< 훈련결과보고서 요약서 >

훈 련 자	임태형		직급		부감사관
소 속	감사원
훈 련 국	미 국	훈련기간		2019. 12. 28. ~ 2021. 12. 27.
훈련기관				훈련구분	장기
훈련목적	재난 안전 종합관리 체계 및 감사접근 방법에 관한 연구			보고서 매수	106매
내용요약	서론 대규모 재난이 발생하면 감사원은 제도적으로 구체적으로 어떠한 점으로 인해 재난이 발생하고 그 피해 정도가 재난에 비해 적정한 수준이었는지, 재난에 대한 대비는 되어 있었는지, 재난 대응은 신속·정확하였는지, 사후 조치는 적정하였는지 등을 파악함으로써 재난으로부터 얻은 교훈을 제도의 개선으로 연결시키는 역할을 하고 있음 본 연구에서는 우리나라 재난안전관리체계와 미국의 재난안전관리체계를 비교하여 서로의 차이점을 분석하는 한편, 미국의 재난안전관리체계로부터 우리나라 재난안전관리체계에 도입할 수 있을만한 부분이 있는지를 살펴보고, 미국의 회계감사원 GAO의 최근 재난안전관리체계와 관련한 감사사례를 집어보고 우리나라 감사원의 재난안전관리체계 감사사례와 비교해 본 후 감사원의 향후 감사 접근 방법을 강구해보고자 함 재난 관리의 개요 재난관리란 재난이 발생하지 않도록 사전에 예방하고, 그에 대한 준비와 대응장비, 인력들의 준비, 재난이 발생할 경우 신속한 대응, 피해 상황등에 대한 복구 등 재난으로 인한 손실을 최소화 하기 위한 활동을 모두 포함하는 포괄적 의미. 재난관리는 크게 예방 활동, 준비 활동, 대응 활동, 수습 및 복구 활동으로 구분

내용요약	3. 우리나라 재난관리체계 우리나라의 재난관리체계의 특징은 범정부가 함께 참여하여 협력하는 것으로서 대규모 재난이 발생하면 재난의 대응·복구를 총괄·조정하는 중앙재난안전대책본부를 설치하고, 각 부처에서 소관 재난유형을 관리하는 중앙사고수습본부, 지자체는 지역 차원의 재난 대응을 총괄·조정하는 지역재난안전대책본부를 설치 현 정부는 국가재난 컨트롤타워와 현장중심 재난대응 역량 모두가 강화된 통합적 국가재난관리체계 구축을 목적으로 정부조직을 개편. 2017년 7월 국민안전처의 재난안전기능과 행정자치부를 통합하여 행정안전부로 일원화하고 소방청 및 해양경찰청을 독립하여 설치. 국민안전과 생명을 지키는 안심사회 구축을 국정전략으로 정립하고 이를 실행하기 위한 8개 국정과제 중 하나로 ‘통합적 재난관리체계 구축 및 현장 즉시대응 역량강화’를 추진 4. 미국의 재난관리체계 미국은 9ㆍ11테러 사태 이후로 연방정부와 주(州) 및 지방정부간의 재난대응체계가 효율적으로 운영되도록 국토안보부(Department of Homeland Security, 이하 “DHS”라 한다)를 신설하여 산하에 연방비상사태관리청(Federal Emergency Management Agency)을 두도록 통합관리체계와 관련 법제를 정비 2005년 8월 허리케인 카트리나가 미국을 강타하며 미 역사상 가장 심각한 재난피해를 발생시킨 이래 법제도의 정비와 재난관리체계를 변모시키는 계기. 이 사건으로 미국은 오바마 대통령의 지시에 따라 국가보호체계(National Protection Framework), 국가예방체계(National Prevention Framework), 국가재난저감체계 (National Mitigation Framework), 국가재난대응체계(National Response Framework), 국가재난복구체계(National Disaster Recovery Framework) 등 5개의 프레임워크를 마련하여 안전하고 회복력이 향상된 국가안전체계를 갖추고자 노력

내용요약	5. 우리나라와 미국의 재난관리 체계 비교 및 시사점 미국의 재난관리체계의 특징은 연방재난관리청은 재난현장의 지휘자가 아닌 협력 및 조정을 위한 조정자의 역할을 수행한다는 점. 재난발생의 책임은 지방정부에게 있으며 연방정부 및 주 정부는 지원자로서의 역할을 수행하는 것. 이와 같은 지휘체계로 인해 지방정부와 연방정도 및 주 정부는 파트너십으로서 공동의 목표를 수립하고 서로 간에 원활하게 대화를 하면서 약속된 파트너십을 구축한다. 그리고 층화된 대응으로서 사고는 가능하면 사고가 직접적으로 발생하고 있는 최하위의 관할구역에서 관리되어야 하고 필요한 경우에는 상위의 관할구역이 지원자로서 역할 반면 우리나라 재난관리 지휘체계의 핵심기구는 중앙재난안전대책본부와 중앙사고수습본부로서, 정부가 컨트롤타워의 역할을 수행. 6. 우리나라의 재난 관련 감사 사례 분석 2000년 이후 감사원에서 실시된 재난안전분야 감사사항은 크게 재난관리체계 및 예방․대응감사와 주요시설물 등에 대한 안전관리 감사로 구분 재난관리체계 및 예방․대응감사는 주로 정부의 재난관리체계 구축과 재난 예방․대응실태 전반의 문제점을 점검․분석하고 개선방안을 마련하는데 목적을 두고 감사를 실시, 폭설로 인한 교통대란, 세월호 침몰사고 등 특정사고에 대한 감사를 제외하고 2003년부터 2017년까지 3∼4년을 주기로 유사한 사항에 대한 감사를 실시 재난대응 조직과 관련된 감사는 주로 재난 및 재해 총괄 기구, 지방자치단체 방재인력, 방재연구 조직, 그리고 자연재해로서 피해 발생이 많은 태풍에 대비한 전담조직 미구성 등에 대한 문제 지적 다수. 재난안전분야 종사자 등 교육실시와 관련된 처분요구는 재해담당 공무원에 대한 방재교육과 함께 소방교육이나 민방위 교육 등과 관련된 문제점도 지적 이 외에도 재난관리체계 등에 대한 평가나 안전의식 제고를 위한 자연재해 대비 홍보 관련 문제 등이 개선이 필요한 것으로 확인

내용요약	7. GAO의 재난 관련 감사 사례 분석 연방위기관리청의 사고현장에 대한 조사 및 구조, 사고관리, 대피경로 등 재난대응 프로그램의 운영과 그에 대한 평가‧개선 활동에 초점을 두고 감사를 실시하여 국가 및 지역 사고관리지원팀(IMAT)에 대한 표준화된 교육훈련 계획 미흡과 이들 간의 효율적인 연계 미흡, 재난 발생에 따른 활동보고나 학습을 위한 문서화 부족 등을 지적 국가재난복구 프레임웍 실행에 있어 연방위기관리청과 주위기관리부서의 역할과 책임이 무엇인지, 실제 주정부(알래스카, 애리조나, 콜로라도, 뉴욕, 오클라호마)와 함께 국가재난복구 프레임웍을 실행하였을 때 그 범위가 어떻게 되는지 등에 초점을 두고 감사를 실시하여 국가재난복구 프레임웍에 기반한 사전 재난복구계획을 5개 주에서만 마련하고 있고 연방위기관리청 지역사무소의 국가재난복구 프레임웍 실행에 대한 체계적인 평가를 하지 않고 있음을 지적 8. 감사원과 GAO의 재난 감사 접근방법 비교 감사원의 재난 관련 감사 결과는 주로 법령 이행 여부에 대한 합법성 감사가 주를 이루는 반면, GAO는 재난 현장에서의 비효율성에 대한 성과 감사가 주를 이룸. 특히 GAO의 경우 합법성에 대한 감사 결과는 전혀 없었다는 점이 특징이며, 감사 결과가 모두 권고 사항으로서 구체적인 권고안을 GAO가 제시를 하고 있다는 점이 두드러짐 9. 결론 GAO는 재난 대응 프로그램, 국가재난대응프레임워크 등에 대해 수시로 효율성을 점검하면서 취약점을 발견하고 개선 방안을 강구하는 등의 노력. 이처럼 우리 감사원도 현재 재난관리체계의 효율성에 대한 성과 감사가 필요한 것으로 판단. 중앙재난안전대책본부를 비롯한 각 지휘체계의 비효율성 여부, 재난대응 조직의 인력 구성의 적절성 등에 대해 상시적인 감사 실시, 조직진단 등. 합법성 감사뿐만 아니라 법령의 개선을 수반하는 재난관리체계 전반의 효율성을 수시로 점검하여 향후 다가올 재난에 선제적 대비 필요

재난 안전 종합관리 체계 및 감사접근 방법에 관한 연구

(개인훈련)

2021년 12월

감   사   원

(임 태 형)

목     차

❏ 국외훈련개요	2

❏ 훈련기관소개	3

1. 서론	4

2. 재난 관리의 개요	7

3. 우리나라 재난관리체계	13

4. 미국의 재난관리 체계	23

5. 우리나라와 미국의 재난관리 체계 비교 및 시사점	29

6. 우리나라의 재난 관련 감사 사례 분석	36

7. GAO의 재난 관련 감사 사례 분석	66

8. 감사원과 GAO의 재난 감사 비교 및 시사점	96

9. 결론	102

❏ 참고문헌	104

국외훈련개요

1. 훈련국: 미국

2. 훈련기관명:  Katz Cassidy AC

3. 훈련분야: 재난 안전 종합관리 체계 및 감사접근 방법에 관한 연구

4. 훈련기간: 2019. 12. 28. ~ 2021. 12. 27.

훈련기관 소개서

명 칭	미국 Katz Cassidy AC
소 재 지 (홈페이지)	11400 W. Olympic Blvd. Suite 1050 Los Angeles, CA 90064 ※ 홈페이지 주소 : http://www.katzcassidy.com
설 립 목 적	○ Katz Cassidy AC은 미국 캘리포니아 주 로스앤젤레스에 위치한 비즈니스, 회계, 감사 전문 회계법인으로 모든 CPA, CRA, CGA, CA는 자격증 보유와 전문지식을 갖추고 있으며 ▪ 법적 및 기술적 전문성을 바탕으로 회계, 감사 관련 맞춤서비스 및 맞춤 솔루션을 제공.
조 직	○ ACCOUNTING TEAM ○ GENERAL CONSULTANT TEAM ○ ADMINISTRATIVE TEAM ○ AUDIT CONSULTANT TEAM
주요기능 및 연구분야	○ 회계관련 자문 ○ 부동산 관련 자문 ○ 회계 시스템의 설계 및 구현 ○ 그 외 다수 법적 서비스
주요인사	Gilbert R. Vasquez - B.S. in Business Administration from California State University, Los Angeles - Managing partner at Vasquez & Company since its founding in 1981 - Founder and president of the Association of Latino Professionals in Finance and Accounting (ALPFA)
교섭창구	Gary M. Osterhout
	전화 (310) 477-6300	FAX (310) 477-9102	E-mail Gary.osterhout@katzcassidy.com

제1장  서론

2019년 11월, 중국 후베이성 우한시에서 처음으로 발생하여 보고된 새로운 유형의 변종 코로나바이러스 SARS-CoV-2(이하 “COVID-19”이라 한다)가 전 세계를 강타하였다. 전 세계 각국은 유례없이 강력한 전염성을 가진 COVID-19의 확산으로 인해 국가 방역 및 의료체계의 붕괴를 경험하였다. 그 동안 선진국으로 불려왔던 미국, 영국, 프랑스 등의 국가도 예외는 아니었다.

발병 초창기엔 우리나라에서 "우한 폐렴"이나 "신종 코로나 (바이러스)"로 불렸으나, WHO에서 제네바 현지 시각으로 2020년 2월 11일 공식 명칭을 COVID-19로 확정하였음

미국은 2022. 1. 11. 현재 331,449,281명의 인구(2020년 기준) 중 약 1/6에 해당하는 61,158,120명(누계)이 COVID-19에 확진되었으며, 그 중 1,478,444명의 환자가 사망하는 등 사상 최악의 사망자를 기록한 재난으로 여겨지고 있으며, 현재에도 하루 확진자 수가 70만여 명에 이르는 등 위기 상황은 현재 진행형이다.

물론 우리나라 역시 COVID-19로 인한 피해가 상당하였다. 우리나라는 2022. 1. 11. 현재 누계 670,483명이 확진판정을 받았으며, 그 중 6,114명이 사망하였다. 또한 COVID-19의 확산 방지를 위해 방역 단계에 따라 집합금지 명령이 발효되었으며, 식당, 카페, 유흥시설, PC방, 영화관 등 각종 영업시설들에 대한 영업시간 제한 및 출입 제한 조치가 이루어졌고, 그로 인한 소상공인, 자영업자들의 경제적 피해가 막심하였다.

하지만 우리나라는 COVID-19 감염자 수 및 사망자 수가 다른 선진국들에 비해 상대적으로 적은 편이다. 의료병상이 모자라 의료체계가 마비되거나, 일부 지역을 원천적으로 봉쇄하는 조치도 없었다.

COVID-19 사태 속에 다른 국가들은 의료체계 붕괴, 도시 원천봉쇄, 진단키트 및 마스크 수급 문제 등을 겪는 와중에 우리나라는 나름 “방역모범국”이라는 칭호로 불릴정도로 감염병에 대한 대응을 잘 해나가고 있는 것이다.

그러나 이처럼 우리나라가 COVID-19 사태에도 불구하고 비교적 잘 대응해나가고 있는 데에 대한 이면에는 2015년 겪은 중동호흡기 증후군 “메르스” 사태를 겪으면서 체득한 교훈이 있었다.

2015년 5월 20일, 바레인에서 귀국한 첫 번째 감염자가 메르스 확진 판정을 받으면서 대한민국 메르스 유입이 확인되었다. 확진 전인 5월 12∼14일 첫 감염자가 입원한 평택성모병원에서 2차 감염자가 늘어났고, 이후에도 방역망이 뚫리면서 감염자가 점점 늘어나다가 7월 4일 이후 감염자가 늘어나지 않게 되어 일단 사태는 일단락 되었다.

메르스 감염자가 늘어나는 과정에서 정부의 메르스 감염 경로 등의 정보를 공개하지 않은 소극적 대응과 역학조사 및 감염 경로파악 지체, 삼성서울병원의 비협조 등으로 인해 메르스 감염자는 단기간에 확산되어 갔고, 중동에 이은 전세계 메르스 감염자 수 2위 국가라는 불명예까지 얻게되었다.

이에 국회는 2015년 8월 13일 감사원에 메르스 사태 전반에 대한 원인 규명과 정부대책의 적정성을 점검하기 위한 감사를 요구하였고, 감사원은 보건복지부, 질병관리본부 등 18개 기관을 대상으로 2달여 간의 감사를 실시하여 질병관리본부장 등 관련자 16명을 정직 등의 징계를 하도록 처분요구 하는 등 총 39건의 위법·부당한 사실을 지적하였다.

감사원의 메르스 감사결과는 이러하였다.

감사원은 충분한 준비기간과 전문가들의 여러 차례 권고에도 메르스 위험성을 간과하고 지침을 잘못 제정하는 등 사전대비를 소홀히 하였고, 최초환자 등에 대한 역학조사를 부실하게 수행하였다고 보았다.

특히 방역당국은 메르스 최초환자의 신고를 받고도 34시간 동안이나 검사를 지체하는가 하면, 메르스 전염성을 과소평가하고 방역망을 환자 입원 병실로만 한정하여 극히 일부의 접촉자만 격리조치를 하였고, 조기 역학조사를 종료함에 따라 대규모 감염자가 발생하였다.

또한 방역당국은 병원명 공개를 거부하는 등으로 적극적 방역조치를 지연시켰고, 14번 환자 관련 병원인 삼성서울병원에 대한 방역조치 부실로 대규모 확산을 초래하였다.

위와 같은 감사결과에 따라 방역당국은 메르스 사태 이후 대대적으로 감염병 대응 매뉴얼을 개정하고 접촉자 추적 시스템을 구축하였다. 그리고 ｢감염병의 예방 및 관리에 관한 법률｣을 개정하여 국민 건강에 위해가 되는 감염병 확산을 방지하기 위해 질병관리청장 등은 감염병 환자의 이동경로 등의 정보를 공개할 수 있게 하였다.

감염병예방법 제34조의2

이와 같이 대규모 재난이 발생하면 그로부터 교훈을 얻는 것이 당연하나, 그 과정에서 감사원은 제도적으로 구체적으로 어떠한 점으로 인해 재난이 발생하고 그 피해 정도가 재난에 비해 적정한 수준이었는지, 재난에 대한 대비는 되어 있었는지, 재난 대응은 신속·정확하였는지, 사후 조치는 적정하였는지 등을 파악함으로써 재난으로부터 얻은 교훈을 제도의 개선으로 연결시키는 역할을 하고 있다.

본 연구에서는 우리나라 재난안전관리체계와 미국의 재난안전관리체계를 비교하여 서로의 차이점을 분석하는 한편, 미국의 재난안전관리체계로부터 우리나라 재난안전관리체계에 도입할 수 있을만한 부분이 있는지를 살펴본다.

또한 미국의 회계감사원 GAO의 최근 재난안전관리체계와 관련한 감사사례를 집어보고 우리나라 감사원의 재난안전관리체계 감사사례와 비교해 본 후 감사원의 향후 감사 접근 방법을 강구해보고자 한다.

제2장  재난 관리의 개요

제1절 재난의 개념

사전에서는 "뜻밖의 불행한 일, 액화(厄禍), 화해(禍害)"라고 말하며, 학문적으로는 다양한 이론이 나타나고 있다.

재난(災難, disaster)이라는 용어는 원래 별의 불길한 모습을 상징하는 라틴어에서 유래한 것으로 "하늘로부터 비롯된 인간의 통제가 불가능한 해로운 영향"으로 풀이한다. 재난(disaster)의 어원을 분석하면, dis는 어원상 분리, 파괴, 불일치의 뜻이며, aster는 라틴어로 astrum 또는 star라는 것을 의미한다.과거의 재난(Disaster)은 홍수, 지진과 같은 대규모의 천재인 자연 재난를 지칭하는 것이었으나, 현대사회에 들어와서는 대규모의 인위적 사고의 결과가 자연재난를 능가함에 따라 "Disaster"는 자연 재난와 인적재난을 포괄하는 개념으로 사용되고 있다. 재난(Disaster)은 일반적으로 중앙과 지방정부의 일상적인 절차나 지원을 통하여 관리될 수 없는 심각한 대규모의 사망자, 부상자, 재산 손실을 발생시키는 것으로 보통 예측 가능성이 없이 갑작스럽게 발생하는 것이 특징이다.

우리나라는 "Disaster"를 인위재난·자연재난(｢재난 및 안전관리 기본법｣, ｢자연재해 대책법｣), 민방위사태(｢민방위기본법｣)의 3원적 개념으로 분리 사용하고 있다.

미국의 연방재난관리청(FEMA)은 재난을 통상적으로 사망과 상해, 재산피해를 가져오고 일상적인 절차나 정부의 자원으로는 관리할 수 없는 심각하고 규모가 큰 사건으로, 보통 돌발적으로 일어나기 때문에 정부와 민간조직이 인간의 기본적 수요를 충족시키고 복구를 신속하게 하고자 할 때 즉각적, 체계적, 효과적인 대처를 하여야 하는 사건으로 정의하고 있다.

｢재난 및 안전관리 기본법｣에는 재난을 “자연재난”과 “사회재난”으로 구분하고 있는데, “자연재난”이란 태풍, 홍수, 호우(豪雨), 강풍, 풍랑, 해일(海溢), 대설, 한파, 낙뢰, 가뭄, 폭염, 지진, 황사(黃砂), 조류(藻類) 대발생, 조수(潮水), 화산활동, 소행성ㆍ유성체 등 자연우주물체의 추락ㆍ충돌, 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해를 의미하고, “사회재난”이란 화재ㆍ붕괴ㆍ폭발ㆍ교통사고(항공사고 및 해상사고를 포함한다)ㆍ화생방사고ㆍ환경오염사고 등으로 인하여 발생하는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해와 국가핵심기반의 마비, 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」에 따른 감염병 또는 「가축전염병예방법」에 따른 가축전염병의 확산, 「미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법」에 따른 미세먼지 등으로 인한 피해를 의미한다.

과거에는 ｢재난 및 안전관리 기본법｣ 상에서 화재, 붕괴·폭발, 교통사고, 화생방사고, 환경오염사고 등을 “인적재난”으로, 에너지, 통신, 교통, 금융, 의료, 수도 등 국가기반체계의 마비와 전염병 확산 등으로 인한 피해를“사회적 재난”으로 구분하고 있었으나, 2013년 인적재난과 사회적 재난을 “사회재난”으로 통합하여 관리하고 있다.

자연재난은 천재지변(天災地變)으로 불려지며, 주요 특징은 국지적 또는 광역적으로 가시적인 환경의 손상을 초례하며, 원인이 되는 자연 현상의 규모에 따라 그 피해 및 손상 정도가 달라진다. 자연재난은 기후 변화 관찰, 지진파 측정, 지질 현상 등을 통해 과학적인 방법으로 어느 정도 예측이 가능하다. 예측이 가능함에 따라 어느 정도 경고가 가능하고 그에 대한 대비가 가능하다. 그러나 예측이 가능하다고 해서 자연적 현상을 막을 수 있는 것은 아니어서, 재난의 통제는 불가능 한 것으로 여겨지고 있다. 다만 자연재난으로 인한 피해는 주로 국지적으로 발생하고 비교적 단기간으로 지속하기 때문에 재난 이후 신속한 복구가 중요하다.

사회재난의 주요 특징은 주로 인간의 잘못으로 인해 발생된다는 점에서 “인재(人災)”라고 불린다. 그 원인은 인간에게 있지만 그 피해가 나타나기 전까지는 사전예측이 불가능하다. 흔히들 “예견된 참사”라는 표현을 인재에 쓰고는 하는데, 예견된 참사라는 의미는 예측이 가능했다라는 의미보다는 막을 수 있는 참사였다고 보는 것이 맞을 것이다.

예컨대, 세월호 참사의 경우 2015년 출범한 세월호 특별조사위원회와 2017년 꾸려진 세월호 선체조사위원회, 2018년 출범한 4.16 세월호참사특별조사위원회, 2019년 출범한 검찰 세월호 참사 특별수사단은 세월호 침몰의 직접적 원인을 급격한 대각도 변침으로 배가 좌현으로 기울며 제대로 고박되지 않은 화물이 좌측으로 쏠려 잃은 선체의 복원성이라고 밝히고 있는데, 그 진위는 별론으로 하고, 이러한 화물 적재 불량, 급격한 변침 등은 명백히 인간의 잘못 혹은 부주의로 인한 것이며, 충분히 막을 수 있는 참사였다. 그러나 사전에 세월호가 확실히 침몰할 것으로 예측하는 것 자체는 불가능하다. 만약 대형 재난이 확실히 일어날 것임을 알고 그러한 사고를 일으키는 것은 우선 “재난”이 아니라 고의성을 가지고 행한 행위로서 형법상 범죄에 해당한다.

이와 같이 사회재난은 예측이 거의 불가능함에 따라 재난에 대비한 경고도 할 수 없어 거의 무방비 상태로 재난에 노출되는 경우가 많다. 많은 화재 사고, 붕괴 사고 등에서 건물 내부에 무방비 상태로 머물다가 순식간에 재난을 맞아 생명을 잃는 경우가 많은 것이 바로, 예측 불가능성 때문이다.

반면에 사회재난은 법적, 제도적 장치를 사전에 마련함으로써 재난 발생 가능성을 어느 정도 미연에 방지하는 것이 가능하다. 즉, 통제 가능한 재난으로 인식되고 있다. 전혀 새로운 유형의 사회재난에 대해서는 사전에 재난을 방지하는 것이 어려울 것이나, 그 이후에는 법적, 제도적 장치를 강화하여 동일한 유형의 재난이 발생할 가능성을 상당 부분 줄일 수 있다.

제2절 재난관리의 개념

한국행정학회의 재난관리 정의 참고

재난관리란 재난이 발생하지 않도록 사전에 예방하고, 그에 대한 준비와 대응장비, 인력들의 준비, 재난이 발생할 경우 신속한 대응, 피해 상황등에 대한 복구 등 재난으로 인한 손실을 최소화 하기 위한 활동을 모두 포함하는 포괄적 의미를 담고 있다. 재난관리는 크게 예방 활동, 준비 활동, 대응 활동, 수습 및 복구 활동으로 구분할 수 있으며, 각 활동별 내용은 다음과 같다

《 재난관리 활동 내용 》

○ 예방: 장기적 계획의 마련과 화재 방지 및 기타 재난으로 인한 피해를 축소하기 위한 건축기준 법규의 마련, 위험요인과 지역을 조사하여 위험지역을 표시한 위험지도의 작성, 수해상습지구의 설정과 수해 방지시설의 공사, 안전기준의 설정

○ 준비: 재난상황에 적절한 계획을 수립하고 부족한 대응자원에 대한 보강작업을 하며, 비상연락망과 통신망을 정비하여 유사시 활용할수 있는 경보시스템 구툭, 일반 국민에 대한 홍보 및 대응 요원에 대한 훈련과 재난 발생시 실제적인 대응활동을 통한 현장대응상의 체제보완

○ 대응: 준비단계에서 수립된 각종 재난관리계획 실행 재난대책본부의 활동개시, 긴급대피계획의 실천, 긴급 의약품 조달, 생필품 공급, 피난처 제공, 이재민 수용 및 보호, 후송, 탐색 및 구조 등의 활동

○ 수습 및 복구: 방역, 재난으로 발생한 폐기물, 위험물의 제거, 실업자에 대한 직업소개, 임시주미시설마련, 주택과 시설의 원상회복 등 지역의 개발사업과 연계시텨 복구 활동

재난관리의 대상이 되는 재난은 위험의 의미를 내포하고, 위험의 개념은 손실을 입을 가능성을 의미한다. 그러나 손실의 크기와 발생정도는 불확실한 것이기 때문에 ‘불확실성’이야말로 재난의 의미에 있어서 핵심요소이다. 이러한 불확실성은 어느 시대에나 존재해 왔으나 오늘날에 와서는 더욱 크게 인식되고 있다. 오늘날의 사회․경제적 변화의 예측이 대단히 어렵고 미래에 대한 예측가능성이 극히 제한되기 때문에 불확실성의 존재로 인한 위험과 재난의 출현은 항상 존재하는 것으로 이해된다.

재난은 위험과 불확실성을 내재적 속성으로 지니고 있고, 재난관리는 이러한 위험과 불확실성을 관리하는 것이다. 이론적 차원에서 재난관리는 ‘위험과 불확실성을 본질적 속성으로 하는 재난의 발생을 예방하고 최소화시키는 한편, 이미 발생한 재난에 대해서는 신속하고 효과적으로 대응하며 가능한 빠르게 정상상태로의 복귀를 돕는 것’으로 정의된다. 그리고 실무적 차원에서는 ‘수해, 풍해, 지진, 화재, 폭발사고 등의 각종 재난에 대비하기 위해 사전에 조치하는 활동이나 재난 발생시 이를 극복하고 수습하는 제반활동’으로 이해된다.

재난 발생의 원인과 배경에 관하여는 세 가지 대표적인 이론적 접근이 있다. 각각의 이론적 접근에 따라 재난을 이해하는 관점이 다르기 때문에 재난관리에 대한 기본적인 관점도 다르다. 첫째, 재난배양이론(Disaster Incubation Theory)이다. 이 이론은 주로 재난발생의 사회적, 문화적 측면에 주목하면서 재난이 이미 사회 속에 내재되어 있다는 것을 강조한다. 즉, 위험 발생의 초기 단계인 배양(incubation) 단계에서부터 사회 속에서는 위험이 잠재되어 누적되어 가고 있다는 것이다.

이러한 위험의 배양에 대한 강조는 위험 그 자체보다는 위험을 야기하는 사회적 상황에 대하여 사전적인 관심을 기울여야 함을 의미한다. 둘째, 정상사건이론 (Normal Accidents Theory)이다. 복잡하고 꽉 짜여 진 기술적 체계는 필연적으로 사고(accidents)를 발생시킬 수밖에 없다는 것이 정상사건이론의 핵심주장인데, 이러한 복잡하고 꽉 짜여 진 체계에서 예기치 않은 조그만 사건이 발생하게 되면 그것은 곧 가속화의 과정을 거쳐 거대한 재난으로 확대되는 경향이 존재한다. 즉 복잡성과 꽉 짜여 짐의 조합은 사고의 발생을 불가피하게 만들며 사고의 확대를 촉진하게 된다.

이 이론은 이렇게 발생하는 사고를 ‘정상’ 사고(normal accident)라고 명명하고 위험 발생의 필연성을 강조하는 것으로 그 관리에 대하여는 일종의 비관적 자세를 취하는 입장이다. 셋째, 고도신뢰이론(High Reliability Theory)이다. 이 이론은 위험 예방이 가능하다는 전제 아래, 복잡성과 꽉 짜여 진 체계에서 위험 발생 가능성을 낮출 수 있는 조직의 전략을 발전시킬 수 있으며, 따라서 사고는 예방할 수 있고, 조직의 안전에 관한 신뢰성도 높일 수 있다고 주장한다.

고도신뢰이론은 정상사건이론의 비관적 측면에 대한 반발과, 과거 결정론적인 세계관에 근거한 합리적 의사결정의 전통에 대한 수정을 근간으로 한다. 고도신뢰 이론의 위기관리 전략으로는 구체적으로 가외성(redundancy) 전략, 의사결정 분권화(de-centralization) 전략, 관점의 유연화 (conceptual slacks) 전략, 조직 학습(organization learning) 전략 등이 있으며, 이들은 오늘날 재난관리의 핵심적인 내용을 구성하고 있다.

재난배양이론과 정상사건이론은 재난이 이미 사회 속에 내재되어있는 것으로 보고 현대사회의 복잡하고 꽉 짜여 진 조직에서는 필연적으로 재난이 발생하게 된다는 비관적인 관점인 반면, 고도신뢰이론은 적절한 전략을 통해 재난을 방지하여 조직 안전에 신뢰성을 높일 수 있다는 것으로 상당히 낙관적인 관점이다. 그러나 국가재난관리체계 설계 시에는 위의 어느 한 이론적 관점에 경도되기보다는, 이 두 관점의 조화가 필요하다.

제3장  우리나라 재난관리체계

제1절 개괄

재난관리체계라 함은 재난관리를 담당하는 조직으로 구성된 체계를 의미한다. 즉, 재난관리체계는 재난발생 환경에 대비하여 국민의 생명과 재산을 보호할 목적으로 상호 관련된 기관들끼리 협조와 조정을 통하여 문제를 해결해 나가는 것을 의미하며, 크게 분산관리체계와 통합관리체계로 구분할 수 있다.

먼저, 분산관리체계는 재난의 발생유형에 따라 소관부처별로 국가 재난관리 기능을 분산시키는 관리체계를 의미한다. 분산관리체계에서는 유형별 재난의 특징을 강조하는데, 지진․수해․유독물․풍수해․설해․화재 등 재난의 종류에 따라 대응방식에 차이가 있다는 것에 주안점을 두고 있다. 그러므로 분산관리체계에서는 재난 유형별로 대응계획을 마련하도록 하고 있으며, 대응책임기관도 재난의 유형에 따라 달리하여 배정하게 된다.

이에 반해 미국 연방비상관리청(Federal Emergency Management Agency : FEMA)의 창설에 이론적 근거로 제시된 통합적 관리체계는 재난관리의 전체 과정이라 할 수 있는 예방-대비-대응-복구활동을 종합적으로 관리하는 것을 의미한다. 이러한 통합적 접근 방식은 모든 재난은 피해범위, 대응자원, 대응방식에 있어 유사하다는 데 그 이론적 근거를 두고 있다. 즉, 통합적 관리체계는 재해에 대한 대응에 있어서 다양한 차원의 결정과 각 부문이나 부서의 판단이 교차하는 가운데 통일적인 활동이 요구됨을 강조하고 있다.

2017. 4. 19. 김민호 외, 국방기술품질원 비상보안실, 우리나라 국방 재난관리 체계의 제도적 개선에 관한 연구

우리나라의 재난관리체계의 특징은 범정부가 함께 참여하여 협력하는 것이다. 대규모 재난이 발생하면 재난의 대응·복구를 총괄·조정하는 중앙재난안전대책본부를 설치하고, 각 부처에서 소관 재난유형을 관리하는 중앙사고수습본부, 지자체는 지역 차원의 재난 대응을 총괄·조정하는 지역재난안전대책본부를 설치한다.

대규모 재난 발생 시 행정안전부 장관은 중앙재난안전대책본부의 본부장으로서 재난 관리를 총괄하게되며, 범정부 통합대응 재난 시에는 국무총리가 중앙재난안전대책본부장이 된다.

이와 같이 우리나라는 범정부 차원에서 재난 관리 체계를 구축하고 있으므로, 통합관리체계를 추구하고 있는 것으로 볼 수 있다.

[우리나라 재난 관리 체계 조직 구성]

자료: 행정안전부 ｢대한민국 재난안전관리｣

제2절 재난안전제도 변천사

2018. 12. 국립재난안전연구원, ｢중앙 재난관리체계 재설계 전략｣을 참고하여 서술

[재난안전 법령 및 조직 변천사 요약표]

년도	법	조직	주요재난
1950∼1980년대	‣ 1962년 재해구호법 ‣ 1967년 자연재해대책법 ‣ 1975년 민방위기본법 ‣ 1980년 유선 및 도선 사업법 ‣ 1984년 비상대비자원 관리법	‣ 1948년 내무부 ‣ 1961년~1991년 건설부(국토건설청) 재해대책 업무 관장	‣ 1967년 여객선(한일호) 침몰 ‣ 1971년 서울 대연각 호텔 화재 ‣ 1974년 서울 복합상가 대왕코너 화재 ‣ 1976년 동해 어선 조난 사고 ‣ 1979년 제11호 태풍 「쥬디」
1990년대	‣ 1992년 승강기 안전관리법	‣ 1991년 내무부 재해대책 업무 이관 ‣ 1998년 행정자치부 신설(내무부, 총무처 통합)	‣ 1993년 서해 페리호 침몰 ‣ 1994년 성수대교 붕괴 ‣ 1995년 대구 지하철 공사장 가스폭발 ‣ 1995년 삼풍백화점 붕괴 ‣ 1997년 대한항공 항공기 추락
2000년대	‣ 2004년 재난 및 안전관리 기본법 ‣ 2006년 풍수해보험법 ‣ 2007년 소규모 공공시설 안전관리 등에 관한 법률. ‣ 2008년 재해경감을 위한 기업의 자율활동 지원에 관한 법률 ‣ 2008년 어린이 놀이시설 안전관리법 ‣ 2008년 재해위험 개선사업 및 이주대책에 관한 특별법 ‣ 2008년 급경사지 재해예방에 관한 법률 ‣ 2008년 저수지·댐의 전관리 및 재해예방의 관한 법률 ‣ 2009년 지진, 산재해대책법	‣ 2004년 소방방재청(재난관리 업무 전담기구) 신설 ‣ 2008년 행정안전부 신설(행정자치부, 중앙인사위원회, 비상기획위원회, 정보 통신부 일부 통합)	‣ 2002년 제15호 태풍 「루사」 ‣ 2003년 대구 지하철 화재 ‣ 2003년 제14호 태풍 「매미」 ‣ 2005년 강원도 양양·낙산사 산불 ‣ 2007년 태안 허베이스피리트호 유류 유출 ‣ 2009년 신종인플루엔자
2010년대	‣ 2012년 보행안전 및 편의 증진에 관한 법률 ‣ 2016년 국민 안전교육 진흥 기본법 ‣ 2016년 소하천정비법 ‣ 2020년 어린이 안전관리에관한 법률	‣ 2013년 안전행정부로 명칭 변경 ‣ 2014년 국민안전처[안전행정부(사회재난), 소방방재청(자연재난),해양경찰청 통합] ‣ 2017년 행정안전부(국민안전처, 행정자치부 통합), 소방청, 해양경찰청 신설	‣ 2012년 ㈜휴브글로벌 불산누출 ‣ 2014년 경주 마우나오션리조트 체육관 붕괴 ‣ 2014년 진도 해상 여객선 (세월호) 침몰 ‣ 2016년 경북 경주 지진 ‣ 2017년 경북 포항 지진 ‣ 2019년 강원 동해안 산불 ‣ 2019년 제18호 태풍 「미탁」 ‣ 2019년 코로나19

가. 개괄

우리나라는 대한민국 정부수립(’48) 이후 지속적으로 재난관리 조직 및 법령을 강화하기 위한 다양한 노력을 경주하였다. 1948년 내무부 주관하에 재난관리를 시작했으며 1961년부터 경제기획원의 국토 건설청이 방재업무를 맡아 1990년까지 약 30년간 건설부가 관리하였다.

그러나 1990년 9월 9일 한강 하류제방 붕괴 사건을 계기로 다양한 재난업무를 건설부가 관리할 수 없단 판단 하에 정부조직법 개정(1990.12.27. 법률 제4268호)후 내무부로 이관하였다.

2003년 태풍매미, 대구지하철 방화사건을 계기로 2004년 「 재난 및 안전관리기본법」 제정 후 행정안전부 외청으로 최초의 재난전담기구 소방방재청이 발족되었다.

2014년 4월 16일 세월호 참사를 계기로 안전행정부 내 재난안전관리본부, 소방방재청, 해양경찰을 통합하여 통합 컨트롤타워인 국민안전처가 출범 하였으나 폐지되고 현재는 행정안전부가 재난을 주관하고 있다.

나. 1940~1950년대 재난관리

재난관련 조직과 관련하여 역할 분담을 시도하고자 하는 노력이 있었으나 사실 1960년 이전까지는 풍수해 관계법령이 없었다. 태풍 사라(’59년) 발생 시 정례국무회의에서 태풍 긴급복구사업비를 결의 하여 실시하는 등 자연재난에 대해서 임시방편적으로 대응하는 한계가 있었다.

체계적인 재난관리가 정비되어 있지 않아 재해대책에 필요한 사항을 국무 회의 의결을 거쳐 범정부적으로 지원하거나 선례에 준하여 각 부처에서 개별적으로 지원하였다.

다. 1960~1980년대 재난관리

1959년 태풍 사라 피해가 있은 후, 1961년 5월 16일 군사정변으로 정부 조직을 개편할 때, 국민경제 부흥을 위한 경제기획원을 신설하였고, 국토건설에 관한 사무를 위해 경제기획원 산하에 국토건설청 및 중앙 경제위원회를 설치하였다.

같은 해 경북 영주와 남원에 커다란 수해가 발생하면서 이에 대한 수해 복구 계기로 근대적 재해대책업무의 효시라고 볼 수 있는 영주수해복구 사업소와 남원수해복구사업소가 설치되었고, 국토건설청 소속의 임시수해복구사업소 설치로 인해 정부차원에서의 대책 기구가 시작하였다.

1961년 10월 2일 신 정부조직법이 제정 및 공포되면서 내무부에서 국토건설청으로 방재조직이 이관되었는데 내무부 토목국 이수과에서 국토건설청 수자원국 이수과로 흡수되었다. 소방 조직의 경우 축소되었던 내무부 치안국 경비과내 방호계에서 소방과로 부활하였다.

1962년 6월 18일 국토건설청을 확대 개편하는 정부조직법 개정에 따라 6월 29일 경제기획원 산하 국토건설청을 해체하고 건설부로 확대 개편한 후, 1962년 9월 30일 건설부 산하에 순천수해복구본부가 설치되었고, 1963년 7월 10일에는 건설부 수자원국 내에 방재과가 설치되면서 방재업무가 개시되었다.

1960년대에는 풍수해 중심으로 법에 다양한 변화가 나타났다. 1961년 11월 1일 「수난구호법」 제정되었고, 1961년 12월 30일「하천법」이 제정·공포되었으며, 1962년 3월 20일 「재해구호법」이 제정되었다.

라. 1970~1980년대 재난관리

1975년 7월 25일에는 ｢민방위기본법｣을 제정하여 방재에 관한 계획과 방재조직에 관한 사항을 민방위체계에 맞추어 정비하였고, 1977년 12월 30일 국토와 국민의 생명·재산을 보호하기 위한 방재기본 계획의 수립과 조사연구를 전담하도록 수자원국장 밑에 방재계획관직(제)을 신설하였으며, 1987년 12월 15일에는 건설부 수자원국 방재과를 방재계획과로 개편하고 방재시설과를 신설하였다.

마. 1990년대 재난관리

산업화가 시작되면서부터 인적재난에 대한 위험이 점차 증대되었다. 기존의 건설부에서는 재해 예방 및 응급복구 수행까지 관리하는 것에 한계를 느끼고 30년간 건설부에서 맡았던 방재업무를 내무부로 이관하였다.

1990년 9월 9일 경기도에서 발생한 한강 일산제방 붕괴*라는 대규모 재난이 나타나면서 내무부(하천관리)와 건설부(하천개보수)로 나누어져 있었던 관리체계 문제점 드러났다.

1990년 12월 27일 ｢정부조직법｣ 을 개정하고, 개정된 정부조직법에 따라 건설부 방재과를 폐지하고 내무부 내 민방위국에 방재계획관을 두었다.

1990년 이후부터 기상이변, 도시화와 재난대형화 등 인적 재난 요소가 증가하기 시작함에 따라 1993년 7월 23일 ｢재해예방 및 수습에 관한 훈령｣을 제정하고, 인적재난까지 재난관리 범위를 넓히게 되었다.

부실공사와 건축법 위반 등의 문제로 성수대교 붕괴(1994)와 삼풍백화점 붕괴(1995)사고라는 엄청난 인적재난이 발생하였다. 1995년 7월 재해현장의 비효율성 문제를 계기로 ｢재난관리법｣을 제정·공포 하고 10월 ｢정부조직법｣을 개정 후 관계부처의 재난관리조직을 보강하였다.

총리실에 국가재난관리업무를 총괄하는 안전관리심의관을 설치하였고 내무부의 민방위 본부를 민방위재난통제본부로 개편하였으며 재난관리국을 신설하여 재난 관리조직을 대폭 강화하였다.

1995년 재난관리법 제정에 따라 관계부처의 재난관리기구 및 인력을 보강 하기 위해 10월 19일 ｢정부조직법｣을 개정하면서 최초 국 단위의 재난 관리국을 신설하여 조직을 대폭 강화하였고, 비록 IMF체제 돌입으로 인한 정부조직개편으로 다시금 조직이 축소되는 면이 보이지만 전체적으로 보았을 때 1990년에는 방재조직에 대한 개편시도가 많았으며 또한 방재시설이 확대 개편되는 특징이 나타났다.

바. 2000년대 재난관리 변천

2000년 6월 7일, 90년대 말 통폐합된 민방위방재국이 민방위재난관리국과 방재관실로 분리되었고, 방재관실은 다시 하부에 방재계획담당관실, 재해대책담당관실, 재해복구 담당관실을 설치하여 구체화되었다.

2002년 발생한 태풍 루사에 대응하기 위해 ｢자연재해대책법｣을 일부 개정하였고 ‘특별재해 지역선포 및 특별지원’ 내용을 추가하여 전국 203개 시·군·구 지역을 특별재해지역으로 선포하였다.

2003년에 발생한 대구지하철방화사건과 태풍 매미 발생은 대형재난발생에 따른 범정부적 대책수립을 필요로 하게 되었고, 국가재난관리 종합대책을 수립하는 국가재난관리시스템기획단9)을 구성 하여 수해방지대책과 국가재난관리종합대책을 수립하였다.

2003년 5월 29일에는 ｢소방기본법｣, ｢소방시설공사업법｣, ｢소방시설설치 유지 및 안전관리에 관한 법률｣, ｢위험물안전관리법｣ 등 4개 법률 공포하였으며, 2004년 3월 11일 ｢정부조직법｣을 개정하고 행정자치부의 민방위재난통제본부를 외청인 소방방재청으로 확대신설하였다.

기존 ｢자연재해대책법｣과 ｢재난관리법｣으로 이원화되어있던 법적 시스템을 ｢재난 및 안전관리 기본법｣으로 제정하여 법적으로 일원화시켰으며 재난에 사회재난을 추가하는 변화가 나타났다. 같은 해 7월 15일 ｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제14조 및 동법시행령 제15조 제4항의 규정에 의하여 중앙재난안전대책본부의 자연재난 및 인적재난의 상황관리에 관하여 필요한 사항을 규정하기 위해 ｢중앙재난안전 대책본부 운영 및 상황관리 규정｣을 제정함으로써 법 정비 시작하였다.

2005년 1월 27일에 ｢자연재해대책법｣을 전부 개정할 때 중앙재해대책본부 내용을 삭제하면서 대책본부에 대한 부분은 ｢재난 및 안전관리 기본법｣ 으로 법적일원화하고, 2006년 3월 3일에 ｢자연재해대책법｣ 제2조 제2호의 규정에 의한 자연재해 중 태풍·홍수·호우·강풍·풍랑·해일·대설 등의 재해로 인한 재산피해에 따른 손해를 신속하고 공정하게 보상하기 위해 ｢풍수해보험법｣을 제정하였다.

같은 해 9월 22일에는 민방위기본법을 일부 개정하여 민방위에 관한 기능을 행정자치부에서 소방방재청으로 이관하는 등 소방방재청 전담기구에 맞추어 재난관리체계가 변화되었다.

그러나 2008년 새 정부가 들고 행정안전부로 개편되면서 민방위에 관한 총괄·조정 기능이 소방방재청에서 다시 행정안전부로 이관하였고, 2008년에 발생한 중국 쓰촨성 대지진 재난을 계기로 국내에도 내진설계와 경보체제 구축을 위한 법적 근거로써 「지진재해대책법」 제정하게 되었다.

2013년 안전을 강화하는 취지로 안전행정부가 출범하면서 재난의 범위에 대하여 인적재난과 사회적 재난을 합쳐 사회재난으로 분류하고, 사회재난의 경우 안전행정부로 업무가 이관되면서 사실상 자연재난을 담당하는 소방방재청과 사회재난을 담당하는 안전행정부로 이원화하게 되었다.

2014년 4월 16일 우리나라의 재난관리체계에 대한 총체적인 문제점을 직시하는 진도해상 여객선 침몰사건을 계기로 ｢정부조직법｣을 개정하고 재난안전 총괄부처로 안전행정부의 인력과 업무를 이관 받아 국무총리 소속의 국민안전처를 출범하였으며, 소방방재청의 전담기구 설치와 다른 점은 국민안전처의 경우 소방 방재청과 해양경찰청을 흡수·이관하여 최초 장관급 부처로 통합적 운영하게 되었다.

2017년 새 정부 출범 이후 행정자치부와 국민안전처를 포괄하는 행정안전부가 출범하게 되었다.

제3절 현 정부의 재난 관련 정책 동향

현 정부는 국가재난 컨트롤타워와 현장중심 재난대응 역량 모두가 강화된 통합적 국가재난관리체계 구축을 목적으로 정부조직을 개편하였다. 2017년 7월 국민안전처의 재난안전기능과 행정자치부를 통합하여 행정안전부로 일원화하고 소방청 및 해양경찰청을 독립하여 설치하였다.

현 정부는 국민안전과 생명을 지키는 안심사회 구축을 국정전략으로 정립하고 이를 실행하기 위한 8개 국정과제 중 하나로 ‘통합적 재난관리체계 구축 및 현장 즉시대응 역량강화’를 추진하고 있다.

국정 목표는 국가재난 컨트롤타워 역할 정립과 소방 등 현장대응 역량강화를 통한 통합적 국가재난관리체계 구축으로서, 문재인 대통령은 2017년 7월 일반 재난․재해는 국무총리와 행정안전부 장관이, 중대 재난․재해는 청와대가 컨트롤타워 역할임을 언급하기도 하였다.

통합적 재난관리체계 구축 및 현장 즉시대응 역량강화를 위한 실천 과제로 행정안전부의 ‘통합적 재난관리체계 구축’ 등 5개를 설정하였다.

□ (실천과제①) 통합적 재난관리체계 구축 (행안부)

□ (실천과제②) 소방청 독립 및 소방 현장대응역량 강화 (소방청)

□ (실천과제③) 해경 역할재정립 및 해양주권수호역량 강화 (해경청)

□ (실천과제④) 재난 예․경보 시스템 구축 (행안부, 기상청)

□ (실천과제⑤) 재난조사 및 치료 강화 (행안부)

실천과제별로 구체적으로 살펴보면

① 통합적 재난관리 체계 구축을 위해 청와대의 국가재난대응 컨트롤 기능 강화를 포함한 통합적 국가 재난관리체계 구축하고, 국가위기관리 매뉴얼 점검 및 개선 체계를 강화한다. 그리고 자치단체의 재난관리 역량 및 책임 강화를 위해 재난관리평가 지표 개편(지역 자율형 특성지표 신설)을 실시하며, 현장 중심의 재난대응 및 수습 상시가동체계를 구축 한다. 이를 위해 ‘재난현장 통합지원본부’를 구성하여 현장중심의 훈련 및 실전대응 등을 평가하고 인센티브를 제공한다.

※ 각 지자체장이 재난안전대책본부장으로서 그 아래 부단체장이 재난현장 통합지원본부장이 되어 재난 현장 지휘

② 소방 현장대응 역량 강화를 위해 지방 소방조직 개편 및 사각지대 관서를 신설하여 시․도의 소방조직을 보강하고, 소방인력 및 소방장비를 지속 확충하여 현장 중심의 일사분란한 대응체계를 확립하고 안정적인 재원 확보 방안을 마련한다. 그리고 119응급구조서비스를 선진화하기 위해 농어촌 지역의 구급대를 추가배치하고 헬기를 확충한다.

※ 2020년 4월 1일부터 소방공무원의 지방직, 국가직 구분이 사라지고 모두 국가직으로 통합 전환

③ 해경의 역할 재정립 및 해양주권수호 역량을 강화하기 위해 중앙해양특수구조단을 확대하고, 잠수훈련센터 신설 및 해양화학사고 전용 함정 건조 등을 추진한다.

④ 재난 예․경보 시스템 구축을 위해 대국민 재난정보 전달체계를 개선하고, 재난문자의 발송권한을 시․도에 이양하는 한편, 접경지역 등 민방위경보 시설을 확충하며, 경보전파 체계 개선을 추진한다. 그리고 해양지진 등 대형 해양재난 자동경보시스템을 구축하고, 연안이상 현상에 의한 재해 저감 예측기술을 개발한다. 또한 지진해일 위험정보의 신속한 전달체계 구축를 구축한다.

※ 2021년 6월 8일 ｢재난안전통신망법｣ 제정

⑤ 마지막으로 재난조사 및 치료 강화를 위해 독립적인 재난사고조사위원회 설립하고, 중앙재난심리회복지원단을 구성하여 심리상담에서 치료 및 사후관리까지 지원하는 원스톱 네트워크 연계를 통해 국가재난 트라우마 총괄 지원 체계를 구축한다.

※ ｢재해구호법｣ 개정안 마련(2017년 12월), 중앙재난심리회복지원단 설치․운영 근거 마련, ｢중앙재난심리회복지원단 구성 및 운영 규정 제정｣(2021년 1월)

제4장 미국의 재난관리 체계

제1절 개요

미국은 광역적인 재난방지와 재난의 효율적인 대응을 위하여 1979년‘연방재난관리청(FEMA: Federal Emergency Management Agency)’을 설립하고, 지방자치단체별로‘재난관리국’, ‘재난대비과’와 같은 하부조직 체계를 구축하는 등의 재난관리체계의 제도적 정비를 하였다. 우리나라와는 달리 지방자치권이 강한 미국에서는 1980년대에 인위적 재난과 자연적 재해를 총괄하는 대통령 직속의 재난전담조직을 구성하여 부처별로 분산된 기능의 통합조정과 효율적인 재난대응을 제고하였다.

미국의 방재조직 및 재난관리, 국토연구원 심우배

이후 미국은 9ㆍ11테러 사태 이후로 연방정부와 주(州) 및 지방정부간의 재난대응체계가 효율적으로 운영되도록 국토안보부(Department of Homeland Security, 이하 “DHS”라 한다)를 신설하여 산하에 연방비상사태관리청(Federal Emergency Management Agency)을 두도록 통합관리체계와 관련 법제를 정비하였다.

2015. 11월, 미국의 재난대응체계의 규범적 고찰과 시사점, 이상경

또한 2005년 8월 허리케인 카트리나가 미국을 강타하며 미 역사상 가장 심각한 재난피해를 발생시켰다. 이 사건은 미국의 관련 법제도의 정비와 재난관리체계를 변모시키는 계기가 되었다. 이 사건으로 미국은 오바마 대통령의 지시에 따라 국가보호체계(National Protection Framework), 국가예방체계(National Prevention Framework), 국가재난저감체계 (National Mitigation Framework), 국가재난대응체계(National Response Framework), 국가재난복구체계(National Disaster Recovery Framework) 등 5개의 프레임워크를 마련하여 안전하고 회복력이 향상된 국가안전체계를 갖추고자 하였다.

우리나라와 마찬가지로 미국은 대형 허리케인 피해, 테러 발생 등 국가적 재난을 전후로 재난관리체계에 많은 변화가 이루어졌으며, 앞으로도 새로운 재난에 직면하여 부분적 또는 전체적인 체계 개편이 이루어질 가능성이 있다. 아래에서는 2005년 카트리나 이후 체계가 정비되어 현재까지 큰 틀에서 유지되어 오고 있는 미국 재난관리체계 전반에 대해 살펴보고자 한다.

제2절 미국의 재난관리체계

국토연구원 심우배, 미국의 방재조직 및 재난관리를 참고하여 서술

가. 방재관리기본법

미국의 방재관리를 위한 기본법은 스태포드법(Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act)2)이며, 이 법을 기본으로 주 정부는 주법(State law)에서, 지방정부는 조례(Ordinance)에서 재난관련 사항들을 규정하고 있다.

나. 방재관리 조직

미국의 재해·재난 최고관리기관은 연방정부의 DHS와 그 산하에 있는 FEMA으로서 재해·재난에 대한 통합적인 관리체계를 특징으로 한다. 미국은 FEMA, 주 정부 그리고 지방 정부의 단계별 관리체계(재난의 예방 및 경감, 대비, 대응, 복구)를 구축하고 있다. 이를 통해 단순히 대응ㆍ복구 차원의 재난 대응이 아닌 총체적이고 입체적이면서 즉각적인 재난 대응이 가능하다.

재해·재난에 대한 제일선 기관은 시(Cities)·카운티(Counties) 등 지방정부(Local)이며, 주정부(State)는 지방정부에 대한 지원·조정 등의 업무를 수행한다. 주 정부와 지방 정부에는 일반적으로 재해·재난을 총괄하는 위기관리국(EMA:Emergency Management Agency)이 있으며, 위기관리국은 경찰국, 소방국, 교통국, 연방정부(DHS및 FEMA) 등 관련기관과 유기적으로 협조하면서 활동을 수행한다.

① 연방정부 방재관리 조직체계

미국 연방차원의 방재관리 조직으로는 대통령 직속의 재해·재난관리 전담기관인 FEMA와 2002년에 신설된 DHS, 중앙안전대책위원회 등 비상대책기구 등의 조직이 있으며, 중앙정부와 지방정부를 연계하기 위한 조직들이 구성되어 있다.

FEMA는 자연재해 및 인위적 재난을 포함한 비상사태 시 인명과 재산피해를 최소화하기 위하여 1979년에 설립된 대통령 직속의 재해 및 재난관리 전담기관이다.

2,700여 명의 인력, 10개의 지역사무소, 36억 달러의 예산(2001 회계연도), 140여 개의 비상관리와 관련된 프로그램을 관리·조정하고 있다. 2,700여 명의 정규직원이 외에도 비상시엔 4천 명 정도의 시간제 직원 및 기타 자원봉사자의 동원도 가능하다. 또한 주요 재해 및 재난복구에 사용되는 중앙정부보조금을 지원하는 대통령 직속의 재해 및 재난구조기금(Disaster Relief Fund)을 관리한다.

재해 및 재난, 비상사태와 관련되는 제반 기획, 대비훈련, 피해경감, 대응 및 복구지원 등과 같은 업무를 관장하고, 지방 정부와의 긴밀한 협조 아래 재해 및 재난 발생 시 기술적 지원과 교육, 연방 재난대응계획(FRP: Federal Response Plan)을 통한 연방정부 차원의 지원조정 등도 주요 업무로 하고 있다.

특히, 워싱턴의 본부 와 전국의 지역사무소 및 기타 관련 기관들을 연결하는 국가비상정보관리시스템(NEMIS: National Emergency Management Information System)을 구축하여 재해 및 재난의 감독, 비상사태 선언, 대응, 복구 및 피해 완화 등에 대한 모든 각각의 프로그 램 절차들을 일관되게 관리함으로써 초기 재해시 긴급 초동대처 및 각 담당기관별 빈틈없는 대응 및 업무처리를 하고 있다.

② 주 정부 방재조직체계

미국의 재해·재난관리는 원칙적으로 주 정부의 책임으로 이루어진다. 그러나 연방정부가 재해· 재난의 상황에 개입하여야 할 경우에는 이를 효율적으로 운영하기 위하여, FEMA는 미국 전역을 10개의 광역 구역(Section)으로 구분하고 각 구역에 지역사무소(Regional Office)를 설치하여 운영함으로써 지역의 요구를 수렴하고 지역의 특성에 따 라 차별화된 활동을 수행하고 있다.

주 정부는 연방정부, 관련기관 등과 협조하여 지방정부의 재해·재난에 대한 지원과 조정업무를 수행하고, 재난관리종합계획(Comprehensive Emergency Management Plan)을 수립·시행하며, 재난에 대한 연방지원의 유치·관리·배분 및 지 방정부에 대한 각종 지원업무 등을 수행한다.

주(州) 위기관리본부(OES) 내에 작전센터(SOC)가 있어 재난발생 초기에 운영되며, 재난이 발생하면 작전센터의 조정센터(SCC)가 재난대응을 위한 지휘감독권을 획득한다. 재난 발생시 주지사는 주법의 일시적 정지, 장비나 건물의 징발·조달, 피난명령, 재난지역의 출입통제, 재난비상재원 동원, 재난비상금 출연 및 재난관리 비용 지원, 주나 지방정부 차원의 재난비상사태 선 포 및 적절한 대책추진, 중앙정부에 대한 재난관리 지원요청 등의 권한을 갖는다.

③ 지방정부 방재조직체계

지방정부는 방재관리에 있어서 제일선의 책임을 담당하고, 재해·재난에 대한 총괄 및 조정업무를 담당하는 부서로서 EMA가 설치되어 있으며(<표 4> 참조), 사건현장의 효율적인 지휘와 경찰국, 소방국 등 관계기관과의 유기적인 협조를 위하여 재난 사건 유형에 따른 현장지휘체계(ICS: Incident Command System)를 갖추고 있다.

EMA는 재난에 대한 계획·대비·대응·예방, 재난대비 교육훈련, 복구지원 및 조정, 재난 관련 주요 정보수집 및 전파, 재원확보 등을 주요 업무 로 하며, 주 정부의 재난관리국(SEMO), 연방정부의 DHS 및 FEMA, 국립기상청(NWS: National Weather Service), 법무부(Department of Justice), 동력부(Department of Energy) 등과 협조체계를 유지한다.

다. 미국의 재난 발생 시 재난대응체계

미국의 복구체계는 기본적으로 상기의 국가재난대응체계(NRF: National Response Framework)와 국가재난복구체계(NDRF: National Disaster Recovery Framework)에 기초를 두고 있다. NRF는 재난 사건 발생 직후 인명구조 및 재산보호, 환경 보존, 기초 생필품 보급 등에 필요한 역량들을 명시하고 있다.

2015, 미국의 재난복구체계 소개, 서경대학교 김학열

① 국가재난대응체계(NRF)

NRF는 특정한 사고가 아니라 국내에서 발생하는 모든 종류의 사고나 사건(incident)에 대하여 대응을 하는 구조이다. 사고(혹은 사건)는 실제 혹은 잠재적 재난 혹은 고의적 사고(accident)와 자연재해에서부터 실제 혹은 잠재적 테러공격까지의 모든 위험한 사건(hazard event)을 내포하고 있다. 또한, 사고는 한 개의 관할구역이 원만하게 통제를 할 수 있는 이벤트나 그리고 국가적 범위와 결과를 가져오는 치명적 사건을 모두 포함하고 있다.

2008, 미국의 국가재난대응체계와 시사점에 관한 연구, 소방방재청 하규만

NRF는 상시적으로 가동이 되고 있으며 구성요소는 언제나 그리고 어떠한 단위에서나 집행이 되고 있다. 요약하면, NRF는 임시체제가 아니라 상시체제이다. 또한 NRF는 업무수행역량에 기초하고 있다. 이것이 의미하는 것은 연방정부, 주정부, 지방정부, 소수민족정부를 포함한 모든 단위의 정부가 위험(hazard)의 확인과 위기(risk)의 평가, 위협, 그리고 국가기획 시나리오(NPS)에 의해서 나타나는 사고에 대하여 관련자원을 파악하고 기능적 역량을 개발해야 한다는 것을 의미하고 있다.

NRF의 대응원리는 5개로 구성이 되어 있다: ① 약속된 파트너십(동반자 의식)으로서 모든 단위의 지도자는 공동의 목표를 수립하고 서로 간에 원활하게 대화를 하면서 약속된 파트너십을 구축해야만 한다. ② 층화된 대응으로서 사고는 가능하면 사고가 직접적으로 발생하고 있는 최하위의 관할구역에서 관리되어야 하고 필요한 경우에는 상위의 관할구역이 지원을 해야만 한다. ③ 측정이 가능하고, 신축적이며, 적응력을 갖춘 작전을 수행할 수 있는 능력이 필요하다. ④ 일원화된 통제에 기초한 조화가 필수적이기 때문에 참여조직의 역할과 책임이 상충적이지 않고 분명하여야 한다. ⑤ 재난관리의 목적달성을 위해서는 신속하게 그리고 효과적으로 행동할 만반의 준비가 확보되어야만 한다.

② 국가재난복구체계(NDRF)

NDRF는 이미 재난 발생 이전부터 작동되다가, 중장기 복구 단계에 이르러 본격적으로 가동하게 된다. 단기·중기·장기 복구단계에서 영역별 다양한 복구활동이 추진되는데, NDRF는 이러한 복구활동 에 핵심적인 역할을 하는 기능들을 상호연결시켜주며, 보건·사회·경제·자연·환경 등을 회복하고 지역사회를 재개발·활성화시키기 위한 체계를 제공한다.

아울러 NDRF는 복구지원기능(RSF: Recovery Support Function)을 규정하여 복구와 관련된 문제해결을 용이하게 하고, 자원 접근성을 개선하며, 州 및 연방기관, 비정부기관, 이해 관계자 간의 조정을 촉진해 지방정부의 복구활동을 돕는다.

이 NDRF는 연방기관이 보다 효과적으로 조직 운영되도록 하여, 재난으로부터 피해를 입은 州, 인디언부족, 기타 관할지역이 효과적으로 지원·복구될 수 있도록 기존의 모든 자원의 활용 방법을 정의하고 있다.

특히, NDRF는 운영적인 측면을 강조함에 따라, 재난에 영향을 받은 커뮤니티의 복구증진을 위한 복구지원기능(RSF)의 구성을 통하여 현존의 연방자원, 프로그램, 프로젝트 및 활동 들을 효과적으로 가동시켜 그로부터 영향력이 충분히 발휘되도록 규정하고 있다. 아울러 NDRF는 유연한 복구구조를 제공하여, 재난복구 관리자들이 통합되고 협력적인 방법으로 재난복구의 관리운영이 가능하도록 하고 있다. 따라서 NDRF는 회복탄력성이 향상된 국가를 건설하고, 커뮤니티의 보건,의료, 사회적·경제적·자연적·환경적 체계를 회복·재건·재활성화시키는 최적의 방법을 마련하는 데 초점을 맞추고 있다.

제5장 우리나라와 미국의 재난관리 체계 비교 및 시사점

미국의 DHS(국토안보부)는 9·11테러를 계기로 테러예방 기능과 재난관리 기능을 통합해 2013년 1월, 안보와 재난을 통합관리하는 조직으로 설립되었으며, 핵 공격이나 자연재해에 대해 대비하는 방법론에 있어 많은 공통점이 있다는 것을 인식하고 "통합적 재난관리체계(Integrated Emergency Management System)”를 도입했다.

또한 미국은 재난을 유발시킬 수 있는 모든 위험요인에 통합적으로 접근해 지역사회와 기관의 전체 구성원들이 하나의 공통된 목표를 달성하기 위한 조직적 활동을 목표로 재난관리 시스템을 구축했다.

미국 재난관리 조직체계를 살펴보면 DHS가 국가안보 분야와 재난관리 분야 업무를 함께 담당하면서 DHS에 소속된 FEMA에서 공공과 민간의 역량 평가, 응급 복구와 구호를 위한 자원 동원, 장기 개선복구계획 수립 등 재난 대응과 수습을 실질적으로 담당하고, 종합적 재난관리 시스템을 재난 발생 전(before), 중(during), 후(after)로 세분화해 주민들을 지원하고 재난을 극복하는 임무를 수행한다.

미국의 재난 관리 시스템을 살펴보면, 주 정부는 재난관리국을, 지방정부는 재난관리과를 두고 있는 경우가 대부분이다. 이들은 비상운영, 정보통신, 행정관리를 담당하는 부서로 구성되어 있으며, 재난과 관련된 행정업무, 재난위험 사전파악, 위험관리계획 수정·보완 등의 임무를 수행한다. 또한 재난이 발생하면 비상운영본부를 가동하여 현장의 재난 대응을 지휘하거나 총괄 지원하고, 재난 현장에서는 사고지휘체계에 따라 재난에 대응하고 있다.

주 정부의 재난 발생 대응 체계의 경우 위기관리본부(OES)에 있는 작전센터의 조정센터(SCC)가 재난대응의 지휘·감독권을 획득해 재난 발생 초기에 피난 명령, 재난지역의 출입 통제, 재난비상재원 동원, 재난비상금 출연 등의 업무를 맡는다. 또한 재난이 발생하면 주지사는 피난 명령, 재난지역의 출입 통제, 재난비상재원 동원, 재난비상금 출연 및 재난관리 지원 요청 등의 권한을 갖게 된다.

지방정부의 경우 재난 발생 시 일차적인 책임을 담당하는 동시에 총괄 및 조정업무를 담당하는 부서인 EMA를 통해 재난 현장의 지휘와 경찰, 소방, 등 관계기관의 협조를 지휘하는 현장지휘체계(ICS: Incident Command System)를 갖게 된다. EMA는 재난에 관련된 모든 계획, 대비, 대응, 예방, 재난대비 교육훈련, 복구지원 및 조정, 재난 관련 주요 정보수집 및 전파, 재원확보 등의 업무를 수행하며 재난 발생 시 재난관리국과 연방정부 등과 협조한다.

미국의 재난관리체계의 특징은 주 정부 재난관리실과 연방재난관리청은 재난현장의 지휘자가 아닌 협력 및 조정을 위한 조정자의 역할을 수행한다는 것이다. 재난발생의 책임은 지방정부에게 있으며 연방정부 및 주 정부는 지원자로서의 역할을 수행하는 것이다.

이와 같은 지휘체계로 인해 지방정부와 연방정도 및 주 정부는 파트너십으로서 공동의 목표를 수립하고 서로 간에 원활하게 대화를 하면서 약속된 파트너십을 구축한다. 그리고 층화된 대응으로서 사고는 가능하면 사고가 직접적으로 발생하고 있는 최하위의 관할구역에서 관리되어야 하고 필요한 경우에는 상위의 관할구역이 지원을 하게 된다.

이를 위해 지방정부는 측정이 가능하고, 신축적이며, 적응력을 갖춘 작전을 수행할 수 있는 능력이 필요하다. 일원화된 통제에 기초한 조화가 필수적이기 때문에 참여조직의 역할과 책임이 상충적이지 않고 분명하여야 한다. 그리고 재난관리의 목적달성을 위해서는 신속하게 그리고 효과적으로 행동할 만반의 준비가 확보되어야만 한다.

이를 통해 역할과 책임을 명확히 함으로서 재난 현장 지휘에서 혼선을 줄일 수 있을 뿐만 아니라 보다 신속한 대응이 가능해진다. 이와 같은 미국의 재난관리체계의 특징은 2018년 노스캐롤라이나에서 발생한 허리케인 플로렌스의 대응과정에서 두드러진다.

2019, 임상규, 미 노스캐롤라이나 주의 허리케인 플로렌스 대응이 주는 시사점을 참고하여 서술

2018년 9월 미 남동부 대서양에 면하는 노스캐롤라이나 주에는 60년 만의 초강력 허리케인 플로렌스(Florence)가 상륙하여 곳곳이 침수되고 대규모 정전사태가 발생하였다. 노스캐롤라이나 주 정부가 공식적으로 발표한 사망자 수는 39명에 달했으며, 경제적 피해액은 130억 달러에 이르렀다.

Cooper, 2018, The Weather Channel

노스캐롤라이나 주는 이러한 피해로부터 시민의 생명과 재산을 보호하기 위해 다양한 노력을 기울였다. 허리케인 플로렌스가 상륙하기에 앞서 주정부 재난관리 당국(North Carolina Emergency Management, NCEM)은 신속한 주 비상사태 선포와 함께 FEMA에 지원요청을 하였고 곧이어 대통령의 재난사태 선포 등으로 해안지역 거주민의 신속한 대피와 피해지역 주민의 긴급구조 등이 이루어졌다.

허리케인 플로렌스의 대응과정을 지켜보며, 자연의 거대한 힘을 재확인할 수 있었지만, 이 또한 모든 사회구성원의협력과 노력을 통해 극복해낼 수 있다는 교훈을 얻을 수 있었다. 시민 한명, 한명이 개개인의 안전을 위해 대비하고 재난당국의 요청에 따르는 모습과 지방정부, 주정부 그리고 연방정부에 이르기까지 협력적으로 대비하고 대응하는 모습은 우리나라의 재난관리체계에 주는 함의가 크다고 볼 수 있다.

특히, 연방정부와 주정부는 지방정부의 재난대응에 있어 조력자로서 인력과 자원 그리고 예산의 지원에 최선의 노력을 다하였다. 지방정부의 책임과 권한을 인정하고 원활한 대응이 될 수 있도록 가능한 자원을 총동원하여 지원하는 체계가 미국 재난관리체계의 특징인 점이다.

노스캐롤라이나 주 정부 재난상황실은 허리케인 플로렌스의 대응을 위해 18일(9월 10일 ~ 27일)간 비상근무 최고단계(1 ~ 3단계)로 총력 대응하였다. 마이크 스프레이베리(Mike sprayberry) 노스캐롤라이나 재난관리실장은 “우리의 고객은 카운티며, 고객의 요청에 30분 이내 해결책을 제시해야 한다”고 강조하였다. 주 정부 재난관리실은 지방정부를지휘하고 통제하는 기관이 아닌 지방정부의 부족한 재난대응 역량을 보완해 주기 위해 재난관리자원을 확보⋅조정⋅제공해 주는 허브의 기능을 수행하였다. 현장에서 필요로 하는 인력과 장비의 수요를 파악하고 자체적으로 해결이 불가능한 자원은 재난관리지원협약을 맺은 주 정부에게 비용(Reimbursement)을 지불하고 지원을 받거나, FEMA를 통해 연방정부 차원의 지원을 받는다.

FEMA는 주 정부의 재난대응역량을 초과하는 대규모 재난이 발생하거나 예상이 될 경우 주 정부 및 지방정부와 협력하여 지역의 부족한 역량을 보완해주기 위해 인력 및 장비 그리고 재정적인 지원 등을 제공해 준다. 재정적인 지원을 위해서는 먼저, 주정부에서 비상사태를 신청하고 이를 승인하는 과정을 거쳐 이루어진다. 재정적인 지원은 개인지원(Individual Assistance, IA)과 공공지원(Public Assistance, PA)으로 구분된다. 개인지원(IA)은 개인에 직접적으로 제공되는것으로 임시주거시설의 지원, 법률서비스, 재난 실업지원등의 인적지원의 형태로 이루어지며, 공공지원(PA)은 지자체에 대한 지원 프로그램으로 7가지 프로그램을 운영하고 있다.

FEMA는 허리케인 카트리나 이후 10개의 지역사무소에 현장지원 및 대응역량 강화를 위해 재난현장지원팀(Incident Management Assistance Teams, IMATs)을 구성하였다. 재난현장지원팀은 재난이 발생하면 2시간 이내에 구성되어 12시간 이내 현장으로 파견되도록 운영된다. 재난현장지원팀은 통상적으로 주정부 재난상황실에 파견되어 핵심적인 정부 서비스의 복구, 피해지역 내 주민과 지역사회의 수요에 맞게 생명과 재산을 보호하는 임무를 수행한다. 특히, 지방정부의 현장지휘체계(Incident Command System, ICS)와 공동지휘체계를 이루어 연방정부 차원의 지원규모와 수준에 대한 지역 재난관리주체의 신속한 의사결정을 지원한다.

한편, 우리나라는 ｢재난및안전관리기본법｣에 따라 대책본부 간의 지휘관계에 대해 규정하고 있고, 인력⋅장비 및 물자의 동원 및 응원에 대하여 규정하고 있으나 구체적으로 누가 중심이 되어서 조정자 역할을 수행하는 가에 대한 구체적인 설명이나 지침 등이 부족하다.

제36조(재난사태 선포) ① 행정안전부장관은 대통령령으로 정하는 재난이 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우 사람의 생명ㆍ신체 및 재산에 미치는 중대한 영향이나 피해를 줄이기 위하여 긴급한 조치가 필요하다고 인정하면 중앙위원회의 심의를 거쳐 재난사태를 선포할 수 있다. 다만, 행정안전부장관은 재난상황이 긴급하여 중앙위원회의 심의를 거칠 시간적 여유가 없다고 인정하는 경우에는 중앙위원회의 심의를 거치지 아니하고 재난사태를 선포할 수 있다

② 행정안전부장관은 제1항 단서에 따라 재난사태를 선포한 경우에는 지체 없이 중앙위원회의 승인을 받아야 하고, 승인을 받지 못하면 선포된 재난사태를 즉시 해제하여야 한다.

③ 행정안전부장관 및 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 재난사태가 선포된 지역에 대하여 다음 각 호의 조치를 할 수 있다.

1. 재난경보의 발령, 인력ㆍ장비 및 물자의 동원, 위험구역 설정, 대피명령, 응급지원 등 이 법에 따른 응급조치

2. 해당 지역에 소재하는 행정기관 소속 공무원의 비상소집

3. 해당 지역에 대한 여행 등 이동 자제 권고

4. 「유아교육법」 제31조, 「초ㆍ중등교육법」 제64조 및 「고등교육법」 제61조에 따른 휴업명령 및 휴원ㆍ휴교 처분의 요청

5. 그 밖에 재난예방에 필요한 조치

④ 행정안전부장관은 재난으로 인한 위험이 해소되었다고 인정하는 경우 또는 재난이 추가적으로 발생할 우려가 없어진 경우에는 선포된 재난사태를 즉시 해제하여야 한다.

즉, 비상 상황이 발생하고 중앙부처, 광역 및 기초자치단체의 대책본부가 설치될 경우 이들 간의 조정을 누가 해야 할 것이며, 어떻게 통합 할 것인가에 대한 기준이 마련되어져야 할 것이다.

물론, 대규모 재난 시 중앙재난안전대책본부가 설치될 경우 행정안전부장관이나 국무총리가 이 역할을 수행하도록 규정하고 있으나, 중앙재난안전대책본부가 설치되지 않는 재난의 경우 이러한 조정자 역할에 대한 명확한 기준이 없기 때문이다.

또한 우리나라 재난관리 지휘체계의 핵심기구는 중앙재난안전대책본부와 중앙사고수습본부라 할 수 있는데, 중앙재난안전대책본부장은 행정안전부장관이고 중앙사고수습본부장은 재난관리 주관기관의 장이 담당하게 되는데, 재난관리 주관기관의 장 또한 대부분 장관이므로 두 기관의 장 모두 장관인 경우가 많다.

그런데 대규모 재난 발생시, 효율적인 수습을 위하여 중앙대책본부장이 수습본부를 지휘하도록 하고 있어 이는 조직 체계상 동일한 지위에 있는 장관이 다른 장관을 지휘할 수 있도록 한 것으로서 지휘 체계의 위상 정리가 필요할 것으로 보여진다.

그 뿐만 아니라 긴급하고 통합적인 재난관리를 위하여 그 필요성은 충분히 인정될 수 있으나, 실질적으로 장관이 다른 부처의 장관을 명령체계에 의해 지휘한다는 것은 쉽지 않을 수 있으며, 지역재난안전대책본부는 중앙대책본부와 수습본부의 지휘를 모두 받게 되어 두 기관의 명령에 대하여 혼선을 일으킬 가능성도 배제하기 어렵다.

그리고 자연재난 등의 경우, 중앙사고수습본부장은 담당부처의 장인 행정안전부장관이 되는데, 행정안전부장관이 중앙재난안전대책본부장이자 중앙사고수습본부장이 되어 역할이 중복되는 경우가 발생하므로, 재난을 지휘하고 조정하여야 할 중앙재난안전대책본부장이 직접 그 지휘, 조정 하에 중앙사고수습본부장의 역할도 해야하는 모순적 상황이 발생하게 된다.

이처럼 모호하거나 중복된 재난 현장 지휘계통을 법령상으로 명확하게 규정할 필요가 있어보인다. 예컨대 세월호 참사 등에서 확인할 수 있었던 것처럼, 예측하지 못했던 대형재난이 발생한 경우 행정안전부장관의 권한과 역량으로는 재난대응에 어려움이 있을 수 있어 국무총리가 본부장의 역할을 수행함으로써 전 부처를 총괄하여 사태수습과 효과적인 재난대응을 달성한 것과 같이 국무총리를 재난 종류와 관계없이 중앙재난안전대책본부장으로 하고 중앙사고수습본부는 각 재난관리주관기관의 장이 담당하게 되면, 중앙대책본부와 수습본부의 권한과 역할이 보다 명확해 질 수 있을 것으로 보여진다.

또한 미국과 같이 재난 현장의 대응은 지방자치단체장을 중심으로 하되, 정부는 재난 현장을 지원하는 역할을 하는 방안도 고려해 본다면 더욱 역할이 명확해질 뿐만 아니라 매번 논란이 되는 책임소재 분별도 명확해질 수 있을 것이다.

제6장 우리나라의 재난 관련 감사 사례 분석

감사연구원 조형석 연구원의 “재난안전분야 감사결과분석”을 참고하여 서술

제1절 재난 관련 감사를 위한 사전 검토 사항

세계최고감사기구(International Organization of Supreme Audit Institutions, INTOSAI)는 재난감사를 실시함에 있어 재난관리의 각 단계별 고려되어야 할 위험요소와 이에 따른 재난감사의 전반적인 고려사항을 제시하고 있다.

먼저 재난관리의 각 단계별 감사를 실시할 때 고려되어야 할 위험요소로 정부의 재난 예방․대비․경감 조치들에 대한 감사 시에는 정부가 수립한 정책 및 각종 조치들의 효과나 시민안전에 대한 법적 요구사항의 준수여부와 관련된 위험을 고려해야한다.

그리고 재난대응활동에 대한 감사 시에는 대량의 재난지원이 빠르게 이루어짐에 따라 이를 신속하게 관리․배분하기 위한 효율성과 관련된 위험, 내부통제시스템이 적절하지 않거나 제대로 작동하지 않고 사전 및 사후통제가 이루어지지 않을 위험, 신속한 처리를 위한 비상절차가 가동됨에 따라 운영적․절차적 통제가 회피 또는 무시될 수 있는 위험을 고려할 것을 요구하고 있다.

또한 재난복구활동에 대한 감사 시에는 재난피해지역에서 짧은 기간 동안 많은 공적지출이 집중됨에 따라 이에 대한 통제 위험과 특정 상품의 급격한 수요 증대에 따른 가격인플레이션과 같은 경제성 위험을 고려하여야 한다.

그리고 이러한 위험요소들을 감안하여 재난감사의 전반적 고려사항으로 감사의 시기와 범위, 목적, 그리고 재난관련 조치들의 긍정적 효과를 최대화 할 수 있는 권고사항 도출 방법과 감사결과 및 권고사항의 신속한 전달, 피해자나 피해집단으로부터 감사증거나 경험을 직접적으로 수집해야 할 필요성 등 제시하고 있다.

제2절 재난안전분야 감사현황

2000년 이후 감사원에서 실시된 재난안전분야 감사사항은 크게 재난관리체계 및 예방․대응감사와 주요시설물 등에 대한 안전관리 감사로 구분할 수 있다.

재난관리체계 및 예방․대응감사는 주로 정부의 재난관리체계 구축과 재난 예방․대응실태 전반의 문제점을 점검․분석하고 개선방안을 마련하는데 목적을 두고 감사를 실시하였으며, 폭설로 인한 교통대란, 세월호 침몰사고 등 특정사고에 대한 감사를 제외하고 2003년부터 2017년까지 3∼4년을 주기로 유사한 사항에 대한 감사를 실시하였다.

반면, 주요시설물 등에 대한 안전관리 감사는 철도, 항공, 선박, 가스, 교량 등 국가 주요시설물이나 학교, 노인요양시설 등의 안전관리 실태에 대한 점검 목적으로 실시하였다.

구분	감사사항 명(시행연도)
재난관리체계 및 예방․대응	자연재해 대비실태(2003)
	폭설로 인한 고속도로 교통대란 등 재해대비태세 점검(2004)
	재난관리체계 구축 및 운용실태(2006)
	재난관리 및 재해대비실태(2010)
	대형재난 예방 및 대응실태(2013)
	세월호 침몰사고 대응 및 연안여객선 안전관리‧감독실태(2014)
	재난안전정보시스템 구축 및 운영실태(2017)
주요시설물 등 안전관리	철도차량 운행 및 안전시설 유지관리 실태(1999)
	⋮
	항공안전 관리실태(2008)
	도로교통 안전관리 실태(2009)
	주요시설물 안전 및 유지관리 실태(2011)
	재난위험시설 안전관리 실태(2013)
	도로교통 안전관리시책 추진실태(2013)
	고속국도 건설 및 주요구조물 안전관리 실태(2013)
	철도시설 안전 및 경영관리 실태(2014)
	선박 등 안전규제 관리실태(2015)
	노인요양시설 등 화재 안전관리 실태(2015)
	학교 안전관리(시설‧교육) 실태(2015)
	항공안전 기술개발 및 시스템 구축실태(2016)
	국가 주요기반시설 안전 및 관리실태(2016)
	국민안전 위협요소 대응‧관리실태(2016)
	고속도로 안전관리 실태(2016)
	철도차량 및 시설물 안전관리 실태(2016)
	가스기반시설 안전 및 관리실태(2017)
	국가 주요시설 재난대비실태(2017)
기타	재해복구비 집행실태(2004)
	다중이용시설 화재예방 및 소방시스템 관리실태(2006)
	재난․재해기금 운용 실태(2015)
	소방 물품‧장비 구매 및 운용실태(2016)
	국민안전처 기관운영감사(2017)

[재난안전분야 감사 사항]

자료: 감사원 홈페이지 자료 분석

제3절 재난관리체계 및 예방․대응 관련 감사현황

각 기관에 대한 기관운영감사를 통해 재해예방과 복구추진의 적정성 등을 점검하던 감사원의 재난 예방․대응 감사는 2002년 태풍 루사와 집중호우에 따른 대규모 수해를 계기로 자연재해 대비․대응․수습체계 전반에 대한 종합적인 감사로 전환하였다.

2003년 시행된 ‘자연재해 대비실태’ 감사에서는 자연재해를 대비하기 위한 정부 각 부처의 정책방향, 방재제도 운용, 방재조직 및 인력, 방재예산 운용 등 국가차원의 방재체제 전반을 검검하고 진단하였고, 2004. 3. 11. ｢재난 및 안전관리 기본법｣이 제정된 이후 자연재난 뿐만 아니라 사회재난(인적재난, 국가기반재난)까지 포함한 재난의 개념으로 확대하여 감사를 실시하였다.

2006년 시행된 ‘재난관리체계 구축 및 운용실태’ 감사에서는 화재사고 등 대형재난에 대비 정부가 중점적으로 추진해온 국가재난관리 정보통신시스템 구축과 인적․물적 자원의 관리실태 전반을 점검․분석하였다.

[연도별 주요 감사사항]

시행연도	감사사항 명	감사종류	감사중점
2003	자연재해 대비실태	성과감사	하천․제방․도로 등의 설계기준 및 관리실태와 재해예방․대비․수습․복구대책의 실효성 확보 여부 점검
2004	재해복구비 집행실태	성과감사	공공시설복구사업 추진의 신속․효율성과 재해복구 관련 예산집행의 적정성 여부 점검
2006	재난관리체계 구축 및 운용실태	특정감사	통합지위무선통신망 등 재난관리 정보통신시스템 관련사업이 적정하게 추진되고 있는지, 재난대비 물자관리와 운용 및 교육․훈련이 제대로 이루어지고 있는지 등 점검
2010	재난관리 및 재해대비 실태	특정감사	자연재해예방․저감시설과 자연재해취약지구 등에 대한 현장점검 및 재해복구비와 재난지원금 등 재해발생 후 사후처리과정에서 위법․부당한 예산집행 사업 점검
2013	대형재난 예방 및 대응 실태	특정감사	자연재난․화재․해양재난 예방 및 대응과 지하공동구 관리의 적정성을 점검하고 관련 분야를 총괄하는 재난관리 종합체계가 제대로 작동하는지 점검
2015	재난․재해기금 운용실태 (국회 감사요구사항)	특정감사	재난․재해기금의 조성(적립) 및 사용이 관련 법령이나 규정에 따라 제대로 이루어지고 있는지 여부, 여유기금 관리 및 관련 제도 운용의 적정 여부 등 점검
2017	재난안전정보시스템 구축 및 운영실태	특정감사	구 국민안전처의 통합재난안전정보체계 마련 사업과 재난관리주관기관들의 재난안전 관련 개별 시스템을 대상으로 구축․관리 및 운영의 적정성 점검
2017	국민안전처 기관운영감사	기관운영	국민안전처 출범 이후 수행한 업무를 중심으로 하되 재난안전과 관련해서는 재난안전관리 계획 수립 및 대응 분야 점검

자료: 감사원 홈페이지 자료 분석

위 8개 감사사항의 처분요구 건수는 주의 139건, 통보 236건 등 총 749건이다.

[재난관리체계 및 예방․대응 관련 처분요구 현황]

시행 연도	감사사항 명	처분요구 건수
		합계	변상 판정	수사요청	징계 문책	시정	주의	개선	권고	통보	현지 조치
2003	자연재해 대비실태	356					9			158	189
2004	재해복구비 집행실태	14		4	4		2		1	3
2006	재난관리체계 구축 및 운용실태	16			1					15
2010	재난관리 및 재해대비 실태	126			1	24	1		2	9	89
2013	대형재난 예방 및 대응 실태	127				3	34			35	55
2015	재난․재해기금 운용실태	89			1		85			3
2017	재난안전정보시스템 구축 및 운영실태	9					2			7
2017	국민안전처 기관운영감사	12					6			6
합계		749	0	4	7	27	139	0	3	236	333

자료: 감사원 홈페이지 자료 분석

위 749건의 감사 처분요구 건 중에서 재난관리체계와 관련하여 재난발생 전·후로 구분하였을 때 재난예방, 재난대비, 재난대응 및 복구와 관련된 처분요구는 총 311건으로 확인되었으며, 이를 연도별로 분류할 경우 다음과 같이 나타났다.

[재난관리체계 분류에 따른 감사사항별 지적사항 현황]

구분		분류기준	감사사항별 지적사항 현황
			2003	2004	2006	2010	2013	2016	2017	2017	합계
재난 발생 전	예방	안전관리계획 수립 및 통보
		재난대응 조직 구성 및 정비	5								5
		국가기반시설 등 지정․관리
		재난방지시설의 점검․관리	2								2
		재난예방을 위한 안전점검 및 조치	3			0	10			0	13
		재해예방사업 지원 및 추진	14			15	23			3	55
		재난관리체계 등에 대한 평가				1					1
		재난관리 실태 공시 등					0				0
		재난안전분야 종사자 등 교육 실시	3		1		3			2	9
		안전의식 제고 및 안전문화 진흥	3								3
		재난 및 안전관리기술 진흥 및 개발
		재난안전제품 인증
	대비	재난관리자원의 비축‧관리			8						8
		재난관리 및 안전기준 제정‧운용	1				3				4
		위기관리 매뉴얼 작성‧운용
		재난현장 긴급통신수단 마련	3		2						5
		재난관리정보통신체계 구축․운용	2		1	1	5		5		14
		재난대비훈련 실시			1		1				2
		재난안전 특별교부세 교부
		재난․재해기금 조성․운용						78			78
		재난보험 개발․보급 및 지원	3			1				2	6
재난 발생 후	대응	재난 예보․경보체계 구축․운영	15		1		15	1	2	3	37
		재난 위기경보 발령 및 재난사태 선포	1								1
		재난안전대책본부 등 재난대응체계 구축․운영					1				1
		응급조치							1		1
		동원‧대피명령
		위험구역 설정 및 통행제한
		응원(應援)
		긴급구조활동 및 현장지휘
	복구	재난피해 신고 및 조사	5								5
		재난복구 계획수립 및 시행, 사업관리	15	4							19
		재해구호물자 관리 및 배분	6								6
		응급지원 보상(손실 및 치료 보상 등)
		재난지역 국고보조 등 재난지원	5	2		14	1				22
		재난․재해기금 집행						7			7
		재난원인조사	1								1
기타			1				3			2	6
총계			89	6	14	32	63	86	9	12	311

자료: 감사원 홈페이지 자료 분석

제4절 감사원의 재난 관련 감사 사례 분석

가. 재난예방 분야

감사원의 재난대응 조직과 관련된 처분요구는 주로 재난 및 재해 총괄 기구, 지방자치단체 방재인력, 방재연구 조직, 그리고 자연재해로서 피해 발생이 많은 태풍에 대비한 전담조직 미구성 등에 대한 문제 지적이 많았다.

재난예방을 위한 안전점검 및 조치와 관련된 처분요구는 주로 재해위험저수지, 특정소방대상물, 공동구 등 재난이 발생할 우려가 있는 시설 및 지역에 대한 안전점검과 그 결과에 따른 조치 여부에 관한 문제를 지적하고 있었다.

재난예방사업과 관련된 처분요구는 지방자치단체 방재예산 편성 문제와 함께 상습침수지역, 하천관리 및 소하천 정비, 재해위험지구, 붕괴위험지역 등의 방재사업 추진 및 관리에 관한 문제를 지적하였다.

재난안전분야 종사자 등 교육실시와 관련된 처분요구는 재해담당 공무원에 대한 방재교육과 함께 소방교육이나 민방위 교육 등과 관련된 문제점도 지적되었다.

이 외에도 재난관리체계 등에 대한 평가나 안전의식 제고를 위한 자연재해 대비 홍보 관련 문제 등이 개선이 필요한 것으로 나타났다.

① (사례 1) 재난 및 재해관리업무 총괄 조정체계 미비(2003)

A. 감사배경

｢재난관리법｣ 제7조와 ｢자연재해대책법｣ 제5조의 규정에 따라 각각 설치된 중앙안전대책위원회와 재해대책위원회에서는 각각 재난과 자연재해의 예방․수습, 기타 정부 중요정책의 심의․총괄․조정 및 정부업무 협의·조정 업무를 하도록 되어 있다.

그리고 각 부처의 재난과 자연재해 관리업무를 총괄·조정하는 업무를 관계 중앙행정기관의 장들을 위원으로 하는 비상설기관인 중앙안전대책위원회와 재해대책위원회에서 직접 수행하기는 사실상 한계가 있으므로 재난과 자연재해에 관한 전문성을 갖추고 범정부 차원에서 각 부처의 관련 업무를 통합․조정할 수 있는 재난․재해 관리 전담기구를 두고 동 기구에서 위 업무를 체계적․조직적으로 처리하도록 하는 것이 바람직하다.

B. 감사 초점 및 방향

감사원은 비상설기관인 중앙안전대책위원회와 재해대책위원회에서 재난과 자연재해에 대해 구분하여 예방․수습, 중요 정책의 심의․총괄․조정 등을 하고 있어 재난발생시 업무협의․조정 등 사실상 한계 발생할 가능성이 있는 것을 감안하여 범정부차원에서 통합된 상설기구 설립이 필요할 것으로 보고 감사에 착수하였다.

이에 감사원은 기존 중앙안전대책위원회와 재해대책위원회의 실효적 운영 및 역할 수행 여부를 점검한 결과 각 위원회의 실제 운영현황 결과자료를 확인․분석하여 국가재난관리계획 확정을 위한 서면회의 1회와 특별재난지역 선포 등의 목적으로만 회의를 개최하는 것으로 확인하였다.

그리고 범정부 차원의 지원․협력이 이루어지는지 확인․분석한 결과 지속성이 없는 임시조직형태로 주무부처(행정자치부) 소속 하에 설치함에 따라 각 기관의 재난관리업무 협의․조정 기능을 수행하지 못하고 있음을 확인하였다.

C. 감사 결과

그런데 재난관리의 경우 중앙안전대책위원회에서 재난관리업무를 총괄․조정하면서 매년 수립하게 되어 있는 국가재난관리계획을 확정하기 위하여 서면회의만 1회 개최하고 예외적으로 대형재난이 발생하는 경우 특별재난지역 선포 등을 목적으로 하는 회의만 개최하고 있어 정부 중요정책을 심의․조정하거나 각 기관의 재난관리업무를 협의․조정하는 기능을 실질적으로 수행하지 못하고 있는 실정이었다.

D. 감사 처분요구

감사원은 감사결과를 종합하여 중앙안전대책위원회와 재해대책위원회를 통합하고 통합된 위원회를 지원할 수 있는 재난․재해 관리 전담기구를 두어 실질적인 재난예방활동을 수행하도록 하는 등 검토 방안을 마련할 필요가 있음을 통보하였다.

② (사례 2) 지방자치단체 방재인력 운영 부적정(2003)

A. 감사배경

방재부서에 인력을 배치할 때에는 ｢지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정｣ 제3조 제1항과 제4조 제1항의 규정 등에 따라 재해규모가 커지고 있는 추세에 대응하여 방재부서의 인력을 보강하고, 이들이 방재부서에서 일정 기간(예를 들어 최소 1년) 이상 근무하게 하여 전문성을 확보하며, 규모와 기능이 유사한 지방자치단체의 방재조직 및 인력의 균형을 유지하여야 한다.

B. 감사 초점 및 방향

감사원은 해마다 재해규모가 증가하고 지역에 따라 차이가 있음에도 불구하고 지방자치단체의 방재인력보강은 제대로 이루어지지 못하고 전문성도 부족한 실정이라고 판단하였다.

이에 감사원은 지방자치단체 방재인력의 적정성과 전문성 확보 여부를 점검하기 위해 공공부문의 인력 구조조정(1997년 시행) 전후 광역자치단체별 총 정원의 증감률과 재난․재해 담당인력의 증감률을 비교하였다.

그리고 감사원은 전문성 확보 여부를 판단하기 위해 재난․재해 부서 총 근무인원 중 1년 이내 전보된 인원 비율을 인사․기획 부서와 비교․분석하였다.

C. 감사 결과

감사원이 1997년 말에 시행되었던 공공부문의 인력 구조조정 이전과 2002년 12월말 현재 기준의 방재인력 운영실태를 비교한 결과15개 광역자치단체에서 총 정원은 8.7% 줄어든 데 비해 방재인력은 28.1%가 줄었고, 기초자치단체에서는 총 정원은 14.9% 줄어든 데 비해 방재인력은 20.1%가 줄어들어, 총 정원 감소 비율보다 방재인력 감소 비율이 더 높아 실질적인 방재인력이 감소하고 있는 추세인 것으로 확인되었다.

또한 1998년부터 2002년 사이의 인사․기획 부서와 방재(재난․재해) 부서의 보직 변경비율을 각각 조사한 결과 인사․기획 부서는 총 근무인원 중 1년 이내에 다른 부서로 전보된 인원의 비율이 18.9%에 불과한 데 비하여 방재부서의 경우 42.7%에 이르는 등 방재업무의 연속성과 전문성이 떨어질 우려가 있었다.

그리고 32개 시․군․구를 대상으로 자연재해 담당인력을 조사한 결과 자연재해로 인한 피해액이 연평균 76억여 원인 경기도 가평군의 경우 전체 공무원의 1.3%(7명) 반면, 연평균 200억여 원의 피해를 입은 강원도 홍천군의 경우는 0.2%(1.5명)를 방재담당으로 배치하고 있는데도 불구하고 행정자치부에서는 지방자치단체에 대한 조직진단 등 방재조직과 인력을 효율적으로 운영하기 위하여 필요한 지도․감독조치를 하지 않고 있었다.

D. 감사 처분요구

감사원은 행정자치부장관에게 하여금 지방자치단체에 대한 조직진단을 실시하고 그 결과에 따라 조직관리지침을 마련하여 시달하는 등 지방자치단체 방재부서의 인력을 보강하고 방재부서 인력의 잦은 보직변경을 줄이는 한편, 자치단체간 방재조직 및 인력의 균형을 유지하게 할 수 있는 방안을 마련할 필요가 있다고 감사결과를 통보하였다.

③ (사례 3) 특정소방대상물 관련 소방안전관리, 감독 및 특별조사 부적정(2013)

A. 감사배경

｢소방시설법｣ 제4조, 제9조, 제20조 등의 규정에 따르면 특정소방대상물의 관계인은 소방방재청장이 고시하는 화재안전기준에 따라 소방시설을 설치ㆍ유지관리하여야 하고, 소방방재청장 등은 소방특별조사를 실시하여 특정소방대상물의 소방시설 등이 관계 법령에 적합하게 설치ㆍ유지관리 되고 있는지 확인하여 화재안전기준 등에 적합하지 않을 경우 특정소방대상물의 관계인에게 과태료 부과, 시정ㆍ보완요구 등 필요한 조치를 하도록 되어 있다.

감사원은 근린생활시설 등 특정소방대상물의 경우 화재위험성이 높으나 대상물의 관계인(소유자․관리자․점유자)이 자율안전관리 하도록 되어 있어 이에 대한 소방시설이 제대로 설치․유지관리 되지 않을 수 있다고 판단하여 감사에 착수하였다.

B. 감사 초점 및 방향

감사원은 특정소방대상물의 소방시설 등 설치․유지관리 및 서울소방본부 등의 소방특별조사의 적정성 여부를 점검하고, 감사대상 특정소방대상물의 소화설비, 경보설비, 피난 및 소화활동설비 등에 대해 직접 점검하여 불량 사항을 체크하였다.

그리고 최근 3년간의 특정소방대상물에 대한 소방특별조사 실시결과 자료를 제출받아 소방점검 비율(연도별 추진대상/추진대상물 수) 및 부실 여부 등을 확인하였다.

C. 감사 결과

감사원이 서울특별시 소방재난본부, 경상북도와 전라북도의 소방안전본부 관할 특정소방대상물 188개를 무작위로 선정하여 소방시설 등의 설치ㆍ유지관리의 적정 여부를 점검한 결과 다음과 같은 문제점이 발견되었다.

∎ 소화설비 및 경보설비 설치ㆍ유지관리 부적정

서울특별시 종로소방서 등 22개 소방서에서는 35개 특정소방대상물에서 옥내ㆍ외 소화전 유효수량 미달 및 작동 불량, 스프링클러 헤드 도색ㆍ매립 등 소화설비가 제대로 설치ㆍ유지관리되지 않고 있었으며, 서울특별시 종로소방서 등 16개 소방서에서는 20개의 특정소방대상물에서 ‘자동화재속보설비’ 작동 불능, 화재감지기 등 미설치, ‘자동화재 탐지설비’ 수신기의 예비전원 불량 등 경보설비가 제대로 설치ㆍ유지관리되지 않고 있었다.

∎ 소방특별조사 및 조사대상 선정 등 부실

각 지역 소방본부 등 소방관서에서 2010년부터 2012년까지 소방검사 또는 소방특별조사를 실시한 현황을 점검한 결과 대상물 전체에 비해 2010년 26.03%, 2011년 17.43%로 감소하였고, 특히 소방특별조사로 검사방식이 전환된 2012년에는 그 비율이 7.37%로 대폭 감소되었으며, 감사원이 소방시설 설치·유지관리가 부적정한 것으로 판단한 특정소방대상물 64개소(중복 지적 제외) 중 34개소는 2012년 소방특별조사 대상에 포함되지 않았고, 30개소는 특별조사가 실시되었는데도 이와 같은 문제점이 지적ㆍ시정되지 않는 등 조사대상 선정과 소방특별조사가 부실했던 것으로 나타났다.

D. 감사 처분요구

감사원은 일선 소방본부 및 소방서로 하여금 특정소방대상물에 대한 특별조사 실시의 감소로 소방시설 설치ㆍ유지관리에 사각이 발생하지 않도록 하고 특정소방대상물에 대하여는 철저히 조사하게 하여 소방시설이 제대로 설치ㆍ유지관리될 수 있도록 지도ㆍ감독을 철처히 하도록 주의를 촉구하였다.

④ (사례 4) 재난관리체계 등 평가업무 부적정(2010)

A. 감사배경

｢재난 및 안전관리기본법｣ 제29조 및 같은 법 시행령 제37조 등에서는 소방방재청으로 하여금 지방자치단체의 재난 예방․대응 및 복구과정 등을 평가하여 재난관리책임기관의 장에게 시정조치나 보완을 요구할 수 있도록 하고 있다.

B. 감사 결과

감사원이 소방방재청의 재난관리체계 등 평가업무를 점검한 결과 소방방재청은 재난관리평가제도를 재난관리 우수기관에 대한 재정적 인센티브 부여를 주목적으로 활용함으로써 2008년부터는 시․군․구 등 각 지방자치단체로 하여금 자체점검하도록 한 후 시․도에서 재난관리 우수기관으로 추천한 시․군․구(26개)만을 대상으로 평가하여 재정인센티브를 부여하였고, 상대적으로 재난관리를 게을리하여 평가를 통한 제재조치나 시정조치 등이 필요한 200여 개 시․군․구에 대하여는 자체점검만 하도록 내버려 두고 자체점검 결과 등에 대한 평가나 시정조치 등도 하지 않았다.

C. 감사 처분요구

감사원은 소방방재청장에게 재난관리평가제도를 운영할 때 재난관리 우수기관만을 대상으로 평가하는 데 따른 관리 사각 발생을 방지하기 위하여 자체점검 결과 재난관리가 미흡한 지방자치단체에 대해서도 평가를 하여 개선조치 시달, 제재 부과 등 환류 기능을 강화하는 등 재난관리 평가업무 내실화 방안을 마련하도록 통보하였다.

⑤ (사례 5) 재해담당 공무원의 방재교육 등 부적정(2013)

A. 감사배경

｢자연재해대책법｣ 제65조, 같은 법 시행령 제57조의 규정에 따르면 중앙행정기관 및 지방자치단체의 재해 업무 담당 공무원으로서 재해 관련 업무에 종사한 경력이 2년 미만인 사람은 재해 관련 업무를 담당한 후 1년이 되기 전까지 1회 이상 방재교육을 받도록 되어 있으며, 같은 법 시행령 제57조 제3항의 규정에 따르면 소방방재청장은 교육대상자의 교육 횟수ㆍ과정 등에 관하여 필요한 사항을 정하도록 되어 있다.

감사원은 다른 직무관련 전문교육 실시현황을 보면 순환보직, 시간 부족 등의 사유로 소홀히 되거나 업무와 관련 없는 교육을 받는 경우가 있어 방재교육도 이와 유사할 가능성이 있을 것으로 판단하고는 감사에 착수하였다.

B. 감사 초점 및 방향

감사원은 지방자치단체별 재해 업무 담당자에 대한 방재교육 이수 여부를 제출받아 정상이수(1년 이내) 및 지연이수(1년 초과), 미이수 비율 등을 확인하고, 실제 교육 이수자의 교육내용을 제출받아 방재업무와의 관련성 여부를 확인하는 등 재해 업무 담당자의 방재교육 이수 현황을 점검하였다.

C. 감사 결과

서울특별시의 경우 재해담당 공무원으로서 해당 경력이 2년 미만인데도 재해 업무를 담당한 후 1년 내에 방재교육을 받지 않은 비율이 47.4%에 이르는 등 교육대상 재해담당 공무원 중 교육을 이수하지 않은 비율이 지자체별로 낮게는 11.1%, 높게는 47.4%로 나타났다.

또한 재난관리 업무와 직접 관련이 없는 ‘심폐소생술’ 교육과정을 방재교육으로 이수하는 등 재해담당 공무원 20명이 재난관리 업무와 관련이 없는 교육을 이수하였다.

그리고 소방방재청에서는 같은 법 시행령 제57조의 규정에 따라 재해담당 공무원의 방재교육 횟수ㆍ과정 등에 관하여 필요한 사항이 규정된 기본지침이나 운영지침을 마련하지 않고 있었다.

D. 감사 처분요구

감사원은 소방방재청장으로 하여금 재해담당 공무원들의 방재교육 이수실태를 지도ㆍ점검하여 적정한 방재교육을 이수하도록 하는 한편 재해담당 공무원의 방재교육 횟수ㆍ과정 등에 관하여 필요한 사항이 규정된 기본지침이나 운영지침을 마련하는 방안을 마련하도록 통보하였다.

나. 재난대비 분야

과거 재난대비 분야에서 감사원의 감사결과를 살펴보면 감사원은 재난관리정보통신체계 구축․운용과 관련하여 재난 및 안전관리 관련 정보시스템의 구축 상 문제와 재난정보에 대한 공동활용 및 시스템간 연계와 관련된 문제점을 지적하였다.

또한 재난대비훈련과 관련하여 훈련의 실효성과 관련된 문제를, 재난․재해기금 조성․운용과 관련하여 기금의 적립의무 이행 및 예탁과 관련된 문제를, 재난보험 개발․보급 및 지원과 관련된 처분요구는 보험가입 관리와 보험금 부당 집행에 대한 문제를 주로 지적하였다.

① (사례 1) 재난대비 물자관리 기준(2006)

A. 감사배경

｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제35조 등의 규정에 따라 지방자치단체에서 재난복구에 필요한 물자(포대류 등)를 비축할 때에는 재난 발생 시 비축 물자가 효과적으로 사용될 수 있도록 재난 유형, 지역 특성(인구, 면적, 수리현황 등), 기상현황, 재난발생빈도 등을 고려하여 필요한 품목을 적정한 양만큼 비축하여야 한다.

그러나 감사원은 지방자치단체 등에서 재난복구물자 비축품목과 비축량을 임의로 정하여 불합리하게 비축할 가능성이 있다고 판단하고는 감사를 실시하였다.

B. 감사 초점 및 방향

감사원은 비축대상 품목과 비축량을 임의로 정하여 운용하고 있는지 점검하기 위해 지방자치단체별 비축대상 품목과 비축량 결정기준 관련자료를 제출받아 확인하고, 수해, 설해, 산불 등의 발생 가능성과 관련 장비 및 물자 비축 현황을 최근 2~3년간의 피해건수 및 피해액 등과 비교․분석을 실시하였다.

C. 감사 결과

감사원이 지방자치단체의 재난대비 물자비축 상황을 점검한 결과 지방자치단체 등에서는 깊은 검토 없이 과거부터 관리하던 품목을 비축대상 품목으로, 이미 확보해 둔 수량을 적정 비축량으로 정하는 등 비축대상 품목과 적정 비축량을 임의로 정해서 운용하고 있었다.

그에 따라 경상남도의 경우 전체 면적이 10,518㎢로 경기도의 10,183㎢보다 335㎢만큼 넓고 최근 3년간(2001～2003년) 수해로 인한 피해도 1조 217억여 원으로 경기도의 1,902억여 원에 비하여 5배 정도 많았지만 수방자재 비축량은  경기도의 561만여 개의 27%에 불과한 151만여 개만 비축하고 있는 등 풍수해, 설해, 산불 등 재난이 발생할 가능성이 높은 지역에서 가능성이 낮은 지역보다 재난대비 물자를 적게 비축하고 있는 등의 문제점이 있었다.

그런데도 소방방재청에서는 풍수해에 대하여 “최근 10년간 평균사용량을 고려하되 재해취약시설에 대한 피해를 예측하여 소요량을 확보”하도록 하고, 설해에 대하여는 “염화칼슘, 모래주머니, 모래 등 제설자재를 적정량만큼 확보”하도록 지시하는 등 각 재난 유형별로 비축해야 할 물자의 종류와 수량의 기준을 추상적으로 제시하고 있었다.

D. 감사 처분요구

감사원은 소방방재청장으로 하여금 각 지방자치단체에서 소관 지역 내 기상환경 등의 특성에 비추어 재난의 유형별로 비축대상 물자의 종류와 수량을 합리적으로 정할 수 있도록 하는 가이드라인을 마련하여 시달하도록 통보하였다.

① (사례 2) 국가안전관리정보시스템 구축 추진 불합리(2003)

A. 감사배경

행정자치부에서 국가안전관리정보시스템 구축사업 종합계획(1998년 7월)에 따라 국가안전관리정보시스템 구축을 추진하고 있었다.

위 시스템은 3단계에 걸쳐 구축하되 1단계(1998년∼2000년)에는 각 기관의 국가 재난․재해 관련정보를 통합하고 이를 활용하여 재난․재해 예방․대비․대응․복구할 수 있는 기반을 구축하고, 2단계(2001년∼2005년)에는 위 1단계에서 구축된 시스템을 전국으로 확대하고 각 분야별로 안정화시키며, 3단계(2005년∼2010년)에는 위 시스템을 부분적으로 고도화하고 전문화하는 단계로 되어 있다.

이에 감사원은 국가안전관리정보시스템 구축사업의 추진이 합리적으로 이루어지고 있는지에 대해 점검하기 위한 감사를 실시하였다.

B. 감사 결과

감사원 점검 결과 행정자치부는 사전에 여건조사를 충분히 하지 않은 채 1차 계약을 한 후 관련 업계의 기술 개발 정도가 당초 계약내용(분석 및 복구시스템)을 구현하기에 역부족이라는 등의 사유로 시스템의 중요기능으로서 당초 계약내용에 포함되어 있었던 상황관리(민방위 경보시스템 연계, 의료정보조회 등), 복구관리(시설복구 현황, 이재민 피해․구호 현황 등) 기능을 삭제한 채 대응 시스템 위주로만 개발하는 것으로 계약내용을 변경하여 추진하고 있었다.

그 결과, 제2단계 사업의 3차 계약 및 4차 계약에서 위 1단계 사업시에 구현하지 못한 기능을 개발하고 있어 당초 장기계속계약서의 과업지시서에 2단계 사업시에 추진하기로 되어 있었던 지리정보시스템(GIS) 기능 등의 개발이 제대로 이루어지지 않고 있는 등 사업추진에 차질을 빚고 있었다.

또한 매 계약마다 사업자들로 하여금 서로 다른 시스템 개발도구를 사용하여 위 시스템을 개발하도록 내버려 둔 결과 위 시스템의 유지관리를 위하여 각각의 언어에 관련한 다수의 전문가가 필요하게 되었을 뿐만 아니라 향후 위 시스템에 추가적인 기능을 더하는 등의 시스템 확장 작업도 어렵게 되었다.

그리고 위 시스템의 하위 시스템인 "지리정보시스템(GIS)"과 "자료관리" 등 시스템들 간에 자료가 서로 달라 시스템 내부 데이터의 일관성이 유지되지 못하고 있고, 여러 가지 오류가 발생하고 있었다.

C. 감사 처분요구

감사원은 행정자치부장관에게 앞으로 여러 기관의 자료를 통합관리하는 전산 시스템을 구축할 때에는 관련 기관의 전산화 정도와 관련 업체의 정보화 능력 등을 파악한 후 실현가능한 내용으로 시스템 구축용역 계약을 하는 등 합리적으로 추진하도록 주의를 촉구하는 한편, 단계별로 구축하는 경우에도 단일의 시스템 개발도구(언어)를 사용하여 시스템의 통일성과 사후관리의 용이성을 높이도록 하며, 국가안전관리정보시스템에서 자료 불일치 등의 기능오류가 발생한 원인을 규명하여 그 문제점을 보완한 후 다음 단계 사업을 추진하는 방안을 강구하도록 통보하였다.

③ (사례 3) 재난정보 공동활용시스템의 재난관리정보 연계 및 갱신 부실(2013)

A. 감사배경

｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제74조의2의 규정에 따르면 재난관리책임기관 등은 재난관리업무를 효율적으로 처리하기 위하여 재난관리정보를 공동 이용하고 그 정보의 정확성을 유지하도록 되어 있다.

그러나 감사원은 기상청 등 43개 재난관리책임기관별로 보유․관리하고 있는 223종의 재난관리정보를 공동 활용하기 위해 ‘재난정보 공동활용시스템’을 구축․관리하고 있으나 여타 다른 정보공유시스템의 활용 실태를 고려해 볼 때 실제 정보의 공동 활용이 미흡할 가능성이 있다고 판단하여 감사에 착수하였다.

B. 감사 초점 및 방향

감사원은 정보제공을 임의로 종료하거나 연계 및 갱신이 제대로 이루어지고 있는지 점검하기 위해 ‘재난정보 공동활용시스템’ 내 재난정보 수록 현황자료를 제출받아 정보연계는 이루어지고 있는지, 종료되었다면 언제, 무엇 때문인지 등 정보의 정확성 여부 확인하고, 연계정보가 규정에 따라 제때 갱신되고 있는지 등 확인하였다.

C. 감사 결과

감사원이 재난정보 공동활용시스템을 점검한 결과 2006. 3. 6.부터 2012. 5. 17. 사이에 한국원자력안전기술원 등 6개 기관의 ‘대피로 정보’ 등 25종의 정보연계가 특별한 이유도 없이 종료되어 연계되지 않고 있었으며, 한국가스공사의 ‘가스배관망 정보’가 2010. 10. 25. 수정된 이후 2013년 5월 현재까지 수정되지 않고 있는 등 총 9개 기관 37종의 정보가 제때 갱신되지 않고 있었다.

더욱이 유지보수 계약에 따라 매년 1회 이상 갱신되어야 하는 국립공원관리공단의 ‘대피소 전자지도 DB’가 2011. 12. 11. 갱신된 이후 2013년 5월까지 갱신되지 않고 있는 등 총 23개 기관 41종의 전자지도 DB가 갱신되지 않고 있었음을 확인하였다.

D. 감사 처분요구

감사원은 소방방재청장으로 하여금 재난관리 정보제공이 부당하게 종료되거나 제때 정보가 갱신되지 못하는 일이 없도록 재난정보 공동활용시스템 관리업무를 철저히 하도록 주의를 촉구하였다.

④ (사례 4) 국토재난 종합상황관리시스템 운영 부적정(2013)

A. 감사배경

국토교통부에서 도로, 항공, 철도, 수자원 등에 대해 부서별로 각각 운영하고 있는 재난관리시스템을 연계하여 재난정보를 관련 부서에서 공유하고, 2개 분야 이상에 걸친 대규모 복합재난에 대하여는 종합적인 상황 파악 및 신속한 대처를 하기 위하여 2008. 12. 23.부터 ‘국토재난 종합상황관리시스템’을 운영하고 있다.

따라서 종합적인 상황 파악 및 대처가 가능하도록 위 시스템의 운영 실태를 주기적으로 점검하여 사용자를 업데이트하고 사용법 등에 대한 교육을 실시하는 등 위 시스템의 활용도를 높이는 방안을 마련하는 것이 바람직하다.

이에 감사원은 ‘국토재난 종합상황관리시스템’의 실제 운영 상황을 점검하기 위해 감사를 실시하였다.

B. 감사 초점 및 방향

감사원은 시스템 사용자의 등록사항 및 사용자 교육, 실제 사용여부 등을 점검하기 위해 시스템 등록사항 정보를 제출받아 실제 시스템 사용자 정보와 비교하고 사용자 교육실적 자료를 통해 교육여부 등 확인하는 한편, 기관별 시스템 접속 기록 등 사용실적 자료를 제출받아 시스템 활용여부를 확인하였다.

C. 감사 결과

감사원이 확인한 바에 따르면 재난업무담당자 30명 중 20명(66.7%)의 부서가 사실과 달랐고 사용법 등에 관한 교육이 미흡하여 분야별 재난부서 대부분은 위 종합상황관리시스템이 있는지도 몰랐으며 2013년에 접속한 직원은 8명에 불과하였다.

그리고 2012년 9월에 발생한 태풍 ‘산바’로 인해 재난이 발생한 철도(9건), 도로(34건), 수자원(24건) 분야 중 철도에서만 위 종합상황관리시스템을 이용하는 등 이용대상 86개 기관 중 2개 기관(한국철도공사, 한국철도시설공단)만 주로 이용하고 나머지 기관은 이용실적이 저조하였한 것으로 나타났다.

D. 감사 처분요구

감사원은 국토교통부장관으로 하여금 ‘국토재난 종합상황관리시스템’의 운영 실태를 주기적으로 점검하여 사용자정보를 업데이트하고 재난업무담당자를 대상으로 사용법 교육을 강화하는 등 ‘국토재난 종합상황관리 시스템’의 활용도를 높일 수 있도록 재난관리 업무를 철저히 하도록 주의를 촉구하였다.

⑤ (사례 5) 재난․재해기금 적립의무 이행 소홀(2015)

A. 감사배경

｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제67조의 규정에 따르면 기초자치단체와 광역자치단체는 재난관리에 드는 비용에 충당하기 위하여 매년 최근 3년 동안의 ｢지방세법｣에 의한 보통세 수입 결산액 연평균액의 100분의 1에 해당하는 금액 이상을 재난관리기금으로 적립하도록 되어 있다.

그리고 ｢재해구호법｣ 제15조의 규정에 따르면 광역자치단체는 재해구호기금의 누적 집행 잔액이 최근 3년 동안 보통세 수입 결산액 연평균액의 1천 분의 30에 도달할 때까지 매년 최근 3년 동안 보통세 수입 결산액 연평균액의 1천 분의 5에 해당하는 금액 이상을 재해구호기금으로 적립하도록 되어 있다.

이에 감사원은 재난관리기금 및 재해구호기금은 관련법에 따라 적립을 의무화하고 있으나 예산부족 등을 이유로 적립의무 이행이 소홀히 되고 있을 것으로 판단하고, 감사를 실시하였다.

B. 감사 초점 및 방향

감사원은 재난관리기금 및 재해구호기금의 적립액 현황을 점검하기 위해 각 지방자치단체별 재난관리기금의 적립 현황(당해연도 및 누적)을 제출받아‘최저 법정 의무 적립액’과 비교하여 ‘부족 적립액’산정하고, 재해구호기금 적립 현황을 제출받아‘최저 법정 의무 적립액’과 비교하여 ‘부족 적립액’ 산정·확인하였다.

C. 감사 결과

감사원이 확인한 바에 따르면 재난관리기금 적립의무가 소홀히 이행되고 있는 것으로 나타났다.

구체적으로는 대구광역시에서 2012회계연도의 경우 재난관리기금 법정 의무 적립액인 114억 원보다 54억 원이 적은 60억 원만 세출예산에 편성․적립하는 등 1998년부터 2014. 9. 30. 현재까지 재난관리기금 법정 의무 적립액(누적 기준) 1,613억 원보다 917억 원이 적은 696억 원만을 세출예산에 편성․적립하였다.

이를 비롯하여 대구광역시 등 23개 지자체(광역 8개, 기초 15개)에서 1998년부터 2014. 9. 30. 현재까지 재난관리기금 법정 의무 적립액(누적 기준) 1조 5,920억 원 대비 6,050억 원 적게 적립하고 있었다.

1998년 구 ｢재난관리법｣(2004. 3. 11., 법률 제7188호 ｢재난 및 안전관리기본법｣으로 개정되기 전의 것) 시행으로 재난관리기금을 최초 적립한 시점 기준.

그리고 감사원은 재해구호기금 적립의무 또한 소홀히 이행되고 있는 것을 확인하였다.

인천광역시에서는 2012년부터 2014년까지 매년 재해구호기금 누적 집행 잔액이 최근 3년 동안 보통세 수입 결산액 연평균액의 1천 분의 30에 해당하는 금액에 미달하는데도 최저 법정 의무 적립액보다 부족(2012년 80억 원, 2013년 85억 원, 2014년 88억 원)하게 적립하였고, 울산광역시에서도 2012년부터 2013년까지 매년 재해구호기금 누적 집행 잔액이 최근 3년 동안 보통세 수입 결산액 연평균액의 1천 분의 30에 해당하는 금액에 미달하는데도 최저 법정 의무 적립액보다 부족(2012년 22억 원, 2013년 20억 원)하게 적립하고 있었다.

D. 감사 처분요구

감사원은 기금 적립을 소홀히 한 기관에 대해 재난관리기금 및 재해구호기금의 법정 기준 대비 부족 적립액을 빠른 시일 내에 세출예산에 확보하여 적립하는 방안을 마련하고, 세출예산을 편성하면서 재난관리기금 및 재해구호기금을 법정 기준보다 부족하게 적립하는 일이 없도록 관련 업무를 철저히 하도록 주의를 촉구하였다.

다. 재난대응 분야

과거 재난대비 분야에서 감사원의 감사결과를 살펴보면 감사원은 재난 예보․경보체계 구축․운영과 관련하여 민방위 및 홍수, 우량, 목조문화재 화재, 산불, 지진 등 관련 예보․경보시스템 상 문제와 함께 긴급재난문자 발송 관련 문제에 대해 지적하였다.

그리고 재난 위기경보 발령 및 재난사태 선포와 관련하여 기상특보 발표 상의 문제에 대해서도 지적하였으며, 재난대응체계 구축․운영과 관련하여서는 중앙대책본부 및 지역대책본부 구성에 대한 문제점을 지적한 바 있다.

① (사례 1) 홍수예보시스템 운영 등 부적정(2003)

A. 감사배경

낙동강홍수통제소에서 낙동강, 형산강, 태화강 유역에 내린 우량을 자동원격측정장비인 T/M(Telemeter)장비로 실측하여 이를 기초로 강에 흐를 물의 높이와 양을 미리 예측하는 홍수예보시스템을 이용하여 홍수예보를 하고 있었다.

홍수예보시스템의 운영목적은 홍수가 도달되기 몇 시간 전에 정확한 홍수예보를 하여 홍수로부터 국민들의 재산과 생명을 보호하는 것이므로 그 목적을 달성할 수 있도록 홍수예보의 정확도를 높여야 한다.

그리고 홍수예보시스템의 정확도를 높이기 위하여는 새로 개발한 각종 예보모형(단위도법, 운동파법 등)을 시스템 운영자들이 홍수기에 운영할 수 있도록 교육 등을 통하여 사용경험을 쌓도록 하여야 한다.

또한 홍수예보시스템을 운영하기 위한 기초자료인 수위와 우량관측 자료는 원거리에서 자동으로 송신되기 때문에 자료 전송과정에서 통신상의 문제 등으로 누락되거나 불가피하게 잘못된 자료가 발생하고 있을 수도 있다.

위와 같이 잘못된 우량, 수위자료 중 우량자료의 경우 홍수예보시스템에서 자동으로 보정(補正)하고 있으므로 수위자료의 경우에도 과거의 수위자료를 이용한 보정 기준 등을 마련․운용하는 것이 타당하다.

B. 감사 결과

감사원이 2002. 12. 5. 낙동강홍수통제소에서 개발한 최신 예보모형의 운영실태를 확인한 결과 시스템 운영자들이 단위도법, 운동파법 등 최신 예보모형에 대한 교육을 충분히 받지 않아 실제로 홍수가 발생하였을 때에는 위 최신 예보모형들을 운영하지 못하고 있었으며, 김천수위관측소의 경우 지난 태풍 "루사" 내습 기간인 2002. 8. 31. 21:00부터 같은 해 9. 6. 22:00까지 6일 1시간 동안의 수위자료가 송신되지 않자 홍수예보 담당자가 아무런 기준 없이 당시 기록홍수위를 추정하여 임의로 보정한 후 홍수예측을 하였고, 수위 관측소마다 잘못된 수위자료에 대한 보정 등 처리방법이 구구하여 홍수예보의 신뢰를 떨어뜨리고 있는 실정이었다.

C. 감사 처분요구

감사원은 홍수예보의 정확도를 높일 수 있도록 시스템 운영자들이 새로 개발한 단위도법, 운동파법 등의 예보모형들을 홍수기에 운영할 수 있도록 주기적인 교육을 실시하며 잘못된 수위자료를 적정하게 보정할 수 있는 기준을 마련하는 등의 방안을 강구하도록 통보하였다.

② (사례 2) 재난안전대책본부 구성․운영 부적정(2013)

A. 중앙대책본부 구성기준 관련 사항

｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제14조, 같은 법 시행령 제13조의 규정에 따르면 재난 중 인명 또는 재산의 피해 정도가 매우 크거나 재난의 영향이 사회적ㆍ경제적으로 광범위하여 중앙대책본부의 설치가 필요하다고 판단하는 재난의 경우 위 관서에 중앙대책본부를 두도록 되어 있다.

그러나 위 법에서 정한 기준은 추상적이고 명확하지 않아 국가와 국민의 안전에 중대한 영향을 미치는 재난에 관하여 중앙대책본부의 구성 및 운영 시기를 정확하게 판단하는 데 한계가 있다.

그런데도 안전행정부에서는 2012. 7. 12. ｢사회적 재난 관련 중앙재난안전대책본부 구성 및 운영에 관한 규정｣을 마련하여 사회적 재난에 대해서는 중앙대책본부장이 재난상황의 심각성ㆍ전개속도ㆍ파급효과 등을 고려하여 중앙대책본부 설치의 필요성을 판단하도록 하면서도 인적재난에 대해서는 사회적 재난과 같은 구체적인 중앙대책본부의 구성 및 운영기준을 마련하지 않고 있었다.

B. 지역대책본부 구성 기준 관련

｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제16조의 규정에 따르면 해당 관할 구역에서 재난관리에 관한 사항을 총괄ㆍ조정하고 필요한 조치를 하기 위하여 지역대책본부를 둘 수 있고, 지역대책본부의 구성과 운영에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 되어 있다.

따라서 행정안전부에서는 지방자치단체가 적기에 지역대책본부를 구성하여 재난에 효율적으로 대응하고 피해를 최소화할 수 있도록 지방자치단체의 지역대책본부 구성기준, 구성 및 운영 실태를 지도ㆍ점검하고 합리적이고 구체적인 지역대책본부 구성 기준을 제시하여야 한다.

이와 관련 지역대책본부의 구성 기준을 점검한 결과, 인적재난 및 사회적재난 중 가축질병 등 6개 재난에 대해서는 표준매뉴얼에서 위기경보상 “주의” 또는 “경계” 단계에서 지역대책본부를 구성하도록 하고 있으나 고속철도 대형사고 등 10개 재난에 대해서는 지역대책본부 구성 시기가 별도로 정해져 있지 않은데도 위 관서에서는 이를 지도ㆍ점검하여 개선하도록 하는 등의 조치를 하지 않고 있었다.

가축질병, 감염병, 다중밀집시설 대형사고, 대규모 수질오염, 화학 유해물질 유출사고, 원전 안전분야 등 6개.

위기경보는 관심, 주의, 경계, 심각 등 4단계로 구분되며 재난유형별 위기경보 수준은 표준매뉴얼에서 규정.

고속철도 대형사고, 댐 붕괴, 산불, 대규모 해양사고, 식용수 분야, 지하철 대형 화재사고, 정보통신분야, 전력분야, 보건의료분야, 공동구 재난 등 10개.

C. 감사 처분요구

감사원은 안전행정부장관으로 하여금 중앙 및 지역재난안전대책본부가 적기에 구성되어 신속한 재난 대응 및 대처가 이루어질 수 있도록 구체적이고 적시성 있는 중앙 및 지역재난안전대책본부 구성시기 및 운영 기준을 마련하하도록 통보하였다.

라. 재난복구 분야

감사원은 재난피해 신고 및 조사와 관련하여 재해흔적 조사방법 등의 문제와 재해피해 보고 기준과 관련된 문제점을 지적하였으며, 재난복구 계획수립 및 시행과 사업관리에서는 복구지원기준의 운용이나 수해복구사업계획, 재해복구사업관련 예산제도 등의 문제와 복구사업 추진 상의 문제에 대해 주로 지적하였다.

그리고 재해구호물자 관리 및 배분과 관련된 처분요구는 재해구호물자의 비축 및 관리 상 문제에 대해, 국고보조 등 재난지원과 관련된 처분요구는 법정구호비나 재난지원금 지급과 관련된 문제에 대해 주로 지적하였고, 재난․재해기금 집행과 관련하여서는 재난관리기금 용도 제한 규정 미비와 함께 주로 재난관리기금의 목적 외 사용에 대해 지적하였다.

① (사례 1) 재난지원금 지급 부적정(2013)

A. 주 생계수단 관련 재난지원금 지급 관련 사항

｢재난구호 및 재난복구 비용 부담기준 등에 관한 규정｣에 따르면 재난지원금은 자연현상으로 인하여 주택이나 주 생계수단인 농업 등에 재해를 입은 자에 대하여 지급하는데 주 생계수단은 그 수입액이 해당 가구 총 수입액의 50% 이상을 차지하는 생계수단을 의미한다.

그리고 ｢자연재난조사 및 복구계획수립지침｣에 따르면 주 생계수단의 확인은 당해 1세대 총 수입액 중 농ㆍ어가 수입은 세대원당 가계지출 금액을 적용하고 피해가구별 근로ㆍ사업소득이 매년 통계청에서 발표하는 세대원당 가계지출 금액 이상인 경우는 재난지원금 지급대상에서 제외하도록 되어 있다.

같은 지침상 2011년 통계청 발표 농ㆍ어가 세대원당 가계지출 금액 조견표는 세대원수 2명 이하 22,775천 원, 3명 35,794천 원, 4명 42,456천 원, 5명 43,482천 원, 6명 이상 46,824천 원 기준을 적용.

그런데 경상북도 외 2개도 관하 29개 시ㆍ군에서 주 생계수단 요건을 갖추었다고 보기 어려운 총 143명에게 재난지원금 계 253,619천 원을 부당하게 지급하였다.

B. 1가구 2주택 이상 소유자에 대한 재난지원금 지급 관련

｢재난구호 및 재난복구 비용 부담기준 등에 관한 규정｣에 따르면 주택이 침수된 경우라 하더라도 1가구 2주택 이상 소유자에 대해서는 재난지원금 지급대상에서 제외하도록 되어 있다.

그런데 경상북도 외 2개 도 관하 9개 시ㆍ군에서 1가구 2주택 이상 소유자 총 71명에게 계 94,500천 원을 부당 지급하였다.

C. 풍수해보험과 재난지원금 중복 지급 부적정

｢자연재난조사 및 복구계획수립지침｣에 따르면 ｢풍수해보험법｣ 및 ｢농어업재해보험법｣에 따른 보험가입으로 보험목적물에 피해가 발생하여 보험금을 받은 경우에는 재난지원금 지급대상에서 제외하도록 되어 있다.

그런데 전라북도 부안군 등에서는 보험가입에 따른 보험금을 지급받아 지원대상이 아닌 7명에게 재난지원금 계 27,500천 원을 부당하게 지급하였다.

D. 감사 처분요구

감사원은 소방방재청장에게 주 생계수단이 농업 등이 아닌 자, 1가구 2주택 이상 소유자 그리고 보험목적물에 피해가 발생하여 보험금을 지급받은 자 등 지급대상이 아닌 자에게 부당 지급된 재난지원금을 회수하고 앞으로 규정한 자격요건을 갖추지 못한 자에게 재난지원금이 부당 지급되는 일이 없도록 주의를 촉구하였다.

② (사례 2) 국토재난 종합상황관리시스템 운영 부적정(2013)

A. 감사배경

｢재난 및 안전관리 기본법 시행령｣ 제74조에 규정된 재난관리기금의 용도를 보면 크게 재난예방사업(제1호, 제2호, 제4호)과 응급복구(제3호, 제5호, 제6호, 제7호, 제8호)로 구분되며, 이를 볼 때 재난관리기금은 재난예방뿐만 아니라 예기치 못한 각종 대형재난 발생 시 응급복구 등에도 신속하게 대처하는 데 그 적립목적이 있다.

따라서 각 지자체에서 재난관리기금을 일반회계 예산에 편성ㆍ집행할 수 있는 하천정비 등 재난예방사업 위주로 집행함에 따라 기금 고갈이 가속화되고, 이에 따라 예측하기 어려운 태풍 등 대형재난의 발생 시에는 이에 대한 복구비를 기금으로 신속하게 집행하지 못하는 일이 발생하지 않도록 기금 적립액의 일정 비율 이상은 재난예방사업에 집행할 수 없도록 제한하는 것이 바람직하다.

이에 감사원은 지방자치단체에서 예방적 사업 위주로 재난관리기금을 집행함에 따라 기금 고갈이 가속화될 수 있을 것으로 판단하고 감사에 착수하였다.

B. 감사 초점 및 방향

재난관리기금의 용도별 집행 내역을 점검하기 위해 지방자치단체별 재난관리기금 적립 및 집행 현황자료를 제출받아 법정 의무 대비 적립액과 기금 집행 용도를 확인하였다.

C. 감사 결과

감사원이 확인한 바에 따르면 소방방재청에서는 각 지자체에서 매년 재난관리기금의 법정 의무 적립액에서 일정 비율 이상은 재난예방사업에 집행할 수 없도록 제한하는 규정을 마련하여 운영하지 않고 있는 것으로 나타났다.

이에 따라 서울특별시 등 17개 광역자치단체의 2013년도 재난관리기금 집행 실태를 표본 분석한 결과, 2013년 집행된 재난관리기금 1,701억 원의 90.7%에 해당하는 1,542억 원이 재난예방사업에 사용된 것으로 확인되었다.

또한 재난관리기금으로 시행한 재난예방사업의 내용을 살펴보면 하천 및 배수로 정비, 배수펌프장 설치 등 사전 예측이 가능하여 일반회계 예산으로 편성ㆍ집행할 수 있고 긴급성이 떨어지는 사업까지도 재난예방이라는 명분으로 기금을 집행하고 있는 것으로 나타났다.

이로 인해 2013년 12월 말 기준으로 정읍시 등 35개 지자체의 경우 재난관리기금 법정 의무 적립액(누계) 대비 사용가능액 비율이 10% 이하 수준에 불과하여 예측하기 어려운 태풍 등 발생 시에는 신속한 대처에 어려움이 예상되었다.

D. 감사 처분요구

감사원은 국민안전처장관으로 하여금 각 지방자치단체에서 재난관리기금을 일반회계 예산으로 편성ㆍ시행할 수 있는 재난예방사업 위주로 집행함에 따라 기금 고갈이 가속화되는 일이 없도록 매년 동 기금의 법정 의무 적립액에서 일정 비율 이상은 재난예방사업에 사용할 수 없도록 제한하는 등의 합리적인 방안을 마련할 것을 통보하였다.

제7장 미국 회계감사원(GAO)의 재난 관련 감사 사례 분석

제1절 GAO의 위상 및 역할

GAO 홈페이지(https://www.gao.gov/) 참고

가. GAO의 법적지위

GAO(Government Accountability Office; 미국회계감사원)는 미국 의회 산하의 회계, 평가, 수사를 하는 기관으로, 미국 의회조사국(CRS), 의회예산처, 기술평가원과 함께 미국 의회의 4대 입법 보조기관 중 하나이다.

법률적으로 미 의회 산하 기관이나, 회계감사원장(Comptroller General)을 대통령이 임명한다는 점에서 준 독립적 입법지원조직으로 간주된다. 상하 양원의 합동결의와 예산승인으로 의회의 통제(the Budget and Accounting Act)를 받게 된다.

나. 설립배경 및 역사

1921년 예산회계법은 미국정부 및 의회의 예산․회계기능을 강화하기 위해 회계감사원의 전신인 회계원을 설립(the Budget and Accounting Act of 1921)하였다. 회계원 설립 초기 업무는 회계 감사와 검토에 국한되었으나, 1946년과 1970년 두 차례에 걸친 대대적 입법부 조직 개편에 의해 회계감사원의 권한이 강화되고 소관업무의 범위가 확대되었다. 회계감사원의 권한이 과도하게 강화되었다는 비판에 따라 1990년 중반 이후 회계감사원 기능 및 권한 재정립 이후, 2004년 인적자원개혁법에 의해 회계감사원으로 개칭(Human Capital Reform Act)되었다.

다. 조직 규모

회계감사원장	감사원장(Comptroller General) 15년 단임직 대통령 임명․상원 인준을 거쳐 지명 임명 후에는 동 대표에 대한 대통령의 권한이 전무하며 의회 탄핵에 의해서만 파직이 가능
3대 업무 책임자	수석법무책임자(General Counsel) 수석운영책임자(Chief Operating Officer) 수석행정책임자(Chief Administrative Officer)
인력 상황	약 3,260명의 전담 인력 감사전문가, 회계사, 변호사, 과학자, 경제학자, 통계학자 등 여러 분야의 전문가 집단으로 구성 전문 분야에 따라 13개 기능별 분과(team)에 배치

라. 업무 범위

감독 (Oversight)	통찰 (Insight)	전망 (Foresight)
- 정부 기관이 업무를 잘 수행하고 있는가 - 정부 예산을 목적과 관련법 및 규제에 맞춰 적절하게 사용하고 있는가	- 어떤 정부 사업․정책이 성과를 거두고 있고 어떤 것이 효율적이지 않은가 - 정부 기관 내 수평․ 수직적 성공사례의 정보 공유가 있는가	- 신경향․신생 문제점이 위기 상황에 이르기 전에 적절히 인식되었는가

마. 업무 형태

성과감사 (Performance audits)	재무감사 (Financial audits)	특별조사 (Non-audit services)
- 연방 사업․부처의 수행 업무에 대한 사업 효용․성과 감사 - 경제성․능률성 감사 내부 통제 감사 - 사업․정책 대안, 제출안 장점․단점, 성공 사례에 대한 전망 분석	- 특정 기간 동안의 수입․지출을 정리한 연방 부처 및 기관의 결산서(balance sheet) 심사	- 행정판사 역할 수행법적 자문 제공 - 입찰시 부당사항 이의신청(bid protest) 해결 - 횡령, 유용, 직권남용 등에 대한 조사
전체 업무의 80% 이상	전체 업무의 15% 가량	전체 업무의 5% 이하

업무 형태에 있어서 GAO는 우리나라 감사원과 상당한 차이가 있다. 국가 회계에 대한 결산서 심사는 각 나라의 감사원의 주된 역할이므로 이는 대부분 국가의 감사원 업무 형태의 한 축을 형성하고 있는 점에서 GAO와 우리나라 감사원이 유사하다.

그러나 성과감사가 전체 업무의 80% 이상을 차지하고 있는 점에서 우리나라 감사원의 업무 형태와 가장 큰 차이를 보이고 있다. 우리나라 감사원의 업무형태는 크게, 기관 운영 전반에 대한 점검을 목적으로 하는 기관운영감사, 특정 사업이나 정책에 대해 사후적인 합법성 감사를 목적으로 하는 특정감사 및 정책에 대한 경제성, 능률성을 점검하는 성과감사로 분류할 수 있다.

우리나라 감사원의 업무 형태 분류 중 기관운영감사와 특정감사가 주된 감사 형태이며, 성과감사의 비중이 해가 갈수록 늘어나고 있는 추세이긴 하나, 현재까지는 성과감사가 큰 비중을 차지 하지 않았다.

반면 GAO의 경우에는 업무 비중의 거의 대부분을 성과감사가 차지하고 있다. 즉, GAO는 합법성 위주의 감사보다는 경제성 및 능률성 위주의 감사를 실시하고 있다. 이에 따라 GAO는 국가 사업 또는 정책에 대한 잘잘못을 가리기보다는 그에 대한 문제점을 분석하고 이를 보완하는 해결책을 제시함으로써 사업 및 정책 집행자가 향후 도움을 받을 수 있도록 서비스를 제공하고 있다.

제2절 GAO의 재난 관련 감사 사례

GAO 홈페이지(https://www.gao.gov/) 참고

가. 개요

아래에서는 GAO에서 2015년 이후 실시한 재난 관련 감사 사례를 살펴보고자 한다.

A. 연방위기관리청의 재난대응프로그램에 대한 감사('16) (원제: Disaster Response - FEMA Has Made Progress Implementing Key Programs, but Opportunities for Improvement Exist)

∎ (감사배경) 위기발생시 미국 연방위기관리청(the Federal Emergency Management Agency)은 도시조사구조(US&R)프로그램을 통한 생존자 지원 등 주‧지방‧지역정부에 다양한 대응자원 제공

- GAO는 이러한 연방위기관리청의 재난대응프로그램에 대한 감사 실시

∎ (감사초점) 연방위기관리청의 사고현장에 대한 조사 및 구조, 사고관리, 대피경로 등 재난대응 프로그램의 운영과 그에 대한 평가‧개선 활동에 초점을 두고 감사

∎ (감사결과) 국가 및 지역 사고관리지원팀(IMAT)에 대한 표준화된 교육훈련 계획 미흡과 이들 간의 효율적인 연계 미흡, 재난 발생에 따른 활동보고나 학습을 위한 문서화 부족 등을 지적

- 도시조사구조프로그램 수행 장비 대체, 사고관리지원팀(IMAT)에 대한 교육 및 인력관리 전략, 기존 재난에 대한 분석과 학습 등에 대한 계획 수립을 권고

B. 국가재난복구 프레임웍 실행에 대한 감사('16) (원제: Disaster Recovery - FEMA Needs to Assess Its Effectiveness in Implementing the National Disaster Recovery Framework)

∎ (감사배경) 재난복구 과정에서의 정부 간 조정문제에 대한 관심이 증대되면서 '06년 제정된 위기관리개혁법(the Post Katrina Emergency Management Reform Act)에 따라 의회는 연방위기관리청에 국가재난복구전략 수립을 요구

- 이에 따라 연방위기관리청은 복구지원에서의 정부 간 조정을 개선하기 위해 국가재난복구 프레임웍(the National Disaster Recovery Framework)을 개발하였고, GAO은 국가재난복구 프레임웍의 실행에 대한 감사 실시

∎ (감사초점) 국가재난복구 프레임웍 실행에 있어 연방위기관리청과 주위기관리부서의 역할과 책임이 무엇인지, 실제 주정부(알래스카, 애리조나, 콜로라도, 뉴욕, 오클라호마)와 함께 국가재난복구 프레임웍을 실행하였을 때 그 범위가 어떻게 되는지 등에 초점을 두고 감사

∎ (감사결과) 국가재난복구 프레임웍에 기반한 사전 재난복구계획을 5개 주에서만 마련하고 있고 연방위기관리청 지역사무소의 국가재난복구 프레임웍 실행에 대한 체계적인 평가를 하지 않고 있음을 지적

- 연방위기관리청이 국가재난복구 프레임웍의 활동 효과를 평가하기 위한 체계적인 분석을 실시하고 연방위기관리청의 지역사무소에서 이를 수행하기 위한 모범사례의 개발과 보급, 그리고 학습을 권고

C. 공공보조금 지원프로그램의 시행 개선 방안에 대한 감사('18)

(원제: Disaster Recovery - Opportunities to Enhance Implementation of the Redesigned Public Assistance Grant Program)

∎ (감사배경) 연방위기관리청에서는 2009년 이후 주 및 지방정부 등에 360억 달러 이상을 보조금으로 지원해왔고, 2017년에는 허리케인 Harvey, Irma, Maria와 같은 재난으로 비용이 증가

- 이에 따라 연방위기관리청에서는 GAO 등에 의해 밝혀진 과거 문제들을 해결하고 운영 개선을 위해 공공보조금 지원프로그램을 최근 재설계(2017년 9월)

- GAO는 이러한 재설계된 공공지원정보 및 관리시스템(FAC- Trax)에 대한 감사 실시

∎ (감사초점) GAO는 연방위기관리청의 새 시스템이 ① 과거의 노동력관리 문제나 미래 노동력 수요를 평가하고 ② 정보공유 문제나 주요 IT관리통제 문제를 해결하는지 점검

∎ (감사결과) 연방위기관리청이 시스템 개발과 테스트, 통합을 완벽히 추진하지는 못했음을 지적

- 새 모델에 필요한 노동력을 점검하고 공공지원정보 및 관리시스템(FAC-Trax) 상의 주요 IT관리 통제를 개선할 것을 포함한 5가지 사항에 대해 권고

나. 연방위기관리청의 재난대응프로그램에 대한 감사

DISASTER RESPONSE-FEMA Has Made ProgressImplementing Key Programs, but Opportunities for Improvement Exist(GAO-16-87)

① 감사배경

2016년 2월 5일 미 의회는 GAO에 FEMA 재난 대응 프로그램에 대한 감사를 요청하였다. 특히 FEMA의 재난 대응 프로그램의 실행, 평가, 재난 상황의 개선, 생존자 탐색 프로그램, 구조, 사고 관리 및 대피 추적 등에 대해 검토하도록 요청하였다.

FEMA의 결정과 행동은 비용을 결정하고, 재난 대응 지속 시간 및 재난 대응의 성공 여부를 좌우한다. 긴급 상황에서 연방정부의 대응이 필요하며 국토안보부의(DHS) 연방 비상 관리국(FEMA)은 주를 지원하며, 대응 및 복구를 조정하는 지역 및 부족 정부 수색을 포함한 연방 재난 대응 자원을 제공한다. 이러한 FEMA의 재난대응프로그램의 운영이 실제 재난이 발생하였을 때 효율적이고 효과적으로 현장에서 운영되고 있는지에 대해 미 의회가 GAO 검토를 요청한 것이다.

② 감사 초점 및 방향

GAO는 FEMA의 재난 대응 프로그램의 측면을 검토하도록 요청받았다. 특히, 이 GAO는 도시 수색 및 구조, 사고 관리, 대피 추적을 위해 선별된 재난 대응 프로그램을 구현, 평가 및 개선하려는 FEMA의 노력에 대해 검토하였다.

GAO는 허리케인 샌디 재해 전후를 포착하여 2010년부터 2014년 회계연도까지 발생한 재해 중에 감사대상을 선별하기 위해 이러한 프로그램 및 배치에 대한 정책, 절차, 조치 후 보고서 및 준비 상태 평가와 같은 문서를 검토하였다.

GAO는 또한 FEMA의 노력에 대한 다양한 의견을 수렴하기 위해 FEMA와 주 공무원, 그리고 9개의 US&R 태스크포스 팀에 대해 무작위 샘플을 추출하여 인터뷰를 진행하였다.

③ 감사 결과

FEMA(연방재난관리청)는 선별된 재난 대응 프로그램을 구현, 평가 및 개선하기 위한 조치를 취했지만 GAO는 프로그램 관리를 강화할 필요가 있다고 판단하였다. 특히 GAO는 FEMA가 US&R(Urban Search and Rescue) 프로그램을 구현하는 데 선도적인 관리 관행을 사용한다는 사실을 발견하였다.

예를 들어, FEMA는 US&R 전략 계획의 목표 설정 노력과 함께 재난의 영향을 받는 지역사회에서 생명을 구하고 고통을 줄이는 US&R 프로그램을 실시하였다. 또한 이해 관계자에게 프로그램 위험을 전달하고 프로그램을 지속적으로 강화할 수 있도록 성과를 평가하였다.

그러나 9개 US&R을 인터뷰한 GAO는 노후화되지 않고 제조업체 표준을 준수하도록 노후 장비의 유지 관리 및 교체 자금을 조달하는 데 어려움이 있다고 보고하였다. FEMA는 이 장비의 교체에 우선순위를 두고 자금을 조달할 계획을 개발하지 않았으며 GAO는 FEMA가 자금 조달 계획을 개발할 경우 중요한 대응 임무를 수행할 수 있는지 확인하는 데 도움이 된다고 판단하였다.

FEMA는 전략적 목표 설정 및 프로그램 위험 식별과 같은 사고 관리 지원 팀(IMAT)을 구현, 평가 및 개선할 때 일부 주요 프로그램 관리 관행을 적용하지만 프로그램 관리를 향상시키는 다른 관행은 사용하지 않는 것으로 확인하였다.

국가 및 지역 IMAT 팀원은 4년 임시 계약으로 고용된 FEMA 직원으로 구성되는데, GAO는 FEMA에 모든 국가 및 지역 IMAT 회원이 필수 교육을 받도록 하는 표준화된 계획이 부족하고 IMAT 팀이 재난 배치 및 문서화 교육 후 조치 보고서를 항상 개발하지 않는다는 것을 발견하였다.

또한 GAO는 IMAT 프로그램이 2013 회계연도에 시행된 이후로 국가 및 지역 IMAT 팀 전반에 걸쳐 높은 손실을 발생시켰으며 FEMA는 이러한 문제를 해결하기 위한 전략을 개발하지 않고 있음을 발견하였다.

전국적으로 대피 추적 시스템을 구현, 평가 및 개선하려는 FEMA의 노력은 주 및 지역 자원과 시스템 사용에 대한 관심 부족으로 인해 일관성이 없었다. 그러나 FEMA 관계자는 소프트웨어의 기술적 문제를 포함하여 시스템 사용자가 제기한 우려를 해결하기 위한 조치를 취하고 있다고 답변하였다.

예를 들어, FEMA는 추적 소프트웨어 사용에 대한 주 및 지방 공무원의 더 나은 의사 소통 및 교육을 위해 지역 사무소에 지침을 제공하기 위해 새로운 구현 계획을 개발했으며 향후 9~15개월 내에 시스템 전략 계획을 마무리할 예정이라고 답변하였다. 이러한 노력이 계속되고 있기 때문에 GAO는 시스템에 대한 불일치 또는 사용자 우려를 해결할 정도를 아직 평가할 수 없는 것으로 판단하였다.

④ 감사 후속 조치

Ⅰ. GAO의 권장사항 개괄

GAO는 FEMA가 US&R 태스크포스 장비 교체에 우선순위를 두고 자금을 조달할 계획을 개발할 것을 권장하였다. IMAT 팀이 필수 교육을 받도록 하는 계획과 IMAT 직원 유지를 위한 인력 전략 재해 배치에서 얻은 권장 사항과 교육을 문서화, 추적 및 분석하도록 하였다. DHS는 권장 사항에 동의하고 실행 계획을 수립하였다.

Ⅱ. 권장 사항에 대한 후속 조치

A. GAO는 FEMA가 재해에 보다 효과적으로 대응할 수 있도록 하기 위해 국토안보부 장관이 FEMA 행정관에게 US&R 태스크포스를 위한 장비 교체의 우선순위를 지정하고 자금을 조달할 포괄적인 계획을 개발하도록 지시할 것을 권고하였다.

⇒ 2016년 8월, FEMA는 도시 수색 및 구조 태스크포스를 위한 장비 조달의 우선순위를 정하고 자금을 조달하기 위한 5개년 계획의 사본을 GAO에 제공함에 따라 후속 조치가 이루어졌다.

B. GAO는 FEMA가 재난에 보다 효과적으로 대응할 수 있도록 하기 위해 국토안보부 장관은 FEMA 행정관에게 IMAT 교육 및 간부별 교육 요건을 가용 교육 기회와 연결하여 요건을 적시에 완료할 수 있도록 하는 포괄적인 교육 계획을 개발하도록 지시할 것을 권고하였다.

⇒ 2016년 12월, FEMA는 GAO의 보고서에 대응하여 취해진 조치의 상태에 대한 업데이트를 제공하였다. 업데이트에서 FEMA 관계자는 국가 및 지역 IMAT 팀 교육 및 인증 표준을 정의하는 데 도움이 되는 IMAT 교육 및 준비 매뉴얼 초안을 제공하였다. FEMA는 2017년 1월에 훈련 및 준비 매뉴얼의 최종 버전을 발행할 것으로 예상하였다. 일단 구현되면 훈련 및 준비 매뉴얼은 IMAT 팀이 전체 연례 훈련의 일부로 매년 훈련 및 운동 요구 사항을 식별하도록 요구할 것이라고 답변하였다. 2017년 2월 FEMA는 2017 회계연도에 대한 교육 일정을 GAO에 제공함에 따라 후속 조치가 이루어졌다.

C. GAO는 FEMA가 재해에 보다 효과적으로 대응할 수 있도록 하기 위해 국토안보부 장관은 FEMA 관리자에게 권장 사항을 문서화, 추적 및 분석하고 재해 배치 후 지역 및 국가 IMAT 팀에서 배운 교훈을 구현하는 프로세스를 구현하도록 지시할 것을 권고하였다.

⇒ 2016년 8월, FEMA는 GAO의 보고서에 대응하여 취해진 조치의 상태에 대한 업데이트를 제공하였다. 업데이트에서 FEMA 관계자는 각 국가 IMAT와 협력할 LLA는 물론 모든 지역의 LLA(Lesson Learned Advisors)를 포함하는 기관의 Lessons Learned 프로세스를 공식화했다고 답변하였다. FEMA는 교육 및 지속적인 개선 프로세스(LL/CIP)를 위한 표준 운영 절차를 개발할 뿐만 아니라 교육 데이터를 캡처 및 관리하기 위한 시스템으로 국방부의 JLLIS(Joint Lessons Learned Information System)를 통합하였다. 이 프로세스에는 확립된  준비 표준, 확립된 훈련 및 재난 결과, 관찰 및 데이터 수집, 데이터 분석의 표준화된 방법, 표준화된 공식 보고 및 개선 통합 전략. 그들은 새로운 LL/CIP 재해 활성화 표준 운영 절차의 초안을 제공하였다. 절차 초안을 검토한 결과 권장 사항을 문서화, 추적 및 분석하고 재해 배포 후 얻은 교육을 구현하기 위한 포괄적인 접근 방식이 문서화되어 있음을 발견하였다. 2017년 3월, FEMA는 학습한 교육과 결과 추적을 담당하는 기관을 통합하도록 지정하는 최종 IMAT 교육 매뉴얼을 GAO에 제공함에 따라 후속 조치가 이루어졌다.

D. GAO는 FEMA가 재해에 보다 효과적으로 대응할 수 있도록 하기 위해 국토안보부 장관은 FEMA 행정관에게 인력 감소 데이터를 체계적으로 수집하는 프로세스와 IMAT 간부 유지 계획을 포함하여 유지를 관리하고 개선하기 위한 인력 전략을 개발하도록 지시할 것을 권고하였다.

⇒ 2019년 8월, FEMA는 GAO의 보고서에 대응하여 취해진 조치의 상태에 대한 업데이트를 제공하였다. FEMA는 계속해서 두 가지 조치를 취하고 있다고 밝혔다. 첫째, 새로운 조직 구조의 개발. FEMA는 여전히 새로운 IMAT 구조의 영향을 개선하고 평가하고 있다고 발혔다. 둘째, FEMA는 19명의 새로운 IMAT 회원에게 새로운 IMAT 프로그램 오리엔테이션을 제공한다고 발혔다. FEMA는 이러한 변경의 영향을 분석할 계획이라고 답변하였다. 2020년에 FEMA는 COVID-19로 변경 조치가 지연되고 있다고 발혔다. 2021년 6월, FEMA 관계자는 FEMA의 IMAT 소모 평가에 대한 최종 보고서와 프로그램 변경 사항이 포함된 업데이트된 IMAT 지침을 포함하여 조치에 대한 업데이트를 제공했하였다. 이러한 조치와 새로운 IMAT 지침의 완성에 따라 후속 조치가 완료되었다.

다. 국가재난복구 프레임워크 실행에 대한 감사

Disaster Recovery - FEMA Needs to Assess Its Effectiveness in Implementing the National Disaster Recovery Framework(GAO-16-476)

① 감사배경

2006년 카트리나 비상 관리 개혁법(Post Katrina Emergency Management Reform Act)의 일환으로 의회는 FEMA에 국가 재난 복구 전략을 수립할 것을 요구하였다. 이에 대응하여 FEMA는 NDRF(National Disaster Recovery Framework, 국가 재난 복구 프레임워크)를 개발하였다.

국가재난복구체계는 특히 대규모 또는 파국적 사건으로부터의 효과적인 복구를 증진하기 위한 지침으로서 재난발생 주, 인디언 부족, 지방정부들에 대한 효과적인 복구 지원이 가능하도록 하는 지침을 제공하는데, 재난 복구 관리자들로 하여금 일원화되고 협력적인 방식으로 작전할 수 있도록 하는 유연한 구조(Structure)를 제공하며, 지역사회를 어떻게 가장 잘 재건, 재개발, 재생할 수 있는지에 중점을 둠

2016년 5월 26일 미 의회는 GAO에 NDRF의 개발 이후 재난 복구 현장에서 무엇이 효과가 있었는지, 무엇이 개선될 수 있는지 주기적으로 평가하고 보고되어야 하고, 장기적인 문제를 해결하기 위해 무엇을 더 해야 하는지, 그리고 NDRF의 구현 및 의도한 목적을 제대로 달성하고 있는지에대해 검토해줄 것을 요청하였다.

② 감사 초점 및 방향

GAO는 이 검토에서 (1) NDRF를 구현하는 데 있어 FEMA와 주 비상 관리 사무소의 역할과 책임, (2) FEMA가 NDRF를 구현하기 위해 선택된 주와 협력한 정도를 평가하였다.

GAO는 재해의 범위와 유형을 포함한 요소를 기반으로 알래스카, 애리조나, 콜로라도, 뉴욕, 오클라호마 등 5개 주를 검토 대상으로 선정하였다. GAO는 주 복구 계획 및 기타 문서를 검토하고 주 공무원을 인터뷰하였다. GAO는 또한 법령, FEMA 계획 및 정책을 검토하고 10개 지역 사무소 중 5개를 포함하여 FEMA 관계자를 인터뷰하였다.

③ 감사 결과

국토안보부의 FEMA는 NDRF를 구현하고 복구 프로세스에서 주도적인 역할을 하는 주와 협력하여 작업할 책임이 있다. 아래 그림에서 볼 수 있듯이 FEMA는 6개의 복구 지원 기능을 사용하여 연방 복구 이해 관계자를 조정한다. 이 기능을 통해 연방 조정 기관이 재해 전후에 주 및 지역 커뮤니티에 지원을 제공하는 구조이다. FEMA의 지역 사무소는 주 및 지역 수준에서 사전 재해 복구 계획을 촉진하고, NDRF 원칙을 주 사전 재해 복구 계획에 채택하도록 촉진하고, 연방, 주, 지방 및 부족 정부 간의 협력을 조정한다.

국가 재난 복구 프레임워크의 복구 지원 기능 및 해당 연방 조정 기관

워크숍, 기술 지원 및 교육과 같은 다양한 지원 활동을 통해 FEMA는 NDRF의 국가 채택을 촉진하기 위한 조치를 취하였다.

그럼에도 불구하고 GAO가 검토한 5개 주 중 4개 주 공무원들은 NDRF가 다른 FEMA 재난 프로그램과 어떻게 관련되는지, 사용 가능한 연방 기술 지원 수준을 포함하여 NDRF의 측면을 이해하지 못한다고 답변하였다.

더욱이 GAO는 5개 주 중 2개 주에서만 NDRF를 기반으로 사전 재해 복구 계획을 개발했음을 확인하였다. FEMA 관계자는 전국적으로 4분의 3 이상이 NDRF 기반 복구 계획을 갖고 있지 않다고 추정하였다.

또한 GAO는 FEMA가 지역 NDRF 시행 노력을 추적하고 평가하기 위해 준비성 평가를 사용하지만 시간 지남에 따라 지역 사무소 전반에 걸쳐 변화를 체계적으로 분석하기 위해 이러한 평가를 사용하지 않는다는 것을 확인하였다.

결과적으로 FEMA는 관리 문제를 식별하고, 의사 결정에 정보를 제공하거나, 지역 사무소 전반에 걸쳐 학습한 모범 사례 및 교육을 점검하는 데에 이러한 평가를 사용하지 않았다.

GAO는 이러한 감사 결과가 FEMA의 지역 사무소 간의 봉사 활동을 강화하고 잠재적으로 전국적으로 NDRF의 구현을 개선하는 데 도움이 될 수 있을 것으로 보고 있다.

④ 감사 후속 조치

Ⅰ. GAO의 권장사항 개괄

GAO는 무엇보다도 FEMA가 NDRF 봉사 활동의 효율성을 판단하기 위해 평가에 대한 체계적인 분석을 수행할 것을 권장하였다. FEMA 지역 사무소에 대한 NDRF 아웃리치를 수행하기 위해 학습한 모범 사례와 교육을 개발하고 보급하도록 하였다. 국토안보부는 권고 사항에 동의했으며 이에 대응하여 취할 조치 계획을 설명하였다.

Ⅱ. 권장 사항에 대한 후속 조치

A. GAO는 주와 협력하여 NDRF를 채택하는 데 있어 보다 효과적인 접근 방식을 가능하게 하기 위해 국토안보부 장관은 FEMA의 행정관에게 FEMA의 준비 상태 평가에서 생성된 정보를 체계적으로 분석하여 주를 돕기 위한 지역 사무소의 노력 범위를 결정하도록 지시할 것을 요구하였다.

⇒ GAO 보고서가 발표된 후 FEMA 관계자는 FEMA가 주정부가 NDRF를 이행하도록 돕기 위해 지역 사무소의 노력 범위를 결정하기 위한 조치를 취했다고 답변하였다. 2019년 3월 FEMA 관계자는 위협 및 위험 식별 및 위험 평가(THIRA)/이해관계자 대비 검토(SPR)를 수정했다고 밝혔다. SPR은 3년 보고 주기에 있는 관할 구역의 THIRA에서 식별된 목표에 대한 현재 능력 수준에 대한 주 또는 지방 관할 구역의 연례 자체 평가로 설계되었다. FEMA의 THIRA/SPR 방법론 수정은 FEMA가 주정부에 대한 정보에 입각한 피드백을 얻을 수 있도록 몇 가지 추가 질문을 추가하였다. FEMA에 따르면 각 주의 THIRA/SPR 업데이트 결과는 각 FEMA 지역과 공유되어 지역 공무원이 지역 내 각 주에 필요한 기능 및 개선 영역의 격차를 인식할 수 있다. 또한 2019년 4월 FEMA 관계자는 NDRF 중심 계획을 포함하여 주 복구 계획을 수집하기 위해 마련한 프로세스에 대한 문서를 공유하였다. 이 계획 검토인 주/영토 복구 계획 기준 평가 2019는 FEMA가 계획 노력이 NDRF 원칙 및 계획 지침의 선택된 요소와 일치하는 정도를 평가하는 첫 번째 단계로 사용된다.

B. GAO는 NDRF를 채택하기 위해 주와 협력하는 데 있어 보다 효과적인 접근 방식을 가능하게 하기 위해 국토안보부 장관은 FEMA 행정관에게 준비성 평가 분석을 기반으로 NDRF 교육 및 주에 대한 봉사 활동 수행과 관련하여 학습한 교훈과 모범 사례를 개발하도록 지시할 것을 요구하였다.

⇒ GAO 보고서 발행 후 FEMA 관계자는 복구 지원 기능 리더십 그룹이 그룹 목표 중 하나로 모범 사례 정보를 공유하는 정보 관리 작업 그룹을 시작했다고 말하였다. 2018년 3월, FEMA 관계자는 Max.gov에서 기관 간 복구 조정 대시보드 및 리소스 라이브러리를 계속 개발하여 주, 지방, 부족 직원에게 과거 재난 사례로부터의 경험에서 비롯된 교육을 포함한 리소스 라이브러리를 제공하고 있다고 말하였다. 2019년 4월, FEMA 관계자는 NDRF의 목표를 달성하고 모범 사례와 교육을 전파하기 위해 NDRF 지역 툴킷 공유 지점 사이트를 만들었다. 이 툴킷은 NDRF 구현 리소스를 한 위치로 가져오고 NDRF 관련 정보의 보급을 지원하기 위해 FEMA 차원의 액세스 포인트를 만든다. FEMA의 NDRF 지역 툴킷 사이트에는 FEMA 지역 연락처 정보, 지침 자료, NDRF 요점, FAQ, NDRF 사례 연구 및 프레젠테이션과 같은 다양한 리소스가 포함되어 있다.

C. GAO는 주와 협력하여 NDRF를 채택하는 데 있어 보다 효과적인 접근 방식을 가능하게 하기 위해 국토안보부 장관은 FEMA 행정관에게 지역 사무소 및 연방 재해 복구 조정관(FDRC)과 함께 FDRC 수행 계획에서 지역 시행 계획의 역할을 명확히 하도록 지시할 것을 권고하였다.

⇒ 국토안보부는 이 권고에 동의하고 이를 시행하기 위한 조치를 취할 것이라고 답변하였다. FEMA에 따르면, FEMA의 현장 리더십 구성 요소의 통합을 달성하기 위해 FEMA의 현장 운영 이사회(FOD)는 FEMA의 현장 리더십 기능에 대한 임무 분석을 수행하고, 고위 주제 전문가로 구성된 현장 리더십 워킹 그룹을 소집하였다. FEMA에 따르면 워킹 그룹은 FOD 지도부가 검토할 현장 리더 매뉴얼(FLM)을 준비하고 있다. 2020년 2월, FEMA는 FDRC의 감독을 담당하는 FOD 리더십이 현장 리더십 간부 재배치를 기반으로 FLM을 업데이트할 일정을 계획하고 있다고 답변하였다. 2020년 8월 업데이트에서, FEMA는 이 권고를 이행하기 위해 계속 노력하고 있지만 FOD는 현재 COVID-19 대응 노력에 집중하고 있으며 예전보다 더욱 심각한 허리케인 시즌을 계획하고 있다고 밝혔다. 2021년 4월 업데이트에서 FEMA는 연방 조정관(FCO)과 FDRC 직위의 통합과 대응 및 복구 작업 통합에 관한 문서를 제공하였다. GAO는 이러한 자료를 검토했으며 FEMA 관계자와 만나 추가 명확성을 요청했으며 문서가 해당 기관이 이 권장 사항을 구현했음을 충분히 입증하는지 여부를 논의할 것을 요청하였다. FEMA 관계자는 2022년 초까지 회의를 연기할 것을 요청하였다.

D. GAO는 NDRF를 채택하기 위해 주와 협력하는 데 있어 보다 효과적인 접근을 가능하게 하기 위해 국토안보부 장관은 FEMA 행정관에게 주요 관리 관행과 일관되게 명확하게 정의된 조직 목표 및 우선순위와 연간 FDRC 성과 기대치를 일치시키도록 지시할 것을 권고하였다.

⇒ 국토안보부는 이 권고에 동의하고 이를 시행하기 위한 조치를 취할 것이라고 말하였다. FEMA에 따르면 현장 리더십 워킹 그룹은 지역 NDRF(국가 재해 복구 프레임워크) 구현 계획의 역할을 명확히 하기 위한 노력과 함께 이 권장 사항의 요소를 구현할 것이다. FEMA는 2018년 허리케인 시즌으로 인해 FEMA의 많은 현장 리더가 배치되었으며 이러한 배치를 통해 리더는 FDRC 성과 기대치와 FEMA의 조직 목표 간의 연관성을 직접 경험할 수 있다고 말하였다. 2021년 4월 업데이트에서 FEMA는 연방 조정관(FCO)과 FDRC 직위의 통합과 대응 및 복구 작업 통합에 관한 문서를 제공하였다. 우리는 이러한 자료를 검토했으며 FEMA 관계자와 만나 추가 명확성을 요청했으며 문서가 해당 기관이 이 권장 사항을 구현했음을 충분히 입증하는지 여부를 논의할 것을 요청하였다. FEMA 관계자는 2022년 초까지 회의를 연기할 것을 요청하였다.

라. 공공보조금 지원프로그램의 시행 개선 방안에 대한 감사

Disaster Recovery - Opportunities to Enhance Implementation of the Redesigned Public Assistance Grant Program(GAO-18-30)

① 감사배경

FEMA는 2009년부터 지역사회가 주요 재해 이후 복구 및 재건할 수 있도록 주, 지방 및 부족 정부에 360억 달러 이상의 PA 보조금을 의무화하였다. 또한 2017년 허리케인 Harvey, Irma 및 Maria 등의 재해로 인해 비용이 증가하고 있다. FEMA는 최근 PA 프로그램이 운영을 개선하고 GAO 및 기타 기관에서 식별한 과거 문제를 해결하기 위해 주 및 지역 수혜자에게 지원을 제공하는 방법을 재설계하였다. FEMA는 선별된 재해에서 새로운 전달 모델을 테스트하고 2017년 9월에 구현할 것을 발표하였다. 이에 2017년 11월 8일 미 의회는 GAO에 FEMA의 재설계된 PA 보조금 프로그램을 평가해달라고 요청하였다.

② 감사 초점 및 방향

GAO는 이 검토에서 FEMA의 새로운 제공 모델이 (1) 과거 인력 관리 문제를 해결하고 미래 인력 수요를 평가하는 정도를 조사하였고, (2) 과거 정보 공유 문제 및 주요 IT 관리 제어, FEMA 정책, 전략 및 실행 문서를 검토하였다. GAO는 FEMA 및 주 공무원, PA 프로그램 신청자 및 기타 이해 관계자를 인터뷰하였으며, 2016년 허리케인 매튜 이후 실시한 테스트에서 새 모델의 구현을 관찰하였다.

③ 감사 결과

FEMA(Federal Emergency Management Agency)는 인력 관리의 과거 문제를 해결하기 위해 공공 부조(PA) 보조금 프로그램 제공 모델을 재설계했지만 미래 인력 인력 수요를 완전히 평가하지는 않았다.

GAO 및 기타 기관은 이전에 경험이 풍부하고 훈련된 FEMA PA 직원의 부서와 이 직원의 높은 이직률과 관련된 문제를 확인하였다. 이러한 문제로 인해 신청자가 일관성 없는 지침을 받고 PA 프로젝트가 지연되는 경우가 많았다.

새로운 모델의 일환으로 FEMA는 보조금 신청 관리를 담당하는 PA 직원과 위험 완화 연락 담당자, 프로그램 제공 관리자 및 현장 조사관과 같은 새로운 전문 직위를 표준화하고 중앙 집중화하기 위해 통합 리소스 센터를 만들고 있다. 하지만, FEMA는 특정 새 직책을 채우는 데 필요한 직원 수 또는 PA 프로젝트의 위험 완화를 지원하기 위한 직원 목표를 달성하는 데 필요한 직원 수와 같이 새 모델을 완전히 구현하는 데 필요한 인력을 평가하지 않았다.

인력 수요를 완전히 평가하면 FEMA가 새로운 PA 모델을 완전히 구현하는 데 필요한 인력과 기술을 보유하고 과거에 프로그램이 직면한 오랜 인력 문제를 해결하는 데 도움이 될 것으로 판단된다.

FEMA는 FEMA, 주 및 지역 공무원 간의 보조금 문서 공유 및 상태 추적의 어려움과 같은 과거 정보 공유 문제를 해결하기 위해 FEMA 신청자 사례 추적기(FAC-Trax)라고 하는 새로운 PA 정보 및 사례 관리 시스템을 설계하였다. 효과적인 구현을 위해 추가적인 조치가 필요한 것으로 확인되었다. 새로운 모델의 테스트와 관련된 FEMA와 주 공무원은 모두 새로운 정보 시스템을 통해 PA 응용 프로그램과 문서를 더 잘 관리하고 추적할 수 있으므로 프로그램의 투명성과 효율성을 높일 수 있다고 말하였다.

또한 GAO는 이 새로운 시스템이 시스템이 효과적으로 작동하고 사용자 요구를 충족시키는 데 필요한 4가지 핵심 정보 기술(IT) 관리 제어(프로젝트 계획 및 위험 관리) 중 2가지를 완벽하게 처리한다는 것을 발견하였다. 하지만, GAO는 FEMA가 요구 사항 개발, 시스템 테스트 및 통합이라는 다른 두 가지 통제를 완전히 다루지 않았음을 발견하였다. 예를 들어 높은 수준의 사용자 요구 사항에 대한 진행 상황을 더 잘 분석함으로써 FEMA는 FAC-Trax가 사용자 요구 사항을 충족하고 새로운 전달 모델의 목표를 달성할 것이라고 판단하였다.

④ 감사 후속 조치

Ⅰ. GAO의 권장사항 개괄

GAO는 FEMA가 새로운 전달 모델에 필요한 인력을 평가하고 새로운 정보 공유 및 사례 관리 시스템인 FAC-Trax에 대한 주요 IT 관리 제어를 개선하는 것을 포함하여 5가지 권장 사항을 제시하였다. 국토안보부는 모든 권장 사항에 동의하였다.

Ⅱ. 권장 사항에 대한 후속 조치

A. GAO는 복구를 위한 FEMA 보조 관리자는 새로운 전달 모델을 전국적으로 구현하기 위해 합동 현장 사무소, 통합 리소스 센터 및 FIMA의 위험 완화 간부에 필요한 적절한 수의 직원을 식별하는 인력 배치 평가를 완료할 것을 권고하였다.

⇒ FEMA는 이 권고에 동의했으며 이를 시행하기 위한 조치를 취할 것이라고 답변하였다. 2018년 11월, FEMA는 공적 부조(PA) 프로그램에 대한 인력 구조 정의 및 홍수 보험 및 완화 관리국에서 관리하는 관련 위험 완화 직책을 포함하는 조정된 인력 검토를 완료하였다. 2019년 5월, FEMA는 허리케인 Irma 및 Maria로부터 푸에르토리코와 미국령 버진 아일랜드 복구에서 PA에 대한 새로운 전달 모델을 구현하기로 결정하였다. GAO는 이러한 조치를 기반으로 권장 사항이 구현된 대로 종료된 것으로 간주하였다.

B. GAO는 FEMA 보조금 관리자는 요구 사항 개발 제어를 보다 완전히 충족하고 새로운 정보 시스템이 사용자의 요구와 기대를 충족하는 기능을 제공하도록 보장하기 위해 시스템의 기능 및 운영 요구 사항에 대한 FAC-Trax 기능을 추적하기 위한 제어시스템을 구축할 것을 권고하였다.

⇒ FEMA는 이 권장 사항에 동의했으며 2018년 2월 현재 이를 구현하기 위한 조치를 취하였다. 특히, FEMA는 FAC-Trax에 대한 기능 개발 프로세스와 기능 및 운영 요구 사항 간의 연결을 문서화하는 단계를 통합하였다. 또한 FEMA는 FAC-Trax 요구 사항 관리 계획에서 이러한 통제를 제도화하였다. GAO는 이러한 조치를 기반으로 권장 사항이 구현된 대로 종료된 것으로 간주하였다.

C. GAO는 FEMA 보조금 관리자는 개발되는 FAC-Trax를 평가하기 위해 "완료 정의"와 같은 시스템 테스트 기준을 설정해야 하고, 모든 참가자의 역할과 책임을 정의하여야 하며, FAC-Trax와 다른 시스템의 통합 순서 및 일정을 개발하여 시스템 테스트 및 통합 제어를 보다 완벽하게 충족할 수 있도록 할 것을 권고하였다.

⇒ FEMA는 이 권고에 동의했으며 이를 시행하기 위한 조치를 취할 것이라고 답변하였다. 2018년 1월, 담당자들은 FAC-Trax 시스템 통합 계획을 업데이트하여 두 가지 핵심 시스템과 인터페이스하기 위한 FAC-Trax 통합의 역할과 책임, 순서 및 일정을 정의하였다. 관리들은 또한 FAC-Trax가 개발됨에 따라 평가하기 위해 "완료 정의"를 설정하였다. 담당자들은 주 정부 보조금 관리 시스템 및 비상 관리 임무 통합 환경 기록 시스템과의 통합을 지원하기 위해 이러한 조치를 계속할 계획이다. 또한 2019년 8월 FEMA는 FAC-Trax를 기록 시스템으로 구축하기로 결정하고 비상 관리 임무 통합 환경에서 FAC-Trax로 데이터를 마이그레이션하는 프로세스를 계획하기 시작하였다. GAO는 이러한 조치를 기반으로 우리는 이 권장 사항이 구현된 것으로 종료된 것으로 간주하였다.

D. GAO는 FEMA 복구 담당 보조금 관리자는 연방 보험 및 완화 관리 부국장과 협력하여 공동 현장 사무소에서 PA 위험 완화를 해결하기 위한 계획을 표준화하는 절차를 구현할 것을 권고하였다.

⇒ FEMA는 이 권고에 동의했으며 이를 시행하기 위한 조치를 취할 것이라고 답변하였다. 2018년 1월 현재, 관리들은 PA 위험 완화를 위한 업데이트된 계획 절차와 같이 위험 완화 데이터를 분석하고 프로그램 구현을 개선하기 위한 솔루션을 개발하기 위한 조치를 완료했다고 보고하였다.

E. GAO는 FEMA 복구 담당 보조금 관리자는 연방 보험 및 완화 관리 부국장과 협력하여 복구 프로세스에서 위험 완화를 위한 FEMA의 전략적 목표와 더 잘 일치하도록 새로운 전달 모델에 대한 성과 측정 및 관련 목표를 개발할 것을 권고하였다.

⇒ FEMA는 이 권고에 동의했으며 이를 시행하기 위한 조치를 취할 것이라고 답변하였다. 2018년 9월에 관리들은 전략적 목표에 부합하는 재난별 완화 성과 측정을 개발하기 위한 활동을 완료하고 다양한 규모의 이벤트에서 완화 동인을 식별하기 위해 사용 가능한 데이터를 분석했다고 보고하였다. 2019년 12월, 공공 부조 부서는 연방 보험 및 완화 관리국(Federal Insurance and Mitigation Administration) 대표를 비롯한 관련 이해 관계자와 워크숍을 실시하여 공공 부조 프로그램 제공 프로세스와 관련된 성과 지표를 논의하였으며, 2020년 2월에 공공 지원 프로그램 관리자는 고위 경영진에게 성과 지표를 발표하였다.

마. 개인 및 가구 보조금 지원 프로그램 강화 방안에 대한 감사

Disaster Assistance - Additional Actions Needed to Strengthen FEMA's Individuals and Households Program(GAO-20-503)

① 감사배경

2017년과 2018년 재해 시즌 동안 여러 차례의 대규모 연속 재해로 인해 연방 재해 지원 프로그램에 대한 전례 없는 수요가 발생하였다. GAO는 미 의회로부터 2017 재해 시즌에 대한 연방 정부의 대응 및 복구, 특히 개인 및 가구 지원 프로그램(IHP: Individuals and Households Program)의 효율성과 관련된 문제를 검토하도록 요청받았다.

② 감사 초점 및 방향

GAO는 (1) 2016년부터 2018년까지 재해 생존자들이 직면한 IHP 결과 및 어려움 (2) 같은 기간 동안 FEMA가 IHP를 구현하는 데 직면한 과제 (3) 특히 IHP를 평가하고 개선하기 위한 FEMA의 노력에 대해 검토하였다.

이러한 검토 과제를 수행하기 위해 GAO는 2016년부터 2018년까지 모든 IHP 신청자의 데이터를 분석하고 관련 문서 및 정책을 검토하였다. 또한 GAO는 FEMA, 주 정부, 준주 정부, 지역 및 비영리 공무원을 인터뷰하였고, 2017년과 2018년에 허리케인의 영향을 받은 생존자들을 만나 IHP 신청 및 지원과 관련한 어려움 등을 직접 들었다.

③ 감사 결과

2016년부터 2018년까지 560만 명이 FEMA(연방재난관리청)에 재난 지원을 신청했으며 440만 명이 IHP에 지원을 요청하였다. 유자격 생존자를 위해 IHP는 개인 재산 손실 및 특정 주택 손상 수리 비용을 포함한 재정 지원을 제공할 수 있다. IHP는 또한 주택 손상이 심각하여 거주할 수 없는 경우로 인정되는 경우 임대 지원 또는 트레일러와 같은 직접적인 주택 지원을 제공할 수 있다.

2016년부터 2018년까지 개인 및 가구 프로그램(IHP) 지원 현황

Type of Assistance(지원유형)	Amount of Assistance(총 지원 규모)
Total Financial Assistance(재정지원)	$5.98 billion(5.98억 달러)
Total Temporary Housing Assistance(주거지원)	12,805 housing units(12,805채)

자료: GAO가 분석한 IHP 신청자 데이터, 2020년 2월 24일 기준

IHP에 회부된 440만 명 중 FEMA는 거의 200만 명이 적격하다고 밝혔다. 평균적으로 FEMA는 2016년부터 2018년까지 주택 소유자에게 약 4,200달러, 세입자에게 1,700달러를 지원하였다. FEMA는 약 170만 명이 IHP 지원을 받을 자격이 없다고 결정했으며 자격이 없는 가장 일반적인 이유는 불충분한 손상, 재난 손실을 뒷받침하는 증거 미제출 또는 증거 불충분이었다. 나머지 신청자들은 보험 정보 누락으로 인해 IHP에서 탈퇴하거나 승인을 받지 못하였다. 프로그램 결과도 연령 및 소득과 같은 인구통계학적 그룹에 따라 다양하였다.

GAO는 생존자들이 다음과 같은 문제로 인해 IHP를 이해하는 데 어려움을 겪고 있으며, 그로 인해 IHP의 수혜를 받기 어렵다는 사실을 발견하였다.

∎ FEMA는 특정 유형의 IHP 지원을 받기 전에 특정 생존자가 먼저 중소기업청(SBA) 재해 대출을 받지 않을 것을 요구한다. FEMA, 주 정부 및 지역 공무원들은 생존자들이 이 요구 사항을 이해하지 못하고 있다고 말하였다. GAO는 FEMA가 생존자에게 요구 사항을 완전히 설명하지 않았으며 요구 사항에 대한 프로세스로 인해 SBA 대출 자격이 될 가능성이 낮은 저소득 신청자를 포함하여 많은 생존자가 특정 유형의 지원에 대해 고려조차 하지 않았다는 사실을 발견하였다. 요구 사항을 충분히 전달하고 SBA와 협력하여 IHP 프로세스의 이 단계를 간소화하고 간소화할 수 있는 방안을 마련함으로써 FEMA는 생존자가 자격이 있는 모든 지원을 받을 수 있도록 도울 수 있다.

∎ FEMA의 자격 및 IHP에 대한 판정 결정에 대한 생존자의 이해를 향상시킬 필요가 있다. 예를 들어 부적격 판정이 항상 최종적인 것은 아니지만 판정을 결정하기 위해 FEMA가 더 많은 정보를 필요로 할 수도 있다. 결정의 명확성을 높이고 생존자들에게 지원에 대해 더 많은 정보를 제공함으로써 기관은 IHP에 대한 생존자들의 이해를 높이고 기대치를 더 잘 관리하며 신뢰를 구축하고 투명성을 개선할 수 있다.

플로리타 州 허리케인(마이클) 생존자들의 IHP지원 설명회 및 피해가구

허리케인 생존자들이 IHP 지원 설명회를 듣기 위해 연방 긴급 재난복구지원센터 앞에서 기다리고 있는 모습	허리케인으로 인해 나무가 쓰러져 지붕이 파손되었으나 파손 이후 9개월 동안 쓰레기 봉투를 덧댄체 생활하고 있는 생존자 가구 모습

사진: GAO-20-503

또한 GAO는 2016년부터 FEMA가 콜센터 및 현장 인력을 통해 IHP를 실행하고 있는 이래 아래와 같은 부분에서 주 및 지역 공무원과의 조정에 어려움을 겪고 있음을 발견하였다.

∎ 인력 관리와 관련하여 GAO는 FEMA가 콜 센터 및 현장 직원을 관리하는 데 어려움을 겪고 있음을 발견하였다. 생존자들이 IHP 및 절차 지원을 신청하도록 돕는 콜 센터 인력과 관련하여 재난 생존자를 지원하는 작업에 영향을 미친 재앙적인 2017 허리케인 시즌 이후 프로그램 지침, 낮은 사기, 부적절한 교육을 실시하는 문제가 발생하였다. 예를 들어, FEMA가 IHP 신청 처리를 위한 표준 운영 절차 업데이트를 발행하는 동안, GAO가 4개 콜 센터 모두에서 인터뷰한 직원은 IHP 지침의 방대한 양과 빈번한 변경으로 인해 직원들이 생존자의 요구에 적절히 대응하기 어렵다고 얘기하였다. 프로그램 지침의 접근성과 유용성을 개선하는 방안을 시행하면 직원이 생존자 지원을 원활하게 하는 데 도움이 될 것이다. 더 나아가, 재해 복구 센터(DRC:  Disaster Recovery Centers)의 FEMA 직원은 필요한 문서에 대한 정확한 지침을 제공하는 지식과 같이 생존자를 지원하는 데 필요한 일부 기술과 능력이 부족하였다. DRC 직원이 필요한 능력을 갖추도록 현장 교육을 확대함으로써 FEMA는 지원을 개선하고 생존자 지원을 원활히 할 수 있다.

∎ 조정과 관련하여 GAO는 주 및 지방 공무원이 일반적으로 IHP를 이해하는 데 어려움을 겪고 있음을 발견하였다. 예를 들어, 이 관리들은 FEMA가 IHP 지원을 용이하게 하기 위해 FEMA와 효과적으로 협력하는 데 필요한 충분한 교육, 지원 및 지침을 제공하지 않았다고 말하였다. 또한 지역 관리들은 레저용 차량과 같은 임시 주택과 관련하여 FEMA와 협력하는 데 어려움을 표명하였다. 지역 공무원에게 IHP에 대한 추가 정보를 제공하고 복구 파트너와 정보 공유를 위한 모범 사례를 구현함으로써 FEMA는 주 및 지역 복구 파트너가 생존자가 IHP를 탐색하고 생존자에게 임시 주택을 효과적으로 제공할 수 있도록 도울 수 있다.

마지막으로, FEMA는 IHP를 포함하는 개별 지원 프로그램의 재설계를 포함하여 2017년부터 생존자 지원을 개선하기 위한 여러 노력을 계획하거나 구현하였다. 그러나 GAO의 Business Process Reengineering Assessment Guide(업무 절차 재설계 평가 가이드)에 따르면 GAO는 FEMA가 프로세스 개선 노력을 충분히 하지 않았다는 점을 발견하였다. 특히, 기관은 고객 및 이해 관계자의 요구와 프로그램의 이해 정도 차이를 완전히 평가하지 않았으며 재설계를 위한 개선 목표 및 우선 순위를 설정하지 않았다. 이러한 프로세스 개선 활동을 완료함으로써 FEMA는 재설계된 개별 지원 프로그램을 더욱 개선하고 구현 노력을 보다 효과적으로 지시하고 집중할 수 있을 것이다.

④ 감사 후속 조치

Ⅰ. GAO의 권장사항 개괄

GAO는 14개의 권고안을 만들고 있으며 DHS는 동의하였다. 생존자들이 직면한 문제를 해결하기 위해 GAO는 SBA 대출 요건에 대한 커뮤니케이션을 개선하고, 신청 절차를 간소화하는 방안을 마련하고, IHP 승인 결정 서신을 개선하고, 생존자들에게 지원에 대한 추가 정보를 제공할 것을 권장하였다.

FEMA가 IHP를 구현하는 데 직면한 문제를 해결하기 위해 GAO는 지침 변경 사항에 대한 커뮤니케이션을 개선하고 직원 참여를 보장하여 사기를 높이며 콜센터 직원 교육을 개선할 것을 권장하였다.

GAO는 또한 DRC 직원이 생존자를 지원할 수 있는 기술을 갖추도록 하는 전략 방안을 마련할 것을 권장하였다. GAO는 또한 주, 지방, 부족 및 영토 복구 파트너에게 제공되는 IHP 정보를 개선할 것을 권장하였다.

IHP를 평가하고 개선하기 위한 FEMA의 추가 노력을 위해 GAO는 생존자 조사에 사용된 방법론을 수정할 것을 권장하였다. 프로그램 재설계 활동 동안 이해관계자 참여, 성과 격차 평가, 프로세스 개선 우선순위 지정을 포함한 주요 프로세스 개선 활동을 권장하였다.

Ⅱ. 권장 사항에 대한 후속 조치

A. GAO는 FEMA 관리자에게 NPSC(National Processing Service Center) 직원이 IHP 표준 운영 절차(SOP)의 접근성과 사용성을 개선하는 방법을 쉽게 알 수 있도록 IHP 표준 운영 절차(SOP)의 변경 사항을 전달하는 방법을 평가할 것을 권고하였다.

⇒ 2021년 10월, FEMA 관계자는 직원이 최종적으로 사용할 수 있도록 내부 처리 절차 매뉴얼 웹사이트 검색 기능 개선 및 사용자 인터페이스를 완료하는 FEMA의 조치를 지원하는 "Implementation Plan: Processing Procedures Manual Improvement Project"라는 제목의 2020 구현 계획 사본을 제공하였다. GAO는 FEMA의 이와 같은 후속조치에 대해 권장사항이 이행된 것으로 간주하고 권고를 종료하는 것을 고려하고 있다. FEMA는 국립 처리 서비스 센터 직원의 접근성 및 사용성을 개선하는 방안을 마련함으로써 권고의 의도를 충족하였다.

※ 그 외 나머지 권장사항에 대해서는 2022년 1월 현재 DHS와 FEMA는 권장사항 이행을 위한 방안을 마련 중이거나 후속 절차를 진행 중으로서 GAO의 권고 이행 조치 미완료

바. 현재 및 미래 홍수 위험 해결 방안에 대한 감사

FEMA Flood Maps - Better Planning and Analysis Needed to Address Current and Future Flood Hazards(GAO-21-104079)

① 감사배경

FEMA는 홍수 위험이 가장 큰 지역을 표시하고 국가 홍수 보험 프로그램에 따라 범람원 관리 조치를 안내하는 홍수 보험 요금 지도 및 비규제 제품을 생성 및 업데이트하고 있다. 그러나 FEMA가 수백만 마일의 전국 하천과 해안선의 홍수 지도를 만들었지만 미 의회로부터 홍수 지도가 홍수 위험에 대한 포괄적인 그림을 제공하는지 여부에 대한 의문이 제기되었다.

② 감사 초점 및 방향

2019년 재해 구호를 위한 추가 세출예산법에 따라 GAO는 2018년 재해와 관련된 문제를 검토하였다. 이 작업의 일환으로 GAO는 (1) FEMA가 현재 및 미래의 홍수 위험을 반영하는 홍수 보험료 지도 및 비규제 제품을 개발한 범위, (2) FEMA가 홍수 복원력을 향상시키기 위한 노력을 평가한 범위, 및 (3) FEMA가 홍수 보험 요금 지도를 만들고 업데이트하기 위해 매핑 리소스의 우선 순위를 지정하는 방법에 대해 검토하였다. GAO는 기관 문서 및 전략 계획을 검토하였으며, 분석 결과에 따라 선별된 주 및 지역 공무원과 홍수 지도 작성 전문가를 인터뷰하였다.

③ 감사 결과

FEMA의 홍수 위험 매핑, 평가 및 계획(Risk MAP) 프로그램은 홍수 지도 및 기타 홍수 위험 경고 프로그램의 개발을 증진시켰지만 현재 및 미래의 홍수 위험을 종합적으로 반영해야 하는 데에 일부 문제가 있었다.

예를 들어, 홍수 위험 경고 프로그램은 폭우 및 활용 가능한 최상의 기후 과학과 같은 위험이 반영되어 있지 않았다. 이 프로그램에는 홍수 보험 요금 지도와 지역의 홍수 피해 추정치와 같은 비규제 홍수 위험 프로그램이 포함된다. FEMA의 Risk MAP 프로그램은 이러한 문제 중 일부를 해결하고 있지만 대부분은 해결하는 데 몇 년이 필요할 수 있다. 그러나 Risk MAP은 새로운 목표, 목표, 활동, 성과 측정 및 관련 기간을 반영하지 않는 구식 계획에 따라 운영되고 있었다.

FEMA는 지역사회가 홍수에 대한 회복력을 높일 수 있도록 돕기 위한 비규제 홍수 위험 경고 프로그램의 유용성을 주기적으로 평가하지 않고 있었다. FEMA에 따르면 Risk MAP 비규제 프로그램 개발에 수백만 달러를 투자하였다.

그러나 FEMA는 2016년 이후로 지역사회 회복력을 높이는 데 있어 이러한 프로그램이 실제로 유용한 지에 대한 평가를 실시하지 않았다. 비규제 프로그램의 유용성을 주기적으로 평가하기 위한 메커니즘을 설정하면 FEMA가 지역사회의 요구를 해결하고 개선에 의미 있는 영향을 미치는 프로그램에 투자하고 있는지 확인하는 데 도움이 될 수 있을 것이다.

FEMA는 연방, 주 정부 및 FEMA 지역 사무소의 의견을 바탕으로 매핑 프로젝트의 우선 순위를 지정하지만 매핑 노력을 알리기 위해 사용 가능한 데이터를 제대로 활용하지 않고 있었다. FEMA는 프로그램 개발 시 홍수 위험이 가장 큰 지역에 가능한 많은 노력을 기울여야 한다고 강조하였고, 2020년에 FEMA는 사회적 취약 인구를 재난 복원력의 일부로 고려하기 위한 전략적 우선 순위를 설정하였다.

그러나 Risk MAP 프로그램과 FEMA의 공개 재해 위험 평가 도구 데이터에 대한 GAO의 통계 분석에 따르면 FEMA의 2012~2020 회계연도 매핑 투자는 홍수 위험이 높은 지역에서 더 많긴 하였지만 사회적으로 취약한 인구가 많은 지역에 대해서는 매핑 투자가 더 낮았다. 홍수 매핑 투자의 우선 순위를 정하기 위해 연간 프로세스에 사용 가능한 데이터를 활용하는 방법을 고려할 필요가 있다.

④ 감사 후속 조치

GAO는 FEMA가 (1) 현재 및 미래의 홍수 위험을 반영하기 위한 노력과 관련된 목표, 시간 프레임 및 기타 요소를 식별하기 위해 위험 MAP 프로그램 계획을 업데이트할 것을 권장하였으며 (2) 비규제 홍수 위험 프로그램의 유용성을 평가하기 위한 메커니즘을 개발할 것을 권고하고 (3) 매핑 투자 결정의 우선 순위를 정하는 데 도움이 되도록 홍수 위험 데이터를 활용하는 방법을 고려하도록 권장하였다. 국토안보부는 GAO의 권고에 동의하였다.

※ 2022년 1월 현재 DHS와 FEMA는 권장사항 이행을 위한 방안을 마련 중이거나 후속 절차를 진행 중으로서 GAO의 권고 이행 조치 미완료

제8장 우리나라 감사원과 GAO의 재난 감사 비교 및 시사점

제1절 우리나라 감사원과 GAO의 법적지위

｢대한민국헌법｣ 제97조에 따르면 “국가의 세입ㆍ세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하기 위하여 대통령 소속하에 감사원을 둔다”라고 되어 있다. 그리고 ｢감사원법｣ 제2조 제1항에 따르면 “감사원은 대통령에 소속하되, 직무에 관하여는 독립의 지위를 가진다”라고 되어 있다.

헌법 및 감사원법에 따라 우리나라 감사원은 대통령 소속하에 있으나 법률에 따라 독립적 지위를 갖도록 되어 있어, 행정부의 한 기관이면서도 독립기관의 성격을 둘다 가지고 있다. 감사원의 법적지위와 관련하여서는 수많은 논의가 있어왔으므로 본 연구에서 별도로 다루지는 않으나, 우리나라 감사원의 경우 내외적으로 독립성에 대한 논란이 지속되어 온 것은 사실이라고 할 수 있다.

또한 직제상 대통령 소속으로서 행정부에 속해 있으므로 국가의 정책에 대한 감사가 가능한지 여부 또한 논란이 있을 수 있고, 실제로도 감사원은 과거나 현재의 행정부 정책에 대한 감사를 실시한 경우 독립성 논란 끝없이 제기되어 왔다. 이에 따라 우리나라 감사원은 논란의 여지가 있는 정책에 대한 감사, 즉, 정책의 잘잘못을 따지는 감사를 실시하는 것에 대해서는 소극적일 수 밖에 없다.

우리나라 감사원이 정책에 대한 감사에 있어서 소극적임에 따라 자연스레 감사를 실시하는 사항 및 범위, 지적 건수 자체도 공무원이나 공공기관 직원에 대한 감찰 사항이 주를 이루고, 회계감사에 있어서도 국가 예산 집행의 합법성 위주 감사가 주를 이루다 보니, 감사 결과가 징계요구, 주의 또는 통보, 시정 등이 대부분이다.

｢감사원법｣ 제31조부터 제35조까지의 내용을 살펴보면 감사원은 감사결과에 따라 징계요구, 시정요구, 개선요구, 권고 또는 통보 및 주의요구 등을 할 수 있도록 되어 있다. 그러나 감사원 감사에서 주된 처분요구는 징계, 시정 및 주의·통보가 주를 이루고, 개선요구나 권고의 경우는 거의 없는 실정이다.

실제로 2020년 감사원의 ｢감사연보｣에 따르면 감사원은 2020년 한해 총 1,528건의 처분요구를 시행하였으며, 그 중 통보 건이 789건으로 가장 많았고, 그 다음으로 주의요구 건이 577건이었다. 그에 반해 개선요구 건은 6건에 불과하였으며, 권고 건은 단 1건밖에 되지 않았다. 감사원의 통보는 감사원이 확인한 사항에 대한 개선방안이 필요하므로 관계기관의 장에게 그러한 사실을 통보해주는 것에 그치므로, 통보를 받은 관계기관의 장이 그러한 개선방안을 마련하여야 할 의무는 없다. 그러므로 관계기관의 장은 감사원의 통보 사항에 대해 존중은 하되, 감사원의 의견과 다르거나, 또 다른 현실 고려사항이 있으면 감사원의 통보 사항을 따르지 않아도 되는 것이다.

감사원의 통보 사항과 달리 개선요구와 권고는 좀 더 강제성을 가지고 있다. 감사원은 감사 결과 법령상ㆍ제도상 또는 행정상 모순이 있거나 그 밖에 개선할 사항이 있다고 인정할 때에는 국무총리, 소속 장관, 감독기관의 장 또는 해당 기관의 장에게 법령 등의 제정ㆍ개정 또는 폐지를 위한 조치나 제도상 또는 행정상의 개선을 요구할 수 있다. 또한 개선요구를 받은 기관의 장은 그 조치 또는 개선의 결과를 감사원에 통지하여야 한다. 즉, 감사원의 개선요구는 법령 또는 제도의 개선에 거의 직접적인 영향을 미치게 된다. 그리고 권고의 경우는 통보와 유사하나, 통보는 감사 결과를 통보해주어 관계기관이 개선 방안을 강구하도록 하는 것이고, 권고는 감사원이 스스로 개선 방안을 만들어 관계기관으로 하여금 권고한 방안대로 이행해 줄 것을 권고하는 것이므로, 통보보다 더욱 구체적이고 관계기관의 처분 이행 재량이 줄어들게 된다.

따라서 감사원이 국가나 지방자치단체의 정책이나 사업에 적극적으로 관여하여 정책 등의 방향을 올바르게 설정해주기 위해서는 개선요구나 권고 사항이 현재보다 많아져야 할 것이다. 그러나 앞서 살핀바와 같이 우리나라 감사원은 행정부에 속해 있으므로 정부 정책에 대한 감사에 소극적일 수 밖에 없다. 이러한 점은 향후 법적, 제도적으로 개선이 필요할 것으로 보여진다

반면 미국의 회계감사원 GAO의 경우 미국 연방 법률에서는 GAO가 ‘독립적 기관’(independent establishment)으로(5 U.S.C.§104), 또는 ‘행정부로부터 독립된 미국정부의 기관’(an instrumentality of the United States Government independent of the executive departments)으로 규정되어 있다(31 U.S.C. §702). 이러한 규정을 근거로 미국 감사원은 이른바 ‘독립행정기관’(Independent Agency)으로 분류된다. 그러나 한편으로 미국 감사원은 스스로를 “의회(Congress)를 위하여 일하는 독립적이고 초당파적인 기관으로, 의회 소속의 감시자(congressional watchdog)”로 소개하고 있고, 미국 의회에서는 미국 감사원을 의회예산국(Congressional Budget Office), 의회조사국(Congressional Research Service), 의회도서관(Library of Congress)과 함께 의회 소속의 4대 기관으로 인식하고 있는 등, 실제에 있어서는 미국 감사원은 의회 소속의 기관으로 이해되고 있다.

2018, 미국 감사원의 제도적 특징과 우리나라에의 시사점, 이진수

이와 같이 GAO는 연방 법률에서 행정부로부터 독립된 기관으로 인정되고 있고, 미 연방 의회를 위해 일하는 초당파적 기관이므로, 미국 행정부의 역할을 실질적으로 감시하는 Watchdog의 역할을 할 수 있게 된다. GAO의 역할은 정부를 감시하는 역할, 개별회계처리의 정확성 및 합법성 검토에 머무르지 않고 회계기준을 제시하거나 감사체계 혹은 경영의 효과성을 검토하는 방향을 제시하는 역할, 결과 지향적 감사활동에 초점을 두는 사업평가와 정책분석에 초점을 두는 성과감사 등으로 발전해 오고 있다.

2009, 김명수 외, 세계의 감사원

이처럼 확실한 법적지위의 차이가 있는 우리나라 감사원과 GAO의 위상에 따라 유사한 감사 사항에 대한 감사에 있어서도 그 과정과 결과, 그리고 후속조치는 상당한 차이가 있다. 이에 대해서는 아래에서 재난 관련 감사사례를 상호 비교하며 살펴보기로 한다.

제2절 감사원과 GAO의 재난 감사 접근방법 비교

가. 재난관리체계 관련 감사 사항

우리나라 감사원은 2013년 재난안전대책본부의 구성 및 운영과 관련하여 감사를 실시하였다. ｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제14조, 같은 법 시행령 제13조의 규정에 따르면 재난 중 인명 또는 재산의 피해 정도가 매우 크거나 재난의 영향이 사회적ㆍ경제적으로 광범위하여 중앙대책본부의 설치가 필요하다고 판단하는 재난의 경우 중앙대책본부를 두도록 되어 있으나 위 법에서 정한 기준은 추상적이고 명확하지 않아 국가와 국민의 안전에 중대한 영향을 미치는 재난에 관하여 중앙대책본부의 구성 및 운영 시기를 정확하게 판단하는 데 한계가 있으므로 안전행정부장관으로 하여금 중앙 및 지역재난안전대책본부가 적기에 구성되어 신속한 재난 대응 및 대처가 이루어질 수 있도록 구체적이고 적시성 있는 중앙 및 지역재난안전대책본부 구성시기 및 운영 기준을 마련하도록 통보하였다.

위 감사 지적사항에서 감사원은 중앙재난안전대책본부 설치 기준이 부재하다는 지적이 있었으나, 구체적인 구성시기 및 운영 기준은 안전행정부장관으로 하여금 방안을 마련하도록 통보하였다. 감사원은 구체적인 구성시기 및 운영 기준에 대한 제시는 하지 않았다.

GAO는 2016년 FEMA의 재난대응프로그램에 대한 감사를 실시하였다. GAO는 US&R(The National Urban Search & Rescue, 국가도시수색 및 구조팀)이 노후 장비의 유지 관리 및 교체 자금 조달에 어려움이 있는 것을 확인하고는 국토안보부 장관이 FEMA에게 US&R 태스크포스를 위한 장비 교체의 우선순위를 지정하고 자금을 조달할 포괄적인 계획을 개발하도록 지시할 것을 권고하였다. GAO는 단순히 추상적인 방안 마련을 권고하지 않고, 첫째 장비 교체의 우선순위를 지정할 것, 둘째 자금 조달 계획을 수립할 것 등의 구체적인 권고 사항을 국토안보부에 전달하였다. 이에 FEMA는 FEMA는 도시 수색 및 구조 태스크포스를 위한 장비 조달의 우선순위를 정하고 자금을 조달하기 위한 5개년 계획을 즉각적으로 수립하였다.

나. 재난보조금 관련 감사 사항

감사원은 2013년 재난지원금 관련 감사를 실시하면서 주 생계수단의 확인은 당해 1세대 총 수입액 중 농ㆍ어가 수입은 세대원당 가계지출 금액을 적용하고 피해가구별 근로ㆍ사업소득이 매년 통계청에서 발표하는 세대원당 가계지출 금액 이상인 경우는 재난지원금 지급대상에서 제외하도록 되어 있는데도 경상북도 외 2개도 관하 29개 시ㆍ군에서 주 생계수단 요건을 갖추었다고 보기 어려운 총 143명에게 재난지원금 계 253,619천 원을 부당하게 지급하였다고 지적하였다.

또한 감사원은 1가구 2주택 이상 소유자에 대해서는 재난지원금 지급대상에서 제외하도록 되어 있는데도 경상북도 외 2개 도 관하 9개 시ㆍ군에서 1가구 2주택 이상 소유자 총 71명에게 계 94,500천 원을 부당 지급하였다고 지적하였다. 감사원은 그 외 풍수해보험과 재난지원금 등이 중복 지원된데 대한 감사결과를 시행하였다. 일반적으로 감사원의 보조금 관련 감사에서는 부당 지원 또는 부정 수급 등 합법성 감사 지적 사항이 많은 편이다.

한편, GAO는 2018년 공공보조금 관련 감사를 실시하면서, 보조금 담당 직원의 높은 이직률로 인해 담당 직원이 자주 교체됨에 따라 보조금 신청자가 일관성 없는 지침을 받아 보조금 지급이 지연되는 경우가 많은 것을 확인하고 FEMA로 하여금 합동 현장 사무소, 통합 리소스 센터 등에 적절한 수의 직원이 필요한지 식별할 수 있는 인력 배치 평가를 하도록 권고하였다. 이에 FEMA는  FEMA는 공적 부조(PA) 프로그램에 대한 인력 구조 정의 및 홍수 보험 및 완화 관리국에서 관리하는 관련 위험 완화 직책을 포함하는 조정된 인력 수요에 대한 검토를 시행하고 인력 재배치를 실시하는 조치를 완료하였다. GAO는 현장에서 발생하고 있는 보조금 지급 지연 사태의 원인에 대해 분석하여 이러한 원인이 인력 문제인 점을 발견하고는 그 원인에 대한 근본적인 해결방안을 모색하였다.

다. 재난관리 인력 훈련·교육 등 관련 감사 사항

감사원은 2013년 재해담당 공무원의 방재교육과 관련한 감사를 실시하면서, 중앙행정기관 및 지방자치단체의 재해 업무 담당 공무원으로서 재해 관련 업무에 종사한 경력이 2년 미만인 사람은 재해 관련 업무를 담당한 후 1년이 되기 전까지 1회 이상 방재교육을 받도록 되어 있으며, 소방방재청장은 교육대상자의 교육 횟수ㆍ과정 등에 관하여 필요한 사항을 정하도록 되어 있는데도 서울특별시의 경우 재해담당 공무원으로서 해당 경력이 2년 미만인데도 재해 업무를 담당한 후 1년 내에 방재교육을 받지 않은 비율이 47.4%에 이르는 등 일부 지자체의 교육 이수가 불성실한 데 대한 지적이 있었고, 소방방재청에서는 법령과 달리 재해담당 공무원의 방재교육 횟수ㆍ과정 등에 관하여 필요한 사항이 규정된 기본지침이나 운영지침을 마련하지 않고 있는데 대해 지침을 마련하라는 통보를 하였다. 감사원은 방재교육과 관련하여 법령 상 의무교육 이수를 해태하거나 법령상 지침을 만들지 아니한 데 대한 위법성에 대한 지적을 하였다.

한편, 미국의 경우 2006년 카트리나 비상 관리 개혁법(Post Katrina Emergency Management Reform Act)의 일환으로 FEMA는 NDRF(National Disaster Recovery Framework, 국가 재난 복구 프레임워크)를 개발하였다. FEMA는 NDRF 원칙을 주 정부의 재해 복구 계획에 채택하도록 촉진함으로써 연방, 주, 지방 및 부족 정부 간의 협력과 조정이 이루어질수 있도록 노력하여야 한다. 그러나 GAO는 실제 주 정부 공무원들이 NDRF가 다른 FEMA 재난 프로그램과 어떻게 관련되는지 등 NDRF의 내용을 이해하지 못하고 있는 것을 확인하였고, FEMA에 NDRF 교육 및 주에 대한 봉사 활동 수행과 관련하여 교육 프로그램과 모범 사례를 개발하도록 지시할 것을 요구하는 등 구체적 사항을 개선하도록 권고하였다. 이에 FEMA는 NDRF의 목표를 달성하고 모범 사례와 교육을 전파하기 위한 웹사이트를 개설하고, 사례 연구 및 프레젠테이션과 같은 다양한 자료를 주 정부 관계자와 공유할 수 있도록 조치를 취하였다.

라. 소결

감사원의 재난 관련 감사 결과는 주로 법령 이행 여부에 대한 합법성 감사가 주를 이루는 반면, GAO는 재난 현장에서의 비효율성에 대한 성과 감사가 주를 이루었다. 특히 GAO의 경우 합법성에 대한 감사 결과는 전혀 없었다는 점이 특징이며, 감사 결과가 모두 권고 사항으로서 구체적인 권고안을 GAO가 제시를 하고 있다는 점이 두드러졌다.

제9장 결론

지진, 태풍, 홍수 등의 자연재난은 예고없이 찾아온다. 과학기술의 발전으로 어느정도 예측은 가능할지라도 그러한 재난이 미래에 언제 다가올지는 알 수가 없다. 그러므로 재난을 피하는 가장 좋은 방법은 재난 대비를 철저히 하는 것이라 할 수 있다.

그러나 2017년 발생한 포항 지진이 그러하였듯이 우리나라에서 이전에는 드물게 발생하였던 자연재난이 갑작스레 대규모로 발생하는 경우가 많아지고, 지구 기후변화로 인한 자연재해는 언제, 어떠한 방식으로 다가올지 알기가 어려워 그에 대한 재난대비가 갈수록 어려워 지고 있다. 세월호 침몰 사건과 같은 사회재난은 더욱 예측하기 어렵다. 최근에는 메르스, 코로나 바이러스와 같은 감염병이 전 지구적인 재난으로 확산되기도 한다.

한편, 우리나라 감사원은 국가 최고 감사기구로서 국가 예산 및 행정에 대해 포괄적인 감사권한을 가지고 있다. 특히 재난과 관련하여서는 각 중앙행정기관이나 지방자치단체의 재난대비, 대응 및 복구에 대한 적절성을 감시하는 기관이 감사원이 유일하다고 볼 수 있다. 그러나 과거 감사원의 재난 관련 감사는 재난이 일어난 이후에 재난 대응에 대한 책임을 묻거나, 법령에 정해진 규정을 따르지 않아 일어난 재난 피해에 대한 합법성 감사가 주를 이루었다고 볼 수 있다.

반면, 미국 회계감사원의 감사 사례를 살펴보건데, GAO는 특정 재난에 대한 감사가 아닌 상시적인 재난 관리 체계에 대한 감사를 실시하고 있다. 허리케인이 발생하거나 대형 재난이 발생한 지역에 대해 특정 감사 형식으로 재난 대응의 잘잘못을 따지는 감사가 아니라, 이미 수행되고 있는 재난 대응 프로그램, 국가재난대응프레임워크 등에 대해 수시로 효율성을 점검하면서 취약점을 발견하고 개선 방안을 강구하는 등의 노력을 하고 있다.

이와 같이 우리나라 감사원에서도 현재의 재난관리체계에 문제점은 없는지, 중앙재난안전대책본부를 비롯한 각 지휘체계의 비효율성은 없는지, 재난대응 조직의 인력 구성은 적절한지 등에 대해 상시적인 감사를 실시하여, 법령의 테두리 내에서 뿐만 아니라 법령의 개선을 수반하는 체계 개선에 이르는 정도의 감사가 이루어져야 향후 다가올 재난에 대비에 전 국가적인 대비 체계를 갖출 수 있는데 이바지 할 수 있을 것으로 보여진다.

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