claims은 실질적 진전 및 완료

- (2014 ~ 2025) △긴급 청구(urgent claims)와 △구제 신청(remedy applications)에 우선 수위를 두고 추진

<와이탕이 법정의 전략적 목표>

o 2014년 8월 현재 OTS 웹사이트에 청구 진행 상황에 대한 정보 게재

- 1989년 이후 54건 합의 보상이 완료되었고, 약 1,500만 달러의 재정 보상(이자 및 기타 합의 제외) 완료

- 50대 국회는 약 6억 8천만 달러의 재정적인 보상을 포함하는 28개 합의안을 제정하는 법안 통과

- 13개 청구 그룹은 약 4억 2천 6백만 달러의 재정적인 보상을 포함하여 그들의 합의안을 제정하기 위한 입법 대기 중

- 한 개의 합의안이 iwi 멤버들의 투표에 의한 승인 대기 중

- 13개 그룹은 원칙적으로 혹은 그에 상응하는 합의 도달

- 6개 그룹은 현재 합의를 위한 협상 진행 중

- 뉴질랜드의 10개 거대 부족 중 7개에 대한 해결 완료. 정부는 가장 큰 iwi 그룹인 Ngāpuhi의 협상팀인 Thoronuku에 대한 위임장을 인정. 이 위임장은 Waitangi 재판소에서 인정을 받지 못했음. 그 외 2개 큰 부족 iwi 그룹은 아직 합의에 이르지 못한채 협상에 참여하고 있음.

⑤ 주요 해결 사례

< 와이탕이 법정 최초 청구 사례 : Orakei >

o 1977년 1월부터 1978년 5월 25일까지 총 506일동안 Bation Point를 점거했던 Ngati Whatua의 멤버인 Joe Hawke와 12명의 대표들은 1984년 2월 오클랜드 Orakei 블록에 대한 청구 신청

- 1985년 5월과 7월에 청문이 열렸지만 와이탕이 수정법안(1840년 조약과 관련된 역사적 사례 적용)이 의회 상정되어 있어, 청구인들은 그 법안이 결정되고 난 후 재개해 달라고 요청했고 이에 따라 후속 청문은 연기되었음.

- 1986년 Waitangi 조약 수정법 제정 이후, 청구인들은 공식적으로 이전 청구 포기하고, 그해 4월에 새로운 claim 제기 : “정부는 Ngati Whatua 소유 700에이커 토지를 불법으로 빼앗았고 이로 인해 부족의 관습대로 소유되고 관리되어야 할 토지는 심대하게 영향을 받았음.”

- 1986년 11월에 청문이 개최되었고, 1년 후인 1987년 11월에 법정 보고서 발표

⇒ (결과) 정부가 Orakei 블록 구매시 와이탕이 조약을 위반했고, 그 블록은 부족의 소유 보호구역으로 유지되었어야 함을 인정하고, Okahu Park와 Bastion Point곶은 Ngati Whatua로 돌려 주어 시민들을 위한 공원으로 사용되어야 하고, Orakei marae, Okahu 교회 그리고 우루파는 Ngati Whatua로 반환되어야 함.

o Orakei 사례가 무엇보다 중요한 이유는 1987년 채택된 법정 보고서에 조약 해석에 대한 원칙이 명시되었고 이후 행해진 많은 법정 조사에 적용되면서 다음과 같은 일반 원칙으로 정립되었음.

- a) 조약 해석에 책임이 있는 법정의 제일 의무는 당사자의 의사를 그들이 처한 상황속에서 그들이 사용하는 말로 표현된 의도를 평가하는 것이다.

The primary duty of a tribunal charged with interpreting a treaty is to give effect to the expressed intention of the parties, that is, their intention as expressed in the words used by them in the light of surrounding circumstances.

- b) 조약의 전반적인 목표와 목적을 염두에 둘 필요가 있다.

It is necessary to bear in mind the overall aim and purpose of the treaty.

- c) 두 개의 언어로 작성된 조약 그 어느 것도 경중이 있지 않다.

In relation to bilingual treaties neither text is superior.

- d) 거의 모든 마오리 부족은 마오리 문서에 서명하였으므로, 이 버전에 상당한 가중치가 부여되어야 한다.

Given that almost all Māori signatories signed the Māori text, considerable weight should be given to that version.

- e) 작성자 불이익의 법칙(모호할 경우에는 이 조항을 작성하거나 제안한 당사자(이 경우 영국 여왕)에게 불리하게 해석되어야 한다는 법칙)

The contra proferentem rule that in the event of ambiguity such a provision should be construed against the party which drafted or proposed that provision (in this case the Crown) applies.

- f) (d)항과 관련 미국 연방대법원의 ‘관대한 법칙(indulgent rule)’ 적용(원주민(아메리칸 인디언)과의 조약은 '인디언이 이해할 수 있는 자연스러운 의미에서‘ 이해되어져야 한다.)

The United States Supreme Court ‘indulgent rule’ that treaties with indigenous people (American Indians) should be construed ‘in the sense which they would naturally be understood by Indians’ supports the principle (d) above.

- g) 조약 해석은 당시 상황과 공언된 명백한 목표와 목적에 기반한 정신에 입각해 해석되어야 한다.

https://www.waitangitribunal.govt.nz/treaty-of-waitangi/meaning-of-the-treaty/

Treaties should be interpreted in the spirit in which they were drawn taking into account the surrounding circumstances and any declared or apparent objects and purposes.

< TOWPU 사례 ① :　와이토모 동굴 >

o 1975년 와이탕이 법정이 설치되었지만 1989년 와이탕이 조약 정책과(the Treaty of Waitangi Policy Unit (TOWPU)) 설치 전까지는 청구자는 개별적으로 정부와 협상을 해야 했음. TOWPU의 중재로 정부는 유사한 사례를 모아 부족이나 그룹을 상대로 절차를 진행할 수 있어 매우 단축시킬 수 있었음.

- TOWPU의 중재로 진행된 첫 사건은 뉴질랜드의 대표 명소인 반딧불 동굴인 와이토모 동굴에 관한 소유권 논쟁으로 토지청구 중재협상이 합의되었음.

- 협상 결과 와이토모 동굴은 동굴이 포함된 땅의 소유주인 두 hapu의 자산으로 반환되었고, 동굴 관광과 기타 운영은 보전부(the Department of Conservation)와 함께 관리되었으며, 관광 및 기념품 판매에 대한 허가 수수료는 정부와 소유주간 분담하기로 하였고 정부는 소유주에게 이 수수료에 해당하는 100만 달러를 선불로 대출해 주었음.

https://teara.govt.nz/en/nga-whakataunga-tiriti-treaty-of-waitangi-settlement-process

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< TOWPU 사례 ②　:　어업권 해결 >

o 1989년 잠정적인 범부족적 어업권 합의(pan-tribal fisheries settlement) 후속조치로 1992년 'Sealord' 합의가 있었는데, 이는 전 마오리 부족들에 해당되는 것으로 상업적 어업 청구에 대해 와이탕이 조약에 근거해 최초이자 완전하고 최종적인 합의임.

- 이들은 Sealord 수산회사의 50% 지분을 받았고, 쿼터체계에 들어온 신종 어류에 대해서는 20% 쿼터를 할당받았으며, 자산 분배시 어업 수수료를 받았음. 총 합의금은 1억 7천만 달러의 가치가 있으며 이와 함께 관습적인 식량 채집권(customary food-gathering rights)도 확보했음.

https://teara.govt.nz/en/nga-whakataunga-tiriti-treaty-of-waitangi-settlement-process

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< 직접 정부 협상 사례 ① : Waikato– Tainui >

o 1860년대 토지전쟁으로 몰수된 와이카토 땅에 대한 청구로 이 지역 부족연맹인 Waikato–Tainui는 와이탕이 법정 절차를 건너뛰고 처음으로 정부와 직접 협상을 진행

- 직접 협상모델은 캐나다에서 도입하였고, TOWPU는 와이탕이 법정 보고서와 권고에 기초하여 협상에 관계된 모든 관련 부처의 이해관계를 조정하는 데 주도적 역할 담당

- 오랜 직접 협상 끝에 1995년 5월 정부와 와이카토 사이에 합의가 법안으로 공포되면서 최종 해결되었음. 이번 토지 고충 해결을 위한 선도적 합의에는 국유지의 iwi 반환과 총 1억7000만달러 상당의 금전적 보상이 포함되었고, 한참 뒤인 2010년 와이카토 강도 반환받았음.

https://teara.govt.nz/en/nga-whakataunga-tiriti-treaty-of-waitangi-settlement-process

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< 직접 정부 협상 사례 ② : Ngāi Tahu >

o Ngāi Tahu 청구는 부족 토지 3천4백50만 에이커의 부족 토지(뉴질랜드의 절반 이상)에 관한 것으로 영국 식민지 정부가 1840년대와 1860년대에 걸쳐 이 토지를 매입하는 과정에서 조약 위반사례가 있었다는 것임.

- 1991년 와이탕이 법정 보고서에 따르면 토지 매입 과정에서 식민지 정부는 비양심적으로 행동했고 반복적으로 조약을 위반했다고 판결했고, 이에 따라 협상이 진행되어 Ngāi Tahu는 그들의 토지와 이 땅에서 서식하는 동식물(flora and fauna)에 대한 수확 권리와 기타 권리를 재확보했음.

- 1998년 1억7천만 달러 상당의 보상금이 합의되었고, pounamu(옥, jade) 소유권을 반환받았음. 문화적 보상 협상 역시 진행되어 뉴질랜드에서 제일 높은 산인 Mt. Cook은 Ngāi Tahu에게 반환되었고 마오리 이름도 회복하여 Aoraki/Mt Cook라 불리게 되었으며 뉴질랜드 국민들에게 개방되었음.

https://teara.govt.nz/en/nga-whakataunga-tiriti-treaty-of-waitangi-settlement-process

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3) 와이탕이 법정의 사회적 영향

o 1990년대 마오리인의 역사적 고충을 해결하기 위한 뉴질랜드 정부의 정책은 주로 토지 반환과 보상에 초점을 맞추어 실행되었는데, 점점 마오리 건강·의료 문제가 심각해지고 정부의 의무에 대한 논쟁이 이루어지면서 와이탕이 조약의 사회정책 분야에 대한 적용과 해석에 대한 관심이 고조되었음.

- 와이탕이 조약 체결 당시 식민 정부는 영국 시민권(3조)과 마오리 부족 재산권을 보호(2조)해 주는 대가로 마오리 주권이 영국 여왕으로 이양(1조)되었다고 인식했음. 반면 현재 마오리의 관점은, 이 조약은 이 나라의 모든 마오리와 파케하에 대한 행정적 관리 권한(1조)을 주었지만, 마오리 부족의 관할 부분에 있어서는 부족의 통치 권한을 절대적으로 보장(2조)한다는 것임. 그러므로 와이탕이 법정은 제1조에 따른 정부의 권력이 제2조의 보장을 위해 한정되어야 하는 정도를 중심으로 논의가 이루어짐. 즉, 여왕의 통치권은 rangatiratanga(부족의 주권, 추장의 권한)을 보호할 의무와 균형을 이루어야 한다는 것임.

Mark Barrett & Kim Connolly Stone, “The Treaty of Waitangi and Social Policy”, p. 2.     in: Barretthttps://www.msd.govt.nz/documents/about-msd-and-our-work/publications-

resources/journals-and-magazines/social-policy-journal/spj11/spj11-treaty-of-waitangi.

doc

- 반면 제3조에 대해서는 그동안 거의 논쟁이 없었는데, 이는 ‘시민권’에 대해서는 마오리와 식민정부간 이견이 없었거나, 제2조 권리 침해에 따른 문제가 더욱 커서 이에 우선순위가 두어져 왔기 때문이거나, 19세기와 20세기 초반까지 사회복지 이론과 인권규범이 일반화되지 못해 ‘시민권’의 진정한 권리에 대한 법적 개념자체가 없었던 것으로 보임.

o 그러나 20세기 후반 사회복지국가론이 체계화되면서 사회적 권리와 시민권사이 연관성이 있다는 결론이 학계에서 일반화됨에 따라, 제3조 ‘시민권’의 개념 정의와 이 권리가 마오리에게 동등한 기회나 결과를 보장하는지가 사회적 이슈로 부상하게 되었음.

- 이에 대해서 뉴질랜드 내에서는 크게 두가지 입장으로 상반되었는데, 첫째, 와이탕이 조약에 따라 마오리족에게 보장되는 시민권의 권리와 특권은 1840년에 존재했던 시민권과 정치적 권리에 한정된다는 입장과 둘째, 와이탕이 조약은 살아있는 문서이며 그 효력은 서명되었을 당시 존재했던 상황에 국한되지 않는다는 입장이 있는데, 와이탕이 법정 설치와 함께 두 번째 입장이 정부 정책과 사회 일반적 시각으로 수용되었음.

Ibid., pp.3-4.

o 제3조 “시민권”이 사회적 권리를 포함한다면 이는 “시민권의 동일한 권리(the same rights of citizenship)”와 "평등성(equality)"이란 개념에 대한 사회적 정의 문제로 전환되는데 이는 크게 세 가지 입장으로 상반됨.

- 첫째, 제3조는 사회적 혜택의 실질적 향유(the actual enjoyment of social benefits)와 “결과의 평등(equality of outcome)”에 관한 것이라고 보는 입장

- 둘째, 제3조는 ‘기회의 평등(equality of opportunity)’ 또는 법 앞의 평등(equality under the law)을 보장하는 것으로 법이 마오리와 비마오리를 차별하지 않는 한 동등한 시민권은 달성된다는 입장

- 셋째, 제3조는 법 앞에서 동등하게 대우받을 권리보다 더 넓은 범위를 포괄하다고 있다는 주장으로 건강, 교육 등 양질의 삶에 필요한 사회의 모든 재화에 공평하게 접근할 수 있어야 한다는 입장. 마오리와 비마오리간 소득, 건강상태, 교육 기회, 직업 기회 등 모든 사회 분야에서 보이는 격차는 그동안 마오리인들이 조약에 따라 모든 시민들에게 보장된 이익을 제공받지 못했음을 의미하는 것으로 이 격차를 해소하기 위한 정책이 마련되어야 한다고 주장

o 세 번째 입장은 현재 와이탕이 법정의 기본 인식으로 받아들여지고 있으나 노동관계법, 아동의 입양, 교육 등과 같은 사회 정책 문제에 대한 청구 사례가 있었음에도 마오리어를 제외한 마오리인의 복지에 관한 조약에 따른 정부의 책임은 크게 이슈가 되지 못했음. 유일하게 “Te Whanau o Waipareira” 사례가 사회정책과 관련되어 첫 번째로 채택된 와이탕이 법정 보고서임.

- 그럼에도 와이탕이 조약의 법제화와 사회정책 마련을 위한 정책적 노력은 현재까지 지속적으로 추진되고 있으며 뉴질랜드 법체계와 정부 사회정책으로 점점 더 광범위하게 수용되어지고 있다고 할 수 있음.

① 와이탕이 조약의 법적 지위

o 이 조약은 뉴질랜드 헌법 체계에 정식으로 편입된 적이 없기 때문에 법적 문서로서의 지위는 모호하지만, 일반적으로 뉴질랜드의 건국 문서로 간주되어짐. 이 조약은 국내법에 채택된 범위내에서 법적 효력을 지니는데, 그 법률은 아래와 같음.

- 1975년 와이탕이 조약법(The Treaty of Waitangi Act) : 와이탕이 조약을 인정한 최초의 법률로 Waitangi 법정을 설립했음. 이 법은 지방법에서는 조약의 효력을 발생시키지 않지만, 법률이나 행정부의 정책이 조약의 원칙을 위반하는지 여부를 조사할 수 있는 권한을 법정에 부여함. 법정의 기능 중 가장 주목할 만한 것은 역사적 토지 청구권의 조사로, 정부는 법정의 권고에 얽매이지 않음에도 법정의 조사 결과는 상당한 중요성을 지니고 있음.

Ibid., p.5.

- 1986년 국유기업법(The State Owned Enterprises Act) : 와이탕이 조약을 인정한 두 번째로 중요한 법률로 "이 법률은 정부의 어떤 정책도 Waitangi 조약의 원칙과 모순되는 방식으로 실행되는 것을 허용하지 않을 것"이라고 명시되어 있음. 이 법에 따라 뉴질랜드 마오리 평의회(NZ Maori Council)는 1987년 정부에 대한 소송을 제기하였는데, 결과적으로 조약 청구 대상인 정부 소유 토지의 국영기업으로의 이전을 막는 데 성공했음. 또한 이 법은 조약의 법제적 지위를 확정하는 획기적 사건으로, 상고법원은 조약이 법령에 언급된 곳 이외에는 어떤 법적 지위도 갖지 않는다는 이전의 판결을 확정했지만, 조약을 해석함에 있어서 법원은 조약을 새로운 환경에 적응할 수 있는 살아있는 문서로 취급해야 하며 ‘조약의 원칙’이 명시된 문구보다 더 중요하다고 선언했음. 이를 통해 마오리어와 영어판으로 인한 해석상 어려움은 조약의 원칙을 인용함으로써 해결이 용이해졌음.

마오리족 자치권을 위한 오랜 투쟁의 노력으로 뉴질랜드 마오리 평의회가 설립되었는데, 1800년대 마오리왕 운동(Kotahitanga Movement)과 마오리 의회(the Maori Parliaments)까지 거슬러 올라갈 수 있다. 1900년에 제임스 캐롤 경(Sir James Carroll)은 공동체 차원에서 평의회 설립 법령을 제정할 수 있었는데, 왜냐하면 정부는 마오리 조직의 필요성을 국가 또는 지역 차원에서 인정하지 않았기 때문이다. 1945년 제2차 세계대전을 계기로 전쟁수행 계획 마련을 위해 평의회는 공동체 차원에서 지역(district) 차원으로 확대되어 마오리 지역 평의회(District Māori Councils)로 개편되었다. 그러나 또다시 정부는 "마오리 민족주의"를 초래할 수도 있는 국가적 단위에서 마오리 기구의 인정을 거부했다. 1962년  마오리 복지법(the Maori Welfare Act)에 의해 뉴질랜드 마오리 평의회가 국가의 법정 기구로 설립되었다. 이 평의회는 정부에 대해 Watangi의 권리를 보호하도록 지속적으로 압력을 행사해 왔다. 이 평의회는 16개 마오리 지역 위원회(Maori Districts Committee) 7명의 위원중 2인으로 구성된다. https://maoricouncil.com/nz-maori-districts/

- 조약의 원칙(Treaty Principles) : 이 개념은 1975년 Waitangi 조약법에 처음 등장했지만, 원칙을 정의하지는 않았음. 와이탕이 법정은 1978년부터 원칙을 제정하기 위해 조사를 해왔는데, 이 원칙은 속성상 끊임없이 발전하며 당면한 문제의 맥락에서 보아야 한다는 것임. 정부와 마오리 관계에서 가장 중요한 원칙은 상호주의(reciprocity)로, 마오리들은 부족의 주권(rangatirantanga)을 유지할 권리와 그들의 땅, 자산, 그리고 그들에게 중요한 사안(affairs)과 물건(things)들에 대한 통제권을 행사할 수 있도록 정부의 통치 권리와 교환하는 것임. 이와 같은 큰 원칙 하에 세부적인 다음 원칙들이 도출되었음:

· 이 조약은 파트너십 하에 체결되었으며, 이 조약의 파트너들은 서로 합리적이고 선의의 행동을 해야 할 의무가 있다. 두 문화의 요구는 존중되어야 하며, 경우에 따라 타협이 필요할 수도 있다.

· 이 조약은 마오리들에게 그들의 소유와 이익에 관한 완전한 권한, 지위, 특권을 보장했다. 이 조약은 소유물이 보호될 뿐만 아니라 "그들의 관습과 문화적 선호에 따라 그것을 통제하는 권위"도 보장했다.

· 정부는 법령과 권한을 행사할 때 조약을 고려하여 공개정보에 입각한 결정을 내려야 한다. 선의(good faith)는 항상 협의(consultation)를 필요로 하는 것은 아니지만, 선의 존재를 입증하는 명백한 방법이다.

· 정부는 자산에 대한 주권을 포함한 마오리의 권리를 보호하기 위해 긍정적인 조치를 취할 의무가 있다.

- 1987년 마오리어법(the Maori Language Act) : 1984년 와이탕이 법정에 Te Reo Māori (Māori Language)에 대한 권리 청구가 제기되었고, 마오리어의 공식적인 인정과 이를 보호하고 홍보하기 위한 정부의 조치를 주장했음. 이에 대해 법정은 제2조에 따라 마오리어가 와이탕이 조약에 의해 보호받는 자산(taonga)이며, 정부는 그것을 적극적으로 보호해야 할 의무를 위반했다고 판결했음. 마오리어 버전에 있는 “O ratou taonga katoa(over their treasures all)“ 문구는 유형적, 무형적인 것을 모두 포함하며, 마오리 관습에 따르면 "그들의 모든 가치 있는 관습과 소유물"로 가장 잘 해석될 수 있으며, 언어는 마오리 문화의 필수적인 부분에 해당한다고 판결했음. 이는 조약 제2조가 유형재산권에 제한된다는 기존 해석을 반박하는 것이었음. 이 판결에 따라 정부는 1987년 마오리어법을 제정하여 마오리어를 공용어로 인정하고 마오리어 위원회(the Māori Language Commission)를 설치했음. 이와 관련된 후속 사례인 라디오 무선 주파수 소송(the Radio Frequencies Claim)이나 방송자산(Broadcasting Assets) 관련 사례에서도 법원은 정부가 마오리어의 보호 의무가 있다고 판결하였음.

Mark Barrett & Kim Connolly Stone, op.cit.,p.5.

② 사회정책관련 법 중 마오리 관련 조항

o 1975년 이후 제정된 41개의 법령에는 마오리족에 대한 언급이 포함되어 있는데 이 중 마오리어법(the Māori Language Act), 교육법(the Education Act), 어린이, 청소년 및 가족법(the Children, Young Persons and their Families Act), 건강 및 장애인 서비스법(the Health and Disability Services Act)만이 사회 정책 입법으로 간주됨. 사회정책법령에 조약 조항을 포함시키는 것은 정부에 큰 부담을 주는 것으로 여겨지는데, 이 때문에 아동, 청소년, 가족법에는 “Maori interest“라고만 명시되어 있음. 왜냐하면 조약 조항을 포함시킨다면, 정부가 조약 원칙에 반한 결정을 할 경우 소송을 제기할 수 있는 가능성을 열어두는 것으로 법 적용 과정에서 불확실성을 양산할 수 있다는 것임.

- 1989년 교육법(The Education Act) : 이 법은 학교 이사회가 "지역내 거주하는 마오리 공동체의 의견과 우려를 발견하고 검토하는 모든 합리적인 조치"를 취할 것을 요구하고 있음. 학교 헌장은 마오리 문화의 중요성을 담고 있어야 하며, 학부모들이 마오리어, 마오리 관습 등 마오리 문화에 대한 교과를 요구하는 경우 해당 교육을 제공해야 함. 또한 학부모들이 요청하면 장관은 어떤 학교든 ‘a kura kaupapa Māori(마오리 전문 교육기관)’로 지정할 수 있도록 허용하고 있음. 그러나 이 법은 조약에 대해서는 구체적으로 언급하고 있지 않음으로써 교육 분야에서 소송의 근거가 될 수 있는 여지를 남기지 않았음.

- 1989년 어린이, 청소년 및 가족법(The Children, Young Persons and their Families Act) : 이 법에도 조약에 대한 언급은 없으나 ‘마오리의 특별한 필요(the special needs of Māori)’를 명시하고 있음. 제7절 Duties of chief executive(사회개발부 사무차관 업무) 규정 중 "마오리인의 가치, 문화, 신념을 특별히 존중해야 한다"는 항목이 있음.

- 1993년 보건 및 장애인 서비스법(The Health and Disability Services Act) : 이 법은 마오리인의 이해(Māori interests)에 관해서 제2절과 제8절에서 언급하고 있음. 제2절은 고용주에 관한 규정으로 마오리족 고용의 필요성에 대하여, 제8절은 정부 목표에 관한 규정으로 "마오리와 다른 특정 공동체 또는 사람들의 특별한 요구"를 다룬다고 언급되어 있음. 마오리와 관련된 다른 언급은 없으며, 조약은 법 어디에도 언급되어 있지 않음.

③ 사회정책분야에서 조약의 적용

o 와이탕이 조약 제3조 시민권 조항은 정부의 마오리인에 대한 사회정책의 의무를 규정한 것으로 이해되어왔음. 즉, 정부는 마오리인에 대한 시민권을 보장함으로써 차별을 금지하고 마오리인과 비마오리인간의 사회적·경제적 불균형을 줄이는데 있어 적극적인 정책을 시행해야 할 의무가 있는 것으로 해석되어 왔음.

- 그러나 조약의 사회정책 분야와 관련성은 점점 더 제2조의 해석과 적용에 관한 논의로 옮겨갔음. 사회정책 분야에서 마오리의 주요 관심사는 더 큰 자결권 또는 주권( greater self-determination or tino rangatiratanga)에 대한 요구임.

- 이러한 요구는 제2조에 근거하는데 지금까지 정부는 사회정책에 대한 제2조의 적용가능성을 받아들이지 않았고 마오리인의 요구는 거부되어 왔음. 그러므로 보건분야와 사회복지분야에서 현재 제2조가 어떻게 적용되고 해석되는지에 대해 살펴보는 것은 의미가 있을 것임.

< 보건 부문 >

o 지금까지 마오리 보건과 관련된 논의는 마오리인의 건강에 대한 특별한 요구를 어떻게 해결할 것인가에 대해 초점이 맞춰져 있었지만, 제2조를 적용하게 되면 마오리의 건강에 대한 권리의 개념으로 전환되어 정부에 법적 의무와 재정 발생을 가져오게 됨.

- 와이탕이 법정의 마오리어 청구 사례를 보면 제2조에서 규정하는 자산(taonga)에는 모든 유형적인 것과 무형적인 것을 포함한다고 판결했음. 그러므로 건강과 웰빙도 이 정의에 포함된다고 주장될 수 있음. 그러나 이보다도 더 중요한 이슈는 마오리 건강과 관련하여 자결권의 범위임. 제2조 taonga 의미에 건강이 포함된다는 것과 마오리인들이 자신들의 건강관리 조항을 관리하고 통제할 권리를 가지고 있다는 것을 인정하는 것은 완전히 다른 차원의 것임.

o Waitangi 조약 제2조의 건강분야 적용에 대한 정부의 입장은 ”Whaia Te Oraa Mo Te Iwi 1992(strive for the good health of the people : government's response to Maori issues in the health sector)“에 잘 나와 있음.

- “마오리의 건강 분야에 대한 논의는 정부, 법률, 그리고 Watangi 조약 사이의 관계를 인정하는 것에서 시작되어야 한다. 정부는 Waitangi 조약을 뉴질랜드의 건국 문서로 인정하고, 협의와 논의를 통해 토지 및 건강 문제를 해결하고자 한다.”(p.22)

- “그러나 (제2조를 통해) 마오리족의 건강보호가 뉴질랜드 국민 전체에 대한 특별한 권리를 가지고 있으며, 모든 국민의 건강보장을 위한 정부의 책임에 대해 그 이상의 것을 요구하고 있다는 주장은 정부가 인정하는 것이 아니다.”(p.23)

o 이러한 어법은 정부가 조약에 기반한 언어와 개념을 사용하면서도 특정한 조약 의무가 있다는 것을 부인하는 예로 조약에 대한 정부의 공식 입장과 조약 원칙의 적용 사이에 불일치를 초래함.

- 그러나 실질적인 운영 측면에서 마오리 공동체가 의료 서비스 구매 결정에 상당한 역할을 하고 있는 지역보건위원회도 있는데, 이 위원회는 마오리족과 파트너쉽 계약을 체결하여 마오리 공동체가 원하는 서비스를 제공하고 있음.

- 이 과정에서 정부 조달기관이 정책 입안을 하는 중앙부처보다 조약 이슈에 더 개방적인 태도를 보이고 있는데, 정부에 대한 구체적인 의무가 발생되지 않는 한, 정부는 조달기관에 조약을 더 유연하게 해석할 수 있도록 허용하고 있음.

< Iwi Social Services and the Treaty >

o Iwi 사회 서비스는 1989년 「아동, 청소년 및 그 가족법」 제396조에 의해 제공되며, 다음과 같이 명시된다.

- 보건부 사무차관(The Director-General)은 iwi의 신청으로 iwi 사회서비스 기관의 설립을 승인할 수 있음.

- 보건부 사무차관은 아동 및 청소년의 관리·감독에 관한 각종 권한을 법에 따른 Iwi Social Services에 위임할 수 있음. 이 법은 iwi 에 의해 Iwi 사회서비스가 설립되어야 한다고 규정하고 있다. 즉, 그들은 부족의 지원을 받아야 한다.

o ｢아동, 청소년 및 그 가족법｣은 마오리족의 특별한 요구를 인정하지만, 조약에 대한 언급을 하지 않음으로써 정부에 대한 조약의 의무를 발생시키지는 않음.

- 또한 Iwi Social Services에 관한 정책 보고서에도 와이탕이 조약 제2조에 대한 언급이 없으며, 다만 Iwi Social Services 정책의 기반이 되는 원칙으로 사회복지부에서 발간한 Iwi Social Services Information Pack (1997년)에 다음과 같이 명시되어 있음.

“ ｢아동, 청소년 및 가족법｣은 불쾌감을 주는 행동에 대해 대처하고 보호를 요구하는 최선의 방법을 결정 과정에 가족, whanau, hapu, iwi가 참여하도록 요구한다. 이 법은 가족에 대해 처음으로 정의한 법률로 가족은 어린이나 청소년과 친족관계를 맺고 있는 사람이나 어린이나 청소년이 중요한 유대관계를 형성한 사람으로 정의하고 있다. 마오리족 어린이와 청소년의 경우, 이 법은 '가족 그룹'이 hapu나 iwi 모든 멤버를 포함할 수 있다고 인정한다("Background and Policy Papaer", p. 7).”

o 따라서 Iwi Social Services는 친족 그룹(kinship groups)이 아이들을 돌보는 데 가장 적합한 단위라는 가정에 기초하고 있음. 이러한 맥락에서 iwi는 확장된 친족 그룹이며 동일한 부족 배경을 가진 아이들을 돌볼 수 있는 가장 적합한 그룹으로 간주됨. 이 정책은 부족 개발이나 자결권이란 목표를 염두에 두진 않지만, 여기서 사용되는 많은 언어는 제2조에 근거한 개념과 가치를 통합함.

- “마오리족에서는 아이들이 taonga이다.” ("Question and Answer Paper" p. 1)

- “이 정책은 이 법과 Waitangi 조약의 정신과 의도를 충족시킬 수 있을 것이다. 즉, iwi는 DSW(Department of Social Welfare와 같은 법적 권한(Tino Rangatiratanga)을 갖게 될 것이다.” (”Ngati Ruanui Question and Answer Paper, p 8.)

- 이 마지막 인용구는 사회정책에 대한 제2조의 적용가능성을 확인하기 위한 것은 아닐지라도 Iwi Social Services의 정책이 제2조에 근거한 것처럼 보이게 함.

< The Waipareira Report >

o 1998년 7월 6일 와이탕이 법정은 웨스트 오클랜드에 본부를 둔 비부족 마오리공동체인 Te Whanau o Waipareira가 사회복지부(DSW) 기금 정책에서 iwi 공동체가 아니라는 이유로 차별을 받아왔다는 소송에 대한 판결 보고서를 발표

1970년 이후 가속화된 마오리 도시화 과정은 전통적인 마오리 부족사회 단위 특히 whanau에 치명적 영향을 미쳤는데, whanau 네트워크와 공동체 해체를 야기했다. 마오리 도시화과정은 새로운 도시 마오리 whanau 형성을 촉진시켰고, 대표적인 사례가 Te Whānau o Waipareira Trust로 1984년 5월 설립되었음. 2008년에 Te Whānau o Waipareira는 전국 도시마오리협의회(the National Urban Māori Authority) 이사가 되었음. 오클랜드 서부 지역에 거주하는 마오리들에 다양한 사회적 서비스를 제공하며 교육, 주택, 고용, 직업 훈련, 건강 및 지역사회 서비스에 관한 많은 프로그램에 관여한다. https://www.waipareira.com

- 보고서에 따르면 정부와 관계에서 와이탕이 조약은 개별 조항별 독립적으로 다루어지는 것이 아니라 전체론적으로 해석되어야 하며, iwi나 hapu가 아닌 모든 Maori에 적용된다고 확인해 주었음. 이에 기반하여 DSW 재정지원을 받기 위해서는 iwi 지위를 가져야 한다는 Iwi Social Services의 기존 원칙을 지지하지 않고, 마오리 그룹인 Te Whanau o Waipareira의 tino rangatiratanga(주권)를 인정했음.

이 맥락에서, 랑가티라탕가 원칙은 마오리족이 그들의 사회적, 정치적 조직을 포함하여 그들 자신의 관습(tikanga)과 자산(taonga)을 통제하고, 실행하고, 합리적인 범위까지 그들 자신의 정책을 수정하고 그들 자신의 프로그램을 관리할 수 있는 능력을 말한다.

- 이 판결을 통해 두 가지 중요한 원칙이 도출되었음:

· 자율적 행동과 관리의 권리라는 의미에서 tino rangatiratanga 원칙은 사회서비스 제공을 포함한 모든 정부와의 관계에서 모든 마오리 공동체에 적용된다. Tino rangatiratanga를 적극적으로 보호해야 할 정부의 책임은 모든 마오리족 공동체에 적용된다.

· Iwi 지위는 마오리족이 공통 조상을 가지고 있는 경우에만 적용된다. 그러나, 공통 조상이라는 그 자체가 tino rangatiratanga의 행사를 보장하지는 않는다. 마찬가지로 tino rangatiratang의 행사는 iwi로 제한되지 않는다.(이 원칙은 조약에 근거한 자산 청구건 해결에 매우 중요한 원칙이 되었음)

o 이 보고서는 와이탕이 조약 제2조의 사회 정책 부문에 있어 몇 가지 흥미로운 질문을 제기하며, 정부의 교육, 보건, 복지 및 기타 서비스 등 제공에 상당한 영향을 미칠 수 있음.

- 와이탕이 법정은 조약이 일반적으로 마오리 이해관계를 보호하고, 제2조가 단지 자산권 보호에 국한되지 않는다는 것은 알았지만 사회 정책에 대한 조약의 적용 가능성에 대해서는 어떠한 일반적인 견해도 언급하지 않았음. 이 문제는 정부와 마오리가 함께 결정해야 할 문제라고 보았음.

- 그러나 법정은 정부에 사회 복지 서비스 제공과 복지 사업을 위한 자원 할당에 있어서 마오리와 더 많이 협의하고 협조해야 한다고 권고했음.

“마오리에 대한 사회 서비스의 제공 또는 자금 지원을 위한 사회 정책을 개발하고 적용함에 있어, rangatiratanga를 행사할 능력을 증명한 모든 마오리 공동체를 대상으로 하고, 정부와 마오리 공동체간 모든 상호 행위가 rangatiratanga의 행사를 강화해야 한다. 이를 위해 정책 대상을 비부족 공동체를 포함하도록 변경해야 한다. Te Whanau Waipareira와 협의는 Waipareira의 rangatiratanga의 행사를 인정하는 것이며 향후 복지 프로그램의 효과를 보장하기 위해 많은 것을 할 것이다.”

o 와이탕이 법정의 Whaipareira 보고서가 중요한 이유는, 사회 정책에 대한 조약 원칙의 적용에 대해서 명확한 결정은 내리지 않았음에도, 마오리에게 사회 서비스를 제공함에 있어 동등한 시민권을 보장하기만 하면 된다는 3조의 기존 해석에 대한 상이한 해석이 가능하도록 했기 때문임.

- 즉, 제3조의 의미에 대한 논의를 기회의 평등 또는 결과의 평등이라는 전통적인 논쟁 이슈보다 한 걸음 더 나아가, 제3조의 두 가지 문구 - "영국 여왕은 뉴질랜드 원주민들에게 왕실의 보호를 제공한다"와 "영국 여왕의 신민이 누리는 모든 권리와 특권을 부여한다“ - 는 각각 개별적 의미가 있으며 모두 고려되어야 한다는 것임. 따라서 제3조에는 ‘원주민으로서 마오리 보호’와 ‘여왕의 신민으로서 평등한 시민권 보장’이라는 두 가지 메시지가 담겨 있다는 것임.

o 와이탕이 조약은 영국의 식민국가 수립을 정당화했던 역사적 문건만이 아니라, 뉴질랜드 두 국민인 마오리와 파케하간 여전히 현재에도 존재하는 차이를 극복하기 위한 해결방법 마련에 실질적 영향을 미치고 있는 살아있는 문서임.

- 와이탕이 법정은 식민국가 건설과정에서 필연적으로 발생하는 원주민의 고충 문제에 대해 단지 선언적 보상이나 물질적 보상을 넘어 뉴질랜드를 구성하는 두 국민간 존재했던 사회적 차별을 진지하게 성찰하고 동등한 문화적 주체로서 파트너쉽에 기반한 두개의 문화적 가치를 창출하는데 매우 유익한 기제였음.

- 물론 가장 중요한 정부의 정책과 의지인데, 와이탕이 법정의 판결은 비록 법적 효력이 없는 권고사항이지만 정부는 상당수 청구건에 대해 유·무형의 실질적 보상을 통해 두 파트너쉽의 건전한 관계 설정에 기여를 했음. 물론 사회정책에 대한 정부의 접근방식에 모호하고 일관성이 없는 측면도 있지만, 두 국민간 대화의 플랫폼을 확장하고 사회정책에 마오리 참여를 권장하며 두 문화간 건강한 상호 작용을 촉진하고 상호 신뢰와 호의 관계를 확대하기 위해 노력하고 있는 점은 매우 평가할 만함.

- 이러한 뉴질랜드의 역사적 고충문제의 해결 과정은 국제적으로 역사적 갈등의 화해를 위한 효율적인 모델이자 식민지화 과정에서 피해를 입은 원주민들을 위한 역사적 정의를 실현하는 비교적 공정한 방법으로 간주되고 있음.

https://teara.govt.nz/en/nga-whakataunga-tiriti-treaty-of-waitangi-settlement-process/

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VI. 호주 원주민 사회통합정책(Closing the Gap)과 비교

1. 호주 원주민 정책의 역사

1) 영국 식민지 정부의 원주민 말살 정책

o 18세기 영국정부는 호주 땅을 ‘terra nullius’(no one’s land)로 선포했고, 1768년 제임스 쿡 선장에게 이 땅에 살고 있는 ‘원주민과 합의서’를 얻도록 지시를 내렸으나, 쿡 선장은 이를 무시했으며 원주민을 상대로 어떤 노력도 하지 않았음.

- 1783년 미국 식민지를 잃은 영국 정부는 아서 필립 선장의 지휘 하에 최초의 죄수 수송선인 "First Fleet"를 뉴사우스웨일스에 보내 새로운 죄수 식민지 건설

- 1788년 1월 26일, Port Jackson(현 시드니)에 죄수 감옥이 완공되고 유니언 깃발이 게양되었는데, 이 날이 후에 호주의 국경일인 호주의 날(the Australia’s national day, Australia’s day)이 되었음.

o 18~19세기 동안 영국 식민지로 정착되어 가는 동안 식민정부는 원주민 대량학살 정책을 실행, 특히 타즈마니아(Tasmania) 섬에서 개발된 방식은 가장 잔혹한 것으로 악명이 높음.

- 1820년대 말 타즈마니아 총독(Lieutenant-Governor)인 George Arthur는 계엄령(martial law)을 선포하여 이 섬에 정착한 영국 정착민들이 원주민을 꺼리낌없이 사냥하고 죽일 수 있도록 면죄부를 주었고, 1830년 말에는 원주민을 보다 대량으로 시스템적으로 포획하기 위해 ‘Blackline’이란 방식을 개발

‘Black War’는 1820년대 중반부터 1832년까지 타즈메이니아에서 벌어진 영국 식민지 개척자들과 호주 원주민들 사이의 격렬한 충돌의 시기를 일컫는데, 양측의 게릴라전으로 주로 싸운 이 분쟁은 200명 이상의 유럽 식민지 주민들과 600~900명의 원주민들의 목숨을 앗아갔고, 이로 인해 이 섬의 원주민들이 거의 전멸했다. 이 당시 원주민 타즈메이니아인들에 대한 파괴와 대량 살인의 정도는 영국 식민주의에 의해 저질러진 "진정한(true)" 대량 학살(genocide) 사례로써 인정받았다. ‘Black War’와 ‘Black Line’이라는 용어는 1835년 저널리스트 헨리 멜빌(Henry Melville)에 의해 처음 사용되었는데 현재 역사학자인 린달 라이언(Lyndall Ryan)은 이를 ‘타즈메이니아 전쟁(Tasmanian War)’으로 알려져야 한다고 주장해왔다. 그녀는 또한 전쟁 양쪽에서 전사한 사람들을 위한 공공 기념관의 건립을 요구했다. Ryan, Lyndall (2012), Tasmanian Aborigines, Sydney: Allen & Unwin, pp. xxvi, 145–146.

- 2천 2백명으로 구성된 군인과 정착들이 일렬로 늘어서 원주민이 사는 덤불로 진격하여 타즈만 반도까지 몰고 가 포획하여 대량 학살했음. 여기서 생존한 원주민들이라 할지라도 밖으로 탈출할 수 없는 Flinders섬으로 추방하여 그곳에서 평생 농노로 착취당했음.

o 대량학살과 더불어 악랄한 원주민 정책으로 ‘잃어버린 세대(stolen generation)’라 불리는 원주민 어린이 강제입양 정책이 있는데 이는 19세기에 시작하여 1970년대까지 존속되었음.

- 식민정부와 교회에 의해 주로 실행되었는데, 유괴(kidnappings)와 같은 방식으로 원주민 가정에서 아이들을 강제로 분리하여 유럽인 가정이나 대규모 기관(주로 교회)에서 양육되거나 유럽 가정내 찬 노동력으로 보내는 정책이었음.

- 겉으로는 원주민 어린이들의 보다 나은 미래를 위해 유럽인으로서 양육되어진다는 목표를 표방하고 있으나 실제로는 원주민 종족 말살을 위해 취해진 정책으로 1997년 공식적 조사에 따르면 원 가정으로부터 분리된 아이들은 그들 자신뿐만 아니라 그들의 공동체에도 심대한 영향을 미친 것으로 드러났음.

- 1896년 Archibald Meston은 선교지역 노동 상황에 대해 작성한 보고서에서 ‘잃어버린 세대’에 대해 서술하고 있음.

“소년소녀들의 유괴는 또 다른 심각한 악이었다... 소년과 소녀들은 그들의 부모와 그들의 부족들로부터 강탈되어, 그들이 돌아올 수 없을 정도로 멀리 떨어져 보내졌다; 한때 이들을 소유했던 백인들은 어느 누구로부터 어떤 감독도 받지 않고 어떤 책임도 지지 않으며 이들을 방치한다. 여성과 아동에 대한 지속적인 학대를 방지하기 위한 엄격한 법률이 요구된다.”

Hun Joon Kim, “From ”A National Legacy of Unutterable Shame“ to National Sorry Day: The Changes in Australia’s Policy on Indigeneous Population”, in 동서연구 제29권 1호(2017), p. 29.

o 또한 1969년까지 존속되었던 국가가 운영하는 ‘Aborigianal Protection’이나 ‘Welfare Boards’는 원주민들의 일상의 삶을 통제하고 감시했음.

- 1900년대 초반에 설립된 이 두 기관은 원주민의 주거지역, 결혼상대와 교제대상, 아이들의 양육 장소, 직업, 자산, 여행지역과 방문 대상까지도 결정했음.

- 또한 원주민들은 상점, 극장, 호텔, 클럽, 수영장 등에서 백인들과 분리되었는데, 심지어 1·2차 대전 참전동안 동일한 대우를 받았던 원주민 군인과 간호사들에게까지도 적용되었음.

o 원주민의 사회경제적 수준은 백인들에 비해 월등히 낮았는데 특히 건강과 교육 부문에서 가장 낮았고, 주택, 고용 측면에서도 격차가 컸음. 호주 원주민들의 삶은 발전된 자유민주주의 국가에서 삶이라기 보다는 아프리카 흑인들의 삶과 비슷했음.

- 2005~2007년 원주민과 비원주민간 기대수명의 격차는 남자는 11.5년, 여자는 9.7년이었고, 태아와 유아(1~4살) 사망률의 경우 거의 두배에 달했음. 2008년 원주민 실업률은 백인에 비해 거의 3배에 달했고, 0~14살 원주민 청소년 33%는 1개 침실이 있는 집에서 살고 있었음. 그리고 2008년 현재에도 그들의 가정에서 분리된 청소년(15세 이상)들이 8%나 되었고 23%의 청소년들이 폭력을 받은 경험이 있었음.

- 이러한 격차의 주요 원인은 과거 정부의 차별정책, 각종 사회적 서비스와 기회로부터 배제, 알코올과 마약 중독, 그리고 원주민 공동체 내부 리더쉽의 실패 등을 들 수 있는데, 유명한 원주민 학자인 Pearson은 이러한 현상을 공동체주의의 전통과 문화에 익숙한 원주민들이 시장 자본주의체제의 개인의 자유에 적응하지 못한 데서 기인한 것으로 보았고, 이를 ‘내재화된 식민주의(internalized colonialism)’라고 묘사했음.

2) 원주민 권리 운동과 국가의 공식적 사과

o 호주 원주민 권리 운동은 1920년대부터 시작되었는데, 최초의 정치적 조직들이 the Australian Aborigines Protection Association, the Aboriginal Union, the Association for the Protection of the Native Races of Australia and Polynesia 등이 이 시기 설립되었음.

- 1930년대 보다 적극적으로 정부에 차별 철폐와 동등한 시민권을 요구하며 정치적으로 활동했던 William Ferguson, Jack Patten, 그리고 William Cooper는 the Aborigines’ Progressive Association(APA)과 Australian Aborigines League(AAL)을 설립했는데, 이들은 1938년 호주 식민지 건설 150주년이 되는 기념식날인 1월 26일 “the Day of Mourning on Australia Day”를 선포하며 대대적 저항운동을 조직

‘애도의 날’은 영국의 호주 식민지화 150주년인 1938년 1월 26일 호주 원주민들에 의해 열린 시위이다. 그것은 150년 동안 원주민에 대한 차별적 처우와 토지 몰수에 대한 항의로 유럽인들이 주최하는 호주의 날(Austraila’s Day) 기념식과 같은 날 개최했다. 이는 호주 식민지 개척 100주년이 되던 해 1888년 원주민 지도자들이 이 기념식 참석을 거부한 데서 시작되었는데, 그 당시에는 거의 언론의 관심을 받지 못했기 때문에 150주년을 맞이하여 대대적인 시위 형태를 조직했던 것이다. 이 시위는 호주에서 전통이 되었고, 매년 ‘애도의 날’ 행사는 오늘날까지 열리고 있다. https://en.wikipedia.org/wiki/Day_of_Mourning_(Australia)

- APA와 AAL은 이 집회에서 'Aborigines Claim Citizens' Rights'라는 성명서를 배포, 150년 동안 지속된 호주의 이른바 '발전'을 기념하는 이 날은 또한 이 나라의 백인 침략자들에 의해 원래 살고있던 원주민들에게 가해진 150년의 고통과 타락의 기념일임을 선포했음.

- 이 집회에는 많은 원주민들과 비원주민들이 참여했고 결과적으로 의회에서 다음과 같은 결의가 만장일치로 통과되었음.

“호주 원주민을 대표하여 1938년 1월 26일 시드니 호주 홀에서 열린 콘퍼런스에서 백인들이 우리나라를 점령한 지 150주년이 되는 날, 지난 150년 동안 백인들이 우리 민족을 차별적으로 대우하는 것에 대해 항의하며, 오스트레일리아에 호소합니다. 우리는 원주민의 교육과 케어를 위한 새로운 법을 만들고, 원주민을 지역사회 내에서 완전한 시민의 지위와 평등으로 끌어올릴 새로운 정책을 만들 것을 요구합니다.”

https://en.wikipedia.org/wiki/Day_of_Mourning_(Australia)

o 20세기 초반의 원주민 권리 운동(indigenous rights movements)은 1960년대 시민권 운동(civil rights movements)으로 발전했고, 정부 차원에서도 원주민 지원을 위한 정책들이 마련되기 시작했음.

- 1960년대 원주민의 자의식(self-consciousness)이 성장하고, 비원주민들의 관심이 고조되었고, 또한 1965년 원주민 활동가인 Charlie Perkins가 원주민과 비원주민 대학생 그룹을 이끌면서 원주민 차별에 대한 저항운동이 활발하게 전개

- 또한 정부 조직으로 the Federal Council for the Advancement of Aborigines and Torres Strait Islanders가 설치

o 호주의 원주민 정책에서 가장 중요한 분수령은 1967년 국민투표로 원주민에게 백인과 동일한 투표권을 부여한 것임.

- 국민투표에서 90.77% 호주인들은 “원주민들이 Commonwealth 국가의 인구수에 포함되지 않는다”는 규정을 삭제하는 데 동의하여 1971년에 원주민 인구조사가  최초로 실행되었음.

- 이리하여 원주민 수가 호주 인구 수에 포함되게 됨으로써 Commonwealth 정부가 원주민을 위한 입법을 할 수 있게 되었는데, 이것이 가지는 의미는 첫째 원주민 정책이 국제 인권의 규범에 맞게 수립될 수 있었다는 점과 원주민 정책에 대한 재정지원이 가능하게 되었다는 점임.

o 특히 1972년 원주민 정책에 보다 우호적인 노동당 정부가 집권하게 되면서 호주 원주민 정책은 일대 전환기를 맞게 되었음.

- 1972년 노동당 정부 수립과 함께 최초 원주민 대의기구인 the National Aboriginal Consultative Committee and a Commonwealth Department of Aboriginal Affairs가 설치되었고, 애보리진 토지 권리를 조사하기 위한 왕립위원회(the Royal Commission)가 설치되어 원주민 토지 문제에 대한 공식적인 조사가 실행되었고 위원회의 권고에 따라 원주민에게 원상복구된 사례도 있음.

- 1975년 노동당 Whitlam 정부는 백호주의 정책에 종지부를 찍었고 Commomwealth 의회는 인종차별금지법을 통과시켰음.

유색인종의 이민을 금지한 정책

- 또한 1989년에는 ‘소년원 원주민 죽음에 대한 조사를 위한 왕립위원회(the Royal Commission into Aboriginal Deaths in Custody (RCIADIC))’가 설치되었는데, 이 위원회는 1991년에 감옥, 법원, 교육, 건강, 그리고 미디어 등 사회 전반적 분야에서 339건에 달하는 권고안을 보고했음.

o 호주 정부의 의미있는 원주민 정책의 전환은 1990년대부터 시작되었는데, 여기에는 국제적인 인권운동과 전환기 정의(transitional justice)의 개념이 확산되는 시기와 맞물려 있다고 할 수 있음.

전환기 정의(transitional justice)란, 권위주의나 전체주의 체제의 국가가 민주체제로 전환하거나 내전이나 분쟁이 종식되고 새로운 체제가 들어설 경우, 과거 체제 하에서 또는 내전이나 분쟁 중에 발생한 각종 인권유린이나 전쟁범죄 등을 어떻게 처리하여 관련국 및 그 국민이 항구적인 평화 및 화해·통합으로 나갈 수 있을지에 대한 방안을 고민하기 위해 고안된 개념이다. 대표적으로 유고슬라비아 내전, 르완다 내전, 칠레 피노체트 정권 하에 벌어진 인권 침해에 대한 진실규명 작업이 있으며, 미국에서 1960년대 자행된 KKK 암살 사건 등에 대한 진실조사작업도 전환기 정의와 관련된 사례라 할 수 있다.

- 호주 정부는 1991년부터 일련의 ‘confessional events’들을 통해 공식적으로 과거 원주민에 차별정책을 인정하고 보상하는 화해 정책을 도입하기 시작했음.

- 또한 1991년에 the Council for Aboriginal Reconciliation Act 1991 (CAR Act)가 통과되었는데, 이 법은 세 가지 차원에서 화해의 노력을 권고하고 있음: (1) 호주 지역사회에 화해와 원주민 이슈에 대해 교육하고, (2) 사회 경제적 불이익을 해결하기 위한 지속적인 노력을 촉진하고, (3) 화해 문서를 개발하고, 그 내용에 관한 조언을 제공한다.

Gunstone, Andrew. 2008. “The Australian Reconciliation Process: An Analysis.” In Philipa Rothfield, Cleo Fleming, and Paul A. Komesaroff, eds. Pathways to Reconciliation: Between Theory and Practice. London: Routledge, 169-178, p.196.

- 특히 1992년 고등법원은 원주민 토지 권리를 인정한 매우 중요한 판결을 했는데, the Mabo decision이라 불리는 판결에서 18세기 영국의 식민지 개척의 terra nullius 원칙을 번복하고 땅에 대한 원주민 권리를 인정했음. 이 판결에 대한 연방 정부의 대응 중 하나로 ‘The National Aboriginal and Torres Strait Islander Land Fund’가 설치되었음.

퀸즐랜드 북부 토레스 군도 해협(호주 원주민의 대표적 집단 거주지역)의 메리암 부족 지도자 출신인 에디 마보는 호주 퀸즐랜드 주에 소재한 제임스 쿡 대학(James Cook University)의 정원사로 일하며 수시로 도서관을 드나들며 원주민들의 토지 소유권리를 인정받기 위해 복잡하고 난해한 영국과 호주의 관습법 판례집을 공부했고 1982년부터 토레스 군도의 토지 소유권을 인정받기 위한 법정 투쟁을 시작했다. 이 같은 노력 끝에 그는 호주 역사상 최고의 법정 판례인 ‘마보 케이스’를 탄생시켰고, ‘원주민 토착 소유권(Native Title)’이라는 법안이 탄생되는 근거를  마련했다. 당시 대법원의 판결에 따르면 “호주 원주민이 오랜 세월에 걸쳐 역사적 문화적 제휴를 맺어온 지역에 한해서 그들의 토지 소유권을 인정할 수 있다”라고 명시돼 있다. 대법원은 또 “원주민들의 오랜 문화적 전통과 역사적 제휴가 분명하고 현재까지 누구에 의해서도 매입 매각된 적이 없는 지역에 한해 이번 (마보) 판례가 적용될 것”이라는 점도 덧붙였다. 그러나 당시 판결에서는 “이미 200여 년 동안 백인의 점유기간에 걸쳐 법적 지명이 인정된 곳은 제외된다”고 규정함으로써 사실상의 토지 공유지나 국유지(Crown Land)에 한해 원주민들의 토지 소유권이 인정된 것으로 풀이된다. Paul Keating 당시 연방총리는 “200년 동안 원주민에 대해 자행된 약탈과 남용을 역사적 사실로 인정한 판례”라고 평가하며, 마보 판례에 근거한 원주민 토착 소유권 법안(Native Title Act)의 도입(1993년)을 주도했다.

o 그러나 1997년 보수연합 정부가 들어서면서 과거 잘못에 대해 현 세대가 그 책임을 질 수는 없다고 주장하며 잃어버린 세대에 대한 공식적 사죄를 거부했음.

- 그럼에도 여전히 일정 정도의 발전은 있었는데 1997년 ‘the Human Rights and Equal Opportunity Commission’은 잃어버린 세대에 대한 조사 보고서를 발표하고 정부에 대해 다음과 같은 권고사항을 제안 : '국가의 사과, 배상 조치, 회생 조치, 금전적 보상' 등을 포함한 보상

1995년 노동당 총리 Paul Keating에 의해 설립됨.

- 그러나 보수당 Howard 정부는 잃어버린 세대에 대한 유감표명을 포함한 위원회가 추천한 모든 형태의 보상, 자결권 보장, 역사교과서 재작성 등을 거부했지만, 매년 5월 26일을 ‘국가 사죄의 날(National Sorry Day)’로 기념하고, 가족 결합 지원, 건강 및 상담 서비스 개선 등 54건의 권고에 대해서는 호응

- 반면 지방정부(regional governments – state, territory, and local -) 차원에서는 중앙정부의 미온적 태도와 달리 잃어버린 세대에 대해 공식적 사죄(formal apologies)를 했고, 의회(Australia’s House of Representatives)도 ‘과거 세대가 저지른 불의로 고통받은 호주 원주민에 대해 진심으로 깊은 유감을 표명한다’고 표현했음.

o 이러한 사회적 흐름에 따라 호주 보수정부는 원주민과 비원주민 사이의 사회경제적 불균형을 줄이려는 목표와 함께 상징적인 화해에서 실질적인 화해 조치를 마련하는 방향으로 정책적 변화를 가져왔음.

- 하워드 총리는 상징적 화해 조치보다는 원주민 공동체의 운영방식 개선과 역사적 과오를 시정하기 위한 실질적인 이니셔티브를 선호했고, 또한 원주민 사회와의 공동 책임 협정(Shared Responsibility Agreements)을 도입하여, 재정지원의 대가로 '더 나은 사회적 행동(better social practice)'을 장려하고자 했음.

Hun Joon Kim, op.cit., p.40.

2. 호주 Closing the Gap 성과 및 한계

1) 제1차 Closing the Gap(2008~2018) 도입 배경 및 주요 내용

o 'Closing the Gap'은 2005년 톰 칼마(Tom Calma) 교수가 작성한 사회 정의 보고서(Social Justice Report)에 대한 사회적 캠페인으로 시작

톰 칼마 교수는 호주 원주민 인권 및 사회 정의 운동가로 2014년 1월부터 캔버라 대학의 제6대 총장으로 현재까지 재직하고 있다. 그는 호주 대학의 총장을 맡은 두 번째 원주민 또는 토레스 해협 섬 출신이다.

- 이 보고서에서 그는 호주의 건강 불평등의 근간이 되는 사회적 요인을 설명하고, 호주 정부들에게 한 세대 내에 평등을 가져올 것을 요구했음.

- 호주에서는 원주민의 유아사망율, 평균 수명율, 질병 발병율이 비원주민 보다 현저히 높은데 이러한 불균형은 미국과 뉴질랜드와 같은 비교 가능국가들 중에서 가장 나쁜 수치임을 지적

o 당초 이 캠페인은 2006년 "전국 원주민 건강 평등 캠페인(the National Indigenous Health Equality Campaig)"이란 이름으로 시작되었고, 2007년 12월 “Closing the Gap”으로 개칭되었음.

- 40개 이상의 원주민 및 비원주민 보건 및 인권 단체들이 2030년까지 원주민과 토레스 해협 군도민들에 대한 건강 평등(수명으로 측정)을 달성하기 위해 협력

o 2007년 집권에 성공한 노동당 정부는 원주민과 비원주민 사이의 격차를 줄이기 위한 정책에 중점을 두고 2008년 ‘Closing the Gap’을 정부 정책으로 받아들여 호주의 8개 지역 정부와 ‘원주민 개혁에 관한 국가 합의서(the National Indigenous Reform Agreement)’를 채택

The State of New South Wales, the State of Victoria, the State of Queensland, the State of Western Australia, the State of South Australia, the State of Tasmania, the Australian Capital Territory; the Northern Territory of Australia.

- 호주 원주민과 토레스 해협 군도민들의 건강과 웰빙에 관한 발전을 추적하고 평가하기 위해 6개 분야에서 측정 가능한 목표를 설정하고 7개 중점 분야를 선정(원주민 문화, 유아 사망률 및 유아 교육, 교육, 고용, 경제개발, 건강한 생활, 안전하고 건강한 공동체)

· 한 세대 내 기대수명 격차 해소(to close the life expectancy gap within a generation)

· 10년 이내 5살 이하 원주민 유아 사망률 격차를 절반으로 줄이기(to halve the gap in mortality rates for Indigenous children under five within a decade)

· 5년 이내 소외된 지역 사회에 거주하는 4살 이하 원주민 어린이 유치원 교육 혜택 제공(to ensure access to early childhood education for all Indigenous four year olds in remote communities within five years)

· 10년 이내 학생들의 읽기, 쓰기, 수학 능력 격차 절반으로 줄이기(to halve the gap in reading, writing and numeracy achievements for children within a decade)

· 2020년까지 12학년 능력 격차 절반으로 줄이기(to halve the gap for Indigenous students in year 12 attainment rates by 2020)

· 10년 이내 원주민과 비원주민 고용 격차 절반으로 줄이기(to halve the gap in employment outcomes between Indigenous and non-Indigenous Australians within a decade)

https://www.closingthegap.gov.au/history

o 이외에도 노동당 정부는 매우 적극적으로 원주민 정책을 실행했는데, 2008년 Kevin Rudd 총리는, 이전 국민당 총리가 거부했던 잃어버린 세대에 대한 국가적 차원에서 공식 사과를 했고, 2009년에는 유엔 원주민 권리선언을 비준했음.

2) 제2차 Closing the Gap(2019~2029)의 개선책과 과제

o 그러나 제1차 Closing the Gap(2008-2018)의 실질적 성과는 그리 크지 않은 것으로 평가

- 6개 목표 달성을 위해 10년간 매년 334억 호주달러(약 27조9000억원)를 원주민정책에 투입해왔는데 이는 10년 전과 비교하면 정부 지출액의 23.7% 증가한 것으로 호주 정부가 비원주민에 지출하는 액수의 두 배에 해당하는 금액임에도  고등교육 분야에서 일정정도의 성과만을 제외하고 대부분의 격차는 좁혀지지 않았음.

o 호주 비영리매체 the Conversation은 이 정책의 한계를 통계를 기반으로 한 정부의 접근에서 찾았는데, 이는 원주민이 권력과 자원을 가지지 못했다는 근본적인 문제를 인식하지 못하게 만들었다는데 있음을 지적

- 이는 격차 해소가 정치적인 문제가 아니라 기술적인 정책 문제로 착각하게 하는데, “통계적 격차가 해소되려면, 헌법 개정을 통해 원주민이 의회에서 목소리를 낼 수 있도록 하는 등 구조적 불평등을 해소”하는 것이 우선임을 강조

- 호주 정부 역시 원주민의 의견수렴이 결여되었고, 주정부와 자치단체와도 직접적인 협의없이 개발됐음을 인정

o 제2차 Closing the Gap(2019~2029) 정책 수립을 앞두고 호주 정부(COAG)는 앞서 지적된 문제점들을 개선하기 위해 2018년 한해동안 원주민과 토레스 해협 군도민들과 일련의 협의를 진행

- 2018년 2월 호주 정부는 격차 해소를 위한 정책의 우선 순위를 정하기 위해 원주민들의 의견 수렴을 위한 특별 모임을 개최하여, 원주민 자결 원칙을 강조하고 지역 공동체가 주도권을 갖고 사업을 추진할 수 있는 구조 마련에 방점을 둔 차기 Glosing the Gap 의제에 관한 성명을 발표

https://www.closingthegap.gov.au/sites/default/files/files/special-gathering-statement-

coag.pdf

- 5~6월 호주 정부는 시드니와 캔버라에서 2회에 걸쳐 실무 워크숍을 개최하여 원주민과 토레스 해협 섬주민들이 선정한 우선순위에 부합하는 23개의 과제를 검토

- 12월에 차기 Closing the Gap 어젠더 선정 완료 작업과 정책을 실행하는 동안 원주민 및 토레스 해협 군도민들의 지속적인 참여를 보장하기 위해 정부와 원주민간 공식 파트너십을 체결

o 2019년 3월 22일, Closing the Gap 파트너십 협정(Closing the Gap Partnership Agreement)이 체결되었는데, 이 정책을 실행하기 위해 관련되는 모든 정부 및 원주민 단체들의 협의체가 구성된 것임.

https://www.coag.gov.au/sites/default/files/agreements/partnership-agreement-on-

closing-the-gap_0.pdf

- 즉 호주 원주민 대표 단체인 원주민 및 토레스해협 군도민 대표단체 협의회(the National Coalition of Aboriginal and Torres Strait Islander Peak Organisations, the Coalition of Peaks)와 호주 정부 협의회(the Council of Australian Governments)간 파트너 협정이 체결되었는데, 후자에는 연방정부(Commonwealth), 주정부 및 지방정부(state and territory governments), 호주 지방정부협회(Australian Local Government Association, ALGA)가 포함됨.

- 3월 27일 브리즈번(Brisbane)에서 정부 공동협의회(the Joint Council) 회의가 개최되었고, 8월 23일 애들레이드(Adelaide)에서 두 번째 회의를 가졌는데, 여기서 새로운 개혁을 위한 우선순위와 원주민과 토레스 해협 군도민들의 삶의 질을 개선하기 위한 방안들을 승인했음.

- 10월과 12월 사이에, 원주민 대표 연합(the Coalition of Peaks)은 격차를 해소하는 정책을 실행하는 과정에서 원주민들의 참여방식에 대한 논의를 진행하였고 이를 보고서로 발간

https://coalitionofpeaks.org.au/wp-content/uploads/2020/06/Engagement-report_

FINAL.pdf

o 이런 절차를 거쳐 2020년 7월 27일에 Closing the Gap에 대한 국가협정(the National Agreement on Closing the Gap (the National Agreement))이 발효되었는데, 협정 서명자는 연방정부, 연방 주정부 장관, 지방정부 자치단체장(First Ministers of all Australian governments, the President of the Australia Local Government Association (ALGA))과 원주민 대표 연합의 수석의장(the Lead Convenor of the Coalition of Aboriginal and Torres Strait Islander Peak Organisations (the Coalition of Peaks))임.

https://www.closingthegap.gov.au/sites/default/files/files/national-agreement-ctg.pdf

- 총 16개의 어젠더를 설정하고 각각 달성 목표를 설정

① (기대수명) 원주민과 토레스해협 군도민들은 장수와 건강한 삶을 누린다.

: 2031년까지 한 세대내에 기대수명의 격차 해결

② (유아건강) 원주민과 토레스해협 군도민 아이들은 건강하게 태어난다.

: 2031년까지 신생아 몸무게 91% 달성

③ (미취학 아동교육) 원주민과 토레스해협 군도민 아이들은 수준높은 교육의 질과 문화적으로 적합한 유치원 교육을 받는다.

: 2025년까지 미취학 아동(Year Before Fulltime Schooling (YBFS)) 조기교육 기관 등록율 95%

④ (아동교육) 원주민과 토레스해협 군도민 아이들은 조기에 능력개발한다.

: 2031년까지 호주 조기개발 조사(the Australian Early Development Census (AEDC))의 5가지 항목에서 아이들의 55%가 수준 달성

⑤ (대학교육) 원주민과 토레스해협 군도민 학생들은 잠재적 능력을 완전히 개발한다.

: 2031년까지 20-24세 청년들의 year 12 또는 이에 준하는 학력 취득율 96% 달성

⑥ (고등교육) 원주민과 토레스해협 군도민 학생들은 계속해서 학문의 기회를 제공받을 수 있다.

: 2031년까지 25-34세 청년들의 3차 교육 이상의 학력 성취율 70% 달성

⑦ (청년 고용 및 교육) 원주민과 토레스해협 군도민 청소년들은 직업을 갖거나 교육을 받을 수 있다.

: 2031년까지 15-24세 청소년 67%가 고용 또는 교육 또는 직업교육

⑧ (고용) 원주민과 토레스해협 군도민 그리고 공동체의 강력한 경제활동 및 발전

: 2031년까지 25-64세 인구의 노동 고용율 62% 달성

⑨ (주택) 원주민과 토레스해협 군도민들은 살기에 적합한 주택을 보유한다.

: 2031년까지 (과밀되지 않은) 적합한 규모의 주택 보유율 88% 달성

⑩ (성인 범죄율) 원주민과 토레스해협 군도민 성인 범죄율 감소

: 2031년까지 성인 구속율 15% 감소

⑪ (청소년 범죄율) 원주민과 토레스해협 군도민 청소년 범죄율 감소

: 2031년까지 10-17세 청소년 감금율 30% 감소.

⑫ (소년원 보호율) 원주민과 토레스해협 군도민 아동 보호율 감소

: 2031년까지 가정외 보호율 45% 감소

⑬ (가정 폭력) 원주민과 토레스해협 군도민 가족과 가정의 안전

: 여성과 아이들에 대한 폭력이 없어질 때까지 현격하고 지속적인 감소

⑭ (자살율) 원주민과 토레스해협 군도민들의 높은 수준의 사회적, 감정적 웰빙

: 자살율이 0이 될 때까지 현격하고 지속적인 감소

⑮ (자원에 대한 관계) 원주민과 토레스해협 군도민들은 그들의 땅과 물에 대한 문화적, 정신적, 물질적, 경제적 관계를 유지한다.

: 2031년까지 원주민과 토레스해협 군도민들의 땅과 물에 대한 법적 권리 및 이해 확보율 15% 증가

⑯ (원주민 언어) 원주민과 토레스해협 군도민의 문화와 언어 장려 및 육성

: 2031년까지 원주민과 토레스해협 군도민 언어사용의 지속적 증가

o 2020년 수립된 새로운 국가 협정은 원주민과 토레스 해협 군도민과 호주 전 단위 정부 협의체가 함께 참여해 개발한 첫 번째 협정이라는 점에서 의미가 있으며, 원주민들의 정책 결정 시스템에 참여할 수 있는 메커니즘을 만들었다는 점에서 원주민들의 실질적 발언권이 확대될 것으로 기대

2008년 채택된 Closing the Gap의 정부 문서인 ‘the National Indigenous Reform Agreement (NIRA)’는 호주 연방정부와 주 정부(the states and territories)간 서명된 합의서였음. 이 협정 체결에는 지방정부(the local governments)와 원주민 대표 협의체가 참여하지 않았음.

https://coalitionofpeaks.org.au/wp-content/uploads/2020/06/Engagement-report_FINAL.

pdf, p.15.

- 정부 협의체와 원주민 대표연합은 연방(national), 주와 지방(state and local) 또는 지역(regional) 차원의 모든 공동 의사결정 과정에 원주민과 토레스 해협 군도민이 완전히 참여할 수 있는 구조를 개발하고 강화하며, 격차를 해소하기 위해 모든 가용자원을 활용한다는 원칙에 합의하고 개혁과제가 원주민과 토레스 해협 군도민 연합 대표와 단체들의 참여를 통해 평가되어야 한다는데 동의

https://coalitionofpeaks.org.au/wp-content/uploads/2020/06/Engagement-report_FINAL.

pdf, p.15.

3. 호주와 뉴질랜드의 원주민 정책의 비교

1) 식민지배의 근거 및 원칙

o 뉴질랜드는 마오리 부족과 영국 여왕간 체결된 ‘와이탕이 조약’을 근거로 식민지배가 시작되었는데, 이 조약은 뉴질랜드 건국문서로 정식 법체계에 명시는 되어 있지 않지만, 정치적·사회적으로 광범위하게 인정받고 있음.

- 1840년 당시 부총독인 홉슨은 5월 21일 뉴질랜드에 대한 영국의 주권을 선포했는데, 북섬은 대부분 조약에 대한 hapu 추장들의 서명이 완료되었으므로 조약을 근거로(by right of the Treaty) 영국의 식민지로 선포되었고, 남섬은 아직 서명이 진행중인 관계로 Cook선장의 발견을 근거로(by right of Cook’s ‘discovery’)로 영국의 주권을 선포했음.

o 반면, 호주는 18세기 Cook 선장의 탐험 보고에 따라 영국정부에 의해 ‘terra nullius’로 선포되었고, 뉴질랜드와 달리 원주민과 어떤 합의서도 없이 호주땅에 식민지배가 이식되었음.

- 2021년 현재까지도 호주에는 모든 형태의 정부 차원(연방, 주, 지방)에서 원주민과 체결한 어떤 형태의 합의서도 없는데 이는 비슷한 시기 영국 식민지가 수립되었던 국가들(캐나다, 뉴질랜드) 중 유일한 것으로 원주민을 비롯한 인권단체들로부터 지속적인 비난을 받아오고 있음.

뉴질랜드는 1840년 와이탕이 조약, 캐나다는 1871년부터 1921년동안 체결된 ‘The Numbered Treaties (or Post-Confederation Treaties)’가 있다. 그러나 캐나다의 the Numbered Treaties는 캐나다 원주민 세그룹 중 하나인 the First Nations과 monarch of Canada간 11개 조약을 체결한 것인데 뉴질랜드 마오리 부족과 영국 정부가 주권의 이양과 관련된 국가합의서와는 성격이 많이 다른 것이었다. 즉 캐나다의 11개 조약은 Prairie regions에서 유럽인의 정착 문제, Canadian Pacific Railway 건설,  자원 채굴(resource extraction)과 관련하여 땅의 구매에 관한 문서였다. 와이탕이 조약에 해당하는 식민지 건설에 관한 문서는 1763년 the Royal Proclamation으로, 프랑스와 영국의 7년 전쟁을 끝내고 프랑스 식민지를 획득한 1763년 파리조약(Treaty of Paris)의 후속조치로 북미에 대한 영국의 주권을 선포한 것이었다. The Royal Proclamation은 캐나다의 the First Nations들에게 법률적으로 중요한 것으로서, 원주민의 명칭, 권리, 자유에 관해 첫 번째로 인정한 법적 문서이며, 1982년 캐나다 헌법에서 그 권리가 인정되고 있다. 또한 캐나다 the First Nations은 ‘The Numbered Treaties’에 대해 상호간 체결한 문서 이상으로 매우 신성한 것으로 간주하며, 매년 캐나다 연방정부와 기념식을 거행하고 있다.

https://en.wikipedia.org/wiki/Numbered_Treaties,

https://en.wikipedia.org/wiki/Royal_Proclamation_of_1763

o 호주 원주민들과 조약 체결은 사회통합을 위한 가장 첫 번째 단계라고 인식되고 있지만 호주 국가의 성립 근거인 ‘terra nullius’ 원칙과 관련되어 있기 때문에 원주민들의 권리 인정은 정부의 입장에서는 매우 어려운 문제임.

- 그러나 조약 체결 노력이 식민지 초기 전혀 없었던 것은 아니었음. 1830년대 초반 ‘Black war’을 주도했던 타즈메니아 주총독은 이 전쟁의 여파를 경험한 후 1832년 식민지에서 원주민들과 조약을 체결하지 않은 것은 “치명적인 실수(a fatal error)"라고 말하며, South Australia에 식민지를 건설하기 전에 "긴 기간 동안의 전쟁을 막기 위한" 노력으로 원주민들과 합의서를 체결할 것을 식민지 관리국에 권고했으며 이 결과 1836년 South Australia 주 설치 문서인 Patent Letters(1834년 Letters Province of South Australia Act에는 이 규정이 없었음.)에 사우스오스트레일리아 원주민들의 권리를 인정하는 내용이 포함되었음.

Draft of the Order-in-Council Establishing Government 23 February 1836

- 21세기 이전 오스트레일리아 원주민들과 조약을 협상하려는 유일한 시도는 Batman's Treaty라고 알려진 현재 멜버른 지역 사업가이자 식민지 개척자인  John Batman과 그 지역 원주민인 Wurundjeri 원로들 사이 합의서였는데, 그러나 이는 1835년 8월 26일 뉴사우스웨일스 주 총독 Richard Bourke에 의해 무효로 선언되었음.

o 현재 호주에서는 원주민 권리선언과 관련한 일련한 노력들이 주정부와 연방차원에서 계속 진행되고 있지만, 조약 체결의 의미는 호주 식민지 근거인 ‘terra nullius’의 부정이 되고, 이에 따른 엄청난 보상 문제가 직결되기 때문에 쉽게 정치적 결정은 내려지지 못하고 있는 상황임.

- 1988년 노동당 총리인 Bob Hawke는 원주민 원로들로부터 the Barunga Statement을 넘겨받아 최초로 원주민 조약 체결에 대한 약속을 했으나, 재정적인 보상과 같은 조약으로 발생 가능한 여러 우려사항으로 이행되지 못했음.

호주 건국 200주년을 맞이하여 호주 총리가 Northern Territory를 방문했을 때 3일간 개최된 페스티벌에서 호주정부(the Australian federal government)와 호주 원주민들(Aboriginal and Torres Strait Islander peoples)간 조약체결을 요구한 것으로 30년 후인 2018년 페스티벌에서 the Barunga agreement가 the Northern Territory Government와 이 주의 4개 지방 의회(Aboriginal land councils, or land and sea councils)와 체결되었음.

- 2017년 채택된 울루루 성명(the Uluru Statement)은 2015년 임명된 국민투표 위원회(Referendum Council) 16명의 회원들이 전국을 돌며 원주민 조약에 대한 의견을 수렴한 후 호주 원주민 전국 헌법회의를 개최하여 채택한 성명으로, 호주 헌법으로 의회에 원주민 목소리를 대변하는 자문기관인 "First Nations Voice"를 설치하고, 연방정부와 애보리진과 토레스 해협 군도민들간 ”합의서 체결(agreement-making)“과 진실규명을 감독하는 마카라타 위원회(a Makarrata Commission) 설치를 내용으로 함. 그러나 이 성명서는 2017년 Malcolm Turnbull 총리에 의해 거부되었음.

2015년 12월 7일 호주 총리 Malcolm Turnbull와 야당 대표 Bill Shorten의 합의 하에 16명의  Referendum Council 위원이 임명되었다. 이 위원회는 원주민에게 투표권리를 부여했던 1967년 국민투표의 제2차전이라고 불리우는데, 이번에는 호주 헌법내로 원주민과 토레스 해협 군도민의 권리를 인정하기 위한 국민투표로 가는 단계로 인식되었다.

Makarata는 호주 the Northern Territory의 북동부 Arnhem Land에 살고 있는 원주민들의 언어인 the Yolngu 또는 Yolŋu어로 ‘treaty’에 해당되는 말이다.

- 2018년 7월 13일 빅토리아 주정부는 최초의 원주민 조약법을 통과시켜 8월 1일 발효되었는데, 이 법은 "원주민 공동체를 위한 화해와 정의를 달성하는 것"으로 빅토리아 정부와 원주민 공동체 간 협력관계를 법으로 규정하고 있음. 또한 2019년 원주민과 토레스 해협 군도민의 대표를 선출하기 위해 빅토리아 원주민의회(Victorian First People's Assembly) 선거가 처음 치러졌음. 이리하여 2020년 7월, 빅토리아 정부는 원주민들을 상대로 "역사적 잘못과 진행중인 부당함을 공식적으로 인정"하기 위해 진실과 정의 위원회(truth and justice commission)를 만들겠다고 약속한 첫 번째 주정부가 되었음.

https://en.wikipedia.org/wiki/Indigenous_treaties_in_Australia#cite_note-6

o 이렇듯 호주와 뉴질랜드는 다른 역사적 배경과 법적 근거 위에 식민지가 수립되었는데 이것은 이후 원주민 권리 보장과 사회통합의 과정에서 상당한 차이를 보이는 핵심 요인이 됨.

- 뉴질랜드 와이탕이 조약은 비록 정부에 의해 조약의 원칙이 지켜지지 않아 역사적으로 원주민들이 많은 피해와 고통을 경험했지만, 마오리인들은 영국 정부와 동등한 계약 파트너로 국가수립 계약을 체결했다는 사실은 오늘날 식민지배 청산과정에서 매우 중요한 법적 근거를 제공했음.

- 반면 호주의 경우, ‘terra nullius’에 따라 식민지배를 건설한 관계로 원주민 존재를 인정하지 않았기 때문에 원주민과 조약을 체결하지 않았음. 이 결과 오늘날까지도 원주민 보상을 위해 필요한 법적 근거가 부재할 뿐만 아니라 원주민과 조약 체결 자체가 국가 정통성 부정으로 연결될 수 있기 때문에 국가적 부담은 매우 크다고 할 수 있음.

- 식민지배 경험이 있는 나라의 근본적 사회갈등은 바로 이런 식민지배구조에서 비롯되므로 뉴질랜드나 호주의 가장 큰 사회 갈등요인은 이민자와 원주민간 이중사회 갈등이라고 할 수 있는데, 뉴질랜드의 경우 호주와 비교해 볼 때 원주민과 체결한 조약으로 인해 사회갈등 문제를 해결해 나가는 과정이 훨씬 용이했다고 할 수 있음.

2) 원주민의 법적 지위 및 정치적 권리

o 뉴질랜드 와이탕이 조약 제3조는 ”영국여왕은 뉴질랜드 원주민들을 영국왕실의 보호권 하에 두고, 그들에게 여왕의 신민들이 누리는 모든 권리와 특권을 부여한다“고 명시

- 조약상에는 원주민의 권리가 정착자들의 권리와 동등하다고 되어 있기 때문에 사회적 차별이나 정치적 권리 문제 발생시 해결을 위한 근거로 활용

- 와이탕이 법정은 조약의 기본원칙으로 마오리와 파케하의 파트너쉽 컨셉에 기반한 정의와 조화의 관계라고 서술하고 있는데, 한때 거의 사라지다시피한 마오리 문화와 언어는 뉴질랜드 이중문화(biculturalism)의 한 당사자로 부상했고, 1987년 마오리어는 영어와 함께 뉴질랜드의 공식언어로 지정되었음.

o 또한 뉴질랜드 마오리의 정치적 권리 역시 이미 1867년에 마오리 대표법에 의해 확립되었음.

- 21세 이상 모든 마오리 남성에게 보통선거권이 부여되었고 이는 백인 남성보다 12년 빠른 것이었음. 또한 마오리 할당제로 4석(북섬 3개, 남섬 1개)이 설치되었음.

- 물론 마오리 선거구는 유럽선거구(European electorates, general electorates)와 마오리 선거구를 분리하여 각각 다른 날 투표하게 했고, 마오리 선거구에서 비밀투표는 1938년에서야 확립되는 등 1975년에서야 마오리와 유럽선거구간 차별이 완전히 폐지되었지만, 마오리 특별선거제도나 마오리 선거권이 마오리의 정치적 의식과 마오리 엘리트 양성에 큰 역할을 했다는 점에서는 마오리 사회내에서도 큰 이견은 없음.

o 반면, 호주의 경우 원주민 선거권은 1967년 국민투표에 의해 확립되었음. 이 선거에서 90.77% 호주인들이 “원주민들이 Commonwealth 국가의 인구수에 포함되지 않는다”는 규정을 삭제하는 데 동의하여 1971년에 원주민 인구조사가  최초로 실행되었고, 이에 기반하여 원주민 선거명부가 작성되면서 투표를 할 수 있게 되었음.

- 1971년 네빌 보너(Neville Bonner)가 첫 상원의원으로 임명되었고, 2010년 켄 와이어트(Ken Wyatt)가 호주 최초의 원주민 출신 하원의원으로 선출되었음. 현재까지 연방차원의 상하원 의원은 9명에 불과함.

- 이러한 원주민 대표성의 부족은 의회에 원주민 목소리를 대변하는 자문기관인 "First Nations Voice"를 설치를 제안한 Ulruru 성명 채택을 무산시켰고, 원주민 권리 회복과 피해 보상에 대한 사회적 합의나 정치적 결정 과정에 큰 추진력을 확보하지 못하는 요인으로 볼 수 있음.

3) 식민지배에 대한 보상

o 뉴질랜드의 식민지배에 대한 보상과 역사적 고충문제의 해결 과정은 국제적으로 역사적 갈등화해 문제에 대한 효율적 모델이자 식민지배와 그 후유증으로 고통받는 원주민들을 위한 비교적 역사 정의 실현 사례로 널리 알려져 있음.

- 1975년 와이탕이 법정 설치로 마오리의 고충 문제를 해결할 법적·제도적 장치가 마련되었고, 1984년 법 개정을 통해 1840년 와이탕이 조약 체결 이후 사례까지 소급적용 가능하게 함으로써 실질적인 해결 창구로서 기능할 수 있게 되었음.

- 그러나 뉴질랜드의 사례가 무엇보다 중요한 점은 단순히 법적 장치마련으로 끝나는 것이 아니라 실질적 효력을 발생할 수 있도록 운영체계와 운영방식을 지속적으로 개선했다는 점임. 마오리들의 적극적 참여를 독려하기 위해 마라에에서 청문을 개최했고, 마오리어로 청구할 수 있도록 했으며 법정 구성원 7명 중 4명을 마오리 할당으로 하면서 마오리들의 요구를 더욱 잘 이해할 수 있도록 기반을 강화해 나갔음. 또한 정부내 협상과 보상 해결 전담 기구를 설치하여 법정의 판결을 신속히 이행할 수 있는 제도적 장치도 마련했음.

- 해결 방식 또한 단순히 물질적이거나 상징적인 것이 아니라 정부의 사과, 물질적 보상, 문화적 보상 등 마오리 역사적 고충이 실질적으로 보상받을 수 있도록 다양한 보상방안을 마련했음.

- 물론 아직도 해결이 되지 않은 마오리 부족들도 있고, 결정된 해결안에 불만을 가진 부족들도 있지만, 마오리와 정부의 동등한 파트너 쉽에 기반하여 건설한 국가가 역사적으로 저지른 과오에 대해 엄중하게 판단하고 이를 해결하기 위한 진지한 노력들이 계속되고 있다는 점은 역사적 갈등문제에 직면한 세계 다양한 국가들에 시사하는 바가 매우 큼.

o 반면, 호주는 ‘terra nullius’ 원칙에 기반하여 식민지 국가를 건설했기 때문에 그 땅에 원래부터 거주했던 원주민의 존재를 인정하지 않았고, 그로 인해 원주민 보상의 법적·논리적 근거가 성립하지 않는다는 근본적 문제가 있음.

- 현재까지도 원주민과 체결한 조약이 한 건도 없으며, 원주민이 역사적 고충을 호소하고 청구할 제도적 장치도 없음.

- 그나마 노동당 정부에서는 원주민의 정치적·경제적·사회적 권리 제고를 위해 다양한 시도를 했으나 이렇다할 결실은 아직까지 없는 상황임.

- 현재 새로 시행된 제2차 Closing the Gap 정책은 다양한 차원에서 원주민 공동체와 협력과 원주민들의 참여를 제도화하고 있지만 이는 ‘사회 정책적’ 차원의 접근이지 ‘식민지 지배의 고충’에 대한 보상 차원은 아님.

- 뉴질랜드와 마찬가지로 호주의 이중사회의 갈등은 사회통합의 가장 근본적 문제로 지적되고 있지만, 호주는 이러한 역사적 사실 자체를 인정하는 것이 국가 근본체계의 부정으로 이어지기 때문에 식민지배 보상은 호주 정부가 직면한 도전 과제라고 할 수 있음.

VII. 통일국민협약 체결시 뉴질랜드 모델이 주는 정책적 시사점

o 뉴질랜드는 세계에서 가장 성공적으로 이중사회를 통합한 국가로 평가받지만, 사회협약의 모델로서 우리 학계에 제시된 바는 없음.

- ‘원주민과 식민지 국가’, ‘원주민 문화와 유럽문화’의 이중성이란 전형적 사회 갈등 구조를 가지고 있지만, 이 갈등의 두 당사자간 계약을 통해 국가를 수립한 뉴질랜드 모델은 국가협약의 의미있는 사례라 할 수 있음.

o 통일국민협약은 현재는 우리 사회내 통일에 대한 사회적 합의 도출의 형태로 진행되고 있지만 이 합의안은 미래 통일사회로 이어지는 플랫폼이 되는 만큼 장기적, 포괄적 관점으로 접근해야 되므로

- 뉴질랜드의 두 당사자간 국가 협약 사례는 한반도 통일시대 새로운 국가수립을 위한 쌍방 당국과 시민사회간 체결 가능한 사회협약 모델 구축에도 시사하는 바가 있다고 할 수 있음.

- 이하에서는 현재 논의되고 있는 통일국민협약을 협약의 내용(합의문), 협약의 사회적 동의 과정(법적 지위), 그리고 협약 이행기구 측면에서 살펴보고 뉴질랜드 모델로부터 시사점을 찾아보고자 함.

1. 통일국민협약의 내용적 측면

o 현재 우리사회에서 진행되고 있는 통일국민협약의 내용 구성과 관련한 쟁점은 크게 두 가지로 요약할 수 있음.

- 첫째, 협약의 목적 및 기능으로 합의문을 통한 정쟁화 방지에 중점을 두는지 또는 합의를 이루어나가는 과정에 중점을 둘 것인지에 대한 문제

- 둘째, 협약에 담을 내용에 대한 최소 주의 vs 최대 주의에 대한 논의

o 목적 및 기능 관련 학계의 입장은 크게 두 가지 시각으로 대별

- 첫 번째 입장은 통일국민협약은 평화통일의 당위성과 민족문제의 정쟁화 방지를 위해 민족문제에 대한 기본적 행위규범을 사회협약화한 것이라고 정의함. 이러한 정의의 통일국민협약은 기본적으로 ‘통일문제의 정쟁화 방지’ 및 ‘국민합의를 통한 정책추진’을 가장 중요한 목적으로 간주함. 통일국민협약과 관련된 지금까지의 대부분의 논의는 대체로 이 범주에 속해 있다고 볼 수 있음.

조한범·이우태, 통일국민협약 추진방안, 통일연구원, 2017, p.6

- 두 번째는 통일국민협약을 통일문제에서 정부-시민사회 간의 협치 조정매커니즘의 성격으로 규정함. 사회협약적 접근법에서는 협약의 결과물, 즉 합의문이나 법령보다 이해관계자들 간의 정책협의와 사회적 파트너십에 의한 사회협약의 도출 과정에 더 큰 의미를 둠. 또한 도출된 사회협약을 공공정책의 결정 및 집행에 적용해나가는 ‘사회경제적 거버넌스 시스템’의 구축 과정을 사회협약적 접근의 성패를 가르는 핵심으로 보고 있음.

이정철 “사회협약식 대북정책 제언”(2017. 6. 27), “통일국민협약의 목표와 방법”(2017. 10. 18); 이승환 “통일에 대한 사회협약적 접근으로 남북관계 추진환경 재편성해야”(2017. 9. 1)

2017년 통일부 용역과제, (사)민족화해협력범국민협의회(연구책임자: 박현선), “시민참여형 통일국민협약 실행 방안 연구(2017)

o 통일국민협약의 합의서 내용 관련 대부분의 의견은 최소주의 합의원칙에 동의하고 있으나 지나친 최소주의적 접근은 내용의 빈약과 2차 해석논쟁을 낳을 수 있다는 점을 지적하고 있음.

- 조한범·이우태는 통일국민협약이 세부적이고 구체적인 내용까지 다룰 경우 현실적으로 합의에 어려움이 발생한다는 점을 고려하여 통일문제의 정쟁화 방지 및 협의에 의한 정책추진이라는 기본 원칙에 대한 최소주의적 합의 형식을 통한 통일문제에 대한 기본적 행위규범이 되어야 함을 지적

조한범·이우태, op.cit., p.73.

- 반면 최철영은 지나치게 합의의 가능성을 높이기 위해 추상적인 원칙선언에 그치게 되면 국민협약에 대한 해석 논쟁이 2차적으로 발생할 수 있는 우려를 제기하지만 동시에 의제가 확대되고 구체성이 강조되면 그 자체가 이슈가 되어 종합적인 조정이 어려워짐도 지적. 이런 점을 고려하여 국민협약은 내용에 대한 합의가 아닌 정책추진에 있어 절차에 대한 합의일 수 있음을 제기

국제법 평론회(연구 책임자: 최철영), 통일국민협약 법제화 방안 연구(2018), p.88.

o 와이탕이 조약은 통일국민협약의 원칙과 내용적 측면에서 고려할 만한 몇가지 유의미한 점들이 있음.

1) 최소주의

o 와이탕이 조약은 3개의 조항으로 구성된 뉴질랜드 국가 건국 문서로 최소 합의에 기반하고 있음.

대표적인 사례가 독일 보이텔스바흐 협약인데, 1976년 서독의 보수와 진보를 망라한 교육가, 정치가,연구자 등이 독일의 소도시 보이텔스바흐에 모여 정립한 교육지침으로, 벨링(H.-G. Wehling) 교수는 정치교육의 최소조건으로 교육 현장의 구성요소인 교사, 학생, 교재의 요건에 따라 최소합의를 정리하였다. 교사에게는 ‘학생 강제의 금지(Überwältigungsverbot)’를, 학생에게는 ‘학생의 정치적 행위능력의 강화(Schülerorientierung)’를, 그리고 정치교육의 교재에 대해서는 ‘논쟁성의 유지 원칙(Kontroversitätsgebot)’을 규정하였다. 좌우의 첨예한 정치대립의 시기에서 양진영이 서로 교육문제에 관해서 합의를 도출해 낼 수 있었던 것은 합의의 법적 구속력을 인정하지 않고 내용을 최소화했기 때문이다. 그럼에도 불구하고 보이텔스바흐 협약은 ‘민주시민 교육’의 방향성에 대한 전 국가적 합의로서 존중되고 있다. 조상식, ‘보이텔스바흐(Beutelsbach) 협약’과 그 쟁점에 대한 교육 이론적 검토, 교육철학연구 제41권 제3호(2019), pp.149-174.

- 영국은 식민지 정부를 수립하기 전 원주민의 동의를 받을 것을 총독에게 지시했고 총독은 가능한 한 빨리 원주민과 합의서를 체결하고자 했음.

- 국가 수립을 위한 최소 요건으로 주권, 토지, 시민권으로 정하고 이에 대해 마오리 부족과 영국 정부간 권리와 의무에 대한 계약을 체결

· 전문 : 조약의 목적(평화와 질서 유지를 위한 정부 수립)을 밝히고 마오리족과 협상할 여왕의 대리인(총독 파견)을 규정

· 제1항 : 마오리 부족은 영국 여왕에 sovereignty(마오리어는 kawana, government의 의미)를 양도

· 제2항 : 여왕은 마오리 자산의 절대적 소유권을 보장, 마오리는 여왕에 토지 선매권을 양도

· 제3항 : 여왕은 마오리인들의 완전한 시민권을 보호

· 에필로그 : 조약의 의미에 대해 이해했음을 확인

o 최소 규정이 갖는 오해의 소지(2개 언어로 인한 오역의 한계는 여기서는 논외로 함)가 있음에도,

- 최소주의적 합의 원칙은 식민정부와 원주민의 갈등관계 속에서도 비교적 용이하게 합의에 이르게 했고 뉴질랜드 건국문서의 탄생을 가능하게 했던 중요한 요인임은 부정할 수 없음.

2) 원칙과 정신

o 와이탕이 조약 자체에는 ‘정신’이나 ‘원칙’이라고 할 만한 가치들이 들어 있지 않고 단지 주권, 자산, 시민권에 대한 쌍방의 이양과 보장에 관한 내용들이었음.

- 당시 와이탕이 조약의 가장 큰 목적은 이민자들에게 필요한 토지를 마오리로부터 구매하기 위한 것으로, 토지 구매가 순조롭게 진행되지 않자 마오리들에게 불리한 제도 도입으로 무차별적인 압수가 벌어지면서 급기야 토지전쟁으로까지 비화되었음.

- 이 과정에서 마오리들은 살상, 토지 몰수, 부족 공동체 몰락 등 엄청난 피해를 입게 되면서 와이탕이 조약은 마오리들에게 악의적인 문서로 여겨졌고, 조약 폐기론까지 제기되었음.

- 이러한 조약이 현재는 뉴질랜드 건국문서로 추앙받으며, ‘와이탕이 정신’, ‘와이탕이 원칙’이라는 사회적 공유 의식을 만들어내고 뉴질랜드 법제도와 전 사회 분야에 살아있는 문서로 실질적 영향을 미치고 있는데 그 과정에 대한 고찰은 통일협약의 원칙 수립과 사회적 정립 과정에 방향성을 제시해 줄 수 있을 것임.

o 와이탕이 조약의 ‘원칙’은 1975년 설치된 와이탕이 법정의 조사과정을 통해 정립되어 일관되게 적용되면서 규범으로 정착되었고, 이것이 뉴질랜드의 각종 법제도에 ‘와이탕이 원칙과 정신’이란 문구로 인용되며 사회 전 서비스 분야와 교육 분야에 이르기까지 적용되면서 사회적 가치로 자리매김하게 되었음.

- 와이탕이 법정에서는 와이탕이 원칙을 “파트너쉽, 동등한 대우, 적극적 보호의 의무(the principles of partnership and equal treatment and the duty of active protection)”라고 정의

https://www.waitangitribunal.govt.nz/publications-and-resources/waitangi-tribunal-

reports/ngatiwai-mandate-inquiry/chapter-3/#H2561.3.3

- 또한 와이탕이 조약을 현상에 고정된 유한한 계약서가 아닌 미래의 성장과 발전을 위한 방향을 제공하기 위한 진보하는 사회적 계약(`the Treaty was not a finite contract but a developing social contract‘)으로 정의하고 있음.

https://www.beehive.govt.nz/speech/rights-legislation-and-treaty-negotiations

- 이런 차원에서 와이탕이 조약을 다음과 같이 현재적으로 재해석하고 있음:

· 마오리 동의 : 다른 민족을 그들의 땅에 살게 하고,

영국인들이 모든 사람들이 따라야 할 행동에 대한 규칙을 만들게 함.

(Maori agreed: to let other people live in their country; and

to let the British make rules about behaviour and see that everyone

obeys them.)

· 영국인 동의 : 마오리들이 그들의 삶에 대한 통제권을 가지고,

뉴질랜드에 있는 모든 다른 사람들과 같은 권리를 가짐.

(The British agreed: to let Māori keep control of their own lives; and

that Māori would have the same rights as all other people in         Aotearoa.)

https://www.waitangitribunal.govt.nz/publications-and-resources/school-resources/treaty-past-and-present/section-5/

o 와이탕이 원칙은 사회적으로 적용되어 가면서 다시한번 새로운 개념으로 정립되었데 오늘날에는 3P로 통용됨: Participation, Protection, Partnership

- 그런데 3P의 의미는 특정되어 있지 않고 분야별로 그 상황에 맞게 해석되어진다는 점이 매우 특이함.

- 예를 들어 직장 내에서 와이탕이 원칙이 중요한 규범이 되는데 구직 인터뷰시 빈번히 제기되는 질문이기 때문에 이에 대한 모범답안이 정부가 운영하는 구직 사이트에 제공되고 있음.

· 참여(Participation) : sovereignty/governance의 인정. 여러분의 직장에서 이것은 모든 수준에서 동등한 참여를 보장하고, 또한 마오리가 그들에게 직접적인 영향을 미치는 의사결정에 관여한다는 것을 의미한다.

· 보호(Protection) : 권리(rights), 이익(benefits) 및 자산(possessions)에 대한 보호의 인정. 당신의 직장에서는 평등한 권리를 보장받고 자산을 보호받는 것은 물론, 마오리 tikanga(culture and protocols), 마오리어와 같은 마오리 taonga(treasures)는 다른 문화의 tikanga와 taonga와 동등하게 존중받고 동등한 기반을 제공받는 것을 의미한다.

· 파트너십(Partnership) : sovereignty/governance의 인정과 여왕의 신민(subjects of the Crown)과 동일한 권리와 이익을 가지고 함께 일한다. 이는 여러분의 직장 모든 단위에서 협력하고 조직의 정책 및 관리에서 발언권을 갖는 것을 의미한다. 또한 마오리인들에게 영향을 미치는 일을 계획할 때 지역사회에서 마오리족과 함께 결정한다는 것을 의미한다.

https://www.careers.govt.nz/articles/interview-tip-how-to-answer-the-treaty-of-waitangi

-question/

- 뉴질랜드 교육신문은 마오리 교육 분야에 적용되는 와이탕이 조약의 3P의 내용을 제공하고 있음. 순서도 Partnership, Protection, Participation으로 배열하고 있음.

· 파트너십(Partnership) : 마오리 교육을 위한 전략을 개발하기 위해 iwi, hapū, whānau 그리고 마오리 공동체와 함께 일한다. 파트너쉽은 마오리들이 교재의 결정, 계획, 개발에 이르기까지 교육 부문의 모든 단위에 참여하는 것을 독려하고 요구한다.

· 보호(Protection) : 마오리 지식, 관심사, 가치관, 그밖의 taoga를 적극적으로 보호하는 것을 의미한다. 정체성, 언어, 문화는 자신이 배경이 되는 문화를 나타내는 중요한 표현이다. 교사들은 매일 이러한 원칙들을 실행할 수 있다. 교실에서 뿐만 아니라 직원 회의, 당직실, 회의실, 기타 장소에서 마오리어를 정상화한다.

· 참여(Participation) : The National Education Goals의 제9항은 와이탕이 조약의 원칙에 부합하게 마오리어로 행해지는 교육을 포함한 마오리 교육 주도권의 향상을 통해 마오리의 참여를 확대한다고 되어 있음.

- 이밖에도 간호사협회(Nursing Council NZ)는 의료현장에서 와이탕이 정책을 실행하기 위한 5가지 원칙을 정리하고 있음: Tino Rangatiratanga (self-determination), Partnership, Equity, Active protection, Options

https://www.nursingcouncil.org.nz/Public/Treaty_of_Waitangi/Te_Tiriti_o_Waitangi_Policy

_Statement/NCNZ/About-section/Te_Tiriti_o_Waitangi_Policy_Statement.aspx?hkey=e01b23f4-2e87-43e0-9e89-cb50f7b1929d

o 이와 같이 와이탕이 정신과 원칙은 어떤 특정한 내용을 정의하고 있다기 보다는 각 분야별로 상황에 맞게 와이탕이 원칙을 재정의하고 있음.

- 그렇지만 와이탕이 원칙이라고 했을 때 누구나 떠올릴 수 있는 관통되는 어떤 공통의 정체성을 형성하고 있다고 할 수 있음.

- 1840년 와이탕이 조약이 체결부터 1975년 와이탕이 법정 설치까지 와이탕이 조약은 어떤 정신이나 원칙으로 불리워지지 않았고, 마오리인의 역사적 고충의 상징처럼 여겨져 왔는데, 법정의 설치로 역사의 과오들이 교정되고 바로잡아지는 과정을 통해 갈등을 극복하고 사회를 통합할 수 있는 사회적 중심 가치를 갖게 된 것임.

o 현재 진행되고 있는 통일국민협약의 공론화 과정을 살펴보면 근본원칙에 대한 논의는 상대적으로 소외된 측면이 있음.

- 보이텔스바흐 원칙과 같이 사회협약으로 원칙이 정립된 경우도 있지만 와이탕이 조약처럼 협약의 원칙이 반드시 협약문에 명시될 필요는 없음. 중요한 것은, 사회적 대화와 합의를 통해 만들어진 사회협약이 사회화 과정을 통해 원칙과 정신으로 정립될 수 있는 의식적 실체를 담고 있어야 한다는 것임.

- 그러므로 통일국민협약이 어떤 내용을 담아야 하는지에 대한 정형은 없지만 그 내용 속에는 정치적 이념, 성별, 세대를 아우르는 정체성을 담고 있어야 하며, 협약 제정 후에도 한반도의 삶과 밀접히 연계되는 과정 속에서 통일의 정신과 원칙으로 정립되어가는 작업도 병행되어야 할 것임.

2. 통일국민협약의 사회적 동의 확보 및 법적 지위

o 기존 대북·통일정책이 정권에 따라 부침을 겪으며 지속적이고 일관된 축적물을 내오지 못했던 핵심 이유로 첫째, 국민적 동의 기반 미확보, 둘째, 정책적 이행력의 한계 등이 주요하게 지적됨.

- 최철영은 정부에 의해 일방적으로 추진되었던 ’통일 항아리 사업‘과 ’통일준비위원회‘ 등을 국민과 연결되지 못한 정책의 대표적 사례로 지적하며, 사회적 공론화와 합의에 기반한 통일국민협약을 통해 통일정책의 지속가능한 토대를 마련할 수 있다고 보았음.

최철영, ‘평화통일국민협약’ 추진의 법제도적 과제, 법제연구 제55호(2018), p.59, pp.74-75.

- 또한 기존 남북간 체결된 합의서가 정권 교체에 따른 정치적 환경 변화와 남북관계의 부침에 따라 이행 동력을 확보하지 못한 채 ‘합의를 위한 합의’에 그친 경우가 많았음을 지적하며, 합의가 이행되기 위한 제도적 기반이 마련되어야 함을 강조함.

현재까지 남북한 사이에 체결된 합의서는 총 245개로 분야별로 보면 정치 69개, 군사 12개, 경제 109개, 인도 33개, 사회·문화는 22개다. 남북한의 관계와 남북관계 발전에 필요한 사항을 규정한 남북관계발전법이 시행된 2006년 6월 이전에 체결된 것은 공동보도문 등을 포함해 총 180개이며, 이중 127개의 합의서가 발효됐다. 남북관계 발전에 관한 법률 시행 이후엔 공동보도문 등을 포함해 총 65개 합의가 이뤄졌으며 이중 34개 합의서가 발효되었다. 남북한 간에 체결된 합의서 중에서 국회 동의를 거친 것은 투자보장, 이중과세, 개성공단, 철도, 해운 등과 관련된 13개 합의서이다.

o 통일국민협약에 대한 국민들의 인식은 매우 긍정적이며 대북·통일정책 분야에서 협치의 필요성에 대한 높은 열망을 보여주고 있음.

민주평통이 성인 남녀 1000명을 상대로 2017년 2분기 통일여론조사에서 통일 공감대 확산을 위한 우선 과제로 ‘통일국민협약추진’을 꼽은 응답자는48.5%로 가장 높게 나타났다. 이는 ‘통일차세대 전문가 양성’(20.0%)이나 ‘지역단위의시민통일교육’(9.8%) 등 다른 과제들에 비해 월등히 높은 수치이다. 민주평화통일자문회의, 「통일여론조사」, 민주평화통일자문회의, 2017. 6.

- 또한 공론화 작업도 국민들의 높은 호응 속에 광범위하게 진행되었는데 2019년 한해 동안 총 23회 사회적 대화가 개최되었고 다양한 지역과 계층에서 총 2000여명이 참여하였음.

o 국민적 동의와 공감대 확보와 함께 통일국민협약의 법적 성격 역시 이행력 확보 차원에서 매우 중요한 논점을 제공하고 있으며, 학계에서 다양한 의견들이 제시되고 있음.

- 조한범·이우태에 따르면, 이해관계 또는 경험적 관련성을 가지고 있는 사회 내 다양한 주체들에 의하여 합의되고 일부 당사자들의 합의 위반에 대하여 다른 당사자들이 사회적으로 연대하여 책임을 추궁할 수 있는 약정(pact)으로서 비공식적 법(unofficial law)에 해당한다는 의견을 제시

이는 사회 내 행위자들의 대북정책에 대한 합의(agreement)와 구분되며 적극적 반대의 부재를 의미하는 컨센서스(consensus)와도 다르고, 합의 주체가 정치적 당사자로서 합의의 이행에 대하여 당사자에게만 정치적 책임이 부과되는 신사협정(gentleman’s agreement)과도 차별화되며, 공동행동규범(code of conduct)이나 지침(guideline) 그리고 권고(recommendation)와도 구별된다고 언급. 조한범·이우태, 통일국민협약 추진방안, 통일연구원, 2018, p. 61.

- 최철영은 “사회공동체의 여론”에 의하여 압박되는 정치적 규범(gentlemen's agreement)으로서 합의의 내용이 법제와 정책을 통해 구체화되어야 하는 연성법(soft law) 규범으로서 가치를 부여하고 있는데, 연성법으로서 통일국민협약은 평화통일정책과 관련된 현행 법규범들의 해석원리로서 수용되고, 국민협약의 내용들 중에서 선별된 제도적 실천적 과제들은 법령과 정책에 반영됨으로서 국민협약과 남북관계 법제 상호간에 일정한 관련성을 갖어야 함을 강조

최철영, 통일국민협약 제도화 방안 연구 보고서, p. 79.

o 이와 같이 통일국민협약의 법적 성격과 관련해서는 입법절차를 거쳐 법률로 공포되는 일반적인 성문 제정법 규범(hard law)이 아닌 비공식적, 연성법 규범으로서 보는 견해들이 주류를 이룸.

- 법적 구속력이 없음에도 신의 성실의 원칙에 기초한 이행을 담보하는 공약(commitment)으로서 성격을 지니며, 광범위한 사회적 압력이라는 규범적 무게를 가지며, 국내 대북 관련 법제와 남북 합의서 간 상호 조화를 시키며, 시간의 경과와 협약의 이행 및 준수의 성과 여부에 따라 대북·통일정책 추진에 있어 관습법의 지위를 확보할 수 있음.

조한범·이우태, 통일국민협약 추진방안, 통일연구원, 2018, p. 62.

- 또한 국회에 의해 제정되는 ‘국가의 법’(law of state)은 아니지만 입법 권력보다 상위의 권력으로 국민이 직접 참여민주주의를 통해 수립하는 ‘국민의 법’(law of peoples)으로서 정부의 한반도 정책 실행의 정당성 근거이며, 현행 남북협력관련 법제의 개정과 평화통일을 위한 새로운 입법의 연원으로서 권위를 갖는 규범이라는 시각도 있음.

최철영, 통일국민협약 제도화 방안 연구 보고서, p.80.

o 와이탕이 조약 역시 사회를 구성하는 두 당사자간 일반적 사회질서에 관한 사회협약으로서 전통적 법규범은 아니지만 사회적 동의에 의해 법적 효력을 발생시키며 뉴질랜드 각종 법령과 제도 및 사회 각 분야에 ‘와이탕이 정신과 원칙’으로 반영되어 있음.

- 와이탕이 조약 체결 후 마오리 추장들의 동의 확보와 뉴질랜드 법 체계에 규범과 원칙으로 적용되어 관습법적 지위를 갖게 된 과정에 대한 고찰은 통일국민협약의 발전 방향에 의미있는 시사점을 줄 것임.

1) 국민 동의 과정

o 와이탕이 조약은 1840년 2월 6일 북섬 Bay of Islands 지역 40여명의 마오리 hapu(sub-tribe) 추장들이 처음 조약에 서명한 이후 8개월 동안 남북섬 전역 45개 지역에서 542명의 추장들의 서명을 받았음.

- 조약 체결 당시 마오리 부족(iwi, tribe)이 몇 개가 있었는지는 알려져 있지 않지만, 현재 기준으로 볼 때 약 102개 부족(iwi)이 있고, 그 하위부족(hapu, sub-tribe)은 약 773개가 있는데 와이탕이 조약 체결 당시 마오리 부족이 hapu 단위로 공동체를 형성하고 있었던 것을 볼 때 542명의 추장들로부터 서명을 받았다는 것은 대부분의 부족의 동의를 받은 것으로 추정됨.

- 내용을 제대로 알고 있는데서 더 나아가 영문본에 서명한 추장, 내용을 제대로 알지 못하고 서명한 추장, 추장이 아닌 사람들의 서명, 서명하지 않았는데도 서명했다고 잘못 기재된 경우 등 여러 오인들이 있지만 와이탕이 조약이 전 부족의 서명을 받기 위해 기울였던 노력은 평가할 만함.

- 이런 동의 절차는 와이탕이 조약이 오늘날까지 사회협약으로서 가치를 가지고 살아있는 건국문서로 정통성을 확보하는데 매우 주요한 근거가 되었음.

o 통일국민협약이 협약문으로 사회적으로 합의된 후 법적 지위가 확보된다고 하더라도 통일협약이 살아있는 문서로 실질적인 한반도 정책에 영향을 미치기 위해서는 통일협약에 대한 사회적 공감대 확산 절차는 지속적으로 진행되고 국민 참여 통로로 보장되어야 할 것임.

2) 법적 지위

o 와이탕이 조약은 뉴질랜드 헌법 체계에 정식으로 편입된 적이 없기 때문에 법적 문서로서의 지위는 모호하지만, 일반적으로 뉴질랜드 건국문서로 간주되며, 국내법에 채택된 범위내에서 법적 효력을 지님.

- 1975년 이후 제정된 41개의 법령에 와이탕이 조약을 직접 명시하진 않지만 ‘와이탕이 원칙’과 ‘마오리의 이해’라는 문구로 와이탕이 조약의 정신을 계승

- 대표적인 법령으로 1975년 와이탕이 조약법(The Treaty of Waitangi Act), 1986년 국유기업법(The State Owned Enterprises Act), 1987년 마오리어법(the Maori Language Act), 1989년 교육법(The Education Act), 1989년 어린이, 청소년 및 가족법(The Children, Young Persons and their Families Act), 1993년 보건 및 장애인 서비스법(The Health and Disability Services Act) 등이 있음.

o 뉴질랜드 법제정시 지켜야 하는 입법적 원칙을 제시하는 뉴질랜드 법제화 가이드라인(Legislation Guidelines: 2018 edition)에는 ‘와이탕이 정신과 원칙’을 뉴질랜드 법 제도 근간의 가장 중요한 원칙 중 하나로 제시하고 있음.

- 제4장은 뉴질랜드 법의 기본적 헌법 원칙과 가치(Fundamental constitutional principles and values of New Zealand law를 총 10개 영역으로 제시하고 있는데 제2파트가 ‘와이탕이 정신과 원칙’이다. 제1파트가 일반적 원칙임을 감안할 때 와이탕이 원칙이 사실상 가장 중요한 원칙임을 알 수 있음. 이러한 기본원칙들은 새로운 법률 제정시 그리고 정책 입안과정 전반에 연관되어 검토되는데, 이러한 기본원칙 중 만약 하나라도 부합되지 않거나 충돌한다면 최대한 빨리 법률 자문을 거쳐 수정해야 함.

http://www.ldac.org.nz/guidelines/legislation-guidelines-2018-edition/constitutional-

issues-and-recognising-rights/chapter-4/

Part 1: Fundamental constitutional principles and the rule of law

Part 2: The spirit and principles of the Treaty of Waitangi

Part 3: The principle of legality—the dignity of the individual and the presumption in favour of liberty

Part 4: Respect for property

Part 5: Natural justice

Part 6: Access to the courts

Part 7: The presumption against retrospectivity

Part 9: International obligations

Part 10: The clear statement principle

- 제5장은 와이탕이 조약, 조약 해결, 그리고 마오리 이해(The Treaty of Waitangi, Treaty settlements, and Māori interests)에 관한 장인데 이 장의 서두에 “와이탕이 조약(Treaty of Waitangi)은 ‘뉴질랜드 사회의 일부’로 자리잡고 있으며, 헌법상 매우 중요하다. 정책 및 법률의 개발 과정과 최종 산물은 조약의 정신과 원칙을 적절히 존중해야 한다”고 명시되어 있음.

o 통일국민협약이 어떤 법적 지위로 규범화될 지는 앞으로 보다 더 진전된 논의와 정책 환경에 따라 결정되겠지만, 어떤 성격으로 규정되는 것 보다 어떻게 우리의 법 규범 속에 정착되느냐가 더욱 중요한 문제임.

- 통일국민협약이 사회적 대화와 공감대 속에 탄생한다고 하더라도 우리 사회속에서 순환하지 못하고 문서로만 존재한다면 그 의미는 퇴색할 것임.

- 살아있는 문서로 뉴질랜드 현재 법규범에 실질적 기본 원칙과 기준으로 제시되고 있는 와이탕이 조약 사례는 살아있는 문서로서 통일국민협약이 우리 법규범에 구현될 수 있는 가능성을 보여주는 모델로서 연구 가치가 있음.

3. 통일국민협약의 이행기구

o 통일국민협약의 장기 지속적인 이행력 확보와 효과적인 운영 시스템 구축 측면에서 이행기구 설치는 매우 중요한데 현재 크게 두가지 차원에서 논의가 진행되고 있음

- 첫째, 통일국민협약 준비단계와 이행단계를 구분하여 추진기구를 구성하자는 주장으로, 이 주장에도 준비단계에서 이행단계로 넘어갈 때 일정한 조건을 충족시킬 경우 이행해야 된다는 입장(민화협)과 통일국민협약이 선포되고 난 후 이를 이행하기 위한 기구를 설치해야 된다는 입장(조한범)으로 구분됨.

- 둘째, 준비단계와 이행단계 구분없이 통일국민협약 추진기구를 설치하여 협약 준비부터 이행까지 실행하는 기구를 설치하자는 입장(최철영)임.

o 민화협은 통일국민협약의 준비기구와 이행기구를 구분하고 단계 전환은 일정한 조건을 충족할 경우 이뤄져야 한다는 입장

- 첫째, 통일국민협약을 제안하고 이와 관련된 협약정치를 추진해나가는 준비기구로 ‘통일국민협약 준비기구’를 설치

- 둘째, 통일국민협약의 실현과정 혹은 이행단위로서 정부-시민사회의 협치를 제도화한 사회협약적 거버넌스체제를 구축하는 일로 ‘통일국민협약 이행기구’를 설치

통일부 2017년 용역보고서, 민화협 ‘시민참여형 통일국민협약 실행방안 연구’, p.56.

- 협약 준비기구에서 협약이행기구로의 전환은 통일국민협약에 대한 사회적 합의 수준이 상승하고, 최소주의 차원에서 통일국민협약의 대강이 어느 정도 윤곽이 드러나거나, 조직발전 수준에서 각 분야별·주체별로 이익대표체들이 형성되고, 나아가 각 이익대표체 내부에서 분야별·주체별로 협약 내용에 대한 합의들이 도출되는 조건 등이 있으나, 이 모든 조건이 갖춰져야 협약이행기구로의 전환이 가능하다는 의미는 아니며, 어느 하나의 조건이라도 갖춰지면 즉각 협약이행기구로의 전환이 추진될 수 있다고 설명

Ibid., p.58.

o 조한범은 통일국민협약 체결을 기준으로 준비단계와 이행단계를 분리하는데, 주요 기능도 역시 협약 준비와 협약 이행에 초점이 맞춰져 있음.

- 준비기구를 ‘통일국민협약 범국민회의’라 명명하고 가장 중요한 기능을 통일국민협약의 내용을 마련하는 일로 보았음. 범국민회의는 협약의 기본방향과 실무문제를 구분하여 논의하는 본회의와 실무회의로 구성하며, 참여 주체는 통일국민협약에 동의하는 보혁 시민사회와 여야 정치권을 중심으로 정부, 언론, 종교계, 노동계 및 재계, 그리고 여성계 등을 망라하며 이들 대표들이 협약에 서명하며, 정부 대표로는 대통령이 서명

- 협약 체결 후에는 ‘통일국민협약실천협의회’를 설치하여 범국민회의에 참가한 주요 주체들 간의 네트워크 형태로 운영하는 것이 바람직하며, 중앙협의회와 각 지역협의회의 형태로 구성되는 것이 효율적이라고 설명. 또한  협약의 이행을 위한 사회운동의 거점 및 협약의 위반에 대한 감시 기능을 부여하며, 협약의 이행 및 위반 사례들은 중앙협의회를 통해 평가하고 백서 형태로 발간함으로써 협약이행의 강제력으로 작용할 수 있음을 강조

o 반면 최철영은 정부와 국회 그리고 일반국민과 시민단체 및 평화통일정책분야의 전문가들이 참여하는 ‘통일국민협약위원회’를 독립행정위원회로 설치할 것을 제안

- ‘통일국민협약위원회’는 준비단계에서는 국민협약의 합의와 체결을 위한 내용과 형식, 추진방식의 제공과 지원의 역할 수행

- 국민협약이 체결된 이후에는 협약 내용의 확산과 이행점검, 상황 변화를 반영하는 협약의 수정 등을 위한 조사 연구를 수행하는 상설적 대북정책 협의기관으로서 역할 수행

최철영, 통일국민협약 제도화 방안, p.81

o 와이탕이 조약의 사회협약적 관점에서 이행기구는 와이탕이 법정으로 볼 수 있는데 이 법정의 구성과 기능 그리고 판결의 이행 과정을 통해 협약정치의 거버넌스 측면에서 시사점을 도출할 수 있을 것임.

1) 구성과 기능

o 뉴질랜드 법무부 산하 상설 조사 위원회로 사법적 권한을 갖는 법원은 아니며, 이 법정의 권고와 보고 또한 정부에 대한 구속력이 없음.

- 그러나 노동당 정부의 정책적 의지에 와이탕이 법정에서 다룰 수 있는 사례 범위가 확대되고, 구성원도 증원되면서 점차 기능이 강화되었고, 법적 구속력은 없지만 정책변화를 가져오는 영향력은 강화되어 뉴질랜드에서 가장 유명한 공공기관으로 자리매김하게 되었음.

- 와이탕이 법정의 패널 멤버들은 모두 20명으로 구성되는데, 마오리 개발부(the Minister for Māori Development 장관의 추천으로 총독이 임명함. 와이탕이 법정의 대표 판사는 마오리 토지법원(Māori Land Court)의 의장이며, 부대표 판사 역시 토지법원 판사이며, 기타 법정 구성원들은 각계각층다양한 분야 전문가들인데, 절반은 마오리인이며, 절반은 파케하임.

- 1975년 설립 당시에는 법정 구성원은 3명이었다가 1984년 노동당 정부에 의해 7명으로 증원되었고, 최소 4명은 마오리인 할당제를 두었음. 1988년 다시 17명으로 증원되었고 현재는 20명임.

2) 시민 기구

o 와이탕이 법정은 법무부 산하에 설치되어 있지만, 정부(피고인)의 와이탕이 조약 위반사례에 대해 마오리 공동체(원고인)가 청구하는 사례를 판결하는 독립기구임.

- 와이탕이 법정에서 원고인 마오리는 개인과 집단 모두 청구할 수 있는데, 집단에는 hapu, iwi와 같은 부족 단위 뿐만 아니라 Maori Council과 같은 행정 조직도 가능함.

- Maori Council은 1962년 Maori Community Development Act에 의해 설치되었는데, 마오리인들에게 사회 복지 서비스를 제공하기 위해 마오리 개발부 장관하에 설치된 마오리 특별 구역임. 뉴질랜드 행정구역인 district 경계와 일치하지 않지만 마오리 부족 단위를 반영한 구역을 단위로 District Maori Counicil이 있고 이의 지붕조직으로 Maori Counil이 있으며, 구역별 행정기구인 Committee가 있음. 이러한 마오리인에 특화된 서비스를 제공하기 위해 마련한 특별 구역은 현재는 복지 서비스에 국한되지 않고 마오리 행정 거버넌스로 기능하고 있음. 와이탕이 법정에서도 Maori Council의 역할은 점차 증가하는 추세임.

o 와이탕이 법정에서는 마오리 개인 누구나 청구할 수 있지만 법정에서 보고서가 채택되고 정부와 협상을 하는 과정에서는 위임을 받은 부족 그룹(mandated representatives of tribal groups)이 일방이 되어야 함.

원래 마오리 공동체 단위는 hapu였는데 19세기와 20세기를 거치면서 iwi가 정치적 단위로서 점점 더 강화되었음. 19세기 동안에는 마오리 필요에 의해, 20세기에는 정부 필요에 의해 iwi 단위가 강화되었다고 볼 수 있음. 즉, 19세기 정부의 토지 몰수에 저항하기 위해 범부족단위 통합이 추진되면서 iwi의 역할이 강조되었고, 20세기 와이탕이 조약 보상과정에서 정부는 되도록 큰 단위와 협상을 하기를 원했으므로 iwi가 선호되었음. 마오리 고충을 해결하기 위한 부족신탁위원회(tribal trust boards)도 iwi단위로 설립되었고 와이탕이 법정 소송도 iwi단위로 추진되었음. 1992년 어업권 관련 해결도 iwi 단위에서 이루어졌음. 오늘날 대부분 마오리 조직인 부족신탁위원회나  rūnanga (managing bodies)도 iwi단위에서 설립되었음.

https://teara.govt.nz/en/tribal-organisation/page-6

- 정부는 “large natural groupings”와 협상하는 것을 선호하는데 이는 개별 건 처리시 부족과의 충돌이 발생하여 또 다른 고충 사례 발생 가능성이 있기 때문임. 청구인 그룹은 정부에 의해 인정되어야 함. 이때 주로 선호되는 집단은 iwi이거나 Maori Council임.

- 정부 협상팀과 마오리 협상 대표팀간 합의에 이르면 합의 증서가 서명되고 이 합의안에 대해 마오리 원고측 공동체의 과반 동의로 확정되는 절차를 거쳐야 함.

3) 정부와의 관계

o 와이탕이 법정은 정부의 와이탕이 조약 위반 사례에 대해 원고인 마오리 측의 소 제기로 정부 위반 행위를 규명하고 이에 대한 권고안을 판결하는 독립 행정기구이지만 소송 관련 전반적인 행정절차들을 지원하는 부서를 정부내에 두고 있음.

- 법무부 내 와이탕이 법정 담당부서인 Waitangi Tribunal Unit은 등록부, 클레임 조정부, 조사 계획부, 조사 실행부, 보고서 작성부로 업무가 구분되어 있고 마오리 청구인들의 사례 등록부터 조사와 보고서 작성까지 전담함.

- 법정의 패널은 대표 판사와 부대표 판사를 비롯, 각계 전문가들로 구성되며, 이들을 지원하는 Unit의 직원들은 공무원들임.

o 와이탕이 법정에서 보고서가 채택되면 실질적인 협상과정에 들어가는데 협상은 마오리 원고측 대표와 정부측 대표가 진행하며, 와이탕이 법정은 이 과정에 개입하지 않음.

- 정부측 협상 기구는 the Office of Treaty Settlment(OTS)이며, 와이탕이 조약 협상 장관(the minister for Treaty of Waitangi Negociations)이 관할하며 행정 및 재원 지원은 법무부로부터 받음.

- 정부 협상안을 마련하기 위해 다양한 유관부처들이 매우 긴밀하게 연계되어 있는데, 이들은 와이탕이 조약 해결을 위한 정부내 와이탕이 거버넌스를 구성하고 있음. OTS는 각 부처별 이해관계를 조정하여 정부측 협상안을 마련하고 협상을 진행하며 재원을 동원하고 합의서 작성하여 법률로 공포하며 합의안이 제대로 이행되는지를 감독함.

· 재무부(Treasury) : 합의 과정에서 전반적인 재정 문제 관리와 합의 보상금 재무 위험도 평가

· 마오리개발부(Te Puni Kōkiri) : 위임사항과 합의 이행 이슈에 대한 조언, 와이탕이 법정 권고사항에 대한 정부 이행 모니터링

· 자연보존부(Department of Conservation) : 토지, 식물, 동물, 물고기와 관련된 문제에 대한 조언

· 왕실법률국(Crown Law Office) :합의 증서(Deeds of Settlement)와 합의 법안(settlement legislation) 초안 작성 및 법적 문제에 대해 OTS에 조언

· 1차산업부(Ministry for Primary Industries) : 비상업적 바다 어업 관련 이슈에 대한 조언

· 환경부(Ministry for the Environment) : 자연자원 관리 문제에 대한 조언

· 토지정보부(Land Information New Zealand) : Public Works Act 1981, 정부 소유 토지 관련 이슈에 대한 조언

· 의회자문국(Parliamentary Counsel Office) : 합의 법안 초안 작성

o 비록 와이탕이 조약은 통일협약과 매우 상이한 체결과정과 이행체계를 가지고 있지만, 조약의 이행을 위한 정책적 의지 차원에서 시사하는 바가 매우 크다고 할 수 있음.

- 무엇보다 와이탕이 법정은 처음 설치 당시에는 예산과 조직 그리고 실질적 권한이 미비하여 거의 영향력이 없었지만, 정부의 정책적 의지와 법정의 인적 구성이 바뀌면서 매우 효과적인 성과를 도출할 수 있었음.

- 그리고 사회계약의 이행과 위반 여부를 판결하는 조직과 판결에 따라 정부 배상액을 결정하는 협상을 진행하는 조직을 철저히 분리하여 상호간 철저한 독립성을 부여한 것은 각각 프로세스가 객관적으로 진행될 수 있는 기반을 제공했다고 할 수 있음. 또한 협상 과정에서 와이탕이 거버넌스 체제가 구축된 것은 와이탕이 조약에 대한 정부의 강한 의지를 방증하는 것이며, 협약 정치의 모델을 보여준다고 할 수 있음. 물론 뉴질랜드의 의회 민주주의의 특징으로 협약 정치가 용이한 측면은 있지만 와이탕이 거버넌스에서 의회의 긴밀한 협조는 협상안을 법률화시키는데 결정적 역할을 제공하고 있음.

- 또한 와이탕이 협상을 이행하기 위한 목적은 아니지만 마오리 공동체의 지역 단위별 조직과 체계는 와이탕이 협상에서 마오리 권익을 최대한 보호하고 협상안을 신속하게 이행하게 하는 데 중요한 역할을 했다고 할 수 있음.

o 이러한 와이탕이 법정과 조약사무국 등 와이탕이 조약 이행기구의 조직과 기능을 참고하여 통일국민협약 이행기구 관련 몇 가지 대안적 방안을 제시해 보고자 함.

- 첫째, 통일국민협약 이행기구는 독립 행정기구로 설치하며, 사회 각계 각층의 전문가들로 구성하고 대표 1명과 부대표 1명을 두되, 상임위원회와 실무위원회로 구성함. 공동대표 체계보다는 효율적 의사결정 구조로 실무위원회를 거쳐 검토된 안에 대한 집단 의사결정 위원회를 두며 최종 결정은 대표가 하도록 함.

- 둘째, 통일국민협약 이행기구를 행정적으로 지원하기 위해 정부 부처내 지원 부서를 두며, 협약 기구의 결정 사항을 정책으로 입안하는 메커니즘을 구축함.

- 셋째, 통일국민협약의 정책적 이행을 보장하기 위해 범부처 거버넌스를 구축하고 각 부처에서는 매년 이행방안을 세우고, 통일국민협약에 책임을 지는 장관을 지정하여 대통령과 국회에 보고하도록 함.

- 넷째, 통일국민협약의 사회적 이행을 보장하기 위해 지방정부와 긴밀히 협조하여 시도 지역별 이행위원회를 구성하여 전국적인 이행 단위를 구축함.

//끝//

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