< 훈련결과보고서 요약서 >

성    명

장은영

직    급

서기관

훈 련 국

영국

훈련기간

2020.10.2.∼2022.8.1.

훈련기관

엑서터대학교(University of Exeter)

보고서매수

105매

훈련과제

연구개발 성과 기반 일자리 창출 방안

보고서제목

연구개발 성과 기반 일자리 창출 방안 연구

내용요약

1. 연구 개요

2020년 연구계획 설정 당시 한국의 고용률은 예년에 비해 매우 저조한 상태로 한국 사회 전반의 큰 정책적 이슈였다. 이에 따라 당시 일자리위원회 근무 중인 점을 감안하여 우리나라의 연구개발 투자가 일자리 창출로 연계될 수 있는 방안을 고민하고자 연구계획을 설정한 바 있다. 영국은 전세계적으로 연구개발 투자 대비 성과가 높은 국가로서 이와 관련된 정책사례도 다양하게 보유하고 있어 좋은 시사점을 줄 수 있을 것으로 전망했다.

다만, 이후 2021년부터는 한국의 고용률이 점차 개선되고 실업률이 감소하면서 일자리 창출이라는 정책적 화두에 대한 관심도가 상대적으로 낮아진 것이 사실이다. 또한 지도교수와의 면담을 통해 연구계획을 점검하던 중 연구개발의 성과를 평가하는 부분에 있어 선행연구가 많지 않고, 개념적으로 모호한 점이 많다는 부분을 직시하고, 연구계획의 방향을 연구개발 성과를 강화할 수 있는 혁신정책의 개선을 위한 혁신체제 이론 및 구체적인 혁신 분야 지원정책에 대한 한-영 비교를 연구 주제로 설정하였다.

이에 따라, 1년차 연구논문의 주제로는 국가혁신체제의 이론적 흐름과 주요 국가들의 혁신시스템 비교를 통해 한국의 국가혁신체제 개선을 위한 시사점을 도출하였다. 혁신정책에 대한 이론적 기반은 임무지향적 접근방식과 시장실패론, 혁신체제론으로 발전되어 왔다. 국가혁신체제에서 중요한 의문은 혁신활동의 효과성에 있어 국가별 차이가 나타나는 이유에 대한 것이다. 본 연구에서는 국가혁신시스템(NIS: National Innovation System)의 차이를 정부의 혁신정책 거버넌스 관점에서 비교한다.

2년차 정책보고서의 주제로는 혁신정책의 일환으로서 구체적으로 일자리 창출에 적용 가능한 분야를 선별하고, 특히 영국 정부의 지원정책에서 시사점을 얻을 수 있을 분야로서 스케일업(Scale-up) 지원정책에 대해 한-영 정책비교를 설정하였다.

2. 국가혁신시스템 변화에 대한 연구 – 한국과 영국의 사례

이 글에서는 국가혁신체제의 이론적 흐름과 주요 국가들의 혁신시스템 비교를 통해 한국의 국가혁신체제 2.0 구축을 위한 시사점을 도출하였다. 혁신정책에 대한 이론적 기반은 임무지향적 접근방식과 시장실패론, 혁신체제론으로 발전되어 왔다. 1980년대 후반부터 기술혁신에 대한 시스템 접근방법(system approach)이 제시되어 왔고, 세계 각국은 이를 토대로 과학기술정책을 수립하여 시행해 오고 있다. 현재 한국의 산업 및 과학기술정책 또한 국가혁신체제를 토대로 하고 있다.

국가혁신체제에서 중요한 의문은 혁신 활동(새로운 지식의 생산과 활용)의 효과성에 있어 국가별 차이가 나타나는 이유는 무엇인가이다. 이 글에서는 국가혁신시스템(NIS)의 차이는 정부의 혁신정책 거버넌스에 많은 비중을 두고 있다고 보고, 여러 국가의 혁신시스템을 비교한다.

신기술의 급속한 발전으로 산업 지형도가 빠르게 변화하고 있고, 저성장, 양극화, 지역주의, 기후변화, 환경문제 등으로 기존의 혁신방식에 대한 도전이 이어지고 있다. 특히 디지털 기술의 발전이 개별 제품이나 공정을 바꾸는 데에서 그치지 않고 거의 모든 분야의 산업･사회활동에 접목되어 생산과 생활의 방식을 바꾸는 디지털 전환이 가속화되면서 혁신을 통해 새로운 성장과 복지를 도모하려는 글로벌 경쟁이 가속화되고 있다. 이러한 추세 속에서 한국은 혁신이 주도하는 경제성장･사회발전에 대한 비전 아래 연구개발에 대한 국가적 투자를 지속적으로 증대시켜 왔다. 하지만 산업 근대화를 견인했던 추격형 R&D와 투자 확대 기조가 새로운 혁신환경의 변화에 부응하지 못하면서 실질적 성과가 부족하다는 우려의 목소리가 높아지고 있다(Zastrow, 2016; Yeom 2018). GDP 대비 R&D 투자 비중은 세계 최고 수준이나 학문 분야를 선도하는 탁월한 연구 성과나 산업적･사회적 파급력이 큰 혁신의 성과가 부족하다는 것이다. 이 연구의 문제의식은 여기에서 시작되었다.

급속한 기술진보, 정보화, 그리고 ‘글로벌화’는 세계시장에서 기업의 생존양식과 경쟁의 본질을 변화시키고 있다. 다시 말해서 개별기업이든 국가경제든 경쟁우위의 원천으로서 기술적 능력(technological capabilities)을 갖추지 못하면, 더 이상의 생존과 발전이 불가능하게 되었다. 기술적 능력이란 새로운 기술을 창출할 뿐만 아니라 기존기술을 확산시켜, 이를 경제성장의 동력으로 활용할 수 있는 능력을 말한다. 그런데 기술적 능력은 한 사람의 발명가나 개별기업의 고립된 노력에 의해서 결정되기보다는 기업과 기업 간, 과학자와 엔지니어 간, 기업과 대학 간, 그리고 사용자와 공급자 간에 형성된 네트워크(network)에 의존하게 된다. 이에 따라 1980년대 후반부터 기술혁신에 대한 시스템 접근방법(system approach)이 제시되어 왔고, 세계 각국은 이를 토대로 과학기술정책을 수립하여 시행해 오고 있다.

현재 한국의 산업 및 과학기술정책은 시스템 접근방법을 토대로 하여 수립, 시행되어 오고 있다. 즉 1990년대 말 국가혁신체제(National Innovation System; NIS)의 개념이 국내에서 거론된 이후, 최근에는 정부가 국가균형발전을 정책의 최우선순위로 삼으면서 지역혁신체제(Regional Innovation System; RIS)개념을 중시하여 정책을 펴오고 있다. 그러나 NIS 개념은 너무 제도적인 측면을 강조하고 있을 뿐만 아니라 국가적인 차원에서 혁신요인을 찾아 배양시키는 작업은 너무나 장기적이며, 쉽지 않은 과제이다.

국가 과학기술혁신 시스템은 과학기술혁신을 둘러싼 거시적인 환경을 비롯하여, 과학기술혁신에 종사하는 산, 학, 연 행위자들 및 이들 간의 상호 협력 관계, 그리고 이를 지원할 인프라구조까지 종합적으로 이해할 관점이자 프레임워크이다. 정책적 유용성이 큼에도 불구하고, 그간 NIS는 한국의 과학기술정책에서 거시적으로 활용되지는 못했다. 한국의 경우 저성장, 실업 심화, 양극화 심화, 저출산, 노령화, 그리고 AI 등 신기술들의 급격한 발전 등 극단적 불확실성 상황이 전개되고 있어 과거 전통적·관행적 사고방식의 연장선상에서 이러한 도전을 극복할 수 있는 국가과학기술정책이나 국가혁신체계를 모색하는 것은 한계가 있을 수 있다.

또한 한국은 기술의 모방단계와 투자단계를 지나 혁신단계로 이행하고 있고, 반도체기술 이후 이를 대신할 차세대기술(예: 생명공학기술, 나노기술 등)을 활용한 신산업의 발굴 및 육성을 모색하고 있다. 따라서 한국의 실정에 맞는 한국형 혁신시스템의 개념을 정립하는 일은 매우 중요한 과제가 되고 있다.

이러한 배경 하에서 본 글의 목적은 기존의 혁신에 대한 접근방법을 리뷰하고, 세계 각국의 혁신시스템 현황을 분석한 다음, 그 중에서도 특히 영국의 사례를 한국과 비교 분석하여 시사점을 찾고, 이 모든 것을 종합하여 우리나라 실정에 맞는 한국형 혁신시스템의 개념을 모색하는 것이다.

국가혁신시스템에 대한 논의를 통해 가장 알고자 하는 문제는 혁신 활동(새로운 지식의 생산과 활용)의 효과성에 있어 국가별 차이를 가져오게 하는 그 무엇이 있는가, 만약 있다면 그것이 무엇인가 하는 것이다. 이러한 문제 제기는 Freeman & Soete(1997)에서 발견할 수 있다. 이들은 1970년대와 1980년대 일본과 유럽, 미국 등에 있어 R&D와 혁신에 대한 실증적 근거와 분석이 축적됨에 따라, 혁신의 성공과 혁신의 확산 정도 그리고 이와 관련된 생산성 증대가 공식적 R&D 뿐만 아니라 매우 다양한 영향 요인들에 의존한다는 것이 점점 더 명확하게 되었다고 평가하였다. Freeman & Soete(1997)는 List(1841)의 저서 “The National System of Political Economy”를 준용하면서 한 국가 내에 존재하는 이러한 다양한 혁신 영향 요인들을 국가혁신시스템(“The National System of Innovation”)이라 통칭하였다.

List(1841)는 개별 국가들은 여러 세대에 걸쳐 축적된 기존 지식을 전용하거나 스스로 지식을 증대시키는 방법을 아는 것에 비례하여서만 단지 생산성을 높일 수 있다고 지적하였다. 그는 또한 거의 모든 제조업은 물리학, 역학, 화학, 수학, 디자인 예술과 관련성을 갖지 않을 수 없고 이들 과학에서의 새로운 발견과 발명이 없다면 대부분 제조업의 발전을 기대할 수 없기 때문에, 제조업 국가들에서는 과학과 예술이 반드시 대중화되어야 함을 강조하였다40). List(1841)의 주된 관심사는 19세기 후반 독일이 어떻게 기술선도국이었던 영국을 추월할 수 있었는가 하는 것이었는데, 그는 독일의 최적화된 기술 교육 및 훈련 시스템 구축을 가장 중요한 이유 중 하나로 제시하였다.

Freeman & Soete(1997)는 공식적 R&D 투자뿐만 아니라 엔지니어와 기술자 그리고 판매처(shop floor)에서 비롯되는 점진적 혁신들, 다양한 형태의 노동 조직들, 시장과 기업들 그리고 하청업자와 원재료와 서비스 공급자들과의 상호 작용들, 전문 과학-기술 시스템과 외부의 연계, 기업간 관계들, 기술확산에 대한 노력 또한 혁신에 중요한 영향을 미칠 수 있다고 보고 이를 혁신의 시스템 측면들로 이해하였다. Freeman & Soete(1997)는 영국과 미국, 일본과 러시아 그리고 동아시아(한국 포함)와 라틴 아메리카 국가들에 대한 실증 비교 분석을 수행하였다.

그 다음에는 국가혁신시스템의 국가별 차이를 가져오는 것이 무엇인가에 대한 논의가 필요하다. 지금까지 살펴본 바와 같이, 하나의 국가혁신시스템은 독립된 개별 산업혁신시스템의 집합 또는 공동체와 같다. 국가혁신시스템을 구성하는 개별 산업들에게 국가가 차별화하여 제공할 수 있는 것은 혁신가들의 서식지로서의 매력뿐이다. 원리상, 서식지를 관장하는 정부만이 서식지로서의 매력을 만들거나 제공할 수 있다. 한 국가에 존재하는 문화와 인력 또한 서식지 환경으로서 중요한 것으로 알려져 있다. 그러나 생태계 논의에서 완전한 개방적 혁신을 가정한다면, 문화와 인력 등 외부에서 조달이 가능한 변수들을 적어도 개념상 배제시키는 것이 가능하다. 즉, 국가혁신시스템의 국가별 차이는 각각의 정부가 제공하는 혁신정책의 매력도에 의해서만 발생된다고 볼 수 있다. 이러한 혁신정책의 매력도는 과거 정책의 축적, 현재의 상태, 그리고 미래 정책에 대한 기대 모두를 포괄하여 결정된다. 이는 국가혁신시스템(NIS)이란 곧 정부의 혁신정책 거버넌스라고 전제한다는 것과 같은 의미이다. NIS는 혁신시스템의 지리 경계를 주어진 것으로 간주하고, 혁신의 과정에 포함된 기업, 대학, 정부연구기관과 정부 등 행위자들의 행동방식과 이들의 연계관계를 분석하려는 시도이다. 이는 이들 행위자들이 “국가”라는 경계 속에서 문화, 역사, 언어, 정치사회 제도들을 공유하고 있다고 전제하고 있기 때문이다. 이러한 의미에서, 기본적으로 NIS 접근은 국가 즉, 정부의 역할에 주안점을 둔다.

이상적인 국가혁신시스템의 형태는 하나로 고정되어 있는 것이 아니다. 국가혁신시스템이란 혁신 주체 간의 네트워크 및 협력 방식, 국가의 문화와 기존 제도에 따라 서로 다양한 형태로 나타나기 때문이다. 하나의 고정된 형태가 존재한다 한들 혁신정책의 경로의존성으로 인해 완전히 새로운 시스템을 도입하는 것도 현실적으로 어렵다. 그럼에도 불구하고 타국의 혁신시스템을 이해하는 것은 해당 국가의 맥락 하에서 새로운 시사점을 찾을 수 있다는 장점이 있다.

특별히 영국의 사례를 한국과 비교 분석하는 이유는 영국이 산업혁명을 시작으로 혁신에 있어 매우 유구한 역사를 가지고 있으며, 혁신시스템의 인류 역사에서 근대의 시작이 되는 사건으로 인류의 본격적인 과학기술 개발은 영국 산업혁명 시기에 시작되었기 때문이다. 물론 초반에는 과학이 산업에 미치는 역할과 영향은 미미했지만, 과학과 기술의 자율적인 발전에 있어서도 산업혁명의 내발적 진화는 중요한 요인으로 인식되고 있다. 즉 기술적 혁신이 산업혁명을 촉발하는 기제로 작동하였으며 관련한 여건을 제공한 측면이 있다. 산업혁명은 과학 발전의 결과로 인식되고 있으나 그 동안의 과학발전이 산업혁명 시기를 거치며 기술의 작동원리를 설명하는 데 적용되고, 그 과정에서 과학도 함께 발전했다. 잉글랜드의 산업혁명은 18세기 말 기술발전의 산물로 나타났고, 영국은 기술발전으로 생산비용이 절감되면서 해외시장을 하나하나 장악하게 되었고 이것은 마침내 영국이 세계의 공장이 될 때까지 계속되었다는 것이다. 따라서 영국의 혁신의 증거를 재조명하는 것은 한국의 당면한 혁신시스템의 한계를 극복하기 위한 하나의 시작점이 될 수 있다.

본 보고서의 구성은 다음과 같다. 제Ⅰ장에서는 현 시점에서 한국의 혁신시스템에 대한 연구의 필요성을 정리하고, 이 글의 주요내용을 소개한다. 제II장에서는 시스템 실패 approach를 포함한 기존의 혁신에 대한 접근방법들은 물론 이와 연관되는 개념들을 찾아서 정리한다. 제III장에서는 글로벌 각국의 혁신환경 및 혁신시스템의 현황을 알아보고 한국의 혁신환경 인식을 검토할 비교 준거로 활용한다. 제IV장에서는 영국의 혁신정책의 주안점과 혁신시스템의 특성을 파악하고, 혁신시스템의 변화 양상을 리뷰한다. 또한 이러한 시스템의 강점과 약점을 분석하여 한국과의 차이점에 대해 집중한다. 제V장에서는 한국의 혁신시스템의 현황과 강약점에 대해 분석하고, 우리나라 여건에 맞는 한국형 혁신시스템을 모색해본다. 특히, 혁신시스템 진화의 관점에서 혁신시스템의 변화 양상을 고찰하여 해결된 문제와 해결되지 않은 문제를 중심으로 논의한다.

결론을 정리하자면, 이 연구에서는 국가혁신체제의 이론적 흐름과 주요 국가들의 혁신시스템 비교를 통해 한국의 국가혁신체제 2.0 구축을 위한 시사점을 도출하였다. 이 글에서 사용하는 개념을 정리하면, ‘혁신’은 새로운 기술을 특정 공정이나 제품에 적용하는 활동만을 의미하지 않으며, 혁신을 가능케 하는 사회･환경적 조건과 혁신에 대한 사회적･환경적 니즈에 관한 수용·대응까지 포함하는 개념으로 보았다. ‘혁신정책’은 혁신을 창출하고 확산하기 위한 모든 종류의 정부 개입을 의미한다. 기초연구부터 개발연구에 이르는 폭넓은 연구개발활동에 대한 정부 개입의 가능성을 함축할 뿐만 아니라, 재정투자, 교육, 시장환경 등 과학기술 활동과 관련된 제반 조건에 대한 정부 개입의 범위를 넓히는 용어로 보았다.

혁신정책에 대한 이론적 기반은 임무지향적 접근방식과 시장실패론, 혁신체제론으로 발전되어 왔다. 전통적인 개념의 임무지향적 정책은 국가의 특정 임무를 달성하기 위해 정부가 주도하여 연구개발과 혁신을 수행하는 정책이다. 그러나 임무지향적 접근방식은 거시적이고 장기적 접근 방식과는 차이가 있으며, 별도의 이론으로 정립되기에는 한계를 가졌다.

시장실패론은 전통적인 미시경제학을 기반으로 하며, 시장실패 논의는 과학기술혁신에서의 정부정책 개입의 근거를 이론적으로 제시해 주었다는데 큰 의의가 있다. 과학기술혁신 분야도 정부의 정책개입이 필요한 하나의 분야로 지적되어 왔으며 1960년대 이후 과학기술정책의 개입에 대한 정당성을 부여해 왔다고 할 수 있다. 시장실패론은 다양한 이론적 장점에도 불구하고, 실제적인 적용에 있어서 현실적인 답을 주지 못한다는 지적에 대해 한계를 노출했다. 그럼에도 불구하고 정부의 개입 근거에 대한 정당성과 특정 분야(자연 독과점 및 외부성이 발생하는 산업)의 규제정책 등에 있어서는 여전히 함의를 가진다.

시장실패론과는 다른 방식으로 혁신과 성과를 측정하기 위해 등장한 것이 국가혁신체제론이다. 과학기술 지식 창출에 관여하는 주체와 이들 간 교류에 중점을 두는 접근방식이다. 그리고 시스템 실패가 발생함에 따라 정부의 개입 근거를 설명한다. 시스템 실패 이론적 관점에서 정부의 혁신정책은 개개의 혁신활동을 촉진하는 것이 아니며 경제의 혁신활동이 촉진될 수 있는 제도적 환경을 조성하는 것이라고 할 수 있다. 1980년대 후반부터 기술혁신에 대한 시스템 접근방법(system approach)이 제시되어 왔고, 세계 각국은 이를 토대로 과학기술정책을 수립하여 시행해 오고 있다. 현재 한국의 산업 및 과학기술정책 또한 국가혁신체제를 토대로 하고 있다.

이러한 혁신정책들의 성과는 어떻게 측정되어야 하는가에 대한 이론적 접근이 많이 이루어졌다. 그러나 이에 대한 명확한 답은 찾기 어렵다. 국가 수준에서 혁신 정책 영향에 대한 이용 가능한 증거는 정책에서 전체론적 또는 체계적인 관점으로 보아야 하며, 맥락을 정확히 파악해야 하고, 단순한 정책 이전은 지양되어야 한다는 점이 중요하다고 할 수 있다.

국가혁신체제에서 중요한 의문은 혁신 활동(새로운 지식의 생산과 활용)의 효과성에 있어 국가별 차이가 나타나는 이유는 무엇인가이다. 국가혁신시스템을 구성하는 개별 산업들에게 국가가 차별화하여 제공할 수 있는 것은 혁신가들의 서식지로서의 매력이며, 정부가 이러한 서식지로서의 매력을 만들거나 제공할 수 있다. 국가혁신시스템의 국가별 차이는 각각의 정부가 제공하는 혁신정책의 매력도에 의해 결정될 수 있다. 그러므로 국가혁신시스템(NIS)이란 곧 정부의 혁신정책 거버넌스와 유사하다고 볼 수 있다. 이러한 의미에서, 기본적으로 NIS 접근은 국가 즉, 정부의 역할에 주안점을 둔다.

이에 따라 주요국들의 혁신시스템 현황을 파악한 결과, 다음과 같은 시사점을 찾을 수 있었다. 각 국가는 고유한 제도적 특성을 반영하여 차별적인 혁신 거버넌스 구조와 특징을 보여주지만, 공통적으로 다양한 이해관계자들과 협의 과정을 거치고 있으며, 정책형성의 모든 단계에서 핵심이해관계자들 및 자문 집단과의 협의를 포함하는 파트너십을 통하여 정책형성이 이루어지고 있다. 각 국가의 정책결정기구와 조정기구는 대부분 위원회 형태를 띠고 있으며, 위원 또한 범부처적 혹은 국가적 차원에서 구성되고 있다. 일본과 핀란드는 수상을 비롯하여 관계부처 장관들은 물론, 학계와 산업계 대표들로 구성되어 있으며, 특히 핀란드의 과학기술정책위원회는 노동조합 대표까지 위원으로 참여할 정도로 국가적 차원의 정책결정과 조정 기구로서 자리 잡고 있다.

특히, 영국의 혁신체제에서는 다음과 같은 시사점을 찾을 수 있었다. 첫째, 넓은 의미의 과학기술혁신을 기반으로 한 관련 정책 간의 유기적인 연계 및 통합 노력이다. 영국은 과학기술혁신 과정에서 창업 및 산업혁신지원, 규제개혁, 지식재산권, 직업교육 등 관련 정책들을 연계하여 다양한 경제･사회 문제를 적극적으로 해결하고자 노력하고 있다. 과학기술, ICT, 산업 등 기존의 혁신 분야만이 아니라 인문, 문화, 예술 등 사회 모든 측면을 함께 고려한 다양한 정책･제도 발굴 및 연계 방안이 필요하다.

둘째, 정책 거버넌스에 대한 고려이다. 영국 BEIS는 여러 부처 간에 걸쳐 있는 혁신정책 조정문제를 단일 부처로 통합한 대부처 체제를 취하고 있다. 혁신성장을 견인할 구심체로서 과학기술정보통신부의 역할 및 기능 정립이 무엇보다 중요한 과제이다. 좁은 의미의 R&D 기획 및 집행에서 벗어나 융합 기술과 서비스･예술･콘텐츠･미디어를 연계하여 기존에 없던 새로운 산업을 창출할 수 있는 과학기술정보통신부의 기획･조정 역량이 강화되어야 할 것이다. 무엇보다도 장기적인 연구개발과 현안을 동시에 다루는 IT 응용산업분야가 실질적인 시너지 효과를 창출하기 위해서는 각 분야의 특성을 고려한 세밀한 조직설계와 차별화된 전략이 수립되어야 한다.

셋째, 혁신성장의 핵심 요소인 지식과 창의성이 연구개발･창업･산업 등으로 이어져 경제적･사회적 성과를 동시에 창출하기 위해서는 이를 담당하는 부처 간, 연구주체 간 연계･협력과 함께 이를 지원하는 법･제도, 규제･시스템 등의 기반 환경이 구축되어야 한다. 이는 단편적인 행정체제 개편으로 가능한 것이 아니라 실제 일하는 방식을 포함한 사회･경제･혁신･정책 시스템 전반의 통합적인 개편을 필요로 한다. 이를 위해서는 기술 수요 부처 간의 연계가 강화되어야 하며, 산･학･연 간 사람･지식･정보 교류를 활성화하고 개발된 기술의 공동 활용 및 상용화를 촉진하는 제도와 프로그램을 확충해 나가야 한다.

넷째, 영국은 태동기 신산업에 대한 선제적인 규제혁신 전략을 마련하고, 민간 자문기구인 ‘미래규제대비위원회(Regulatory Horizons Council)’와 범부처가 협력하는 규제혁신 거버넌스를 확립했다. 반면, 한국은 미래 신사업에 대한 규제혁신보다는 당면한 현안규제를 발굴하여 이를 해결하는 데에 더 집중한 측면이 있다. 혁신시스템의 효과적인 작동을 위해 규제혁신을 위한 거버넌스의 조정도 고민할 필요가 있다.

3. 영국의 스케일업 지원정책 비교 및 일자리 창출 측면에서 한국 정책에의 함의

스케일업은 단기간에 매출과 고용 측면에서 급성장하는 기업을 의미한다. OECD는 ‘스케일업’을 10인 이상 기업 중 최근 3년간 연평균 매출 혹은 고용이 20% 이상 증가한 기업으로 정의한 바 있다. (OECD, 2007) 대다수 글로벌 유니콘기업들의 빠른 기업가치 성장 사례에서 보듯이 스케일업은 유니콘 기업으로의 성공 여부를 결정하는 중요한 단계이다.

스케일업은 일자리 창출 측면에서 국가 경제성장을 실질적으로 견인한다. 스케일업 기업은 실적과 성장률에서 전체 기업들의 평균을 압도한다. 미국의 경우 5%를 차지하는 스케일업이 신규 고용의 33%를 창출하였으며 (Kauffman Foundation, 2010), 영국의 경우 6%의 스케일업이 신규 고용의 54%를 창출한 것으로 나타난다. (NESTA, 2009) 한국의 경우도 스케일업이 고용과 매출, 수출 측면에서 일반기업 보다 높은 성과를 보이며, 혁신활동에 더 적극적인 특징을 보인다.

기업이 고성장을 지속적으로 유지하기는 매우 어렵다. 특히, 스케일업 기업군은 타 기업군에 비해 진출입이 더욱 활발하게 나타나며 따라서 지속적인 추이 변화를 모니터링하는 것이 필요하다. 스웨덴의 경우 두 번 연속 고성장을 경험한 기업은 전체의 4분의 1 미만(22.5%)으로 나타났다. (김서희, 2019)

이에 따라 미국, 영국과 같은 주요 국가들은 스타트업 중심 정책에서 2010년 이후부터 스케일업 정책으로 전환하여 스타트업의 성장을 위한 정책을 중점으로 추진하고 있다. 미국은 2014년 7월에 중소기업 성장 지원정책인 ScaleUp America Initiative를 발족하였으며, 영국 정부는 2014년 세계 최초로 스케일업 육성 전담기관인 ScaleUp Institute를 설립하여 스케일업 기업정보 검색서비스, 스케일업 대상 매칭 서비스를 제공하는 등 이미 활발한 스케일업 정책 지원을 하고 있다.

한국에서는 창업활성화를 위한 범정부 차원의 노력으로 벤처기업 수, 엔젤 투자 규모 증가 등 양적인 성과를 창출하고 있으나, 국내 스타트업 생존률은 1년 후 62.7%, 5년 후 27.5%로 매우 낮은 수준으로 나타난다. 스케일업 기업 비중은 2018년 8.9%로 2010년 13.4%에 비해 크게 위축되었고, OECD 주요국 중에서도 하위권에 위치한다. 매출액 기준에서 기업 수는 연간 –0.3%, 전체 기업 내 비중은 연간 –4.2%로 수와 비중 모두 감소한 것으로 나타나 스케일업으로의 이행 단계에서 저조한 성과를 보이고 있으며, 이는 성장동력의 감소를 의미한다.

그럼에도 불구하고 한국 정부의 정책은 스타트업 육성에 집중(70% 이상 지원)되어 있다. 정부의 창업자금이 3년 이내 신생 스타트업에게 집중되어 온 탓에 우리 산업구조가 허리 없는 기형적인 형태가 되었다는 지적이 있었고, 스케일업 지원에 대한 필요성이 그만큼 크게 제기되었다.

이에 따라 최근에서야 한국의 창업지원 정책은 스타트업 중심에서, 스케일업 중심으로의 전환기를 맞아 스케일업이 뜨거운 키워드가 되었다. 지난 2019.3월 한국 정부는 대형 전용펀드를 조성해 향후 4년간 12조 원 규모의 투자를 창출해 스케일업을 지원한다고 발표했고, 2020년까지 유니콘 기업을 20개로 늘리겠다고 제시한 바 있다. 또한, 창업 초기 단계 지원에 집중됐던 정부정책을 전환해 단계별 스케일업에 초점을 맞춰 '예비유니콘 특별보증' 제도를 신설한다고 발표했다. 이에 발맞춰 금융권에서도 스케일업 투자에 관심을 나타내고 있으나, 자금지원 위주의 소규모 정책에 머물러 있어 정책 확장 및 정교화를 고민할 시점이다.

영국은 경제 정책에서 ‘스케일업 육성’을 선도적으로 채택한 국가이다. 2016년부터 ‘기업에너지산업전략부(BEIS)’에서 스케일업 지원을 주도적으로 추진해 왔으며, 산하 기업등록소(Companies House)와 국세청(Revenue and Customs)이 보유한 공공데이터를 활용하여 적극적으로 실태를 파악하고 있다.

2014년에는 세계 최초로 스케일업 육성 전담기관인 Scale Up Institute를 설립하였다. 영국 내 창업과 성장을 지원하여 고성장과 지속성장을 촉진하는 환경 조성을 목표로 스타트업과 스케일업 육성을 지원하고, 교육, 정보 공유, 네트워킹 중심의 프로그램을 제공하여 스케일업을 지원하고 있다. 대표적인 프로그램은 인재 교육·양성 분야는 ‘Careers and Enterprise Company(CEC)’로 기업과 학교를 연결하는 지역 네트워크 구축(CEO등 멘토/자금지원)이며, 리더십 역량 강화 분야는 ‘Entrepreneurs Forum: Scale-up Leaders Academy’로 스타트업 대표를 대상으로 코칭 등 10개월 동안의 리더십 교육아카데미를 운영하고 있으며, 시장 접근성 제고분야는 ‘Sharing in Growth (SiG)’ 2억 5천만 파운드 규모의 자금지원 프로그램으로 2013년 시작되었다. 자금 확충 분야에서는 ‘ELITE programme’으로, 기업/전문가/투자자간 커뮤니티를 형성하여 투자유치를 돕는 플랫폼을 운영하고 있다. 기반시설 구축에서는 ‘Google Campus London’ 등 창업자를 입주공간과 네트워킹 등 프로그램을 제공하고 있다(정보통신기술진흥센터, 2018). 이를 통해 2018년도에는 2,217개의 스케일업 기업, $39.5B의 투자액을 달성하여 성과를 거두고 있다.

본 보고서는 영국의 사례를 참조하여 한국의 스케일업 정책에 대한 시사점을 찾는다. 기업 성장을 위해서는 자금지원이 정책적으로 중요한 것은 기존 연구나, 사례, 조사 등을 통해 확인되고 있으나, 스케일업을 효과적으로 달성하기 위해서는 다양한 정책적 지원이 필요할 것으로 보인다. 이러한 한계를 극복하고자 본 보고서는 이미 스케일업 정책을 선도적으로 도입하여 운영 중인 영국의 스케일업 지원정책을 분석하고, 이를 바탕으로 국내 스케일업 정책을 비교 분석하여 효과적인 다양한 스케일업 정책방향을 도출한다.

결론을 정리하면, 본 연구에서는 영국의 스케일업 정책과, 한국의 정책을 비교하고 그 시사점을 통해 한국의 스케일업 정책을 강화하는데 기여하고자 하였다. EU와 영국 등에서 이미 발전되어 온 스케일업 기업 지원정책에 대해 알아보고, 이에 비해 이제 막 스케일업이라는 개념을 사용하기 시작하며 스타트업 중심에서 스케일업 중심으로의 정책 전환기를 맞고 있는 한국에 대한 시사점을 정리해보았다.

한국에서 스케일업 기업이 주목을 받는 가장 큰 이유는 고용 창출과 매출성장을 통해 경제 활성화에 긍정적이라는 사실 때문이며, 특히 코로나 위기 등 위기변수로 인해 전세계적으로 겪고 있는 경제침체 상황에서 한국 정부가 더욱 고용 창출과 경제 활성화에 효율적으로 대응해야 할 필요성이 크기 때문이다.

양국의 사례를 분석한 결과 다음과 같은 결론을 도출하였다. 영국의 스케일업 정책은 스케일업의 정의와 구체적인 기준을 수립하였으며, 전담기관을 통해 자금, 시장진출, 규제혁신, 네트워킹, 해외진출 등 체계적인 성장 시스템을 운영하고 있음을 확인할 수 있었다. 그러나 한국의 정책은 스케일업에 대한 명확한 정의 없이 구체적인 기준을 가지고 있지 않으며, 정책의 볼륨도 초기로서 상당히 부족한 수준이다. 특히 스타트업 정책의 일부 정도로만 취급되어 정확한 정책 타켓팅이 이루어지지 못하고 있다.

다양한 영역 중 가장 핵심적으로 판단되는 분야에 대해 정책적 제언을 다음과 같이 하고자 한다. 첫 번째, 국내 스케일업 기업에 대한 정의와 기준을 수립하는 것이 우선적으로 필요하다. 두 번째, 스케일업 기업의 성장단계의 기준을 제시할 필요가 있다. 세 번째, 스케일업에 대한 효과적인 지원을 위해 정기적인 실태조사를 실시하기 위한 시스템을 만들어야 한다.

본 연구는 기존 문헌을 중심으로 영국의 스케일업 정책 사례를 분석하여, 한국 스케일업 정책의 시사점을 도출하였다. 그러나, 다음과 한계점을 가지고 있다. 첫째, 본 연구 분야는 최근 급부상하고 있는 스케일업에 대한 분야로, 기존의 한국에서 실시된 연구가 많지 않다 보니 자료 수집에 한계가 있었다. 둘째, Policy Transfer의 한계를 간과할 수 없다. 국가간 정책간 기능분류에 의한 비교정책 연구가 의미 있으려면 각자의 사회적, 문화적, 심리적 맥락을 무시할 수 없는데 이는 스케일업 정책에서도 마찬가지이다. 양국의 Policy Governance는 BEIS와 MSS로 일원화되어 일면 유사해 보이지만, 실제 정책집행 기능과 정책네트워크는 매우 다르게 움직일 수 있다. 따라서 한국에 영국과 유사한 민간 부문의 Scale-up Institute를 설립하자는 주장은 다른 효과를 가져올 수 있다. 따라서 본 보고서는 한국에서 스케일업 정책이 아주 초기 단계임을 감안하여 초기 정책의 확립 및 정책 포커스 전환에 초점을 두고 작성하였음을 알린다.