국외훈련 결과보고서

주요국 정무직공무원 제도의 특성 및

정부성과에 관한 연구

2024. 2.

인사혁신처

김 주 환

< 차 례 >

국외훈련 개요	2

훈련기관 개요	3

제1장. 시작하는 말	6

제2장. 정무직공무원의 개념 및 현황	10

1. 정무직공무원의 개념	10

2. 주요국 정무직공무원의 현황	13

제3장. 미국의 정무직공무원 성과분석 사례	26

1. 서  론	26

2. 미국 공무원 제도의 역사적 흐름	28

3. 미국 연방정부의 ‘정치화’	32

4. 미국 정부 정치화에 대한 통계적 분석	44

5. 미국 정부 정무직공무원의 성과분석	56

제4장. 한국 장관의 개인적 특성과 조직성과의 관계 분석	72

1. 서  론	72

2. 선행연구 검토	75

3. 분석 설계	78

4. 분석 결과	85

5. 논의와 결론	88

제5장. 정책대안 및 맺음말	93

1. 미국의 정무직 관련 정책대안 검토	93

2. 한국의 정무직 관련 정책대안 검토	98

3. 맺음말	104

※ 참고 문헌	107

국외훈련 개요

1. 훈련국가 : 미국

2. 훈련기관명

○ 피츠버그 대학교(University of Pittsburgh)

- 공공국제대학원(GSPIA: Graduate School of Public and International Affairs)

○ 거버넌스 및 시장 연구센터(Center for Governance and Markets)

3. 훈련분야 : 인사행정‧인사관리

4. 훈련기간 : 2022년 6월  ~  2024년 4월 (22개월)

훈련기관(1) 개요

□ 피츠버그 대학교 공공국제대학원

○ 기 관 명 : University of Pittsburgh(GSPIA: Graduate School of Public and International Affairs)

○ 대학교 소개

- 1787년 설립(Pittsburgh Academy), 1908년 현재의 교명으로 변경

- 1966년 펜실베이니아 주정부의 재정지원을 받는 준공립 대학으로 개편

- 메인 캠퍼스(피츠버그)와 4개의 지역 캠퍼스가 있으며, 단과대학과 단과대학원을 포함한 16개의 학교로 구성

○ 학과(GSPIA) 소개

- 1958년에 도널스 스톤이 설립

- 총 4개의 석사과정을 운영하고 있음 : MPA(행정학), MPIA(공공국제학), MID(국제개발학), MPPM(공공정책관리학)

- MPPM과정의 경우 공직경력이 있는 학생들을 대상으로 운영되고 있으며, 1년 수업, 1년 직무로 구성됨

○ 주    소 : 4200 Fifth Ave, Pittsburgh, PA 15260

○ 홈페이지 : http://www.pitt.edu

훈련기관(2) 개요

□ 거버넌스 및 시장 연구센터

○ 기 관 명 : Center for Governance and Markets(CGM)

○ 연구소 소개

- CGM은 피츠버그 대 교내 부설연구소로서, 행정, 정치, 경제, 기술 등 공공분야의 다양한 주제를 탐색 및 연구하고 있는 기관으로, 대학 내에서 가장 많은 연구 지원을 받고 있는 기관 중 하나임

- 연구소장인 Jennifer Murtazashvili 교수는 아프가니스탄의 정치 및 경제적 제도, 문화 등에 대해 현지조사를 포함한 심도 깊은 연구를 수행해온 아프가니스탄 전문가로서, USAID, 세계은행, 美 국방부, UNDP 등 다양한 기관의 프로그램에 자문 등으로 참여하고 있음

○ 연구 분야 소개

- (거버넌스/정치제도) 각국의 통치구조 및 그 성과요인을 분석하고, 이를 공동체, 국가, 지역 간 심층적으로 비교연구

- (경제제도/재산권) 선진국 및 개발도상국에서 재산권을 비롯한 경제제도가 국가별 국민의 삶과 번영에 어떤 영향을 미치는지에 대한 정치경제학적 연구

- (기술 발전 관리) 전파에서 인터넷, 블록체인, AI까지 기술의 발전이 거버넌스를 어떻게 지원하는지, 국가의 통치를 위해 기술의 발전을 어떻게 관리해야 하는지에 대한 연구

○ 주    소 : 230 South Bouquet St, Graduate School of Public and International Affairs, Pittsburgh, PA 15260

○ 홈페이지 : https://www.cgm.pitt.edu/

제1장 시작하는 말

어떤 정부가 일을 잘 하는 정부인가? 그리고, 정부가 일을 잘 하고 높은 성과를 만들도록 만드는 방법에는 어떤 것이 있는가? 이 질문에는 그간 행정학이나 정치학 등의 학제 분야에서 고민하고 연구해온 여러 가지 의문이 집약되어있다고 해도 과언이 아니다. 특히 행정학의 다양하고 많은 연구주제는 결국 정부(또는 공공기관)가 일을 잘 하여 더 많은 성과를 창출하고, 궁극적으로 국민이 행복하고 살기 좋은 국가를 만들기 위한 길을 제시하고자 하는 목적으로 연구된다.

인사행정 분야에서 살펴보자면 어떤 인재를 공무원으로 채용해야하는지, 공무원의 승진과 보직관리, 복무관리는 어떤 기준으로 해야 하는지, 공무원의 성과는 어떻게 측정되고 보상되어야 하는지, 보수‧연금 등 처우는 어떻게 설계해야 하는지를 놓고 다양한 정책이 기획되고 실행되는데, 이 또한 궁극적으로는 정부기관에 소속되어있는 공무원들이 일을 더욱 잘 할 수 있도록 하는 방법을 고민하고 시도하는 일이다. 이에 관하여서 많은 방안이 각국 정부기관들과 행정학 학계에서 논의를 거쳐 실행에 옮겨지곤 한다.

그러나 그 수많은 종류의 논의와 정책기획, 학문연구의 대상에 잘 포함되지 않는 대상이 바로 정무직공무원, 즉 정부인사 부문이다. 정무직공무원은 대통령이나 수상 등 정부의 수반이 정부기관의 정책 및 사업의 운영을 맡기기 위해 임명하는 공무원을 일컫는 말이며, 정무(政務)라는 말에서 알 수 있듯이 그 특성상 매우 강한 정치적 성격을 가지고 있다. 한국의 경우 장‧차관 및 그에 준하는 직위에 임명되는 공무원들을 정무직공무원으로 정의하고 있지만, 미국은 각 부처의 실‧국장급은 물론 한국에서는 별정직공무원으로 규정되는 직위까지도 정무적으로 임명되는 공무원(political appointee)으로 포함하여 지칭하는 것이 보통이다. 이처럼 정무직공무원의 범위는 국가별로 정부 형태, 공직의 체계, 공무원 제도 등에 따라 매우 다양하게 규정되고 있으나, 한국뿐만 아니라 어떤 국가에서든 정무직공무원 또는 그 리더십에 대한 논의나 연구가 활발하지는 않은 편이다. 고위공직자 임명과정 및 인물 면면에 국민들 및 언론에서 큰 관심을 갖는 것과는 대조적이라고 할 수 있다.

김판석. (2005). 정치적 임명에 관한 비교연구: 미국, 영국, 일본을 중심으로. 한국인사행정학회보, 4(2), 1-40.

정광호, 문명재. (2015). 장관리더십의 유형과 효과성의 탐색: 노무현 정부 부처관료의 인식조사를 중심으로. 조사연구, 14(3), 115-155.

정무직공무원에 대한 연구가 부족했던 이유로 다음 몇 가지를 살펴볼 수 있을 것이다. 첫째로 정무직공무원의 임명 과정에 필연적으로 존재하는 정치적 성격이다. 정무직공무원은 선거로 선출된 정부 수반이 주권자인 국민의 뜻을 감안하여 공약 및 주요 국정과제를 실현하기 위한 적임자를 찾아 임명하는 공무원인데, 이때 정부 수반은 본인 또는 소속 정당의 정책기조를 실현하기 위해 뜻을 같이 하는 인사를 탐색하여 임명하게 된다. 따라서 일반직공무원과 달리 정무직공무원의 임명에는 대부분 어떤 성적이나 기준을 요하지 않는 경우가 많으며, 그 성격상 임명 과정이 공개적으로 진행되기도 어렵다. 이러한 요소들은 그 과정에 어떤 문제가 제기될 수 있는지, 또 어떤 개선사항이 있는지에 대한 과학적이고 체계적인 연구를 어렵게 한다. 정부 수반의 임기가 정해져 있다 보니 장기적인 시간이 소요되는 인사 과정의 개선보단 당장의 인사를 잘 하는 데 더 집중할 수밖에 없는 사정도 임명 과정의 정치적 성격에서 비롯되는 요소일 것이다.

둘째, 성과가 정량화되어 측정되기 어려운 공조직의 특성이다. 풀어서 말하자면 어떤 장‧차관이 일을 잘 했는지 혹은 못 했는지를 평가하기 어렵다는 것인데, 이는 사실 일반직 공무원의 성과관리에도 똑같이 존재하는 문제이다. ‘이익’이라는 비교적 측정이 쉽고 많은 사람들의 동의를 이끌어내기도 용이한 기준이 존재하는 사기업과는 달리, 공조직의 성과는 매우 다양한 유형일 뿐만 아니라 가시화되기도, 측정되기도 어려운 유형으로 나타난다. 공무원에 대한 성과 기반 보상체계가 잘 정착되지 않는 것도 이러한 이유에서라고 할 수 있다. 게다가 정무직공무원에 대한 평가의 경우 정치적 맥락이나 큰 사건의 결과에 의해 좌우되곤 하는 문제까지 더해지므로, 정무직공무원의 성과를 측정하는 것은 한층 더 어려운 일로 인식될 수 있다. 한국의 경우 각 정부부처의 성과에 대한 평가인 정부업무평가가 있기는 하지만 이를 정무직의 성과와 동일시하는 것이 옳은지에 대한 의문이 있을 수 있으며, 장‧차관 개인에 대한 업무평가는 정기적이지 않고 그 결과도 공개되는 경우가 거의 없다.

셋째, 인물 대상 연구의 한계이다. 정무직공무원에 대한 연구는 필연적으로 다수 인물에 대한 조사가 수반되어야 하는데, 인물의 경력에 대한 정보는 본인이나 임명기관이 공개하는 정보 외에는 연구 목적으로 수집하는 데에 한계가 있을 수밖에 없다. 불특정 다수를 대상으로 하는 설문조사를 기반으로 한 연구는 설문조사에 응한 응답자들의 응답에 기반을 둔 분석이 가능하지만, 특정 인물들을 대상으로 하는 연구는 해당 인사가 조사에 응하지 않는 한 연구가 진행되기 어렵고, 응답을 받았다 하더라도 그 정보의 활용과 정확도에 한층 더 까다로운 기준이 적용될 수밖에 없다. 조사가 가능한 인물 사례의 수가 적은 것도 일반 공무원 대상 조사에 비해 정량적 분석이 더 어려운 이유라 할 수 있다.

그러나 이러한 어려움이 있다 하더라도 정무직공무원에 대한 연구의 필요성은 자명하다. 정무직공무원은 국가에 따라 인식되는 범위의 차이는 있지만 공통적으로 정부 내 각 부처의 최고위직으로서, 기관의 비전을 제시하고 인적‧물적 자원을 배분하며 최종 의사결정에 책임을 지는 등 정부 각 부처의 정책성과에 직접적으로 큰 영향력을 행사한다. 인사가 만사라는 말도 있지만, 특히 정무직공무원의 인사는 정부의 성과와 정부에 대한 국민의 신뢰를 좌우하는 일로서 정부수반의 가장 중요한 업무 중 하나이다. 따라서 정부수반은 어떤 사람을 어떤 과정을 통해 임명했을 때 각 부처를 훌륭히 운영하여 좋은 성과를 낼 것인지를 고민하지 않을 수 없다. 한국 정부의 중앙인사관장기관인 인사혁신처는 전문 인력 pool로서 ‘국가인재DB’를 운영하고, 정부 인사 과정의 실무적 진행을 주관하는 등 정부 수반인 대통령의 인사 업무를 지원하고 있지만 앞으로는 인사행정에 전문성을 갖춘 기관으로서 정무직공무원 인사의 성과 분석, 정부인사 운영절차 전반에 대한 개선점 도출 등 보다 더 적극적인 역할을 요구받게 될 수도 있다.

따라서 본 연구는 위에서 제시된 한계점들을 주지한 가운데 정무직공무원에 대한 여러 측면에서의 탐구를 진행해보고자 한다. 먼저 정무직공무원의 개념과 각국의 현황을 간략히 정리하고, 미국에서 정무직공무원에 대해 진행된 연구 내용을 살펴본 후 다음으로 한국 정부의 정무직공무원의 인적 특성과 부처 성과와의 관계를 단편적 수준에서나마 분석해보고자 한다. 본 연구는 한국에서 정무직공무원의 특성과 임명 과정, 성과 등에 대한 논의의 장을 만드는 데 기여하고, 정무직공무원에 대한 보다 발전된 연구의 가능성을 타진해보기 위한 목적으로 진행된다.

제2장 정무직공무원의 개념 및 현황

1. 정무직공무원의 개념

한국의 국가공무원법은 정무직공무원을 ‘선거로 취임하거나 임명할 때 국회의 동의가 필요한 공무원’과 법률 등에서 정무직으로 지정된 고도의 정책결정 업무를 담당하는 등의 공무원으로 열거하고 있다. 법문에는 명확히 나타나있지 않으나 정부조직법 등에서는 각 정부기관의 장‧차관급 공무원을 정무직공무원으로 규정하고 있으며, 선출직의 경우 대통령부터 자치단체의 장이나 의원까지 다양한 직위가 선거로 취임하는 정무직공무원에 해당한다. 임명 시 국회의 동의가 필요한 국무총리, 대법원장, 헌법재판소장, 감사원장 등의 직위도 정무직공무원에 해당한다. 이처럼 한국에서 ‘정무직공무원’의 개념은 주로 정부의 최고위직들을 지칭하는 의미로 쓰인다.

국가공무원법 제2조 제3항 제1호

그러나 정무적 임명, 또는 정치적 임명(politically appointment)이라는 개념을 한국의 법률상 정무직공무원의 개념에 국한시키는 것은 적절하지 않다. 김판석은 ‘정치적 임명’을 “대통령, 내각총리, 혹은 장관이 국정을 수행하는데 필요한 중요한 핵심직위에 필요한 인력을 일반 직업공무원의 경우와는 달리 공개경쟁을 거치지 않고 국정책임자의 선호에 따라 정치적으로 임명하는 것”으로 정의하고 있다. 이 정의에 따르면 국가공무원법상 ‘별정직공무원’에 해당하는 직위 중 일부도 ‘정치적 임명’이라는 개념의 대상에 포함되는 것으로 볼 수 있다. 국가공무원법은 별정직공무원을 ‘비서관ㆍ비서 등 보좌업무 등을 수행하거나 특정한 업무 수행을 위하여 법령에서 별정직으로 지정하는 공무원’으로 규정하고, 정무직공무원과 별정직공무원을 합하여 ‘특수경력직공무원’으로 규정하고 있다. 특수경력직공무원은 “실적과 자격에 따라 임용되고 그 신분이 보장”되는 경력직공무원이 아닌 공무원을 의미하는데, 여기에 해당하는 개념이 바로 정무직공무원과 별정직공무원인 것이다.

김판석. (2005).

국가공무원법 제2조 제3항 제2호

정무직공무원은 대통령 임명직(presidential  appointee)이라는 개념과 혼용되기도 한다. 그러나 대통령이 임명하는 모든 직위가 정무직공무원은 아니다. 국가공무원법에 따르면 행정기관 소속 5급 이상 공무원 등은 대통령이 임용한다. 실질적으로 소속 장관(기관장)에게 임용권이 위임되어있는 범위를 제외하더라도 최소한 고위공무원의 임용권은 일부를 제외하고 대통령의 권한이다. 그러나 고위공무원은 법률적으로도, 의미상으로도 정무직공무원이 아니다. 고위공무원 중 대부분을 차지하는 일반직고위공무원은 공개경쟁을 통해 채용되거나 채용된 후 여러 해에 걸친 근무평가 및 승진 절차를 통해 임용되는데, 이를 정무적 임명의 대상이라고 하기는 어렵다. 물론 고위공무원은 정부 운영에 큰 영향력을 행사하는 고위직으로서 그 임용에 정치적 고려가 아예 없다고 단언하기는 어렵겠지만, 그렇다고 하여 고위공무원을 정무직공무원의 개념에 포섭하기는 어렵다. 정무직의 범위를 넓게 판단하는 미국에서도 양자는 구분되는 것으로 보인다. 정치학자 데이비드 루이스(David E. Lewis)는 경력직 고위공무원(Career member in Senior Executive Service)의 보직이 정권에 따라 달라질 수 있으므로 정치적 판단이 개입되는 것이라 하면서도, 실제 정치적으로 임명되는 정무직(political appointee)과는 명확히 구분하고 있다.

국가공무원법 제32조 제1항

각 부처 내에서 직무등급 나급에 보임된 고위공무원을 전보하는 등의 일부 권한은 소속 장관에게 위임되어 있음(고위공무원단 인사규정 제5조 제1항)

Lewis, D. E. (2010). The Politics of Presidential Appointments : Political Control and Bureaucratic Performance. Princeton University Press.

양자의 가장 주요한 차이점은 바로 공개경쟁 채용절차를 거쳐 임용되는지의 여부이며, 이는 경력직(career service)과 특수경력직(non-career service)의 차이이기도 하다. 결국 “실적과 자격에 따라 임용”되는지 아니면 “공개경쟁을 거치지 않고 국정책임자의 선호에 따라 정치적으로 임명”되는지가 경력직과 정무직을 구분하는 요소이다. 다만 그렇다고 하여 정무직공무원을 특수경력직공무원과 동일한 의미로 보기는 어려운데, 이는 별정직공무원 중 상당수가 공개적 경쟁절차를 거치지 않았을 뿐 특정한 업무 수행을 위해 별도의 절차를 통해 선발된 인력이기 때문이다. 이들은 대부분 정년이 보장된 공무원으로서, 정무적으로 임명된 것으로 보기는 어렵다.

영문 국가공무원법에서도 ‘특수경력직’을 ‘non-career service’로 번역하고 있으며, 의미상으로도 경력직 외의 공무원을 규정하는 용어이므로 ‘non-career’로 번역하는 것이 적절하다고 말할 수 있다. 미국 학계의 연구에서는 ‘non-career’라는 용어가 정무직/정무적 인사(‘political appointee’)와 동의어처럼 쓰이기도 한다.

<그림 1> ‘정무직공무원’ 개념의 범위

정무직공무원의 개념을 고려할 때에는 선출직에 대해서도 고려할 필요가 있다. 법률상 정무직공무원 중 선출직인 대통령, 국회의원, 지방자치단체의 장 등은 앞서 서술한 본 연구의 목적을 감안했을 때 연구대상으로서의 ‘정무직공무원’의 개념과 맞지 않는 측면이 있다. 선출직공무원은 어떤 후보가 유권자의 지지를 가장 많이 받았는지에 따라 결정되는 것이지 어떤 특정한 임명권자에 의해 임명되는 것이 아니다. 정부인사의 발전에 기여하고자 하는 목적상 본 연구에서의 ‘정무직공무원’은 임명직에 국한되는 개념으로 보는 것이 바람직할 것이다. 영문 연구문헌에서는 ‘political appointee’라는 용어가 널리 활용되는데, 이는 편의상 정무직공무원 혹은 정무직으로 번역되곤 하지만 엄밀히는 정무적으로 ‘임명(appointment)’된 인사들을 지칭하며 선출직공무원은 제외되는 개념이다.

종합하면, 본 연구에서의 ‘정무직공무원’이라는 용어의 의미는 정무적으로 임명된(politically appointed) 공무원으로서 <그림 1>의 빗금이 쳐진 상자에 해당하는 범위로 이해할 수 있다. 법률상 정무직공무원 중에서는 선출직이 제외되고, 법률상 별정직공무원 중에서는 각 부처에 정무적으로 임명된 정책보좌관 등 일부만이 포함된다. 다만, 국가에 따라, 또 내용별 맥락에 따라 이 범위의 크기도 서로 매우 다를 수 있다. 따라서 정무직공무원이라는 개념이 상황별로 상당히 다르게 쓰이고 다양하게 받아들여질 수 있음을 주지할 필요가 있다.

2. 주요국 정무직공무원의 현황

정무직공무원의 개념에 대한 이해를 돕기 위해 주요 국가의 정무직공무원에 상응하는 직위가 어떤 직위들이 있는지를 간단히 살펴보도록 하겠다.

1) 한국

행정안전부의 정부조직관리정보시스템에서는 행정부의 정무직 국가공무원의 수를 142명(2023년 6월 기준)으로 규정하고 있다. 이는 입법부‧사법부 및 지방자치단체의 정무직공무원을 제외한 숫자이며, 흔히 말하는 중앙정부의 장‧차관급 공무원이 여기에 해당한다. 이 숫자에는 임명직인 국무총리는 포함되어있으나, 선출직인 대통령은 포함되어있지 않다. 전술한 바와 같이 별정직공무원 중 일부도 본 연구의 정무직공무원의 개념에 포함되는데, 정부조직관리정보시스템에 따르면 이에 해당할 가능성이 높은 별정직 고위공무원은 27명, 3‧4급 상당은 25명으로 나타난다. 다만, 이는 정원상 기준이므로 실제 임명된 현원은 이와 다를 수 있음을 고려할 필요가 있다.

http://org.go.kr/

<표 1> 한국 정무직공무원 유형별 분류 (단위: 명)

	총계	국무총리	장관(급)	차관(급)
직급별	142	1	35	106
(장관급)	총계	중앙행정기관*의 장			대통령실** 실장급	장관급 위원장
성격별	35	27			3	5
(차관급)	총계	중앙행정기관* 부기관장	차관급 기관장	중앙부처 소속기관장	대통령실** 수석급	기타***
성격별	106	40	21	5	12	28

* 정부조직법 상 중앙행정기관 및 그에 준하는 기관 포함

** 국가안보실 포함

*** 기타(28명) : 감사원 감사위원(6), 방통위 상임위원(3), 인권위 상임위원(3), 행안부 이북5도지사(5), 서울시 행정부시장(2), 경찰위원회 상임위원, 국가교육위 상임위원(2), 진실화해위 상임위원(2), 5‧18진상규명위 상임위원(2), 대통령경호처장, 특별감찰관

정무직공무원 142명은 <표 1>과 같이 분류된다. 직급별로는 국무총리 1명, 장관급(부총리급 포함) 35명, 차관급 106명으로 구성된다. 장관급 35명에는 행정각부를 포함한 중앙행정기관의 장이 27명, 중앙행정기관이 아닌 위원회의 장이 5명(고용노동부 중앙노동위원회 위원장 포함), 대통령실의 실장급이 3명이 있다. 차관급 106명에는 중앙행정기관의 부기관장 및 차관급 기관장‧소속기관장이 66명이며, 대통령실의 수석급 공무원이 12명이다. 기타 28명에는 각종 위원회의 상임위원, 국가공무원인 서울시의 행정부시장 등이 포함되어 있다. 다만 이 숫자에는 경찰청장, 검찰총장 등 차관급 이상이라도 정무직이 아닌 특정직인 기관장은 제외되어있음을 유의할 필요가 있다.

장관급‧차관급 정무직공무원 중 약 65%에 해당하는 93명이 중앙행정기관의 장관‧차관 및 차관급 기관장과 소속기관장에 해당하며, 나머지는 대통령실의 비서진 및 각종 위원회의 상임위원 등으로 임명된 인사들이다.

법률상 정무직공무원은 아니나 정무적으로 임명되는 성격의 별정직공무원은 각 부처에 임명되는 정책보좌관 직위의 공무원인데, 정원상 고위공무원과 3‧4급에 해당하는 52명이 이에 해당된다고 볼 수 있다. 이들은 임명권자인 각 부의 소속 장관과 그 임기를 같이 한다. 별정직 4급과 별정직 5급에 해당하는 64명은 대부분 ‘군사망사고진상규명위원회’와 같이 한시적으로 설치된 위원회의 공무원들로, 이들은 위원회와 활동기한을 맞추기 위해 별정직이 되었을 뿐 경력과 자격에 대한 심사를 거쳐 채용되기 때문에 정무적으로 임명되는 것으로 보기는 어렵다.

이에 따라 한시 위원회 공무원의 신분을 별정직으로 설정하는 것이 타당하지 않았다는 의견도 있다. 그 의견에 동의하든 그렇지 않든, 현행 별정직공무원 제도에는 성격이 매우 다른 직위들이 하나의 제도로 관리되고 있어 제도관리에 어려움이 있다.

2) 미국

미국은 대통령제 정부의 원조 격인 국가로서, 한국과 유사한 부분도 있으나 한국에 비해 대통령이 직접 임명하는 정무직의 범위가 매우 넓고, 그 중 상당수는 연방의회 상원이 인준(confirmation)해야만 임명이 가능한 직위에 해당한다. 미국 연방의회는 매 회의 대선 직후, 즉 4년마다 일명 플럼 북(Plum Book)을 발간하여 대통령이 직접 임명하는 직위를 포함한 주요 연방 정부 직위의 현황을 정리하는데, 2020년 기준 플럼 북에 등재된 직위는 모두 8,199개이다.

정식 명칭은 ‘United States Government Policy and Supporting Positions’. 출처는 https://www.govinfo.gov/app/details/GPO-PLUMBOOK-2020/

플럼 북에 등재된 8,199개의 직위를 분류하면 <표 2>와 같다. 소속

기관별로는 각 정부부처(departments)의 직위가 5,826개로 가장 많고, OPM(Office of Personnel Management, 인사관리처)와 같은 독립관청(Independent Agencies) 및 공기업(Government Corporations)에 속하는 직위가 2,085개이다. 대통령실(Executive Office of the President)에 소속된 직위도 266개가 있다. 특이한 점은 의회에 소속된 직위도 22개가 있다는 사실인데, 의회도서관(Library of Congress), GAO(Government Accountability Office, 정부회계감사원)의 직위가 대통령이 지명하고 상원의 인준을 거쳐 임명하도록 되어 있다.

미국에는 15개의 정부부처(Departments)가 있으며, 많은 기관이 이 정부부처 내부의 실‧국(Office‧Bureau)이거나 산하의 청(Administration‧Service)에 해당한다. 그러나 OPM(인사관리처), EPA(Environmental Protection Agency, 환경보호청)과 같은 경우는 어느 부처의 산하도 아닌 독립된 관청으로 설치되어있다.

보좌‧비서관 직위뿐만 아니라 대통령실 산하에 직접 설치된 기관의 직위도 포함한다. 예를 들어, OMB(Office of Management and Budget, 관리예산처)나 USTR(U. S. Trade Representative, 미국 무역대표부)의 경우 대통령실에 직접 설치된 기관으로 각각 56개와 25개의 직위가 플럼 북 내 대통령실 직위 목록에 포함되어 있다.

플럼 북에는 직위별로 임명 방식도 표기하고 있는데, 여기서 정무직공무원에 해당하는 임명 방식이 어떤 유형인지 구분해볼 필요가 있을 것이다. 먼저 PAS 유형은 상원의 인준을 요하는 대통령 임명직으로 총 1,118개의 직위인데, 연방 정부 내에서 가장 중요한 직위들이 여기에 해당한다. 각 부처별 장관(Secretary), 부장관(Deputy Secretary), 차관(Under Secretary), 차관보(Assistant Secretary) 및 독립기관의 기관장‧부기관장 등이 모두 여기에 해당하며, 각국 대사, 연방검사 및 연방보안관도 포함되어 있다.

<표 2> 미국 플럼 북 등재 직위 유형별 분류 (단위: 개)

분류	직위 개수	분류		직위 개수
총계	8,199	총계		8,199
<소속기관 성격별>		<임명 방식별>
연방의회 (Legislative branch)	22	PAS (Presidential Appointment with Senate Confirmation)		1,118
		PA (Presidential Appointment without Senate Confirmation)		337
대통령실 (Executive Office of the President)	266
		Senior Executive Service (SES) 4,446	CA(Career Appointment)	2,511
정부부처 (Departments)	5,826
			NA(Non-Career Appointment)	723
			EA(Limited Emergency Appointment)	-
독립관청과 공기업 (Independent Agencies and Government Corporations)	2,085
			TA(Limited Term Appointment)	83
			Vacant SES positions*	1,130
		SC(Schedule C Excepted Appointment)		1,564
		XS(Appointment Excepted by Statute)		733

* 공석인 SES(고위공무원단) 직위는 CA, NA, EA, TA 중 어떤 형식으로든 임명이 가능하여 미분류

PA 유형은 상원의 인준을 요하지 않는 대통령 임명직으로 총 337개가 있는데, 대통령실의 보좌관‧비서관과 정부부처에서 PAS의 바로 아래에 있는 관리직, 각종 위원회의 위원 등이 PA에 해당한다. 특기할 사실은 일부 차관보 직위도 PA에 해당하고 있다는 점이다. 같은 부처 내에서도 법규 또는 직위별 중요성에 따라 일부 직위는 PAS로, 일부 직위는 PA로 지정되고 있는 것으로 보인다.

SC 유형은 스케줄 C(Schedule C)를 말하는데, 공개적 경쟁절차 없이 임명할 수 있는 직위 중 보좌(confidential) 성격 또는 정책결정(policy-determining) 성격이 강한 직위를 가리킨다. 스케줄 A와 B의 경우에도 경쟁절차 없는 임용이 가능하지만 각 기관 지도부의 주요 보좌‧비서관 및 주요 국‧과장급에 임용이 가능한 직위는 스케줄 C만이 가능하다. 1953년에 아이젠하워(Dwight D. Eisenhower) 대통령이 공직에 신설한 이 유형은 정무적 성격의 임명을 위해 널리 활용되고 있는 유형이다. 2020년 플럼 북에서는 1,564개의 스케줄 C 직위가 등재되어 있다.

우리나라의 고위공무원단에 해당하는 SES(Senior Executive Service) 직위는 총 4,446개의 직위가 등재되어있는데, SES 직위는 총 8천여 개가 있는 것으로 알려져 있어 모든 SES 직위가 플럼 북에 등재되어있는 것은 아니다. 이 중 경력직이 아닌 비경력직 인사가 임명된 경우(NA: Non-Career Appointment)는 723명이다. 미국 공무원법에 해당하는 Title 5에 따르면, 비경력직 SES 직위는 전체 SES 직위의 10%를 초과할 수 없으며 단일 기관 내에서는 25%를 초과할 수 없도록 하여 정무적 임용이 과다하게 늘어나는 것에 법적 제한을 두고 있다. EA(Limited Emergency Appointment)와 TA(Limited Term Appointment)는 임시적 임용에 해당한다. 플럼 북에 등재된 SES 직위 중 1,130개가 발간 당시 공석인데, 이 공석 직위에는 비율 제한 등의 기준을 준수하는 한 임명권자의 뜻에 따라 경력직이든 비경력직이든 임명이 가능하므로 NA 유형의 숫자는 723개보다 더 늘어날 가능성이 있다.

5 U. S. Code § 3134

XS 유형은 법령에 별도의 임명방식이 정해진 직위로서 733개의 직위가 해당된다. 예를 들면 인권위원회(Commission on Civil Rights)의 경우 대통령이 임명하는 위원(Commissioner) 4명은 PA 유형으로, 의회가 임명하는 위원 4명은 XS 유형으로 분류되어 있다. 플럼 북을 발간하는 정부출판국(Government Publishing Office)의 경우 국장(Director)은 대통령이 상원의 인준을 거쳐 임명하는 PAS 유형이지만 부국장(Deputy Director)은 법령에 국장이 임명하도록 규정되어 XS 유형으로 분류되어 있다.

44 U. S. Code § 302

루이스는 위의 유형 중 PAS와 SC, NA 유형을 정무적 임명에 해당하는 것으로 판단하여 그 직위의 성과를 분석하였는데, 2020년 플럼 북 기준 이 3가지 유형의 직위는 총 3,409개이다. 여기에 상원의 인준을 받지 않지만 대통령이 임명하는 PA 유형, 그리고 정치적 과정을 통해 임명되는 XS 유형 중 일부를 더하면 그 수는 더 늘어날 수 있다. 이렇게 보면 정무직의 규모가 상당히 크다고 생각할 수 있지만, 한국의 정무직공무원과 직접적인 비교를 하는 경우에는 그 범위를 PAS 유형으로 한정하는 것이 필요하다.

Lewis, D. E. (2010).

PAS 유형을 급여기준에 따라 다시 분류해보자면 <표 3>과 같은데, 주의할 점은 한국의 장‧차관급 체계와 달리 미국의 Secretary는 총 4단계로 되어있어 명칭상 혼동이 있을 수 있다는 점이다. 정부나 학계, 언론 등에서는 각 직위의 역할 범위 등을 고려하여 부장관, 차관, 차관보 정도로 번역하여 활용하고 있으나 한국의 장‧차관과 비교 시에는 그 비교 목적에 따라 서로 비교되는 직위가 달라질 수 있다. 예를 들어 한국의 농림축산식품부에는 차관이 1명 있지만, 미국 연방정부 농무부(Department of Agriculture)에는 부장관 1명이 있으며 차관은 8명이 있다. 국무부(Department of State)의 경우에도 차관은 6명이 있다. 어떤 목적으로 비교할 것인지에 따라 한국의 장‧차관급 직위에 직접적으로 대응되는 직위의 개수는 74개(EX Ⅰ‧Ⅱ)일수도, 199개(EX Ⅰ‧Ⅱ‧Ⅲ)일수도 있다.

<표 3> 미국 연방정부 상원 인준‧대통령 임명직(PAS) 급여기준별 분류

급여기준 분류	개수	직위 예시
총계	1,118	-
Executive Schedule(EX) Ⅰ	21	각 부 장관(Secretary) 및 OMB, SSA, FRB 기관장 등
Executive Schedule(EX) Ⅱ	53	각 부 부장관(Deputy Secretary) 및 CIA, OPM, FEMA, NASA 기관장, FRB 위원 등
Executive Schedule(EX) Ⅲ	125	각 부 차관(Under Secretary)급 직위
Executive Schedule(EX) Ⅳ	346	각 부 차관보(Assistant Secretary)급 직위
Executive Schedule(EX) Ⅴ	143	Executive Schedule I~Ⅳ에 속하지 않는 각 부 소속기관장․위원회의 위원장․위원급 직위
Foreign Service	206	외국 및 국제기구 대사급 직위
Administratively Determined Rates(AD)	104	연방검사(U. S. Attorney) 93명 등
기타	181	연방보안관(U. S. Marshal) 94명 및 위에 속하지 않는 각종 위원회 위원 등

* 모든 장관‧부장관‧차관‧차관보 직위가 EX I~Ⅳ 각각에 반드시 해당되는 것은 아니며, 같은 명칭의 직위라도 업무범위 등에 따라 급여기준에 차등을 둔 경우도 있음

3) 일본

일본의 경우 국가공무원법(国家公務員法) 제2조에서 한국의 정무직 및 일부 특정직에 해당하는 ‘특별직(特別職)’을 열거하고, 일반직공무원과 다른 법규를 적용하도록 하고 있다. 특별직공무원에 해당하는 직위는 <표 4>와 같은데, 총리와 각 성(부처)의 대신‧부대신(장‧차관에 해당)뿐만 아니라 판사, 궁내청 직원, 대사‧공사, 방위성 직원 등 특정한 기관들의 직위도 포함되어있는 것을 알 수 있다.

<표 4> 일본 특별직공무원에 해당하는 직위

일본 국가공무원법 제2조

▶ 내각총리대신 및 국무대신(관방장관 포함) ‧ 부대신

▶ 대신정무관, 대신보좌관

▶ 인사관(총재 포함 인사원 위원 3인) 및 검사관(원장 포함 회계검사원 위원 3인)

▶ 내각의 법제국장관, 위기관리감, 국가안전보장국장

▶ 내각관방부장관 및 부장관보, 홍보관, 정보관, 디지털감

▶ 총리, 대신의 비서관 및 특별직인 기관장(인사원규칙에서 지정)의 비서관

▶ 궁내청장관, 시종관 등 법률과 인사원규칙에서 지정하는 궁내청 직원

▶ 대사, 공사, 특파대사, 정부대표, 전권위원, 정부대표 또는 전권위원의 대리, 특파대사 또는 정부대표 또는 전권위원의 고문 및 수행직원

▶ 일본 유네스코 국내위원회의 위원, 일본학사원 및 일본학술회의의 회원

▶ 재판관(판사) 및 재판소 직원, 국회 직원 및 국회의원 비서

▶ 방위성 직원(일부 법률 및 인사원규칙에서 지정하는 직원 제외)

▶ 행정집행법인의 임원

이 중 궁내청 직원, 외무 직원, 재판소 재판관‧직원, 방위성 직원 등은 한국 공무원의 범주로 따지면 정무직보다는 특정직에 가까운 직위이고, 대신‧부대신 및 정무관‧보좌관, 내각(cabinet) 운영의 주요 직위들이 정무직에 해당하는 것으로 보인다. 보다 명확한 판단을 위해 일본 법령에 나와 있는 각 직위별 임명권한을 살펴보기로 한다.

먼저, 내각총리대신은 국회의 지명에 따라 천황이 임명한다. (헌법 제6조 및 제67조) 국무대신은 내각총리대신이 임면하되 과반수는 국회의원이어야 하고, 각 성 대신의 업무를 맡는다. (헌법 제68조 및 국가행정조직법 제5조) 각 성 부대신의 임명은 대신이 신청하여 내각이 행하고, 천황이 인증한다. (국가행정조직법 제16조) 대신정무관과 보좌관의 임명은 대신이 신청하여 내각이 행한다. (국가행정조직법 제17조 및 제17조의2) 그 외 외청 ‧ 위원회의 장은 일반직과 함께 각 성의 대신이 임명하도록 되어 있다. (국가공무원법 제55조) 상기의 직위들 중 ‘대신정무관(大臣政務官)’이 생소하게 느껴질 수 있는데, 정무관은 내각법(内閣法)상 내각의 공식 구성원은 아니나 의원들이 임명되는 직위로서 내각 구성원 명단에도 같이 소개되고 있는 직위이다. 영어로는 ‘Parliamentary Vice Minister’로 번역되고 있어 영국의 정무차관에 해당하는 직위로 볼 수 있다.

일본 총리관저 영문사이트 https://japan.kantei.go.jp/ 참조.

또한, 한국 기준으로는 차관급 이상의 직위이지만 특별직에서 빠져있는 경우도 있다. 각 성의 사무차관이나 외청의 장관들은 일반직으로 규정되어있으나 급여수준은 ‘지정직’으로서 정무관과 유사한 수준이다. 일반직으로 규정되어있으므로 각 기관에서 오래 근무한 경력직공무원을 승진 임명하는 자리임을 알 수 있으며, 각 기관별 사무차관의 약력에서도 이를 확인할 수 있다. 다만 사무차관은 내각의 구성원은 아니며 정무관처럼 내각 구성원과 함께 소개되지도 않는다.

일반직 중 급여를 지정해 둔 간부급 공무원 직위로서, 각 성의 심의관 및 국장급 이상, 사무차관/청 장관 이하의 직위에 해당(일본 일반직 직원의 급여에 관한 법률 제6조의2)

2023년 9월 15일 개각 기준, 기시다 후미오 총리의 내각 각료는 23명(총리 제외)으로, 18명의 대신과 관방장관, 관방부장관 3명, 법제국장관이 포함되어 있다. 부대신 급은 28명, 정무관 급은 29명이다. 여기에 정무관급 이상의 대우를 받는 인사원‧회계검사원의 위원, 내각관방의 주요직위, 일반직인 사무차관 및 각 청 장관 등의 수가 더해질 수 있다. 정무직을 넓게 정의하는 경우 총리‧대신의 정치적으로 임명되는 보좌관‧비서관까지 포함될 수 있으므로, 정무직의 범위를 어떻게 설정하는지에 따라 수가 얼마든지 달라질 수 있다. 이와 더불어 한 가지 특기할 사실은, 일본은 내각제 국가로서 각 성의 대신‧부대신을 대부분 국회의원 등 정치인으로 임명하고, 정무차관은 특별직으로, 사무차관은 일반직으로 지정하는 등 최고위급 직위에서 정치인과 공무원의 영역을 명확히 분리하고 있다는 것이다. 다만 일부 특별직 직위 중에서는 공무원 출신을 임명하는 관행이 있는 직위도 있다.

4) 영국

영국은 역사가 오래된 국가인데다가 왕정 및 귀족 중심 국정운영의 전통까지 있어 최고위급 직위의 체계가 매우 복잡하고 난해한 측면이 있다. 동일인이 여러 직위를 겸임하는 경우도 많고, 수상(Prime Minister)이 조각(組閣) 시 내각에 참여하는 장관들 간 역할분담을 조정하면서 직위의 명칭(title)을 변경하는 경우도 흔하게 발생하고 있어, 직위의 수나 범위를 명확히 살펴보는 것이 쉽지 않다.

예를 들어 보건 담당 정부부처의 명칭은 1968년 보건사회보장부(Department of Health and Social Security)에서 1988년 보건부(Department of Health)로, 2018년에 보건사회복지부(Department of Health and Social Care)로 바뀌었지만 1968년 이후 55년간 담당 정무차관의 명칭(title)은 무려 8번이나 변경됐다. 가장 최근의 변화는 2023년 11월 내각 개편(reshuffle)으로 ‘Parliamentary Under-Secretary of State for Primary Care and Public Health’의 직위가 ‘Parliamentary Under-Secretary of State for Public Health, Start for Life and Primary Care’로 변경된 것이다. 이는 정부부처 조직의 틀에 크게 구애받지 않고 내각의 장‧차관들에게 업무를 분배하는 내각제의 특성이 드러난 사례로, 일본도 유사한 경우가 있다.

다만, 각 부처(Department)의 직위를 등급에 따라 분류 시 국가의 최고위급 국정운영기구인 내각(cabinet)에 공식적으로 참여하는 장관(Secretary of State), 부장관(Minister of State),  정무차관(Parliamentary Under Secretary of State)으로 분류할 수 있다. 주로 경력직 공무원이 승진 임용되는 사무차관(Permanent Secretary)은 영국 정부에서 ‘Ministers’의 범주에 포함되지 않는다.

일부 연구는 영국의 ‘Minister of State’를 ‘각외장관’이라는 명칭으로 번역하기도 하지만, 실질적으로 각 부처의 업무 중 한 분야의 역할을 담당하여 장관을 보좌하는 역할을 하고, 정무차관과는 서열이나 대우의 차등이 있을 뿐이라는 점을 감안하면 부장관이 조금 더 적절한 번역으로 생각된다. 일부 각외장관은 정식 내각의 구성원은 아니나 담당분야가 중점 국정과제인 경우, 혹은 수상의 판단에 따라 내각 회의에 상시 배석하기도 한다.

‘Ministers’를 영국의 정무직공무원으로 규정한다면, 2023년 말 기준 수상을 제외한 영국 정부 정무직의 수는 <표 5>와 같다. 총 106명으로, 각 부처의 사무차관은 포함되지 않은 숫자이다. 대부분 선출직인 하원의원(Members of Parliament, MP)이 임명되지만, 귀족원인 상원(House of Lords)의 의원이 임명되기도 한다. 2023년 11월 내각 개편 시 외무장관에 임명된 데이비드 캐머런(David Cameron) 전 수상은 수상

영국 정부 웹사이트의 장‧차관급 소개 페이지 https://www.gov.uk/government/ministers 참조.

<표 5> 영국 정부 내각 Minister 직위(106개)의 부처별 분류(2023년 말 기준)

부처명 각 부처 명칭 중에서는 실제로는 더욱 길고 복잡한 명칭인 경우도 있으나 업무를 잘 대표할 수 있는 명칭으로 임의 번역하였음.	장관	부장관	정무차관	비고
총 계	20	34	45	그 외 7명
수상집무실/내각사무처	2 (수상 제외)	5	1	내각사무처장관, 무임소장관
재무부	1	1	4
외무부	1	4	2
내무부	1	3	2
국방부	1	3	1
법무부	1	1	4
과학혁신기술부	1	2	2
주택자치부	1	1	5
보건사회복지부	1	2	3
환경식품부	1	2	2
산업통상부	1	2	2
자원안보넷제로부	1	1	3
노동연금부	1	2	3
교육부	1	2	2
교통부	1	1	3
문화체육부	1	1	2
북아일랜드실	1	1	1
스코틀랜드실	1	0	2
웨일즈실	1	0	1
법률자문실	-	-	-	법률자문관 2명
스코틀랜드법률자문실	-	-	-	법률자문관 1명
수출지원청	-	-	-	산업통상부 장‧차관이 겸직
기타(상‧하원지도부)	-	-	-	4명(Chief Whip 포함)

* 직위명으로 구분이 불분명한 경우는 내각 구성원인 경우 장관급, 내각 배석 시 부장관급, 그 외에는 정무차관급으로 분류함

직에서 사퇴한 2016년 이후 의원직을 보유하고 있지 않았으므로, 리시 수낙(Rishi Sunak) 수상은 캐머런을 장관에 임명하기 위해 왕실을 통해 캐머런에게 귀족 작위를 수여하고 상원의원으로 임명하는 사전 절차를 밟아야 했다.

<표 5>를 2022년 말의 부처별 정무직 수와 비교함으로써 영국 정부 내각의 정무직 운영을 살펴볼 수 있다. 먼저 부처(department) 자체가 신설되거나 개편된 과학혁신기술부, 산업통상부, 자원안보넷제로부의 경우 업무 분야에 맞게 정무직이 배치되었다. 그런데 조직이 개편되지 않았음에도 정무직의 수가 변경된 부처도 있다. 예를 들면 내무부는 2022년 말 대비 정무차관의 수가 1명 줄었으며, 교통부는 부장관이 1명 줄어든 대신 정무차관이 1명 늘어났다. 문화체육부는 3명이던 정무차관이 2명으로 줄어들었다.

이처럼 부처별 직위의 수가 변화하는 것은 수상이 새로 취임하거나 내각을 개편하는 경우에 국정과제와 당면 현안 등을 고려하여 직위 간 업무의 배분을 조정하기 때문이다. ‘1975년 정무직 및 기타 직위의 급여법(The Ministerial and other Salaries Act 1975)’에 따르면, 내각에 기용되어 급여를 받는 정무직의 수는 최대 109명까지로 제한된다. 수상은 국정 업무의 분배와 논공행상 등 여러 요소를 고려하여 많은 의원들을 정무직에 기용하려 하지만, 그 수를 무한히 확대할 수는 없는 것이다. 참고로 <표 5>의 106개 직위 중에는 겸직이거나 무급(unpaid)인 직위도 존재한다.

제3장 미국 정무직공무원 성과분석 사례

본 장은 미국 밴더빌트 대학교(Vanderbilt University) 데이비드 루이스(David E. Lewis) 교수의 저서 The Politics of Presidential Appointments : Political Control and Bureaucratic Performance(2010)의 내용(통계분석 및 그래프 포함)을 번역하여 정리한 부분을 상당수 포함하고 있음을 밝힌다.

1. 서  론

앞서 살펴본 것처럼, 정부의 정무직공무원과 관련된 제도는 국가 및 정부 형태에 따라 상당히 다르게 나타나며, 그 범위 또한 개념의 정의를 어떻게 하는지에 따라 크게 달라진다. 한국의 경우 법률상 정무직공무원의 개념이 명확하게 규정되어있지만, 미국의 경우 명확한 개념이 존재하지 않으며 정치적으로 임명되는(politically appointed) 모든 공무원을 정무적 인사라는 개념으로 포섭하는 경향이 있다. 미국의 정무직 사례와 한국을 직접 비교하기 위해서는 법률상 정무직공무원과는 다른 범주를 채택해야 하는 것이다.

미국 학계에서도 매우 넓은 정무직공무원의 범위를 미국 정부 또는 정치의 독특한 특성으로서 비판적으로 바라보는 경향이 있다. 예를 들어, 조지 메이슨대 교수를 역임한 휴 헤클로(Hugh Heclo)는 정치적으로 임명되는 정무직(political appointee)들을 정부의 외부에서 내부로 들어오는 ‘낯선 인물들(stranger)’이라 지칭하면서, 정부 내에 점점 늘어나고 있는 정무적 인사들은 대통령 또는  집권당으로의 충성심과 당파성이 임명에 중요한 요인으로 작용하기 때문에 정부조직 내 전문 공무원들의 문화와 충돌을 일으키고, 때로는 경험이 부족하여 업무 수행에 차질을 빚는 경우도 있다고 주장한다. 뉴욕대 교수 폴 라이트(Paul Light)는 관료조직 통제를 위해 미국 연방정부 조직 내에 관리계층이 점점 두터워지고 있음에도, 임명 절차의 지체로 인해 많은 직위가 공석으로 남아있으며 대통령 당선 이후 몇 개월이 지나서야 내각 명단이 완성되고, 하물며 주요 장‧차관 직이 아닌 중간관리자급 정무직들은 더 오랜 시간이 소요되는 경우도 많다고 지적했다. 라이트에 따르면 이 지연 문제가 점점 더 심각해져, 장‧차관직 임명 완료에 3개월이 걸렸던 케네디 대통령 때와 달리 조지 W. 부시 대통령의 경우 8개월 이상이 소요되었다. 임명되는 인물들의 문제이든, 임명절차 상의 문제이든 정무직공무원의 확대로 인해 정부 업무 수행이 지장을 받거나 지체되는 경우가 있다는 것이다.

Heclo, Hugh. (1977). A government of strangers : executive politics in Washington. Brookings Institution.

Light, P. C. (2008). A Government Ill Executed: The Depletion of the Federal Service. Public Administration Review, 68(3), 413–419.

하지만 정무직공무원은 민주주의 정부의 운영에 필수불가결한 요소이다. 대통령이나 수상 등 선거를 통해 선출된 정부 수반은 주권자인 국민의 의지를 실행하기 위해 선거공약과 주요 국정과제를 실현하기 위한 적임자를 찾아 각 정부기관과 소속 공무원을 이끌 정무직공무원으로 임명한다. 이들은 인사와 예산 등 기관 내부의 자원 배분을 통해 정부기관 내부의 관성을 타파하고, 기관에 거시적인 관점과 비전(vision)을 제시하여 업무에 활력을 가져오며, 자칫 배타적일 수 있는 의사결정과정에 새롭고 유용한 정보를 투입하여 기관의 성과를 향상시킬 수 있다. 여기서 다시 제기될 수 있는 질문이 바로 ‘정무직공무원이 정부의 성과창출에 긍정적이기 위해선 어떤 장치나 요소가 필요한가?’이다. 정치적으로 임명되는 정무직들은 누가 임명되는지, 또 어떤 자리에 어떠한 과정으로 임명되는지에 따라 그 장점이 클 수도 있고 단점이 클 수도 있다.

Bilmes L. J. & Neal J. R. (2003). The people factor: human resources reform in government. In J. D. Donahue & J. S. Nye (Eds.), For the People: Can We Fix Public Service? (pp. 113–133). Brookings Institution.

이 장에서는 이 질문에 대한 답변에 하나의 힌트를 제공할 수 있는 미국 연방정부의 정무직에 대한 한 연구 내용을 정리‧요약하고, 연구 내용이 한국의 정무직공무원 제도나 임명 방식에 어떤 시사점이 있을지를 고찰해보도록 한다. 데이비드 루이스(2010) 교수의 연구서 『The Politics of Presidential Appointments』 는 2005년 허리케인 카트리나 (Katrina)에 대한 FEMA(Federal Emergency Management Agency, 연방재난관리청)의 부실 대응의 원인이 FEMA에 임명된 많은 수의 정무직들로 지적되며 발생한 논란을 계기로, 미국 대통령이 임명하는 정무직 공무원들이 어떤 동기로 임명되는지, 연방정부에 어떻게 배치되는지, 어떤 기관에 주로 분포되어있는지, 마지막으로 정부 성과에는 어떤 효과를 가져오는지 등을 통계적 방법론과 사례 연구를 통해 종합적으로 분석한 내용을 포함하고 있다. 이 책은 미국과 유사한 대통령제를 운영하는 한국에 내용적으로도, 또 연구 방법론적으로도 다양한 시사점을 제시하고 있어 본 연구 및 향후 정무직공무원에 대한 연구에 많은 참조가 될 것으로 생각된다.

2. 미국 공무원 제도의 역사적 흐름

미국 연방정부의 정치화(politicization) 현상에 대해 본격적으로 분석하기 전에, 미국 정부 공직 인사제도의 성격이 어떤지, 또 그러한 모습과 성격을 어떻게 갖추게 되었는지 그 역사를 먼저 들여다볼 필요가 있겠다.

미국이 건국될 당시 제정된 헌법은 지금까지 수차례의 개정을 거쳤지만 공무원 조직에 관한 내용은 다루고 있지 않다. 대통령이 상원의 조언과 동의를 거쳐 대사와 장관, 자문관, 대법원 판사를 임명할 수 있다는 내용만이 담겨져 있을 뿐이다. 공무원의 역할과 신분, 권한과 책임 등에 대한 내용이 있는 한국의 헌법과는 이런 점에서 다르다. 이에 따라 연방정부의 구조를 결정하고 관료조직을 육성‧유지하여야 하는 책임은 선출직 정치인들이 맡게 됐는데, 대통령과 의원들은 경력이나 능력이 아닌 지위, 재산, 평판 등을 가지고 주요 관직을 임명하곤 했다. 다만 정권이 바뀌더라도 공무원이 정치적 성향에 따라 해임돼서는 안 된다는 공감대는 그 당시에도 있었고, 그로 인해 한번 임명된 공무원은 장기간 동안 재직하는 경우가 많았다.

그러다보니 공직은 특정 계급의 사유물이 되었고, 심지어는 아들이 아버지에게 관직을 물려받는 일도 흔히 발생하곤 하였다. 공직이 일종의 특권이 되어간다는 우려가 발생하자 연방 의회는 1820년 공직임기법(Tenure of Office Act)을 제정하여 모든 정부의 공직을 4년에 한번 명시적으로 재임명하도록 했으나, 공직인사 운영에 큰 변화를 가져오지는 않았다.

연방정부의 공직 인사가 크게 바뀌게 된 것은 본격적으로 엽관제(spoils system)를 시작한 것으로 알려진 앤드루 잭슨(Andrew Jackson) 대통령이 취임하면서부터이다. 잭슨은 1829년 취임하면서 "모든 공직자의 직무는 아주 평이하고 단순해서 지능이 있는 사람이라면 누구라도 그 자격을 갖출 수 있으므로, 나는 (공무원의) 장기 근무로 인해 얻는 것보다 잃는 것이 더 많다고 생각한다."고 밝혔다. 표면적으로는 공직이 특정 계급이 아닌 좀 더 넓은 계층의 대중들에게 개방되어야 한다는 취지였지만, 잭슨은 이를 통해 정치인이 후원자(patron)들에게 관직을 나눠주는 인사 관행의 시작을 알렸다. 정당은 후원자들의 지지 의사와 정치자금을 지원받고, 그 대가로 관직을 제공했으며, 연방의회의 의원들은 자신의 지역구의 관직 임명에 강한 영향력을 행사했다.

하지만 초기에는 당시의 엽관제가 정부의 업무 역량에 미치는 악영향이 제한적이었다고 평가된다. 이는 그 당시 대부분의 공직 업무는 잭슨의 말처럼 특별한 전문성이나 훈련을 필요로 하지 않는 단순한 일이었고, 지금처럼 정부의 업무 영역이 방대하지도 않아서 공무원에게 부여되는 재량도 거의 없었다고 한다. 게다가, 회계감사관이나 과학 관련 기관의 공무원과 같이 높은 전문성이 필요한 직위들은 엽관제에도 불구하고 전문 업무의 계속을 위해 자리를 지키는 경우가 많았다.

엽관제가 정부 역량에 끼치는 악영향이 우려되기 시작한 것은 정부 업무의 규모와 복잡성이 커지면서부터이다. 많은 인력이 한꺼번에 해임되면서 업무의 연속성이 저하되고, 또 업무의 난이도 자체가 상승하여 정치적 충성도를 가지고 임명한 인사들이 업무를 제대로 처리하지 못하는 일도 점점 늘어났다. 1861년 발발한 남북전쟁, 영토의 확장, 대규모 이민, 기술 발전 등으로 연방 정부가 수행하도록 요구되는 역할은 점점 더 많아지고 커지게 되었다. 우체국이나 관세사무소와 같은 관공서에서 업무가 제대로 처리되지 않는 것을 겪은 기업인들 및 일반 시민들이 점점 공직 개혁을 부르짖기 시작했다.

최초의 범정부적 공직 개혁 시도로 평가받는 조치는 1871년 그랜트(Ulysses S. Grant) 대통령이 CSC(Civil Service Commission, 공직인사위원회)를 구성한 것이다. CSC는 공무원 인사제도에 관한 규칙 제정을 권고하는 등의 활동을 했으나, 당초 당내 분열 봉합을 위해 CSC에 협조적이었던 연방의회 의원들은, 차츰 자신들의 공직 인사에 관한 영향력이 제한될지 모른다 생각하자 재무부의 공무원 채용시험 도입에 반대하고, CSC에 대한 예산 책정을 거부하는 등 공직 개혁에 저항하는 모습을 보였다. 그랜트 다음 대통령에 취임한 헤이즈(Rutherford B. Hayes)는 유명한 공직 개혁론자인 셜츠(Carl Schurz)를 내무장관에 임명하여 내무부 산하기관에 실적제(merit system) 개혁조치를 도입하도록 했다. 헤이즈는 당시 뉴욕 주 상원의원이었던 콩클링(Roscoe Conkling)이 공직 개혁에 반발하자 콩클링의 많은 지지자들이 임명된 뉴욕 세관을 대대적으로 조사한 일화로도 유명하다.

본격적으로 공직 개혁이 실행되어 실적제 인사제도가 도입된 것은 펜들턴법(Pendleton Act)의 제정이다. 헤이즈의 다음으로 대통령에 취임한 가필드(James Garfield)가 1881년 한 공직 구직자에게 암살당하면서 공직 개혁에 대한 요구에 전국적으로 불이 붙게 되었다. 민주당 상원의원인 조지 펜들턴(George Pendleton)은 전국 공직개혁 연맹(National Civil Service Reform League)이 작성한 초안을 기반으로 개혁법을 발의하였고, 당초 개혁에 회의적이었던 공화당이 선거에서 저조한 성적을 거두고 개혁을 거부할 수 없게 되면서 1883년 법이 제정되게 되었다. 펜들턴법은 연방정부에 실적제 기반 인사제도를 도입하고, 초당파적 기구인 CSC(공직인사위원회)를 설립하여 채용시험을 관리하고 법에 따른 인사 규칙을 제정하도록 하였다. 펜들턴법의 제정으로 실적제 인사제도가 적용된 공직의 범위는 당시 연방정부 인력의 10.5%에 불과했으나, 법에서 대통령에게 실적주의 적용범위를 확대할 수 있는 권한을 부여하면서 이 범위는 점점 더 확대되게 된다. 펜들턴법 이후 프랭클린 루즈벨트(Franklin Roosevelt)까지의 대통령 중 대부분은 행정명령으로 공무원 직위를 신설할 때 실적제를 적용하도록 명시하였고, 의회가 실적제가 적용되지 않도록 직위를 신설하면 추후 대통령이 실적제 체계에 편입시키는 일이 반복되었다.

펜들턴법 제정 당시 ‘실적제 인사제도’의 의미는 공무원 채용을 위해 경쟁시험이 필요하다는 의미에 불과했으나, 점점 정년의 보장, 정치적 해임 금지, 정치적 중립 책임 등의 의미가 더해지게 된다.

이처럼 20세기 중반에 최고치(약 80%)를 기록한 연방정부 내 실적제 인사제도 적용 비율은 이후 50%선까지 꾸준히 하락하는 모습을 보이는데, 이는 실적제 인사제도 자체가 후퇴했다기보다는 연방 정부가 기관별로 개별적 인사제도를 도입하도록 허용하는 흐름에 의한 것이다. 기관 개별적 인사제도를 운영하는 대표적인 기관으로 국토안보부(Department of Homeland Security)와 국방부(Department of Defense)가 있는데, 이 기관들의 공무원들은 공식적인 실적제 적용 범위에서는 제외되어있으나 기관 내 인사제도가 실적제 인사 원칙에서 크게 벗어난 제도인 것은 아니므로, 여전히 대부분의 공무원들에게 실적제 인사제도가 적용되고 있다고 볼 수 있다.

3. 미국 연방정부의 정치화(politicization)

1) 정치화의 의미와 동기

앞서 서술했듯이 연방정부 공직에 대한 실적제 적용 비율이 하락했다는 것만으로 연방정부 인사에 엽관제적 인사가 확대되고 있다거나 정치화(politicization)가 확대되고 있다고 판단하기는 어렵다. 미국 정부 인사 운영이 정치화되고 있다면, 이는 다른 측면에서 파악해야 할 필요가 있다.

먼저 ‘정치화’의 의미부터 분명히 할 필요가 있겠다. 정치화는 정무직, 또는 정무적 인사(political appointee)의 수가 많아지고 정부조직에 침투한 정도가 커지는 현상을 의미한다. 이에 따르면 정치화된 기관은 기관 내 정무직의 비중이 높고, 단순 상층부뿐만 아니라 조직 내부 깊은 곳까지 임명되어있는 기관을 말한다. 일반적으로 정무직은 공직 내부가 아닌 외부, 즉 정치 부문이나 민간에서 선발되며, 주로 기관 내에서 가장 높은 급여와 큰 권한을 갖는 직위에 임명된다.

정치화라는 용어는 민주주의 정치 및 정부 내에 근본적으로 존재하는 정부조직에 대한 정치적 통제와 정부의 유능함 사이의 긴장과 관계된다. 앞서 역사에서 살펴보았듯이, 미국은 정부와 소속 공무원이 유능하게 일할 수 있도록 공무원을 정치적인 선발이나 인사에서 보호하는 실적제 개혁을 진행했다. 공무원을 정치적 압력에서 보호함으로써 채용과 승진이 당파성이 아닌 실적, 즉 능력이나 성과를 기반으로 이루어지므로 조직의 유능함을 확보할 수 있게 되는 것이다.

그러나 이는 그 자체로 정부조직에 대한 정치적 영향력이 축소되는 결과를 가져오게 되고, 그로 인해 민주적으로 선출되어 국민의 뜻을 국정에 반영하려는 선출직 공직자들에 대한 공무원들의 반응성(responsiveness)을 자칫 약화시키는 결과로 나타날 수 있다. 미국의 대통령은 정부조직에 대한 통제력을 강화하기 위해 자신과 뜻을 같이 하는 정무직의 투입을 확대하는 방법을 채택한다는 것이다.

전문 공무원으로 구성된 정부조직을 통제하는 것의 어려움은 1919년에 막스 베버(Max Weber)도 강조한 바 있다. 베버는 효율적인 관료제의 등장이 근대국가의 운영을 위해 필연적인 현상이라 암시하면서도, '일반행정가(generalist)'인 정치인들이 상대적으로 전문가(expert)인 공무원들을 상대하는 것의 어려움을 지적하였다. 공무원들(bureaucratic officials)은 전문성을 키우고 정보에 접근할 수 있으나, 정치인과 대중들은 그렇지 못하다. 이 정보는 효과적인 통치를 위해 필수적이지만, 민주적 공직자들(democratic officials)이 정보가 충분했다면 하지 않았을 결정을 내리게 만드는데 사용되기도 한다. 공무원들은 민주적으로 선출된 공직자들에게서 위임된 권한을 휘두르고, 자원을 통제하고, 촉진하며, 분배한다. 이는 승자와 패자를 만들기 때문에, 공무원들의 선택은 정치적 파급효과가 있다. 또한 공무원들은 위임된 권한을 별도의 독립된 정치력을 키우는 데 사용할 수 있으며, 이로 인해 더욱 통제가 어려워진다는 것이다.

한편, 대통령이 정치적 후원에 대한 보상 기제로서 정치화를 진행하기도 한다. 미국에서 대통령들은 취임과 동시에 3천 개 이상의 직위에 대한 임명 권한을 행사했으며, 직위를 신설하거나 폐지하는 권한도 정치적 힘의 원천으로 이용했다. 정부의 주요 직위에 임명될 수 있다는 가능성은 많은 사람들을 선거 캠페인에서 일하도록 유도하고, 이해단체들로 하여금 그들의 견해가 정부업무에 반영될 것이라고 신뢰할 수 있는 수단이 된다. 이러한 약속은 대통령이 이해단체의 지지, 인력, 자원을 확보하는데 도움이 된다. 정부 직위로의 임명 혹은 보류는 정당의 기율을 유지하는 데 활용되고, 대통령이 의회에서 해결책을 모색하기 위한 협상 카드(bargaining chip)로도 활용된다. 요약하자면, 정무직은 대통령의 중요한 정치적 자원이다.

2) 정치화의 유형과 사례

그럼 미국의 실제 정부인사 운영에서 정치화는 어떻게 나타나는가? 앞서 미국 정부의 정무직 현황에서 살펴보았듯이, 대통령이 임명하는 주요 직위 명부록인 플럼 북(Plum Book)에는 8,199개(2020년 기준)의 직위가 수록되어 있다. 이 중 정치화에 활용되는 정무직공무원에 해당하는 직위는 PAS 1,118개, 비경력직 고위공무원단(SES) 723개, 별정직에 해당하는 스케줄 C 1,564개라 할 수 있다.

플럼 북 내의 PA(Presidential Appointment without Senate Confirmation)에 해당하는 직위는 대통령이 임명하지만 상원의 인준이 불필요한 직위로서, 역시 고도의 정치적 성격을 지니고 있으며 상원 인준을 받지 않아도 되므로 오히려 대통령이 아주 자유롭게 활용할 수 있는 직위라 할 수 있다. (2020년 기준 337개) 그러나 PA는 주로 대통령실의 참모직 및 각종 위원회 위원직에 활용되는 임명방식으로, 정부기관의 정치화와는 큰 관계가 없는 것으로 판단되어 연구서의 논의대상에서는 제외된 것으로 사료된다.

대통령의 지명과 상원의 인준을 거쳐 임명되는 PAS(Presidential Appointment with Senate Confirmation)는 연방 공직체계의 가장 상층부에 위치하는 직위들이다. 미국 헌법은 모든 "대사, 그 밖의 공사 및 영사, 연방대법원 판사, 그 외의 모든 연방의 공무원"을 대통령 지명-상원 인준 절차에 따라 임명하되, "하급(inferior)" 공무원 임명방법은 입법부의 판단사항이므로 의회에서 (그리고 대통령이) 결정하도록 했다. 그러나 "주요(principal)" 직위와 "하급" 직위를 구분하는 선은 불분명하다. PAS 직위 중 대사, 연방검사, 연방 보안관, 자문관, 위원회 위원직 등을 제외하면 각 정부부처에는 평균적으로 15개에서 30개 사이의 PAS 직위가 임명되는데, 장관(secretary), 부장관(deputy secretary), 그리고 몇 명의 차관(under secretaries) 및 차관보(assistant secretaries), 감사관(inspector general), 재무관(chief financial officer) 등이 이에 해당된다. PAS 직위는 반드시 의회를 통해서만 신설이 가능하나, 법률에서 대통령에게 일정 범위 내의 재량을 부여하기도 한다. 예를 들어, 국토안보부를 신설한 법에는 대통령에게 "12명 이하"의 차관보를 임명할 수 있도록 했지만 그 차관보들이 국토안보부의 조직의 어디에 배치되어야 하는지를 명시하지는 않았다.

U. S. Constitution. Article II, Section 2, Clause 2

SES 직위는 각 부처에서 PAS 정무직으로 이루어진 최상층부와 실적주의가 적용되는 일반 공무원 계층 사이에 있는 중간관리자급 직위이다. 한국의 고위공무원단과도 그 위상이 유사하다 할 수 있겠다. 1978년 공직개혁법(Civil Service Reform Act)에 의해 형성된 SES는 약 8천 명의 고위 관리자급 공무원들로 구성되어있다. OPM은 자체 판단과 각 기관의 요청에 의해 각 부처 및 기관에 SES 직위의 수를 배분하고, 기관별로 어떤 직위를 SES에 해당하게 할 건지를 결정한다. 이때 대통령은 SES 직위에 인사를 임명할 때 재직 중인 경력직 고위공무원 대신 외부의 정무적 인사를 비경력직으로 선택할 수 있다. 한국의 별정직 고위공무원과 그 성격을 같이 하지만, 미국은 기존의 고위공무원직위에 별정직을 앉힐 수 있는 선택권이 있는 반면 한국은 별도의 별정직 직제를 신설해야만 임명이 가능하다는 차이가 있다. 다만 미국에서도 비경력직은 법률에 의하여 전체 SES의 10% 또는 특정 기관 내 SES의 25%를 초과할 수 없다. 규모의 제한 및 기존 재직자 보호를 위한 제한이 있을 뿐, 정부기관의 기관장 비서실장, 실‧국장, 부차관보, 법무담당관보 등 고위공무원단 내 모든 직위에 비경력직 고위공무원이 임명될 수 있다.

SES 직위에 경력직 고위공무원이 재직 중인 경우, 해당 관료의 비자발적 재배치는 새 기관장의 임명 후 120일이 지나기 전까지는 불가능한 등의 제한이 있다. 또한 경력직 고위공무원은 재배치 시점 15일 또는 60일(근무지역 이동이 필요한 경우) 이전에 사전 통지를 받아야 한다.(5 U.S. Code § 3395)

스케줄 C는 별정직 중 보좌(confidential) 성격이나 정책결정(policymaking) 성격의 직위들로, 아이젠하워 대통령이 1953년에 신설하였다. 당초 스케줄 C는 PAS 아래의 관리자급 직위와 정무적 인사에게 배당되는 보좌직위 모두를 포함하였으나, 이후 SES가 신설되면서 관리자급 직위는 SES에 편입되고, SES 대비 비교적 낮은 지위의 직위는 스케줄 C에 남게 되었다. 이 또한 정무적 임명의 주요 대상으로서, 형식적으로는 각 기관에서 선발하지만 선발 절차를 실질적으로 통제하는 것은 백악관의 인사국(Presidential Personnel Office, PPO)이라 알려져 있다.

스케줄 C 직위는 한국으로 치면 별도정원 내 별정직으로서 임명 때마다 OPM의 승인을 받아야 한다는 것도 기관별로 자율적인 임명이 어려운 사유 중 하나이다. 스케줄 C의 직위를 추가하려면, 해당 기관은 해당 직위의 정책적 또는 보좌적 성격에 대한 설명을 포함한 직무 기술서(job description)를 작성하여 OPM에 요청해야 한다. 직무기술서에는 직무의 업무책임, 자격요건도 포함되어야 하며 그 내용이 요청한 급여에 적정한 수준이어야 한다. 스케줄 C에 임명된 정무적 인사가 퇴임하면 직위에 대한 임명 권한은 사라지므로, "공석"인 스케줄 C 직위란 있을 수 없다고 한다. 정부가 퇴임하는 인사의 직위와 비슷한 역할의 정무직 인사를 임명하고 싶으면, 스케줄 C 직위 신설 절차를 다시 거쳐야 한다. 스케줄 C로 임명되는 직위의 예시로 장‧차관급의 특별보좌/비서, 소통담당, 언론 또는 지원(outreach) 담당, 대통령실/의회 연락담당 등이 있다.

이제 위의 설명된 종류의 직위를 가지고 정치화가 현실에서 어떻게 진행되는지를 보여주는 CSC(공직인사위원회)에 대한 조직개편 사례를 살펴보겠다. 1883년의 펜들턴법의 제정에 의해 신설된 CSC는 실적제 공직체계를 보호하면서 행정부 운영을 지원한다는 다소 상충될 수 있는 역할을 수행했는데, 역사적으로는 실적제 보호의 역할이 우선시되었다. 위원회는 배타적인 전문성과 실적제 인사원칙 위반을 단속하는 경찰과 같은 명성이 특징적인 기관이었다.

그러나 1970년대에 들어가면서 연방 관료사회에 대한 불만이 커지기 시작했다. 정부의 인력들이 나태하고, 급여는 높고, 반응적이지 않다는 것이 대중적 여론이었다. 1978년의 로퍼 조사(Roper Poll)에 따르면 국민 중 18%만이 공직사회에 유능한 사람들이 일하고 있다고 생각했고, 공직사회가 부패에서 자유롭다고 생각하는 사람은 10%에도 미치지 못했다. 언론은 공직사회에서는 매일 지각하는 속기직 공무원 한 명을 해임하는 데 21개월이나 걸린다거나, 무능한 관리자 한 명을 피하기 위해 전체 부서가 재구성되어야 했다거나 하는 이야기들을 반복적으로 내보냈다. 이러한 여론에 부응하기 위해 지미 카터(Jimmy Carter)는 1976년의 대선 기간 동안 관료사회를 비판하는 논조의 캠페인을 펼쳤고, 공직을 개혁하고 재조직하겠다는 공약을 발표했다.

대통령 당선 후 카터는 1978년 연두교서(State of the Union) 연설에서 인사제도를 대대적으로 점검하겠다고 밝혔고, 이는 1978년의 공직개혁법의 제정으로 이어졌다. 공직개혁법은 CSC의 조직을 OPM(인사관리처)과 실적주의보호위원회(Merit Systems Protection Board)로 분리하고, CSC의 직원과 외형, 인사관리 기능은 OPM이, CSC의 소청심사(appellate) 기능과 실적주의 관련 연구 기능은 위원회가 수행하도록 하였으며, 고위공무원단(SES)이 구성된 것도 이 때였다.

CSC에서 OPM으로의 변화에는 대통령 및 행정부 차원의 인사관리를 강화하기 위한 의도가 있다고 평가되었다. 그러나 이 변화가 정부 내에서 OPM의 실적주의의 수호자로서의 역할을 종료시키지는 않았다. OPM은 어떤 직위에 정무적 임명을 할 수 있는지에 대한 결정에 관여하고, 다른 연방기관들이 공무원 관계법령을 잘 준수하는지를 감사하고 감독한다. OPM의 근본적 임무는 연방 공무원의 채용과정과 유지, 성과관리를 강화하려는 여러 활동을 통해 연방 공직 제도의 건전성을 보장하는 것이다.

카터의 개편 조치가 CSC의 직원들 사이에서 인기가 높지 못했던 것도 무리가 아니다. CSC의 많은 경력직 공무원들은 새로운 OPM이 실적주의를 적극적으로 수호하지 못할 것이라 우려했고, 변화를 향한 표현(rhetoric)들에 의해 소외감을 느꼈으며, 조직개편에 따른 정무적 인사들의 증가에 분개했다고 한다. CSC 시절 총 6명이던 정무직은 1980년경 12명까지 확대되었다. 주로 처장(director)과 부처장(deputy director)실의 참모 직위에 있었으며, 특별보좌역, 정책자문, 대관업무 담당, 법무담당 등의 직위에도 임명되었다. 기관 내 상당수 경력직 관료의 퇴직이 이어졌다. 자발적으로 퇴직한 인사도, 권고를 받아 퇴직한 인사도 있었다. 기관을 떠난 공무원들 중에는 전직 사무총장(executive director), CSC의 세 위원을 오랫동안 보좌한 보좌관, 퇴직/보험 분야의 최고위급 등 우수한 역량과 풍부한 경험을 갖춘 공무원들이 포함되었다. 어찌 되었든, 실적주의 보호로 기울어져있던 CSC는 새롭고 확장된 정무직들의 지향에 맞춰진 OPM으로 개편되게 되었다.

이것이 끝이 아니었다. 1980년 대선의 결과로 출범한 레이건(Ronald Reagan) 행정부는 새로 출범한 OPM의 수장으로 드바인(Donald J. Devine)을 임명했다. 드바인은 연방 공무원들의 의료보험 혜택 삭감과 임신중절(abortions) 보험보장 종료를 추진했다. OPM 내부적으로 그는 "기반적 인사관리(bedrock personnel management)"로 회귀하고 싶어 했는데, 이는 OPM이 법령에 명시된 임무 그 이상을 하지 않기를 바랐다는 의미이다. 그 노력의 일부로서 드바인은 명확한 법적 근거가 없는 사업들을 종료하였고, 기관 조사를 중앙에서 통제하고자 했다.

드바인은 정무직의 수를 확대하고, SES 내 경력직 고위공무원을 재배치하며, 의사결정 권한을 처장에게 집중화시키는 등 기관에 대한 통제를 강화했다. 그는 정무적 인사의 수를 취임 당시 12명에서 37명(1984년)까지 배 이상으로 늘렸고, 적층화와 인사 교체를 통해 종전에 경력직 공무원들이 운영했던 사업 부서를 지휘하는 책임을 정무직에게 맡겼다. 1980년에는 기관의 국장(associate directors, 기관 내 주요부서의 장) 5명이 모두 경력직이었으나, 1984년에는 드바인이 그 중 2명을 정무적 인사로 교체했고, 다른 2명의 경력직 국장 밑에는 정무직 부국장을 배치하기도 했다. 드바인은 처장실 내의 참모 역할로 스케줄 C 정무직을 3명 추가하기도 했다.

1978년부터 1984년까지 OPM의 조직구조에 나타난 정치화를 도식화하면 <그림 2>와 같다. 조직구조에서 동그라미는 정무직이 임명된 기구를, 네모는 경력직이 임명된 기구를 의미한다. 조직개편 전 CSC의 정무직은 6명으로, 위원 3인(PAS)에 더하여 비경력직 고위공무원 1인, 스케줄 C 2인이 있었으나 특정 사업을 담당하기 위해 임명되었을 뿐 주요 하부조직(Bureau)의 국장은 모두 경력직이었다. 1984년 OPM에는 PAS, 비경력직 고위공무원, 스케줄 C까지 무려 37명의 정무직이 임명되었는데, 처장‧부처장과 그 참모진뿐만 아니라 하부조직도 정무직이 장으로 임명되거나 실질적으로 정무직이 운영하게 되었다. 정무직의 수가 크게 늘어난 것은 물론, 조직구조로의 침투 정도도 깊어진 것이다.

<그림 2> OPM의 정치화(1976~1984)

<1978년 Civil Service Commission> 정무직 : 6명

<1984년 Office of Personnel Management> 정무직 : 37명

이 사례를 놓고 보았을 때 정치화는 정책기조 변화에 효과가 있지만, 장기적으로 기관의 역량과 평판이 희생되는 결과로 이어진다. CSC를 OPM으로 개편하고 정치화하면서 카터와 레이건 대통령은 기관의 정책을 의도한 대로 통제하는 데 성공했다는 평가를 받는다. 하지만 정부 업무에 대한 전체적인 평가는 상당히 달랐다. OPM의 정치화는 기관의 기능인 실적주의 준수 감독, 인사정책 연구, 인적자원 관리 등에서의 성과에 사라지지 않을 결과를 남겼다. GAO(정부회계감사원)은 1989년 10년 주기의 검토보고서에서 OPM이 범정부적 인적자원 관리에 필요한 리더십을 발휘하지 못했다고 지적했다. 보고서는 특히 OPM의 리더십에 비판적이었으며, 10년 간 세 명의 처장의 각각 완전히 다른 정책적 시각, 잦은 조직개편, 인력 감축이 OPM의 사기와 소통, 장기적 기획, 그리고 궁극적으로 역량을 저하시켰다고 쓰였다. OPM은 연방 정부의 중요한 인적자원 문제를 점검하고 개선하는데 실패했고, 기관 내 인적자본과 사기의 하락을 맞닥뜨렸다. 보고서는 또한 OPM의 실적주의 준수 감독기능에 대해서도 "오랜 우려"가 있다고 비판적으로 언급했다. 인사담당 공무원들을 대상으로 한 설문조사에서는 응답자 중 29%만이 OPM이 기관의 인사관리 오용을 효과적으로 감독하고 있다고 생각한다고 답했다. 또한, OPM의 효과성에 대한 수치는 1980년보다 더 나빠진 결과이다. 학자들은 OPM의 연구결과의 품질과 인력 서비스의 침식(erosion)을 비판하였다. OPM의 첫 10년에 대한 평가를 요약하자면 OPM은 실적주의 체계를 보호하지도, 효과적인 정부인사 운영을 제공하지도 못했다는 것이다. OPM은 기관 운영과 정부 인사정책 통제력에 대한 신뢰를 상실했다.

3) 정치화에 대한 이론적 추론

앞서 서술하였듯이 정치화, 즉 정무직 임명은 정책 통제와 후원 충족이라는 두 가지 주요 동기를 위해 진행된다. 이 중 정책 통제를 위한 정치화가 어떤 상황에서 발생하는지를 살펴보기 위해 먼저 다음과 같은 이론적 가정을 세워보겠다. 첫째로, 대통령은 정책의 결과물에 대해 관심을 기울인다고 가정한다. 대통령은 원래부터 특정 공공 정책을 선호하거나, 또는 그의 정책 선택이 유권자들과 역사가들의 대통령에 대한 평가에 영향을 주기 때문에 정책에 관심을 갖는다. 어떤 기관이 정책에 관하여 대통령과 다른 견해를 갖고 있다면, 대통령은 그 견해가 자신의 선호에 가까워지기를 바란다.

둘째, 대통령은 각 기관이 유능하게 일하기를 바란다고 가정한다. 모든 조건이 동일하다면, 대통령은 한번 받은 지시를 성공적으로 수행해내는 기관을 선호한다. 대통령은 기관이 실수하지 않는 것을 선호하는데, 기관의 오류는 대통령에게 좋지 않은 정책 결과물로 돌아올 수 있기 때문이다.

셋째, 각 기관은 자체적 정책적 견해를 지니고 있으나, 그 견해는 정무적 인사가 추가되면서 변경될 수 있다고 가정한다. 기관의 정책적 견해가 기관의 설립근거법이나 관련 하위법령에 내재되어있는 경우도 있고, 기관의 직원들에게서 비롯되기도 한다. 직원들은 정치적 성향과 관계없이 기관의 임무(mission)에 공감하여 대통령과 찬성 입장이거나 반대 입장일 수 있으며, 직원들의 입장은 기관의 정책적 견해에 반영된다.

마지막으로, 정무적 인사의 비율이 높은 기관은 그 비율이 낮은 기관보다 업무역량이 낮다고 가정한다. 어떤 종류의 관리역량과 전문성은 그 분야 특유의 것으로서, 그 정책분야에서 일정 기간 근무한 경험으로만 얻을 수 있고 이에 따라 경력직 관료가 그러한 역량을 더 갖추고 있을 가능성이 높다는 것이다. 이 분야별 전문성은 기관의 관행, 비공식적 권력망(power networks)에 대한 지식, 또는 기관의 기록과 인사, 정책과정에 대한 익숙함과 같은 것들을 포함한다. 거기에다가, 상당한 수의 정무적 임명직위가 있는 기관은 지도부 인사의 교체를 더욱 자주 겪게 되며, 유능한 전문 관료를 채용하고 유지하는 데 어려움을 겪는다. 이러한 구조적인 단점도 성과에 악영향을 미친다. 이 가정에 대해서는 추후 통계적 분석을 통해 더욱 상세히 살펴볼 것이나, 원활한 이론적 추론을 위해 일단 가정으로 세우도록 한다.

이 네 가지 가정 하에서 대통령이 각 기관에 대해 이상적인 정무직의 수를 어떻게 결정하는지에 대한 주장을 도출할 수 있다. 첫째로, 대통령은 자신과 정책적 견해가 다른 기관을 정치화할 가능성이 더욱 크다. 특히 새로 선출된 대통령의 정책적 견해는 각 기관별로 기존에 형성된 자체적인 견해와 상당히 다를 수 있다. 이를테면 공화당 출신인 레이건과 부시 대통령은 EPA(환경보호청)나 교육부의 정책방향에 대해 우려를 가진 반면, 국방부에 대해서는 크게 우려하지 않았다. 정무직을 추가하거나 경력직 공무원을 정무적 인사로 교체하는 것은 기관의 선호를 대통령의 선호와 맞추기 위한 하나의 방법이다. 만약 대통령과 기관이 공통된 견해를 갖고 있거나 견해의 불일치가 축소되는 경우, 대통령이 선호하는 정치화 정도도 작아지게 된다. 기관의 견해가 대통령과 매우 동일하다면, 기관의 정책을 바꾸기 위해 필요한 정무적 인사의 수는 크게 줄어든다.

둘째로, 기관 역량의 정치화에 대한 민감도가 높아지는 경우 정치화는 축소된다. 정치화를 통해 기관을 반응적으로 만들 수 있으나 그 조치가 행정 역량을 저해할 수 있으며, 어떤 기관에서는 이 악영향이 더 클 수 있다. 어떤 기관은 많은 정무적 인사와 업무를 잘 할 수 있는 반면, 어떤 기관은 정무적 인사 없이도 업무를 잘 못할 수도 있다. 대통령의 선택에 영향을 주는 핵심적 성과요소는 정무적 인사의 변화가 성과에 미치는 한계(marginal) 영향력이다. 정무직의 추가로 인한 피해가 거의 없고 반대로 정무직을 감축한다고 성과가 더 좋아지지도 않는 기관이 있는 반면, 정무직의 확대나 축소가 성과에 아주 극적인 영향을 미칠 수 있는 기관도 있다. 이런 식으로 성과에 대한 우려는 각각의 시점, 각각의 기관마다 정무적 인사의 수에 대한 정치적 선택을 제약한다. 이를 좌우하는 가장 큰 요소가 바로 기관 업무의 복잡성이다. 이를테면, NASA(항공우주국), EPA, 인구조사국(Census Bureau), 원자력위원회와 같은 기관은 더욱 전문적이고 고도의 기술을 갖춘 업무능력을 요하는 기관이다.

셋째, 대통령과 의회 간 정책적 견해가 상이할수록 의회는 정치화를 덜 원하게 된다. 대통령의 정치화 시도는 의회의 명시적 또는 묵시적 승인에 좌우된다. 상원 인준(PAS) 직위를 새롭게 만들기 위해서는 법률에 반드시 근거가 있어야 하고, 고위공무원단(SES)과 스케줄 C 직위를 신설하는 권한은 법률에 포괄적으로 규정되어있지만 의회의 입법, 예산책정, 감독 활동의 영향을 받는다. 이 때, 대통령과 의회가 상반된 정책적 견해를 갖고 있는 경우 특정 기관에 대한 정치화의 필요성에 동의하기 어려울 수 있다. 대통령이 주도하는 정치화는 의회가 원하는 정책 방향의 반대로 기관을 견인할 수 있고, 그 역의 경우에도 마찬가지이기 때문이다.

넷째, 그렇다면 후원 충족을 위한 정치화의 경우는 어떠할까? 후원 동기의 정무적 인사는 대통령과 정책적 견해가 유사한 기관에서 증가할 가능성이 높다. 정책 동기 정치화와 달리 후원 동기 정치화는 보다 젊고 경력이 비교적 짧은 인재풀에서 인사가 이루어진다고 한다. 선거 캠프나 의원실에서 근무를 하다가 정부에서 업무경력을 쌓고 정부나 정당에서 더 높은 직위로 올라가고자 하는 것이다. 그렇다보니, 후원 동기로 임명되는 정무직들은 대통령과 정책적 지향이 유사한 기관들에서 일하기에 더 자격이 있고, 또 그런 기관들에서 일을 하고 싶어 한다. 그렇다보니 대통령인사국(PPO)의 참모들은 대통령 또는 대통령 소속 정당과 정책적 지향이 가까운 기관에 후원 동기 임명 후보들을 더 쉽게 배치하게 된다. 이에 대해서는 직위의 종류별로 다른 패턴을 보일 것으로 예상되는데, 일반적으로 PAS 정무직은 정책 영향력이 커서 주로 정책 동기 정치화에, 스케줄 C 정무직은 의회의 제약이 적어 주로 후원 동기 정치화에 활용된다고 한다. SES 내 비경력직의 경우 이 둘의 중간 정도의 성격을 지니고 있는 것으로 파악된다.

4. 미국 정부 정치화에 대한 통계적 분석

미국 정부의 정치화에 관한 이론적 추론을 통해 도출한 명제와 이를 측정하기 위한 가설을 정리하면 <표 6>와 같다. 이제 이 주장의 타당성을 플럼 북(Plum Book)과 OPM의 인사관리 데이터를 기반으로 구축한 통계학적 모델을 통해 분석한 결과를 설명하겠다.

<표 6> 미국 정부 정치화에 관한 이론적 명제

정책 동기의 정치화인 경우, 대통령은 자신과 정책적 견해가 다른 기관을 정치화할 가능성이 더욱 크다.

1-A) 정치화는 백악관의 정권교체(대통령 소속정당의 변경) 이후 확대된다.

1-B) 진보적 대통령은 보수적 기관을, 보수적 대통령은 진보적 기관을 주로 정치화한다.

기관 역량의 정치화에 대한 민감도가 높아지는 경우 정치화는 축소된다.

2-A) 업무의 복잡성이 큰 기관은 타 기관에 비해 덜 정치화된다.

2-B) 기관 공무원에게 공직 외부의 경제적 옵션의 매력도가 높아지면 정치화는 축소한다.

대통령과 의회 간 정책적 견해가 상이할수록 의회는 정치화를 덜 원하게 된다.

3-A) 정치화는 단점 정부(unified government)인 경우 더욱 확대된다.

후원 동기의 정치화는 대통령과 정책적 견해가 유사한 기관에서 확대될 가능성이 높다.

4-A) 후원 동기의 정무적 임명을 확대할 때 진보적 대통령은 진보적 기관을, 보수적 대통령은 보수적 기관을 주로 목표로 한다.

1) 플럼 북 데이터 분석 결과

<그림 3>은 플럼 북 데이터를 기반으로, 1960년부터 2004년까지 임명된 정무직(PAS, 비경력직 SES, 스케줄 C)의 수의 변동 폭을 상황별로 나타낸 것이다. 먼저, 백악관의 집권 정당(즉, 대통령의 소속 정당)이 변경되는 경우 정무직 수의 수가 평균 300명가량 증가한 것으로 나타났다. 이는 민주당에서 공화당으로, 또는 공화당에서 민주당으로 정권 교체가 발생할 때 새로 선출된 대통령이 정책 통제를 위해 많은 정무직을 각 부처에 투입한다는 것을 암시한다.

<그림 3> 상황별 정무직 수의 평균 변동 폭 (1960-2004)

반면, 정당이 변경되지 않는 경우 정무직의 수는 오히려 100명 가까이 줄어드는 것으로 나타나는데, 세부유형을 나누어서 보면 약간 다른 점이 나타난다. 먼저, 대통령이 재선에 성공하는 경우 정무직의 수는 150명가량 줄어들었다. 이는 재선 임기 시에는 각 부처의 정책기조를 크게 변경할 필요가 없는 것도 이유이지만, 지난 4년간의 임기 동안 대통령 및 소속 정당과 정책 지향이 유사한 경력직 공무원을 발굴하여 승진시켰다면 굳이 정무직을 많이 확대할 필요가 없기 때문이기도 하다. 반면, 같은 정당이 정권을 재창출했더라도 대통령이 바뀐 경우 150명 정도의 정무직 수가 증가한 것으로 나타났다. 이는 같은 정당 내부라도 일부 정책적 견해의 차이, 또 인구학적 구성의 차이가 있을 수 있음을 보여준다. 다만 이 수는 아예 집권 정당이 교체되는 경우의 300명보다는 확실히 낮은 수준이다.

루이스는 이러한 예로 민주당 내 케네디(John F. Kennedy) 대통령이 속한 북동부인들(Northeasterners)과 그 후임인 존슨(Lyndon Johnson) 대통령이 속한 뉴딜지지 남부인들(New Deal Southerners)의 차이, 그리고 공화당 내 레이건(Ronald Reagan) 대통령이 속한 보수파 서부인들(conservative westerners)과 조지 H. W. 부시(George H. W. Bush) 대통령이 속한 온건파 북부인들(moderate northerners)의 차이를 들고 있다.

또한, 대통령과 의회 간 정책적 견해의 차이도 정치화에 영향을 주는 것이 <그림 3>에서 여실히 드러난다. 1960년부터 2004년까지 대통령과 의회 다수당이 같은 정당(단점정부, unified government)인지 다른 정당(분점정부, divided government)인지에 따라 정무직의 수의 변화가 상당히 다르게 나타난다. 단점정부 4년간 정무직의 증가는 평균 약 400명에 달하는데, 이는 대통령이 추진하는 정치화를 의회에서 법률 제‧개정을 통해 쉽게 지원할 수 있고, 또 의회가 원하는 임명직위 신설을 대통령이 반대하지 않기 때문이기도 하다. 특히 PAS 유형은 의회의 동의 없이는 신설이 불가능하며, SES나 스케줄 C의 직위도 정도의 차이는 있지만 의회의 국정 감독 및 예산배정을 통한 통제를 받는다. 반면 분점정부, 즉 대통령의 소속 정당이 의회 내 소수당인 경우 정무직의 수가 오히려 일부 줄어드는 것으로 나타난다.

한편 플럼 북 데이터를 통해 정치화에 관한 통념이 타당한지에 대해서도 검증이 가능하다. 먼저, 미국 정부에서 정치화가 시간이 지날수록 지속적으로 확대되었다는 통념이다. 기존의 연구들은 PAS 직위의 수에 집중하여 PAS 직위 수의 확대를 정치화의 확대로 여기는 측면이 있었다. 실제로 정부 규모가 몇 십 년 전에 비해 크게 확대되면서 정무직의 수도 같이 증가한 것도 사실이다.

<그림 4> 정무직 수 및 비율의 변동 (1960-2004)

그러나 정치화의 확대는 PAS 직위 수의 변동으로만 판단할 수 없다. PAS 직위 중에는 상당수의 비상임 직위와 명예 직위가 포함되어 있고, 대통령은 PAS 직위 대신 비교적 확대가 쉬운 SES 내 비경력직 직위와 스케줄 C 직위를 확대하기도 한다. 그림 4에서는 명예직이나 비상임 직위를 제외한 PAS, 비경력직 SES, 스케줄 C 직위의 합의 변화를 그래프로 나타낸 것이다. 이 그래프에 따르면 1960년부터 1980년까지는 정무직 수가 전반적으로 증가한 것으로 보이지만, 1980년 이후에는 그렇지 않음을 알 수 있다. 2000년 정무직 수는 1980년에 비해 약 500명 이상 감축되었다. 이 기간 PAS 직위는 약 90개 증가하였지만, SES 내 비경력직은 약 100명, 스케줄 C 직위는 약 400명 이상 감소하였다.

두 번째 통념은 정치화가 공화당 출신 대통령들에 의해 주도된다는 주장이다. 조사기간 동안 공화당 정부의 평균 정무직 수가 민주당 정부에 비해 약 140명 더 많은 것도 사실이고, 공화당의 닉슨(Richard Nixon)이나 조지 W. 부시 대통령이 각 기관을 정치화한 사례가 널리 알려지면서 이 통념이 강화된 측면이 있다. 그러나 연구에 따르면 민주당과 공화당 양당이 모두 정부조직을 정치화하려 했으며, 공화당이 민주당에 비해 임명 인원이 많은 것은 정무직 수가 확대된 상황에서 집권을 오래 했기 때문이라 한다. <그림 4>에서 사각형으로 표시된 구간이 공화당의 집권 기간이고, 그래프에서 정무직 수의 확대 폭이 가장 큰 시기는 민주당의 카터 대통령 집권 시기이며, 실제 정무직 수의 확대 폭은 평균적으로 민주당 대통령 시기에 약간 더 크기도 하다. 물론 레이건이나 클린턴 대통령 임기 때 정무직 수가 감소했다고 하여 정치화를 하지 않은 것은 아니고, 특정 기관을 집중적으로 정치화한 것이 통계적 분석에서 드러난다. 중요한 점은, 정치화가 어느 한 정당만의 전략이 아니며 공화당과 민주당 양쪽의 대통령이 모두 정부조직을 통제하고 정치적 영향력을 확대하기 위해 정치화를 활용해왔다는 점이다.

2) OPM 중앙 인사 데이터 분석 결과

연구는 플럼 북 데이터를 분석한 결과를 보완하기 위해 OPM의 중앙 인사 데이터(Central Personnel Data File, CPDF)를 가지고 추가로 통계적 분석을 진행하였다. OPM의 인사 데이터는 1988년부터 2005년까지 약 18년간 256개 기관을 포괄하는 데이터로서, 플럼 북 데이터 대비 조사기간이 짧은 것은 아쉬운 점이지만 연도별 데이터가 매년 존재하며 더욱 상세한 내용이 담겨져 있어 미국 정부의 정치화 패턴을 파악하기 위한 또 하나의 좋은 분석 자료라 할 수 있다.

<표 7>은 CPDF 상 2005년 기준으로 가장 정무직 비율이 높은 하부기관(bureau)과 정무직이 없는 하부기관의 사례를 보여주고 있다. <표 7>의 정무직 비율이 높은 기관은 기관 규모에 따라 상대적으로 높은 기관의 사례이다. 예를 들어 단순 수치로는 환경보호청의 2.91%보다 비율이 더 높은 기관들도 있지만, 기관 총원이 2만 명 가까이 되는 기관 중에서는 환경보호청만큼 정무직 비율이 높은 기관은 없다.

<표 7> 미국 정부 내 정무직 비율이 높은 기관과 없는 기관 사례 (CPDF, 2005)

정무직 비율이 높은 기관	정무직이 없는 기관
경제자문위원회(대통령실) - 100%	경제분석국(상무부)
관리예산처(대통령실) - 45.33%	보건의료연구원(보건복지부)
법무사업실(법무부) - 16.38%	연방보급국(총무청)
아동가족정책본부(보건복지부) - 11.67%	국방계약감사청(국방부)
상품선물거래위원회 - 12.5%	화폐인쇄국(재무부)
농촌주택청(농무부) - 6.06%	국방회계경리국(국방부)
농장지원청(농무부) - 5.66%	교통보안청(국토안보부)
환경보호청 - 2.91%	산림청(농무부)

정무직 비율이 높은 기관의 특징은 대통령실 산하이거나, 위원회이거나, 보수와 진보 중 어느 한 쪽에 크게 기울어질 수밖에 없는 업무분야인 경우에 해당한다. 위원회의 경우 비교적 소규모이면서 임명직 위원이 많은 경우 비율이 높아질 수밖에 없으나, 위원의 임기가 보장되는 경우 이를 반드시 정치화된 기관이라 단언하기 어려울 수 있다.

정무직이 아예 없는 기관 중 일부는 일부 정무직이 소수인 경우도 있으나, 대부분은 경력직 관리자를 통해 운영되는 기관이다. 이 기관들의 공통적인 특성은 연구/기술 중심 기관이거나, 재무/회계 관련 기관이라는 것이다. 연구/기술 중심 기관은 그 기관을 이끌만한 정무직 인재 풀(pool)이 매우 좁고, 또 임명된다 하더라도 업무 이해와 숙달에 어려움을 겪을 수 있어 희망하는 인재들도 많지 않은 경우이다. 재무/회계 관련 기관은 정무직이 임명되는 경우 발생할 수 있는 스캔들의 비용이 큰 경우에 해당한다. 재무부의 하부조직인 재무관리국(Financial Management Service), 공공부채국(Bureau of the Public Debt), 화폐인쇄국(Bureau of Engraving and Printing) 등은 연방정부의 자금을 관리하고, 연체된 채무를 상환 받고 국채와 어음을 판매하여 정부 운영에 필요한 자금을 빌리며, 연방준비제도은행의 지폐, 신분증, 귀화 인증서 등을 디자인한다. 이런 업무에서 스캔들 또는 부패의 가능성은 역시 높다. 심지어 1883년 펜들턴법이 제정되기 전 엽관제가 횡행하던 시기에도 이 업무들은 재무부에서 지속적으로 재직하는 전문 직원들이 수행했다고 한다.

CPDF 데이터의 대상이 되는 세 명의 대통령인 조지 H. W. 부시, 빌 클린턴, 조지 W. 부시의 임기 연도별로 정무직 수의 변동을 살펴보면, 취임 후 첫 1년 동안은 정무직 수가 크게 변동되지 않거나 심지어 줄어드는 경우도 있었다. 임기 2‧3년차가 되면 대통령이 행정부 주요 직위에 임명을 진행하면서 정무직 수가 확대되지만, 임기 4년차 또는 재선 임기에는 정무직 수가 축소되는 경향을 보였다.

정권이 재창출된 경우(조지 H. W. 부시)와 정권이 교체된 경우(클린턴, 조지 W. 부시)를 비교해보면, 정권이 교체된 경우 임기 1년차 시 정무직 수의 즉각적인 감소가 나타나지만, 이후 더욱 큰 폭의 확대가 나타나는 것을 확인할 수 있다. 이후 재선에 성공한 클린턴과 조지 W. 부시는 정치화를 축소시키는데, 이는 대통령이 각 기관의 통제력을 확보하고 동조적인 경력직 공무원들을 식별, 승진시키면서 정치화의 필요성이 하락한 것을 보여주는 사례이다. 이때 정치화 축소는 스케줄 C 정무직의 퇴직 후 재임명 중지, 조직개편, 임명직위에 경력직 출신 임명, 임명직위 공석 유지(직근하급자인 경력직이 대행) 등의 방법을 통해 이루어진다.

또한 각 대통령 간 정치화의 흐름을 비교해보자면, 조지 H. W. 부시와 조지 W. 부시 대통령이 클린턴 대통령보다 정치화를 더 진행했다는 점을 알 수 있다. 각 기관들에는 클린턴 행정부 시기보다 조지 H. W. 부시 및 조지 W. 부시의 임기 때 평균적으로 1-2명의 정무적 인사가 더 임명되었다. 두 번의 공화당 행정부가 각각 정부 전체적으로 250명에서 500명 사이의 정무직을 더 임명했는데, 이 역시 플럼 북 데이터를 통해 확인한 결과와 동일하다. 신공공관리론(New Public Management)에  입각한 정부 재창조 운동(Reinventing Government Initiative)을 내세웠던 클린턴은 전통적 민주당 대통령들과 달리 시장 실패만큼이나 정부 실패에 대해서도 경계하는 모습을 보였고, 이는 정부 부문의 전반적인 감축으로 이어졌다. 클린턴 행정부의 공직자들에게는 당시 조지 H. W. 부시 대통령의 임명 수를 초과해서는 안 된다는 분명한 지시가 내려졌었고, 항상 정무적 인사의 수를 "줄여야 한다는 압박"을 가지고 있었다고 알려져 있다.

이제 CPDF 데이터를 통해 추정한 통계학적 모델에서 <표 6>의 명제들이 타당한지를 검증한 결과를 소개하겠다. 먼저 대통령과 기관 간 정책적 견해의 차이에 대해서는, 플럼 북에서의 분석과 마찬가지로 정권 교체가 정치화의 즉각적인 감소 후 장기적 증가의 지속으로 이어짐을 보여준다. 다만 플럼 북과 달리 CPDF 데이터를 통해서는 매년간의 변동을 분석할 수 있었는데, 임기 초기에는 인재 탐색 및 임명 절차의 지체로 인해 정무직 수가 줄어들지만, 이후 대통령의 정책 통제를 위한 정치화 확대 노력이 이어진 것으로 보인다.

<그림 5> 정권 교체 시 대통령 임기 연도별 정무직 수 변동 추정

<그림 5>는 대통령의 소속 정당 교체 후 정치화가 어떻게 진행되는지를 도식화한 그래프인데, 1,500명 규모의 기관인 경우 임기 4년차에 이르러 평균적으로 정무직이 2명 증가하는 것으로 나타난다. 이를테면, 농무부 소속기관 중 하나인 FNS(Food and Nutrition Service, 식품영양청)에 청장(PAS)과 부청장 2명(비경력직 SES, 스케줄 C)까지 총 3인의 정무직이 있었으나, 정권 교체 후 FNS가 담당하는 푸드 스탬프(Food Stamp) 사업에 영향력을 행사하기 위해 사업 담당 국장을 정무직으로 앉히거나, 또는 소통 담당 대변인을 정무직으로 임명하여 FNS이 담당하는 공약사업에 대한 대통령의 의지를 잘 드러내도록 하는 효과를 의도할 수 있는 것이다. 총원 10,000명 정도의 대형 기관인 경우 이 효과는 6명까지 확대된다.

대통령-기관 간 정책적 견해의 차이가 정치화에 어떤 영향을 주는지 상세히 살펴보기 위해 연구는 각 대통령의 임기 때 어떤 기관이 정치화의 목표가 되었는지를 구체적으로 살펴보았다. 분석 결과, 공화당 대통령은 진보적 기관을, 민주당 대통령은 보수적 기관을 정치화의 목표로 삼았음을 알 수 있다. 공화당의 집권은 진보 혹은 중도적 기관에는 PAS 직위를 평균 50개 정도 추가할 것으로 추정되지만, 보수적 기관에는 단 10개 정도만 추가할 것으로 추정되었다. 클린턴 대통령의 경우에도 전체적으로 정무직의 수가 감축되었지만 기관별 변화는 기관의 정책적 견해에 따라 달랐다. 하나의 진보 혹은 중도적 기관에서 PAS 직위의 숫자는 0.25명 줄어드는 것으로 추정되었지만, 보수적 기관에서는 그 감소폭이 한참 낮은 0.07명으로 추정되었다.

어떤 정부기관이 ‘보수적’이고 ‘진보적’인지를 분류하기 위해 연구자는 미국 정치 및 행정에 밝은 학자, 언론인, 연구원 등 37명의 전문가에게 각 기관의 정책적 성향에 대한 설문조사를 진행했다. 조사 결과 보건복지부, 노동부, 주택도시개발부, EPA, SSA(사회보장국) 등은 진보적인 성향을 띄는 것으로, 상무부, 국방부, 국토안보부, 내무부, OMB 등은 보수적인 성향을 띄는 것으로 분류되었다. 중도적 성향으로 분류된 기관은 농무부, 에너지부, 국무부, 교통부, OPM 등이었다.

기관 역량의 정치화에 대한 민감도(sensitivity)도 정치화 여부에 영향을 주는 것으로 나타났다. 기관별 민감도를 측정하기 위해 연구는 먼저 기관의 공무원 중 전문(professional) / 기술(technical) 직군 공무원들의 비율을 조사하고, 해당 비율의 정무직 수의 변화와 관계를 분석했다. 그 결과 통계 모델에서 전문 및 기술 공무원 비율이 표준편차 1만큼 증가하는 경우 정무직 수는 평균 대비 1/4명에서 1/2명까지 감소시키는 것으로 나타났다. 이는 기관의 업무가 더욱 복잡해질수록 기관에 임명되는 정무직 수가 줄어든다는 확연한 증거이다.

또한 경력직 공무원들에게 공직 외부에 매력적인 경제적 기회가 있는지의 여부도 정치화에 대한 민감도에 영향을 준다. 유망한 경제적 기회가 있는 경우 정치화, 즉 정무직의 임명 확대가 경력직 고위공무원들의 공직 이탈로 이어질 가능성이 높아 정부기관의 역량 손실이라는 정치화의 비용이 커지는 셈이다. 반대로 경제적 기회가 없는 경우 정무직 임명 확대로 인한 비용이 적은 것이다. 이를 측정하기 위해 연구는 고위공무원(SES) 평균 급여 대비 민간 분야의 상대적 소득 격차와 정무직 임명 간의 관계를 분석했는데, 그 결과 민간 분야 소득이 표준편차 1만큼 증가하면 평균적 기관에서 정무직이 약 1-2명 감소하는 것으로 나타났다. 즉 민간 분야에서 기대되는 소득이 높은 기관일수록 정무직 임명 시 경력직의 대량 이탈이 우려되어, 정치화가 확대되기 어렵다는 결론을 내릴 수 있다. 이 경향성은 기관별이 아닌 시기별로도 드러나는데, 클린턴 행정부 말기 경기 호황기에는 이직 기회가 많아져 정치화가 축소된 반면, 조지 H. W. 부시 행정부 말기의 경기 침체기에는 이직 기회가 줄어들어 정치화가 확대될 수 있었다. 다만 이 관계가 인과관계로 해석될 수 있는지에 대해서는 분석 대상 기간이 짧았다는 한계로 인해 섣부른 결론을 내리기 힘들 것으로 보인다.

대통령과 의회 간 관계에 대해서도 플럼 북 데이터 분석에서와 마찬가지로 분점정부일 때 정치화가 감소되는 것으로 나타났다. 1994년 중간선거로 인해 클린턴 행정부는 공화당 우위의 의회를 상대하게 되는, 한국식으로 말하자면 여소야대 구도를 겪게 되었는데, 이러한 경우 기관 평균적으로 1-2명의 정무직 감소로 이어지는 것으로 추정된다. 이 관계는 PAS 직위의 변동에서 가장 극명히 드러나는데, PAS 직위는 신설에 법률 제‧개정이 필요하고 임명에 상원 인준이 필요하므로 의회의 영향력이 가장 크다는 사실을 감안하면 당연한 결과이다.

마지막으로 후원 동기 정치화에 대해서 분석한 결과이다. 공화당 행정부가 들어선 경우, PAS 정무직은 진보적 기관 및 중도적 기관에서 확대되지만, 보수적 기관에서는 초기에 잠깐 증가 후 다시 줄어드는 패턴을 보인다. 이는 정책 영향력이 높은 PAS 직위는 대통령과 정책적 견해가 다른 기관에서 임명 필요성이 크고, 대통령과 정책적 견해가 유사한 기관에서는 임명 필요성이 작다는 사실을 보여준다. 그러나 스케줄 C 직위는 진보적 기관뿐만 아니라 보수적 기관에서도 함께 늘어나는데, 이는 후원 동기 정치화가 스케줄 C 정무직을 통해 대통령과 정책적 견해가 유사한 기관에서 이루어지는 것을 보여준다. 종합하자면, 대통령과 정책적 견해가 다른 기관에서는 PAS와 스케줄 C가 동시에 확대되면서 정책 동기의 정치화가 진행되지만, 정책적 견해가 유사한 기관에서는 주로 스케줄 C를 통해 후원 동기 정치화가 진행된다는 것이다.

후원 동기 정치화의 영향을 잘 나타냈다고 볼 수 있는 사례가 바로 조지 W. 부시 대통령 하의 SBA(Small Business Administration, 중소기업청)이다. SBA는 보수적 기관으로 분류되고 있는데, 클린턴의 임기 말기인 2000년에 SBA에는 총 42명(PAS 4명, SES 비경력직 11명, 스케줄 C 27명)의 정무직이 있었다. 조지 W. 부시의 첫 번째 임기 말인 2004년에 이 수는 56명까지 증가했는데, SES 비경력직이 3명, 스케줄 C가 11명 증가한 결과였다. SBA 조직 내에서 가장 큰 변화가 나타난 것이 청장실 산하 직속 조직이었다. 운영담당관(Chief Operating Officer) 직위가 경력직에서 정무직으로 전환되고, 백악관 연락담당 직위가 SES 내 비경력직으로 신설되었다. 또한, 정책보좌관(Policy Advisor), 일정담당관(Director of Scheduling), 특별보좌역(Special Assistant), 정책기획실장(Assistant Administrator for the Office of Policy and Planning), 그리고 운영담당관 수석보좌관(Senior Advisor to the Chief Operating Officer)까지 5개의 스케줄 C 직위가 신설되었다. 대부분 직접적인 정책적 책무가 많지 않은 직위로서, 신설된 직위들이 후원 동기의 정치화로 인한 것임을 보여준다. 앞서 살펴봤듯이 후원 동기 정무직 임명의 대상이 되는 인사들은 소속 정당과 유사한 정책적 견해를 갖는 기관에 임명되기를 희망하며, 대통령인사국에서도 비교적 짧은 경험과 젊은 연령으로서 검증이 덜 된 인사들을 함부로 정책 영향력이 큰 직위에 임명하지 않기를 원하면서 이러한 결과로 이어지는 것이다.

한편 PAS나 스케줄 C와 달리 SES 내 비경력직은 정치적 요인에 의한 영향이 약한 편이었다. 일부는 정책 동기 정치화의 패턴을, 일부는 후원 동기 정치화의 패턴을 따랐으나 그 효과는 작았다. 이는 SES 내 비경력직 임명에 가해지는 법적 제약(총원 제한, 기관별 정원 제한, 경력직 재배치 기간 제한 등), 그리고 SES 내의 정치화는 정무직(비경력직) 임명 대신 경력직 관료 판별하여 승진시키는 것으로도 대체적 효과를 발생시킬 수 있다는 점이 그 이유인 것으로 추측된다.

분석 결과를 정리하자면, 정치화는 대통령이 정부기관과의 정책 불일치를 인지할 때 확대되었다. 백악관의 정권 교체는 정권 재창출 또는 재선 임기와 비교했을 때 정무적 임명을 더 확대하는 것으로 이어졌다. 진보적/보수적 기관에 대한 조사에서는 대통령이 자신과 정책적 견해가 다른 기관을 정치화의 목표로 한다는 것을 확인할 수 있었으며, 이는 PAS와 스케줄 C 직위에서 가장 활발하게 진행된다.

또한, 기관 내 전문/기술 공무원의 비율이 높아질수록 정무적 인사의 수는 줄어들었다. 더 복잡한 업무를 수행하는 기관이 타 기관보다 정치화의 정도가 작은데 이는 정무적 인사가 기관의 경력직 공무원만큼 성과를 창출하기가 더 어렵기 때문이다. 마찬가지로, 공직의 급여 대비 외부의 경제적 기회가 커질수록 정치화도 축소된다.

정치화는 대통령과 의회 다수당이 정책적 견해를 공유하고 있을 때, 즉 같은 정당이 대통령직과 의회를 모두 장악하고 있을 때 확대된다. 의회의 의원들은 대통령이 의회의 다수당과 유사한 정책적 식견을 가진 인사를 임명할 것이라고 생각할 때 정무직의 수를 더 증가시키려고 한다.	마지막으로, 후원 동기 정치화는 대통령과 정책적 견해가 유사한 기관에서 더 크게 확대된다. 공화당 대통령의 경우 스케줄 C 정무적 인사가 정책적 견해가 다른 기관뿐만 아니라 정책적 견해가 같은 기관에서도 확대됐다.

5. 미국 정부 정무직공무원의 성과분석

1) 정무직/경력직공무원과 성과의 관계

앞서 살펴봤듯이 미국 정부 내 정무직공무원은 1980년까지 지속적으로 상승하였고, 이후 2000년대 이후까지 그 수준을 유지하고 있는 것으로 보인다. 미국 정부의 대통령은 정책 통제 강화 동기와 후원 유지를 위해 정무직공무원 임명을 확대하며, 이는 대통령과 의회 다수당이 같은 정당일수록, 또 정부기관 성과의 정치화에 대한 민감도가 낮을수록 그 확대 폭이 커진다. 이제 미국 정부의 정무직공무원들이 정부 성과에 어떤 영향을 주었는지를 살펴보기로 한다.

대통령이 임명하는 정무직과 경력직 관리자들 중 정부 성과에 어느 쪽이 더 유리한지에 대해서는 의견이 대립되고 있다. 먼저, 공직 외부에서 오는 정무직들이 정부에서 필요로 하는 열정과 반응성을 가져온다는 전통적 견해가 있다. 이 견해에 따르면 공공 분야의 낮은 급여와 성과 연동 보수 구조의 부재로 인해 가장 우수하고 명석한 인력들은 민간 영역으로 이동한다. 스스로 유능하다고 생각하는 인력들은 고성과자에게 더 큰 보상을 하는 보수 제도를 선호하고, 그렇지 않은 인력들은 성과와 직접적으로 연계되지 않는 급여 구조를 찾는 것이다. 이것이 대체적으로 사실이라면, 가장 유능한 인재들은 민간 영역이 자신들의 성과에 합당한 보상을 줄 가능성이 높기 때문에 정부 업무보다 민간 영역을 선택하게 된다. 따라서 전반적으로 민간 영역 출신의 정무직들은 상응하는 경력직 관리자들보다 더 유능하다는 것이다.

그런 반면, 경력직 관리자들을 승진시키는 것의 조직 관리상 이점에 대해 긍정적으로 평가하는 견해가 있다. 애초에 실적제 인사제도(merit system)를 신설한 이유가 바로 정부의 더 유능하고 전문적인 행정을 확립하기 위한 것이었다. 경력직 관리자들은 해당 분야별 전문성, 공공 관리 능력을 갖추고, 장기 계획 수립에 유리하며, 정파성에 치우치지 않고 정치로부터의 중립을 지킬 가능성이 더 크다. 이러한 특성 각각은 분명히 행정 성과를 증진시킨다. 분야별 전문성과 기관 내부 경험은 정책 및 사업의 검토 및 실행을 용이하게 한다. 어떤 기관에서 근무한 경력이 있는 인물이 관리직이 되면 기관의 정책 결정, 인사, 절차, 문화 등에 더욱 친숙하며, 그로 인해 정책의 점검과 기획, 주도를 현저히 쉽게 할 수 있게 된다. 이 관점에서 보면 업무환경의 중대한 차이점들로 인해 행정/경영 능력이 민간 영역에서 정부 부문으로 이전되는 것은 어려운 일이며, 정무직으로 임명된 외부인이 정부에서 훌륭한 성과를 창출하기 위해서는 공공 예산의 성격, 법규 제정 절차, 공직 인사제도와 같은 난해한 주제를 이해하고 있어야 하는 쉽지만은 않은 일이다.

양쪽의 견해는 모두 타당한 측면이 있으며, 많은 연구에서 정무직과 경력직 공무원이 함께 창의적이고 생산적으로 일하기 위한 여러 가지 방안을 제시하고 있다. 양 견해는 정무직과 경력직의 정부기관 내 관리자로서 상대적 강점을 설명함과 동시에 서로에게 부족한 면이 어떤 것인지를 일러주고, 그러한 단점을 극복할 수 있도록 하는 힌트를 제시한다. 다만 정무직 수가 어느 정도일 때 정무직과 경력직이 조화롭게 근무하며 최대의 성과를 창출할 수 있는지는 여전히 의문이 존재한다.

정치화, 또는 정무직 수/비율의 확대는 그 인사들이 매우 훌륭한 인재들이라 하더라도 다음 세 가지 요인으로 인해 기관의 성과를 저해할 수 있다. 첫째, 정치화는 경력직으로서의 공직 입문의 매력을 저하시켜 기관이 유능한 공무원을 채용하고 유지하는 일을 어렵게 한다. 어떤 기관의 최상위 직책들이 정무직으로만 임명이 가능한 자리인 경우 유능한 인재는 기관에서 자신의 경력의 미래를 어둡게 볼 가능성이 크다. 정치화가 많이 진행된 기관에서는 급여나 정책 영향력 측면에서 가장 중요한 직위들을 맡을 수 없다는 것을 알게 된다는 것이다. 이로 인해 유망한 인재들이 공직을 떠나거나 애초에 입직하지 않게 된다.

둘째, 정치화는 소속 공무원이 업무분야의 역량이나 전문성을 개발하도록 하는 동기를 잃게 하는 환경을 조성한다. 경력직 공무원들의 경우 더 높은 급여와 큰 정책 영향력이 따르는 직위를 맡지 못할 가능성이 높아지면 상위 직급으로 상승하기 위한 역량 획득 동기가 낮아지게 된다. 더 높은 급여와 큰 정책 영향력을 갖는 직위를 맡지 못하는 경력직 관리자들은 승진이나 상위 직급 임명의 가능성을 높여주는 역량을 획득할 이유가 없어지고, 그로 인해 정치화된 기관에서는 경력직 공무원들의 성과가 낮아지는 결과가 발생한다. 한편 이는 임명된 정무직의 입장에서도 마찬가지인데, 보통 재직기간이 짧은 정무직의 경우 해당 분야의 업무적 지식을 익히는 노력의 유인이 역시 낮아지게 된다.

셋째, 정치화는 최고위급의 퇴직 또는 이직을 증가시킴으로써 장‧단기적으로 기관 성과를 저해하기도 한다. PAS 정무직의 임기는 평균 24개월가량이며, 그 하위 직급 정무직은 그보다도 더 짧은 기간 근무하는 경향이 있다. 퇴직의 증가는 리더십의 공백을 만들고, 기관의 정책적 목표를 혼란스럽게 하며, 기관의 사업 계획을 무용하게 하여 결과적으로 기관의 낮은 성과로 이어지게 된다. 정무직은 정책 우선순위를 새롭게 설정하고 새로운 계획을 시작할 만큼의 기간만큼은 재직하지만, 그 완료를 볼 수 있을 정도로 길게 재직하지는 못한다. 장기 재직하는 경력직 공무원들은 대부분 업무의 발전과 개선을 위한 아이디어를 갖고 있으나, 계속되는 인사 교체에 의한 변화 속에서 경력직들의 새로운 계획을 위한 노력은 헛된 일일 수 있음을 알게 된다.

2) 정무직공무원의 정부 성과에 대한 영향 : 사업평가측정기법(PART)

연구는 두 가지 데이터를 활용하여 정무직공무원과 정부기관 성과 간의 관계를 분석한다. 첫 번째 데이터는 조지 W. 부시 행정부에서 도입한 사업평가측정기법(Program Assessment Rating Tool, PART)이다. PART는 OMB가 정부의 사업성과를 수치화하여 측정하는 평가체계이다. PART에는 0점에서 100점까지의 점수가 매겨지는 성과에 관한 4가지 부문(categories)이 있고, 25개에서 30개의 '예 또는 아니요(yes-or-no)' 문항들을 각 기관과 OMB의 평가자들이 공동으로 응답한 결과를 통해 평가를 산출한다. 이 문항들은 각각의 사업이 몇 가지의 특정한 목표가 있는지, 사람들이 결과에 책임을 지는지, 성과가 측정되는지 등 우수한 행정 성과의 여러 측면을 포괄한다. 또한 각 사업체계는 사업이 잘 수행되고 있는지를 스스로 입증하도록 요구받는다. OMB는 2004회계연도 예산 과정에서 234개의 사업을 평가했고, 2005회계연도 예산에서 176개의 사업을, 그리고 2006회계연도 예산 과정에서 206개의 사업을 추가로 평가했다. 2006년 평가의 경우 평균 점수가 62.78점이었고 최저점은 13.82점(내무부 토지수질보존기금 토지매입 사업), 최고점은 96.7점(국무부 세계교육문화교류 사업)이었다. <표 8>은 2006년 기준 PART의 4가지 부문에 대한 간단한 설명이다.

<표 8> 미국 정부 사업평가측정기법(PART) 부문 및 가중치 (2006년 기준)

• 사업의 목적과 설계 (가중치 20%): 사업의 설계와 목적이 명료하고 논리적 옹호가 가능한지 평가

• 전략적 기획 (가중치 10%): 기관이 사업에 대해 유효한 연 단위/장기적 목표를 설정했는지 평가

• 사업 운영 (가중치 20%): 재정적 감독, 사업 개선 노력 등 기관의 사업 운영을 평가

• 사업 결과 (가중치 50%): 전략적 기획 부문과 기타 평가에서 제시된 목표에 관련된 사업성과를 평가

먼저 PART 데이터를 통한 분석 결과를 먼저 소개하겠다. PART 평가 대상 사업을 관리하는 관리자 중 총 242명에 대한 정보가 확인되었는데, 62%가 PAS, 11%가 SES 내 정무직이었으며 25%가 SES 내 경력직이었다. 이들의 인적 특성은 서로 유의미한 차이를 보였다. 정무직들은 민간 분야 및 비영리 분야 경력이 더 길었고, 의회나 백악관 근무 경험이 있을 가능성이 높았으며, 재임기간은 경력직에 비해 비교적 짧았다. 반대로 경력직들은 현재 근무 중인 정부기관에서 종전부터 근무해왔을 가능성이 높았고, 더 많은 공공행정 경험과 현 직위에서의 더 긴 기간 동안 재임하였다. 이들의 사업 평가 결과를 분석해본 결과, PAS 정무직이 관리하는 407개 사업은 평균 61점을, SES 내 정무직이 관리하는 94개 사업은 평균 58점을 받았으며 SES 내 경력직 고위공무원이 관리하는 92개 사업은 평균 68점을 받아 정무직-경력직 간 평균 평가점수가 유의미한 차이를 보이는 것으로 나타났다.

<그림 6> 기관 내 정무직 비율과 PART 평가점수 분포

또한 <그림 6>은 사업을 관리하는 해당 기관 내 관리직 중 정무직의 비율과 PART 평가점수가 어떻게 분포하는지 산점도(scatter plot)로 나타내본 그래프이다. 우하향하는 추세선을 살펴보면, 관리직 중 정무직의 비율이 높아질수록 평가점수가 낮아지는 것을 확인할 수 있다. 즉, 더 정치화된 기관은 더 낮은 성과평가를 받았다는 것이다.

그런데, 정무직과 경력직 관리자 간 관리하는 사업의 유형이나 규모, 목적 등이 다를 수 있어 이러한 요인들이 평가에 미치는 영향을 고려할 필요가 있다. 평가대상 사업 중 직접적 연방사업(direct federal program)은 30.5%였고, 경쟁 보조금(competitive grant) 사업은 18.1%, 포괄보조금(block-grant) 및 공식보조금(formula-grant) 사업이 16.3%, 연구개발 사업이 14.1%, 자본자산 및 서비스 획득사업 9.6%, 규제적 사업 6.8%, 대부사업 3.8%, 마지막으로 혼합적 사업(combination program)이 1%였다. 각 사업의 규모도 큰 차이를 보인다. 어떤 사업(예: 스투팩 올림픽 장학금 사업)은 백만 달러 정도의 소규모 예산으로 진행되고, 어떤 사업(예: 메디케어)은 2천7백억 달러 정도의 큰 규모로 진행된다. 정무직들은 경력직 관리자들에 비해 더 큰 규모의 사업을 운영하는 경향이 있고, 포괄보조금 또는 공식보조금 사업, 연구개발사업, 직접적 연방사업을 운영할 가능성이 크다. PART 평가 자체가 부시 행정부에서 개발되었다는 점을 감안하면, 진보적 기관과 보수적 기관 간에도 편향에 의한 평가의 차이가 있을 수 있다.

이처럼 평가에 영향을 줄 수 있는 여러 가지 요인들을 통제한 통계학적 모델을 추정하여 분석하였으나, 그 결과 역시 정무직과 경력직 간 평가점수가 유의미한 차이를 보인다는 결론으로 이어졌다. 정무직이 관리하는 사업은 경력직이 관리하는 사업보다 평균 5.5점정도 낮은 평가점수를 보였다. 흥미로운 사실은, 평가 당시 집권했던 공화당 행정부가 비교적 더 지원했을 것으로 여겨지는 보수적 기관들의 사업만을 대상으로 분석하는 경우 이 점수의 편차가 더욱 커진다는 것이다. 관리직 중 정무직의 비율을 독립변수로 하는 경우, 비율이 10% 더 확대되면 평가점수가 약 5점정도 낮아지는 것으로 추정되었다.

또한 몇 가지 더 특기할 만한 사실이 있는데, 먼저 연구개발사업들은 가장 높은 점수를 받았고, 보조금 사업들의 점수가 가장 낮았다. 또한, 고정 임기를 보장받은 조직 수장(bureau chief)에 의해 운영된 사업들이 더 높은(약 11-12점) PART 점수를 받았는데, 이는 기관이 대통령의 통제에서 어느 정도 분리되는 경우 관리 성과를 높아질 수도 있다는 함의가 있다.

그렇다면 정무직과 경력직 관리자 간의 어떤 차이가 이런 결과를 만들어낸 것일까? 이 점을 분석하기 위해 연구는 각 관리자의 개인적 특성을 변수로 한 별도의 통계적 모델을 추정하여 소개한다. 평가 점수에 가장 유의미한 긍정적 영향을 끼치는 두 가지 변수는 바로 ‘현 조직 근무 경험’과 ‘재임기간의 길이’이다. 앞서 설명했듯이, 경력직 관리자들은 그 이전부터 해당 조직에서 근무해오고 있을 가능성이 매우 높고, 또 정무직에 비해 더 긴 기간 재임하는 경향이 있다.

현 조직 근무 경험이 있는 관리자는 그렇지 않은 관리자보다 평가 점수를 약 4-5점 가량 상승시키는 것으로 추정되었다. 이는 해당 기관 근무 경험을 통해 익힌 정책분야의 전문화된 지식이 사업에 대한 더 세밀한 관리 감독을 가능케 하고, 정부 사업과 그 절차, 조직구조, 인사 등에 대한 사전 지식으로 인해 새로 고위직을 맡으면서 발생할 수 있는 초기 비용을 낮추기 때문이다. 이 결과의 중요한 함의는 조직의 고위직을 선발할 때에는 정무직을 임명할 때에도 해당 조직의 유사한 직위에서 근무한 경험이 있는 인사를 임명하는 것이 더 나은 결과를 가져올 것이라는 사실이다.

또한, 조직의 수장이 그 직위에서 오래 재임할수록 사업의 성과는 향상된다. <그림 7>은 사업 관리자의 재임기간과 PART 평가점수 간의 관계를 나타낸 그래프이다. 관리자의 재임기간이 10개월 더 길어질수록 사업의 PART 점수는 약 2점에서 2.5점 상승하며, 특히 재임 초기에 이 효과가 가장 큰 것으로 나타난다. 다만 그 관계는 시간이 지나면서 완화되어 약 4-5년이 지난 후에는 그 상승효과가 재임 초기에서처럼 나타나지는 않는다. 그러나 대부분의 조직 수장들에게는 더 긴 재임기간이 성과를 향상시키는 효과가 있으며, 평균 재임기간이 24개월에 못 미치는 정무직들에게는 더욱 그러할 것이다.

<그림 7> 관리자의 재임기간에 따른 PART 평가점수

정무직들이 경력직 관리자보다 더 우수한 점으로 말할 수 있는 교육 수준과 백악관‧의회 사전 근무경험은 평가점수와 유의미한 상관관계가 있지는 않았다. 민간 영역의 경영 경험도 PART 평가와 상관관계가 없었는데, 이는 영역 간 상당한 환경 차이를 감안했을 때 민간 경영 경험이 반드시 공공 영역으로 이어지는 것은 아니라는 행정학자들의 주장을 뒷받침한다.

정리하자면, PART 평가에서 정무직은 경력직보다 유의미하게 낮은 평가를 받고, 지도부에 정무직 비율이 더 높은 기관이 더 낮은 평가를 받는다. 이는 정무직 수의 확대가 기관의 반응성(responsiveness)을 향상시킬 수도 있지만 그 대신 행정 성과를 저해하는 경향이 있다는 점을 보여주고 있다. 경력직 관리자들이 높은 평가를 받는 요소는 그들의 해당 조직에서의 사전 근무경험, 그리고 관리직에서의 더 긴 재임기간이다. 정무직들이 경력직인 조직 수장 대비 갖는 장점인 높은 교육 수준, 민간 분야 경영 경험, 타 기관에서의 경험 등은 PART 점수와 유의미한 관계가 없는 것으로 나타났다.

3) 정무직공무원의 정부 성과에 대한 영향 : 연방정부 인적자원조사(FHCS)

성과분석을 위한 두 번째 데이터는 공무원 대상 설문조사인 연방정부 인적자원조사(Federal Human Capital Survey, FHCS)의 응답 자료로서, 조사에는 기관의 리더십, 행정, 업무환경 등에 대한 공무원들의 인식에 관한 질문이 포함되어 있다. 2002년과 2004년에 OPM은 각각 20만 명 그리고 27만5천 명이 넘는 연방 공무원을 대상으로 업무환경의 다양한 측면에 관한 설문조사를 실시했다. 조사는 연방 공무원들에게 소속 조직의 고위직들에 대한 평가, 그리고 우수한 행정으로 이어지는 조직적 특성의 존재 여부를 설문했다. 2002년과 2004년 각각 총 178개 및 191개 기관의 공무원들이 응답했으며, 기관 간 점수에 상당한 편차가 있어 어떤 기관들이 잘 운영되고 어떤 기관이 어려움을 겪는지를 잘 보여주는 데이터라 할 수 있다.

연구는 해당 데이터 중 리더십, 조직관리(management), 업무환경(work climate)과 관계된 <표 9>의 7가지 설문에 대해 얼마나 동의하는지에 대한 응답 결과치를 비교했다. <그림 8>은 응답 결과를 기관장이 정무직인지 경력직인지를 기준으로 나눈 그래프이다. 그래프에서 알 수 있듯이 모든 문항에서 경력직이 기관장인 기관의 공무원들의 긍정 평가 비율이 더 높았다. 정무직이 기관장인 경우 기관의 고위직들을 높이 평가하는 지나 고위직들이 동기나 헌신을 이끌어낸다고 응답하는 비율이 더 낮았다. 또한, 직원들에게 업무를 수행하는데 필요한 기술을 제공하는지, 부서 간 의사소통을 촉진하는지 등의 문항에 대해서도 긍정적 응답률이 비교적 낮았다. 이러한 낮은 평가는 직장에 대한 전반적 만족도로도 이어져 소속 기관을 다른 조직에 비해 더 선호한다고 생각하거나 근무하기 좋은 직장으로 생각하는 비율 또한 더 낮았다.

<표 9> 분석대상 연방정부 인적자원조사(FHCS) 문항 (2002년 기준)

• 리더십

나는 소속 기관의 고위직들을 높이 평가한다.

나의 소속 기관의 고위직들은 직장에서의 높은 직무동기와 헌신을 이끌어낸다.

• 조직관리

3. 관리자들은 기관이 업무 목표와 목적을 달성하는지를 검토하고 평가한다.

4. 소속 기관은 조직의 목표를 달성하기 위해 필요한 업무 관련 지식과 기술을 지니고 있다.

5. 관리자들은 서로 다른 업무부서 간 프로젝트, 목표, 필요 자원 등에 관한 의사소통을 촉진한다.

• 업무환경

6. 나는 소속 기관을 일하기 좋은 직장으로 추천한다.

7. 당신은 소속 기관을 다른 기관과 비교했을 때 근무할 조직으로서 어떻게 평가하는지? (“최고 수준”: 매우 동의, “평균 이상” : 동의)

<그림 8> 기관장 유형에 따른 문항별 응답 결과

PART 평가 결과와 마찬가지로 평가에 개입됐을 수 있는 요인을 통제하기 위한 통계적 모델을 추정해보았으나, 역시 마찬가지로 정무직 기관장은 경력직 기관장에 비해 모든 문항에서 체계적으로 낮은 평가를 받는다. 여러 요인들을 통제한 이후에도 '고위직들이 직무동기와 헌신을 이끌어낸다', '관리자들이 의사소통을 촉진한다.', '나는 소속기관을 일하기 좋은 직장으로 추천한다.' 등의 문장에 동의하는 공무원의 평균 비율이 경력직이 운영하는 기관에 비해 약 5-6점 낮았다. 단순히 기관장만이 아니라 지도부 내 정무직의 비율로 측정을 하더라도 유사한 결과가 나온다. 지도부 내 정무직 비율이 1 표준편차만큼 상승하면 설문에 대한 긍정적 응답비율은 문항에 따라 1~4% 하락하는 것으로 나타났다.

종합하면, 정치화는 대부분의 경우에서 저조한 평가로 이어진다. 상원인준 직위(PAS), 비경력직 고위공무원단 직위(noncareer SES), 스케줄 C 직위의 정무직들이 수장을 맡는 조직은 그렇지 않은 조직들에 비해 낮은 평가를 받는다. 마찬가지로, 정무직 비중이 높은 지도부가 있는 기관들은 유의미하게 낮은 평가를 받는다. 이는 앞에서 살펴본 PART 평가 분석 결과와도 일맥상통하는 결론이다.

4) 정무직공무원의 정부 성과에 대한 영향 : FEMA의 사례

앞에서 살펴봤듯이 정치화는 정부 성과에 유의미하게 부정적인 영향을 줄 수 있다. 이는 모든 정무직이 성과를 저하시킨다는 의미는 아니나, 많은 기관에서 그런 역효과가 나타났음을 부정하기는 어려우며 적어도 현재 미국 연방정부의 정무직 수는 최적 규모를 넘어선 것으로 평가할 수 있다. 이와 같은 정무직의 역효과가 가장 부각되었던 사례가 바로 2005년 허리케인 카트리나 (Katrina)에 대한 FEMA(Federal Emergency Management Agency, 연방재난관리청)의 부실 대응일 것이다.

1979년 창설된 FEMA는 각 기관에 분산된 재난구호 정책/사업과 민방위 업무를 통합하여 비상사태 대비, 완화, 대응 활동을 한 기관에서 집중된 역량을 통해 수행하기 위한 목표를 갖고 있었다. 그러나 보안을 중시하던 민방위 업무와 소방‧방재‧구호 업무라는 서로 다른 문화의 업무가 잘 융화되지 못한 것은 조직의 잠재력을 계속 저해하는 요인이었다.

또한, FEMA에는 정무직이 평균 대비 많은 수가 임명되었다. 카터 대통령의 임기 말 시점에 총원 3,400명의 기관인 FEMA에 31명의 정무직이 임명되었는데, 이는 비슷한 규모의 다른 기관 대비 3배의 규모였다. 정무직이 많다는 사실은 단순히 그 사실만의 문제가 아니라, 주요 직위의 이직이 잦아 공석이 자주 발생하는 문제로도 이어진다. 조지 H. W. 부시 대통령은 취임 후 1990년 8월까지 청장(director)을 임명하지 않았는데, 이는 무려 19개월간 청장 없이 업무가 계속된 것이다. 또한 업무 전문가보다는 정치인들이 정무직에 임명되는 것도 큰 문제로 지적되었다. 1979년부터 1992년까지 임명된 FEMA의 청장 중 그 누구도 방재 업무 전문가로 평가될 수 있는 인물은 아니었다. 이와 같은 정치화의 영향과 지도부의 낮은 업무 이해로 인해 기관의 사기는 매우 낮은 수준이었다. 미국 공무원연맹(American Federation of Government Employees)의 조사에서 소속 기관이 잘 운영되고 있다고 응답한 FEMA 공무원은 20% 수준에 불과했다.

그리고 이러한 장애요인들은 FEMA의 부실한 재난 대응으로 이어졌다. 1989년 9월의 허리케인 휴고(Hurricane Hugo) 대응 시 FEMA의 최고위급 직위 8개 중 7개는 공석이었다. 같은 해 10월 캘리포니아의 로마 프리에타(Loma Prieta) 지진에도 대응이 너무 늦고 지원도 매우 부족했다는 지적을 받았다. 결정적으로, 1992년 허리케인 앤드루(Hurricane Andrew)에 대한 대응 실패는 부시 대통령에게 큰 정치적 타격을 입힐 정도였다. 연이은 재난 대응 실패에 언론과 의회는 FEMA를 “정치적 아첨꾼들을 위한 칠면조 농장(turkey farm)”이라며 비난했다.

FEMA의 중요성을 인지한 클린턴 대통령은 취임 후 FEMA의 청장으로 제임스 리 위트(James Lee Witt)를 임명하였다. 클린턴이 주지사였던 아칸소 주에서 방재실장(Director of the Office of Emergency Services)으로 근무했던 위트는 FEMA 창설 이래 처음으로 방재업무 경험을 갖고 임명된 인물이었다. 위트는 그저 경험 많은 방재업무 경력자였던 것이 아니라 정치적으로도 요령 있는 사람이었다. 그는 인준 청문회에서 중요한 개혁들을 해낼 것이라고 다짐했고, 연방 의원들과 주 정부 공무원들과 관계를 만드는 일이나 기관의 활동을 홍보하는 일에도 노력을 쏟았다.

그가 FEMA에 가져온 주요 개혁을 몇 가지 살펴보자면, 먼저 위트는 FEMA에 임명되는 정무직 수를 3분의 1로 감축하면서, 소수의 정무직 임명에 대해서도 적극적으로 관여하여 정무직 후보들의 유능함과 경험을 직접 평가, 선별했다. 이는 청장의 권한을 벗어나는 일이었으나, 클린턴이 위트의 개혁을 지지하여 가능한 일이었다. 위트는 그렇게 선발한 정무직과 함께 오랜 기간 재직했다. 위트는 클린턴의 임기 8년 내내 자리를 지켰고, 그가 선발한 청장보 두 명과 정책국장, 소방국장, 지역본부장 등 다른 정무직들도 6년 이상 재임하며 FEMA의 업무에 안정을 가져왔다. 위트는 또한 기관의 비전을 ‘포괄적 재난 관리’로 분명히 하고, 조직과 인력 배치를 그에 맞게 개편하며 기관 내부의 융화를 도모했다.

이는 부시 시절 청장이었던 월러스 스티크니(Wallace Stickney)와 직접적으로 비교되는 부분인데, 그는 도시 환경 엔지니어였지만 방재업무를 맡아본 경험은 없었으며, 다른 정무직 31명이 먼저 임명되고 난 후에야 청장에 임명되어 다른 정무직 임명에 전혀 관여하지 못했다.

위트 청장 하의 FEMA는 재난 대응에서 훨씬 나은 성과를 보이며 높은 평가를 받았다. 1993년의 중서부 홍수(Midwestern flood)와 1994년 캘리포니아 주 노스릿지 지진(Northridge earthquake) 대응 시 FEMA는 사전 대비, 즉각적 대응, 구호 인력 및 자원 배치, 지원요청 절차 등에서 매우 달라진 모습을 보이며 언론과 의회의 찬사를 들을 수 있었다. ‘FEMA가 허리케인 앤드루라는 유령을 퇴치했다’는 평가가 공공연히 들려올 정도였다. 클린턴은 정부 재창조(reinventing government)의 모범사례로 FEMA를 내세울 수 있었다.

하지만 조지 W. 부시가 대통령에 당선되고 위트 청장이 퇴임하면서 FEMA는 다시 위기를 맞게 된다. 먼저 위트 청장이 대폭 줄였던 정무직 수는 클린턴 임기 동안 차츰 증가하여 27명까지 회복되었는데, 부시 행정부는 이를 38명까지 더 확대시켰다. 또한 정무직으로 다시 무경력자들이 임명되기 시작했다는 것도 문제가 되었다. 카트리나 당시 청장이었던 마이클 브라운(Michael Brown)의 임기 동안 기관 지도부에 방재업무 경험이 있는 사람은 단 1명이었다고 알려져 있다.

2001년 9‧11 테러에 대해 FEMA의 대응은 나쁘지 않은 평가를 들었으나, 부시 대통령은 FEMA를 포함한 여러 기관을 하나로 통합한 총원 17만 명의 국토안보부(Department of Homeland Security)를 창설했다. 이는 FEMA를 더욱 더 정치화시키는 효과를 가져온다. FEMA의 38명의 정무직뿐만 아니라, 국토안보부에 임명되는 정무직들도 FEMA의 업무에 관여하게 된 것이다. 독립기관인 FEMA의 청장은 대통령에게 직접 보고가 가능했으나, 이제 청장은 국토안보부 장관에게 보고를 해야 했다. 국토안보부 편입으로 인해 FEMA 공무원들의 사기가 저하되고, FEMA와 각 주 정부 방재담당 기관과의 관계가 약화되었으며, 재난이 발생했을 때 FEMA와 국토안보부 중 어느 단계에서 통제를 해야 하는지에 대한 혼란이 발생하게 된다. 편입 이후 FEMA는 국토안보부 내 예산 확보를 위한 경쟁에서도 어려움을 겪을 수밖에 없었다.

2004년 초, FEMA 노동조합의 위원장은 의원 20명에게 보낸 서한에서 부시 행정부가 들어선 순간부터 전문역량과 경험을 갖춘 직원들이 사직하고 그 자리를 계약직(contractor)이나 경험이 일천한 신규직원들이 채우고 있다고 주장했다. 서한에는 FEMA 본청 직원 중 60%가 이직 제의가 있으면 떠날 것이라고 응답한 노동조합 설문조사 결과도 인용되어 있다. 2004년 연방정부 인적자원조사의 결과에서도 DHS는 연방정부 내에서 가장 일하기 싫은 기관 중 두 번째로 높은 순위로 나타났다.

정치화의 악영향에 국토안보부 편입으로 인한 장애가 더해지면서, 2005년 8월 허리케인 카트리나에 대한 FEMA와 국토안보부의 대응은 그 자체만으로 재앙과 같았다는 신랄한 평가를 받게 된다. FEMA의 대응은 느렸고, 실수투성이였으며, 제대로 조율되지도 않았다. 심지어 FEMA의 공무원들에겐 구호를 위한 장비도, 훈련도 부족했다. 판사 출신의 국토안보부 장관인 마이클 처토프(Michael Chertoff)는 당시 위기가 얼마나 심각한지도, 또 대형재난에서 자신의 권한이 무엇인지도 잘 몰랐던 것으로 알려졌다. 카트리나가 지나간 후 브라운 청장은 대응을 위한 충분한 권한이 없었다는 말을, 처토프 장관은 브라운에게 충분한 권한을 위임했다는 말을 하는 등 서로 책임을 회피하는 모습을 보였다. 이러한 혼란의 결과 카트리나는 약 1,500명의 사망자와 수십만 명의 이재민, 총 800억 달러에 이르는 재산피해를 기록하게 된다.

정리하자면, 정무직을 어느 정도 규모로 임명하는지, 또 어떤 인사를 정무직으로 임명하는지에 따라 정부기관의 성과(performance)는 천지차이가 날 수 있다. FEMA의 사례에서 정무직 수의 축소는 더 많은 경력직 공직자들이 지도부의 주요 직위로 올라올 수 있게 하여 안정된 리더십을 만들었다. 안정된 리더십은 기관의 내부 관리직 양성, 예산 요구, 주·지방정부와의 지속적인 관계 구축, 장기적 계획과 연습 훈련을 설계하고 실행하는 등 성공적인 업무 수행으로 이어졌다. 반면 과도한 정치화는 기관의 업무 추진에 공백과 혼란을 발생시키고, 공무원의 사기를 저하시키는 등 성과에 종합적으로 악영향을 가져오게 된다.

연구자인 루이스는 이에 대해 정치화가 정부 전체에 걸쳐 성과를 저해하며, 가끔은 그 피해가 매우 크고 재앙적일 때도 있다고 지적한다. 다만 미국의 대통령들은 그 결과가 정부 역량에 좋지 않을 수 있음에도 각 부처와 기관에 정무직 인사를 추가하는데, 그 이유는 정부조직의 반응성(responsiveness)을 제고하고 후원 인사의 분배를 통해 정치적 지지 및 추진하는 정책에 대한 지지를 이끌어내기 위해서라며, 이를 위해 대통령이 약간의 유능함을 거래(trade)하는 것이라고 표현했다.

그러나 위트의 업적에서도 알 수 있듯이, 훌륭한 정무직공무원은 기관에 열정과 반응성을 가져올 수 있고, 예산 확보와 법률 개정, 또는 정책 구현을 위해 필요한 정치적 지렛대를 제공할 수 있다. 위트의 강한 정치적 리더십 없이도 클린턴 정부의 FEMA가 업무수행에서 큰 성공을 거뒀을 것이라 보기는 어렵다. 위트는 경력직 공무원들에게 위험을 감수하는(risk-taking) 행태와 책임성을 불어넣는 데 성공했고, 또한 FEMA와 주·지방정부, 연방의 의원들, 행정부 전체와의 관계를 구축하고 강화하는 데에도 큰 성공을 거뒀다. 또한 방재업무 전문성과 경험을 갖춘 인사들의 임명, 그리고 그들의 장기 재직을 통해 정무직임에도 경력직이 구축할 수 있는 수준의 안정적 리더십이 구현된 것도 성공의 큰 요인이었다. 이처럼 미국 정부에서 적정한 수의 우수한 인사가 임명된 경우에는 정무직공무원의 순기능이 극대화되고 역기능은 최소화되었다는 평가가 가능할 것이다.

제4장 한국 장관의 개인적 특성과 조직성과의 관계 분석

1. 서  론

앞 장에서 소개한 연구의 결과를 간단히 정리하자면, 미국 연방정부의 정무직 수는 1980년에 최대 수준까지 확대된 후 2004년까지 3,000명대를 유지하고 있다. 대통령은 정부기관 통제와 후원 보상을 위해 정부기관을 정치화하는데, 정치화는 정부기관의 정책적 견해가 대통령과 상이할수록, 대통령과 의회의 정책적 견해가 유사할수록, 기관 역량의 정치화에 대한 민감도가 낮을수록 확대되기 쉽다. 한편 후원 동기의 정치화는 대통령과 정책적 견해가 같은 기관에 늘어나는 경향을 보였다. 이렇게 확대된 정무직공무원들의 성과를 사업 평가와 공무원 설문조사를 통해 평가해보니 정무직이 기관장이거나 지도부에 정무직 비율이 높은 기관은 경력직이 기관장이거나 지도부에 정무직 비율이 낮은 기관에 비해 낮은 평가를 받는 것으로 나타났다. 경력직공무원의 기관 업무에 대한 사전 경험과 장기적 재직 기간이라는 장점이 높은 평가에 큰 영향을 주는 것으로 추정되었으며, 이는 FEMA의 위트 청장의 개혁 사례에서도 잘 확인할 수 있었다.

참고로 2020년 플럼 북 기준 PAS, 비경력직 SES, 스케줄 C 정무직 수를 모두 합하면 3,405명이다.

그러나 미국의 정무직공무원에 대한 분석 결과를 한국의 정무직공무원에 그대로 적용하기는 다음과 같은 한계가 존재한다. 첫째로 한국의 정무직공무원은 제한된 수만이 존재하며, 미국처럼 그 규모가 유연하게 운영되지 않는다. 앞의 각국 정무직공무원 현황에서 살펴보았듯이 한국 행정부 내의 법률상 정무직공무원은 차관급 이상의 142명만이 존재하며, 정무적으로 임명되는 것으로 볼 수 있는 별정직공무원 52명을 합하여도 200명이 채 되지 않는다. 정부조직관리시스템에서 확인할 수 있는 가장 오래 전의 정원표는 2000년인데, 이 당시 정무직공무원은 단 98명이었다. 이렇게 보면 그 후 약 20년 동안 정무직공무원이 적게나마 확대된 것처럼 볼 수도 있으나, 행정부 내 전체 국가공무원 규모는 약 55만 명에서 76만 명으로 늘었고, 일반직만 따져도 15.8만 명에서 17.3만 명으로 늘어나는 등 정부 규모가 전반적으로 확대된 것을 감안하면 정무직공무원 수가 크게 확대되었다고 보기도 어렵다.

둘째, 한국의 정무직공무원 중 상당수는 각 정부기관에서 능력과 실적을 평가받아 정무직으로 임명된 공무원 출신의 인사이다. 물론 미국도 경력직 출신이 정무직공무원 직위에 임명되는 경우가 있고, 내각제 국가인 일본이나 영국조차도 그런 사례가 없는 것은 아니나 한국처럼 상당수의 장‧차관 직위에 공무원 출신이 임명되지는 않는다. 앞서 살펴본 내용에 빗대어 보면, 한국의 대통령들은 경력직공무원 출신 인사들을 정무직인 장‧차관에도 임명함으로써 각 정부기관이 안정적 리더십 하에 운영될 수 있도록 의도했다고도 볼 수 있다.

정무직의 범위가 좁고, 정무직 중에도 경력직 출신이 많다는 이 두 가지 이유로 인해 한국은 앞 장의 분석에서처럼 정무직과 경력직이 운영하는 사업을 직접 비교하거나 지도부 내의 정무직 비중을 비교하는 등의 분석은 적절치 않다. 그렇다면 어떤 방식의 비교가 적절할까? 이에 대해서 본 연구는 정무직에 해당하는 각 인사들의 개인적 특성과 성과의 관계를 보기 위해 정무직 내에서의 비교분석을 시도하기로 했다.

그리하여, 이 장에서는 대통령이 임명한 장관들의 경력 등 개인적 특성과 각 부처의 조직성과와의 관계를 살펴본다. 대통령제에서는 대통령이 각 부처의 수장으로 장관을 임명해 국정을 운영한다. 장관은 외부로는 대통령을 보좌해 국정운영을 수행하고, 내부로는 각 부처 공무원의 업무를 지휘하는 사람이다. 각 부처에 대한 국민의 신뢰와 정부 성과는 장관이 누구인지, 또 그가 어떤 리더십을 발휘하는지에 따라 크게 달라질 수밖에 없다. 그러므로 정부 수장의 가장 중요한 임무 중 하나는 좋은 장관을 임명하는 일이다. 루이스가 주장한 것처럼, 대통령의 국정 운영의 성패는 대통령이 정부 내 주요 직위에 누구를 선택하느냐에 따라 크게 좌우된다.

Lewis, D. E. (2011). Presidential appointments and personnel. Annual Review of Political Science, 14(1), 47-66.

국가마다 정부 제도에 약간의 차이는 있지만, 대부분의 국가에서 정부부처의 장관은 대통령이 임명(presidential appointee)한다. 따라서 대통령은 공식적이고 객관적인 자격을 요구하기보다는 국정의 핵심가치를 대통령과 공유하고, 공직자들이 주요 정책 목표를 달성하도록 이끌 수 있는 인재를 찾아 임명한다. 이에 대통령의 인사참모들은 학력, 경력, 성별, 연령, 정치적 성향 등 개인의 특성을 고려해 후보자를 찾으려고 노력한다.

"장관의 개인적 특성이 정부 업무의 성과에 얼마나 큰 영향을 끼치는가?"는 정부 역량 강화를 위한 매우 중요한 질문이다. 어떤 연구에서는 장관과 같은 정무직들은 "단기근무자(Short-timer)", 즉 이미 경력직 공무원으로 구성된 정부 부처에 일시적으로 임명됐다가 떠나는 사람으로서 업무에 큰 영향을 미치지 않는다고 주장한다. 그러나 장관의 부처 업무에 대한 영향력은 정책적 차원에서는 정책 방향 설정에 중대한 리더십을 발휘할 수 있고, 조직 운영 차원에서는 부처 내 공무원들의 인사에 큰 영향력을 행사할 수 있다는 점에서 무시할 수 없는 요소이다.

Ban, C. & Ingraham, P. W. (1990). Short-timers: Political appointee mobility and its impact on political-career relations in the Reagan administration. Administration & Society, 22(1), 106-124.

그렇다면 각 부처에서 탁월한 성과를 창출하는 장관은 어떤 개인적 특성을 지니고 있을까? 정치인이 장관이 되면 자신의 정치 네트워크를 활용해 탁월한 업무 성과를 발휘한다. 반면, 전문가(연구원, 박사, 교수 등)는 정책 분야에 가장 깊은 수준의 이해를 지니고 있다. 또한, 한국의 경우 직업공무원의 장관직 임명 비율이 다른 나라에 비해 높은데, 해당 부처 출신의 경력직 공무원은 광범위한 관련 업무 경험과 조직 내부 문제에 대한 전문 지식을 통해 훌륭한 장관이 될 수 있다. 이에 본 연구에서는 장관의 개인적 특성과 정부 부처 성과의 인과관계를 장관의 직업경력을 중심으로 실증적으로 분석해보도록 한다.

2. 선행연구 검토

1) 정부 조직의 성과

공공 부문에서는 성과를 정의하고 측정하는 데 몇 가지 어려움이 존재한다. 탐킨스는 공공부문의 성과를 경제성, 효율성, 효과성 달성으로 간주하였고, 브루어와 셀든은 공공부문의 성과를 고려할 때 경제성 대신 공정성을 추가하기도 했다. 정부기관의 성과관리는 임무와 바람직한 결과를 정의하고, 성과기준을 설정하고, 성과와 예산을 연결하고, 공무원이 결과에 대해 책임을 지도록 하는 일련의 과정으로 구성된다. 이처럼 보다 책임감 있고 유능한 정부를 만들기 위해 정부 조직의 성과를 정의하고 평가하려는 시도의 연구가 계속되었다.

Tomkins, C. (1987). Achieving economy, efficiency and effectiveness in the public sector. Kogan Page.

Brewer, G. A. & Selden, S. C. (2000). Why elephants gallop: Assessing and predicting organizational performance in federal agencies. Journal of public administration research and theory, 10(4), 685-712.

English, J. & Lindquist, E. A. (1998). Performance management: Linking results to public debate (No. 2). Institute of Public Administration of Canada.

한국 또한 이러한 주장에 부응하여 정부부처에 성과관리 방법론을 적용하였다. 김대중 대통령 시절 한국 정부는 정부업무평가제도, 성과감사, 성과예산제도, 책임행정기관 등 여러 제도를 도입했다. 2006년에는 정부행정의 효율성, 효과성, 책임성을 제고하기 위한 정부업무평가를 실시하기 위해 기존의 법률을 발전시킨 ‘정부업무평가기본법’을 제정했다.

2) 정부 조직에서의 리더십

리더십은 규범, 상황, 맥락에 따라 다양하게 정의될 수 있는 개념인데, 정부조직과 같이 성과의 개념이 복잡한 공공부문에서는 리더십의 개념이 더욱 모호해진다. 한국 정부 장관의 리더십을 조사하기 위해서는 주로 인터뷰와 같은 질적 방법이 사용되었다. 박동서 등은 김대중 정부 장관들과의 심층인터뷰를 통해 장관의 특성을 연구하고, 공무원을 대상으로 장관의 리더십을 평가하였다. 정광호와 문명재는 장관의 리더십을 5가지 유형으로 분류하고, 관료 설문조사 결과를 바탕으로 노무현 정부 리더십의 효율성을 분석하는 연구를 진행했다.

박동서, 함성득, 정광호. (2003). 장관론. 나남출판사.

정광호, 문명재. (2013). 장관리더십의 유형과 효과성의 탐색: 노무현 정부 부처관료의 인식조사를 중심으로. 조사연구, 14(3), 115-155.

안병영은 자신이 직접 관찰한 장관의 리더십을 관리자형, 전문가형, 정치가형의 세 가지 범주로 분류하였다. 관리자형은 직업 공무원으로서 뛰어난 관리능력과 오랜 정부조직 경험, 높은 수준의 정책 전문성을 보유하고 있으나 정치력이 상대적으로 낮고 점진주의 성향이 강한 장관을 말한다. 전문가형은 민간 전문분야에서 축적된 우수한 정책 전문성을 보유하지만, 현장 전문가 집단의 규범과 문화에 집착하고 조직과 정부의 정치적 성격에 대한 이해가 부족하다. 정치가형은 높은 수준의 정치적 협상능력과 강력한 업무 추진력을 특징으로 하나, 전문성이 부족하고 내부 조직 관리가 허술한 경우가 많다. 안병영의 이 분류는 우리나라에서 임명되는 장관들의 주요 유형을 포괄하고 있기 때문에, 연구와 분석에 널리 활용될 여지가 크다.

안병영. (2003). 한국 장관의 역할, 유형, 그리고 정책영향력. 사회과학논집, 33, 1-26.

이와 유사하게 장관을 인적 특성에 따라 분류하여 분석한 다른 연구도 있다. 알렉시아두는 의회내각제 체제의 장관을 충성파(loyalist), 정당인(partisans), 이론가(ideologues)로 분류하고, 스스로 당에 영향력을 행사하는 정당인과 정책 전문가인 이론가 유형이 내각 수상과 같은 정당 지도자에 헌신하는 전문 정치인인 충성파보다 내각 정책에 더 큰 영향을 미친다고 주장했다.

Alexiadou, D. (2015). Ideologues, partisans, and loyalists: Cabinet ministers and social welfare reform in parliamentary democracies. Comparative Political Studies, 48(8), 1051-1086.

3) 장관의 배경적 특성과 조직성과의 관계

주로 미국에서 정무적으로 임명된 인사의 특성이 조직성과에 미치는 영향에 대한 연구가 수행되었다. 앞서 살펴본 루이스의 연구가 대표적이며, 그와 유사하게 정무직이 관리하는 사업의 PART(Program Assessment Rating Tool) 평가점수가 경력직 고위공무원이 관리하는 사업보다 낮다는 결과를 보여주는 다른 연구도 존재한다.

Gallo, N. & Lewis, D. E. (2012). The consequences of presidential patronage for federal agency performance. Journal of Public Administration Research and Theory, 22(2), 219-243.

Gilmour, J. B. & Lewis, D. E. (2006). Political appointees and the competence of federal program management. American Politics Research, 34(1), 22-50.

국내에서도 비슷한 연구가 진행된 적은 있으나, 정부의 정무직보다는 공기업 대표를 중심으로 한 경우가 대부분이었다. 안성규와 곽채기는 지방 공기업‧기관의 책임자를 주요 경력에 따라 공무원, 민간인, 정치인, 내부 승진의 네 가지 그룹으로 분류했다. 각 그룹의 경영 성과와 평가 사이의 연관성을 살펴보기 위해 다변량 패널 회귀 분석을 사용했다. 통계적으로 유의미한 차이가 없어 명확한 결론으로 이어지진 못했으나, 전직 공무원이 이끄는 조직이 민간인이나 정치인이 이끄는 조직보다 성과가 좋은 것으로 나타나기도 했다. 한인섭 등은 공공기관의 장의 유형을 내부 승진, 외부 전문가, 그리고 정치적으로 임명되는 '낙하산'의 세 그룹으로 나누었다. 이어 계층적 다중회귀분석을 통해 기관의 평가와 수장의 유형 사이의 관계를 살펴보았으나, 그 유형이 조직성과에 유의미한 영향을 미치지는 않는 것으로 나타났다.

안성규, 곽채기. (2013). 지방공기업 기관장의 임용 유형과 경영성과 간의 관계에 관한 연구. 한국정책연구, 13(4), 71-91.

한인섭, 김형진, 곽채기. (2017). 공공기관 기관장의 출신배경과 경영성과 간의 관계 분석: 정권의 조절효과를 중심으로. 행정논총, 55(4), 55-79.

이러한 선행 연구의 일관되지 않은 결과는 부분적으로 공공기관‧공기업의 장이라는 직위의 성격으로 인한 것일 수 있다. 공공기관과 공기업의 사장은 대개 고위 공무원이나 정치인의 경력을 마무리하는 자리로 여겨진다. 이 경우 기관장의 낮은 업무 수행 동기로 인해 피임명자의 개인 특성과 조직성과 간의 연결도 약할 수 있다. 따라서 본 연구의 목적은 공공기관‧공기업보다 큰 관심을 받고, 상대적으로 업무수행 동기가 분명한 정부 중앙부처를 중심으로 장관의 경력배경과 조직성과의 관계를 분석하는 것이다.

3. 분석 설계

1) 연구 이론 및 가설

본 연구에서는 직업 경력이 직무성과에 긍정적인 영향을 미칠 것이라고 가정한다. 처음으로 사회생활을 시작하는 사람들은 경력기간 중 다양한 직업 경험을 통해 상황적 중요성 판단, 직관, 인지 능력 등을 습득한다. 즉, 개인은 다양한 경험을 통해 지식과 기술을 습득하고, 문제해결 능력의 향상을 겪으며 궁극적으로 전문성을 키우게 된다. 이러한 관점은 드레이퍼스 형제가 제안한 전문 지식에 대한 실증적 접근 방식을 기반으로 한다.

Dreyfus, H. L. & Dreyfus, S. E. (1986). Mind over machine?: the power of human intuition and expertise in the era of the computer. Free Press.

경험을 쌓는 것은 전문적인 인적 네트워크를 넓히는 길이기도 하다. 정부 정책이나 사업이 공무원 개인만으로 완료되는 경우는 거의 없다. 정책과 사업의 완수를 위해 많은 부처가 협력하게 되며, 단일 부처 내에서도 다양한 부서와 인력이 협업을 진행한다. 오래 일할수록 더 많은 경험을 쌓게 되고, 다양한 사람들과 교류하며 형성된 인적 네트워크는 미래 협업의 자원이 된다. 특히 고위직의 경우 전문기술 역량보다도 인적 네트워크가 더 중요하다는 것이 대체적인 시각이다. 따라서 직무 경력의 길이는 장관으로서 갖게 되는 리더십이나 능력과 긍정적인 관계가 있을 것이다.

<그림 9> 조직성과에 장관의 경험(경력)과 리더십이 미치는 효과

본 연구에서는 경력의 길이와 함께 장관의 경력 배경도 중요한 요소로 살펴본다. 우리나라에서 장관의 경력을 언급할 때 가장 많이 활용되는 범주로서 앞의 선행연구 검토에서 살펴본 안병영(2003)의 장관 유형을 채택하면 장관의 유형을 세 가지로 구분할 수 있다. 직업 공무원은 능력과 실적을 인정받아 고위공무원, 차관 등 내부 승진 및 발탁 임용의 절차를 거쳐 장관까지 임명될 수 있다. 정치인은 정당성향과 정치적 교섭력 등이 고려되어 장관으로 임명된다. 전문가는 민간 부문에서 얻은 기술 역량과 해당 분야에 대한 심층적인 지식을 바탕으로 장관으로 임명된다. 본 연구는 이 분류에 따른 각 경력의 길이가 장관의 리더십에 긍정적인 영향을 미치고, 결과적으로 장관의 리더십이 각 정부부처의 업무 성과에 긍정적인 영향을 미친다는 주장의 타당성을 검증한다. <그림 9>는 이 내용을 도식화한 것이다.

이러한 이론적 설명을 바탕으로, <표 10>과 같은 가설을 제안할 수 있다. 가설 H4, H5 는 H1이 수용되더라도 이 양의 상관관계가 직업공무원 그룹에서만 유의미한 것인지, 아니면 전체 집단에 걸쳐 유의미한지 여부를 판단하기 위한 추가로 검증해볼 가설이다.

<표 10> 장관의 개인 경력과 조직성과의 관계에 관한 가설

H1 : 장관의 공무원 재직기간은 해당 부처 평가점수와 양의 상관관계를 갖는다.

H2 : 장관의 정치인 재직기간은 해당 부처 평가점수와 양의 상관관계를 갖는다.

H3 : 장관의 민간 전문가 재직기간은 해당 부처 평가점수와 양의 상관관계를 갖는다.

H4 : 직업 공무원 그룹 중 장관의 공무원 재직기간은 해당 부처 평가점수와 양의 상관관계를 갖는다.

H5 : 직업 공무원이 아닌 그룹 중 장관의 공무원 재직기간은 해당 부처 평가점수와 양의 상관관계를 갖는다.

2) 분석 방법

한국 정부 각 부처의 조직성과를 측정하기 위해 국무조정실의 정부업무평가 자료를 활용한다. 정부업무평가는 매년 각 부처에 대해 실시하는 평가이다. 본 연구를 위해 2010년부터 2020년(2013년 제외)까지의 평가 결과를 정리하였다. 평가 도입 초기에 평가 기준에 많은 변동이 있었던 시기인 2006년~2009년, 정부조직개편으로 인해 부처 평가가 이루어지지 않았던 2013년은 분석 대상에서 제외하였다. 2010년부터 2020년까지 총 55개 기관, 246명의 장관(차관급 기관장 포함, 이하 이 장에서 같음)이 평가를 받았다. 해당 데이터의 분석단위는 연도-기관(즉 특정 연도의 특정 기관)으로서, 총 414건의 단위가 분석 대상이다. 장관의 경력 배경, 인구학적 정보, 조직 특성 등에 관한 정보는 각 부처 웹사이트와 각종 인물정보시스템을 통해 입수했다.

본 연구에서 종속변수는 각 부처에 매년 부여된 평가점수로 설정했다. 이 점수는 각 부처의 한 해 동안의 전반적인 성과를 반영한 것으로, 정부업무평가위원회의 정량적 평가와 정성적 평가를 종합해 결정된다. 평가 과정에서는 기관의 국정과제 등 주요정책 달성도, 규제혁신 실행 능력, 정책소통 능력 등의 요소를 고려한다. 세부평가항목별 평가결과를 종합하여 A(우수), B(보통), C(미흡)의 평가등급을 부여한다. 2022년 기준으로 전체 부처 중 약 30%가 A등급을 받고, 50%가 B등급, 20%가 C등급을 받았다. 본 연구에서는 평가 결과를 연속변수로 분석할 수 있도록 등급별로 점수를 부여하고 최종 평가 점수에 가중치를 적용하였다. <그림 10>은 이렇게 점수화한 연간 평가점수의 분포도이다.

<그림 10> 각 부처의 매년 평가점수 분포도

본 연구의 설명변수(독립변수)는 장관의 임명 이전 재직기간(연수)이다. 이 변수는 공무원(bureaucrat), 정치인(politician), 전문가(professional) 세 가지 항목으로 분류되어, 각 항목별로 장관의 임명 이전 근무기간을 계량화한 변수이다. ‘공무원’ 재직기간은 장관이 정부기관(군·사법기관 포함)의 공무원으로 재직한 기간을 말하며, ‘정치인’ 재직기간은 선출직이나 정당에 재직한 기간을 말한다. ‘전문가’ 재직기간은 민간 부문에서 재직했던 경력에 해당하지만, 국‧공립대학 교수, 정부 외 공기업, 연구소에서 근무한 경력도 포함하였다. 예를 들어, 교수로 20년을 일하다가 국회의원으로 당선되어 재선 임기 2년을 마친 시점에 장관으로 임명되어 2년을 근무한 A장관의 경력은 공무원 2년, 정치인 6년, 전문가 20년으로 계량화되었다. 장관의 교체로 단일년도에 복수의 장관이 있는 경우 재직기간이 가장 긴 장관을 해당년도 해당부처의 장관으로 지정했다.

각 인사가 기관에 재직 중인 상태에서 학위취득을 위해 해외학교에 진학했던 경우 이는 실제로는 근무를 하지 않은 것으로 간주하여, 해당 경력연수에서 학위 취득에 필요한 평균 기간(석사 2년, 박사 5년)을 차감하였다. 이는 입직 이전 학위를 취득한 사례와 균등한 비교를 위해서이다.

이렇게 정리한 장관의 분야별 경력과 기관의 평가점수와의 관계를 산점도(scatterplot) 그래프로 나타낸 것이 <그림 11> 및 <그림 12-1>, <그림 12-2>, <그림 12-3>이다. <그림 12-1>, <그림 12-2>, <그림 12-3>에서 경력기간이 0인 곳에 모여 있는 점들은 각 분야의 경력이 0인 장관들에 해당한다. 예를 들어 교수로 20년을 일하다가 장관으로 임명된 B장관의 경력은 공무원 0년, 정치인 0년, 전문가 20년으로 계량화되므로 <그림 12-1>과 <그림 12-2>에서는 경력기간이 0인 곳에 위치한다. 보이는 것처럼 산점도 그래프 상에서는 장관의 경력기간과 기관의 평가점수 간 특별한 관계가 눈에 띄지는 않는다. 다만 산점도 그래프만으로 양자 간의 관계를 단정하기는 어려우며, 다른 각종 변수를 통제한 통계 모델을 추정하여 어떤 유의미한 관계가 있는지 알아볼 필요가 있다.

<그림 11> 장관의 총 경력기간과 기관의 평가점수와의 관계

<그림 12-1> 장관의 공무원 경력기간과 기관의 평가점수와의 관계

<그림 12-2> 장관의 정치인 경력기간과 기관의 평가점수와의 관계

<그림 12-3> 장관의 전문가 경력기간과 기관의 평가점수와의 관계

이에 더하여 장관의 주요 경력이 공무원 경력인지 아닌지의 여부를 나타내기 위해 더미 변수인 ‘비공무원 출신’도 생성하고 (0=공무원, 1=비공무원), 더미변수와 장관의 총 공무원 재직기간 사이의 상호작용 항도 생성하였다. 이는 장관의 공직 재직기간이 종속변수에 미치는 영향이 공무원 출신인지 아닌지에 따라 다른지를 조사하는 것을 목표로 한 분석이다.

본 분석에는 정부부처의 규모, 정부기관장의 직급, 정부기관 정책의 성격과 업무분야 등 여러 통제변수가 포함되었다. 이러한 변수는 기관의 전반적인 성과에 영향을 미칠 수 있는 잠재적 교란 요인을 분석에 반영하기 위해 활용되었다. 각 정부부처의 규모는 해당 부처의 본부에서 근무하는 직원 수에 따라 결정되었다. 본부가 큰 고위 부처가 다른 부처에 대해 막강한 영향력을 행사한다는 점에서 종속변수인 평가점수가 더 유리한 경향이 있을 수 있다.

또한, 정부기관장 직급은 정부업무평가에서 각 부처가 별도의 장관급 그룹과 차관급 그룹으로 나누어져 평가되기 때문에 각 기관을 차관급 또는 장관급으로 분류하였다. (0=차관, 1=장관). 각 정부 기관의 정책 성격은 규제 기관을 1, 지원 기관을 0으로 하여 코딩되었다. 그리고 각 정부부처는 경제, 외교안보, 사회 등 3개의 업무분야로 분류되어, 이진 변수로 코딩되었다. 회귀모형에서는 경제부문을 기본범주로 사용하였다.

또 다른 통제변수로서 장관의 개인적 특성인 연령, 성별, 학력을 분석에 반영했다. 장관의 연령은 평가 당시 연도의 연령을 기준으로 연속변수로 측정하였다. 성별은 두 가지로 분류되었으며, 1은 남성, 0은 여성을 나타낸다. 학력은 학사, 석사, 박사의 세 그룹으로 분류하여 이진변수로 코딩하였다.

그리고 대통령에 따라 달라질 수 있는 평가 흐름의 영향을 통제하기 위해 더미 변수를 포함하였다. 2010년부터 2020년까지의 세 개의 정부인 이명박, 박근혜, 문재인 정부가 범주로 분류되었으며, 회귀모형에서는 이명박 정권을 기본 범주로 하였다. <표 11>은 분석 대상 변수에 대한 기술통계이다.

<표 11> 분석 대상 변수의 기술통계표(descriptive statistics)

		N	평균	표준편차	최솟값	최댓값
연도별 평가점수		414	86.66	5.88	69	103
공무원 재직기간		414	18.90	14.08	0	41
정치인 재직기간		414	1.89	5.75	0	31
전문가 재직기간		414	9.73	12.82	0	45
비공무원 출신 (1=비공무원)		414	0.57	0.49	0	1
조직 규모		414	546.23	350.35	95	1,854
기관장 직급 (1=장관급)		414	0.52	0.50	0	1
정책 성격 (1=규제 기관)		414	0.51	0.50	0	1
업무 분야	경제 (기준범주)	414	0.46	0.50	0	1
	외교안보	414	0.21	0.41	0	1
	사회	414	0.33	0.47	0	1
연령		414	58.83	4.51	43	74
성별 (1=남성)		414	0.86	0.34	0	1
학력	학사 (기준범주)	414	0.14	0.35	0	1
	석사	414	0.49	0.50	0	1
	박사	414	0.36	0.48	0	1
정부	이명박 정부 (기준범주)	414	0.28	0.45	0	1
	박근혜 정부	414	0.42	0.49	0	1
	문재인 정부	414	0.30	0.46	0	1

본 연구에서는 이상의 변수들을 분석하기 위한 통계 모형으로서 장관의 임명 이전 경력과 해당 부처의 연도별 평가 점수 사이의 관계를 확인하기 위해 최소제곱법(Ordinary Least Squares) 회귀 분석모형을 활용한다. <표 12>의 모형 1은 장관의 공무원으로서의 업무 경험 기간이 조직의 연도별 평가 점수에 미치는 영향을 조사하는 것을 목표로 한다. 모형 2는 장관의 업무 경험 기간이 조직의 연간 성과 점수에 미치는 영향이 공무원 출신인 인사와 그렇지 않은 인사 사이에서 다른지 여부를 조사하는 것을 목표로 한다.

<표 12> 분석 통계 모형

1	Y (연도별 평가점수) = α + β1 * (공무원 재직기간) + ∑γ * (통제변수) + ε
2	Y (연도별 평가점수) = α + β1 * (공무원 재직기간) + β2 * (비공무원 출신) + β3 * (공무원 재직기간) * (비공무원 출신) + ∑γ * (통제변수) + ε

4. 분석 결과

각 모형에서의 분석 결과를 <표 13>에서 확인할 수 있다. 모형 1은 장관의 공무원으로서의 업무 경험 기간이 조직의 연간 성과 점수에 상당히 긍정적인 영향을 미친다는 것을 보여준다(p<0.05). 즉, 장관이 정부 기관에서 더 오랫동안 근무하였을수록 해당 기관이 좋은 평가 점수를 받을 가능성이 더 커진다. <그림 13>은 다른 변수들이 평균값으로 통제되었을 때 공무원으로 근무한 기간이 연도별 정부업무평가 점수에 미치는 예상 영향을 보여주는 그래프이다. 이 그래프는 장관이 장관으로 임명되기 전 공무원으로 근무한 기간이 10년 증가할 때마다 장관으로 임명된 부처의 평가 점수가 1.78점을 추가로 받을 가능성이 있음을 보여준다. 반면, 외부전문가나 정치인으로서 근무한 경력기간과 평가점수 간 관계는 그 유의성을 확인할 수 없었다.

부처 본부의 조직 규모가 평가점수와 양의 상관관계를 보였다(p<0.001)는 사실도 특기할만한 점이다. 이는 정부 기관의 직원 수가 증가할수록 해당 기관이 더 높은 평가를 받을 가능성이 높다는 것을 의미한다. 또한 업무분야가 평가점수에 미치는 영향도 유의했는데, 경제부문의 정부기관 점수가 외교안보, 사회부문에 비해 월등히 높았다(p<0.001). 반면 정책 성격, 기관장 직급 등 다른 통제변수는 평가점수에 유의한 영향이 없었다.

<표 12> 장관의 사전 직무경력과 해당 부처의 연도별 평가점수 간 관계

		모형 1		모형 2
		계수	표준오차	계수	표준오차
장관의 사전 직무경력	(1) 비공무원 출신	0.428	(1.518)	2.678	(3.231)
	(2) 공무원 재직기간	0.178*	(0.082)	0.228*	(0.104)
	(1) x (2)			-0.088	(0.112)
	전문가 재직기간	0.147	(0.083)	0.121	(0.089)
	정치인 재직기간	0.074	(0.095)	0.053	(0.099)
조직 규모		0.005***	(0.001)	0.006***	(0.001)
기관장 직급		-0.575	(0.602)	-0.652	(0.610)
정책 성격		0.795	(0.558)	0.749	(0.562)
업무분야 (기준:경제)	외교안보	-3.926***	(0.779)	-4.026***	(0.789)
	사회	-2.237***	(0.648)	-2.206***	(0.649)
연령		-0.199	(0.102)	-0.183	(0.104)
성별		0.443	(0.899)	0.485	(0.901)
학력 (기준:학사)	박사	-0.320	(0.870)	-0.370	(0.873)
	석사	-1.011	(0.861)	-1.058	(0.863)
정부 (기준: 이명박정부)	박근혜정부	0.050	(0.671)	0.040	(0.672)
	문재인정부	-0.318	(0.699)	-0.346	(0.700)
(상수)		91.886	(4.487)	89.607	(5.339)
빈도		414		414
결정계수(R제곱)		0.193		0.194

주: () 안은 표준오차. *** p<0.001, ** p<0.01, * p<0.05; 총 재직기간(각 유형의 재직기간을 모두 합산한 수치를 말함)은 평가점수와 유의한 관계를 보이지 않았으므로 도표에서 제외.

<그림 13> ‘공무원 재직기간’의 효과

주: 음영 부분은 95% 신뢰구간임

<그림 14> 공무원 출신 여부에 따른‘공무원 재직기간’의 효과

주: 음영 부분은 95% 신뢰구간임

모형 2에서는 공무원으로 근무한 기간 변수는 통계적으로 유의하지만(p<0.05) 공무원으로 근무한 기간과 공무원이 주요 경력인지(즉, 공무원 출신인지) 여부의 상호 작용 항은 통계적으로 유의하지 않음이 확인된다. 이는 공무원으로 근무한 기간의 영향은 장관의 주요 경력이 정부 외부의 정치인이나 교수, 연구원 등이 아닌 공무원이었을 때만 중요하다는 것을 시사한다. 그러나 공무원 출신 장관과 공무원 출신이 아닌 장관 사이에 공무원으로 근무한 기간의 영향에는 통계적으로 유의미한 차이가 있지는 않았다.

<그림 14>는 공무원으로 근무한 기간과 장관의 공무원 출신인지 여부 간의 상호 작용 효과가 각 정부부처의 평가점수에 미치는 영향을 보여준다. 그래프에는 두 개의 선이 표시되는데, 하나는 공무원 출신(Bureaucrats)의 장관의 경우를 나타내는 빨간색 삼각형 표시이고, 다른 하나는 공무원 출신이 아닌(Non-Bureaucrats) 장관의 경우를 나타내는 파란색 원 표시이다. 두 선 모두 양의 기울기를 보여 두 집단 모두 공무원으로 근무한 연수가 증가하면 평가가 높아진다는 것이 확인된다. 그러나 삼각형 표시가 있는 빨간색 선의 기울기가 더 가파른데, 이는 공무원으로 근무한 기간이 평가점수에 미치는 긍정적인 효과가 공무원 출신인 장관에게 더 강하다는 것을 보여주며, 상호작용 항을 분석한 결과에 따르면 공무원 출신이 아닌 장관들 사이에서는 그 효과가 유의하지 않다는 것을 알 수 있다.

5. 논의와 결론

결론적으로, 2010년부터 2020년까지의 모든 장관의 사례를 놓고 분석했을 때 임명 이전 공무원으로 재직했던 장관의 경력은 해당 장관이 임명된 부처에 대한 평가에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이는 앞 장에서 미국 정부의 정무직공무원에 대해 분석한 결과와 결을 같이한다. 앞 장의 연구에서 밝혀진 결과 중 하나는 장관으로서 재직기간이 길수록, 또 해당 기관에서의 근무경험이 있을수록 업무에서 더 높은 평가를 받는다는 것이었다. 이 장에서의 분석 결과 또한 장관이 공무원으로서의 경력이 길수록 해당 부처의 평가가 올라간다는 것이었는데, 이는 장관의 재직기간이 쌓일수록 공무원 경력기간 연수도 증가하게 되므로 평가가 상승한다는 추론으로 이어질 수 있다. 단, 이 결과가 공무원 출신이 아닌 장관 사이에서는 통계적으로 유의미하지는 않았다. 정치인 경력이나 전문가 경력을 통해 임명된 장관들의 경우 정부기관 재직 경험의 영향이 입증되었다 보기는 어려운 것이다.

그렇다 하여도, 최소한 직업공무원 출신 장관의 경우 공무원 경력이 길수록 해당 장관에 대한 평가가 높아지는 것을 확인했다고 볼 수 있다. 앞에서 이론적으로 논의한 바와 같이 경력이 길다는 것은 일반적으로 경험이 많다는 것을 의미하며 이는 업무 전문성이 향상되는 것을 의미한다. 분석 결과는 이러한 이론적 관계를 어느 정도 확인한 것으로 해석할 수 있다. 게다가 한국의 대통령들은 장관이나 차관급 기관장 직위에 공무원 출신을 임명하는 경우가 많기 때문에 이는 중요한 시사점이라 할 수 있다. 분석모형으로 분석된 장관 246명 중 147명(59.8%)이 관료 출신이었다. 한국의 대통령들은 부처 업무와 기능, 내부 인사 등을 잘 파악하고 있는 고위 공무원을 장관 등 기관장으로 기용해 국정 안정을 도모한다고 여겨진다. 이론과 분석에 따르면 공무원을 장관으로 임명하는 것의 이점을 극대화하려면 일반적으로 경력이 긴 사람을 임명하는 것이 더 유리할 것이다.

본 연구의 결과는 장관의 경험과 장관 업무 수행 사이의 긍정적인 관계를 나타내지만, 이 연구의 한계를 인정하는 것이 중요할 것이다. 하나의 한계는 경력 기간에 따른 성과 향상 효과가 충분히 높지 않다는 점이다. 게다가 경력 기간에만 집착하면 장관 임명을 위한 인재 풀이 좁아지는 문제를 겪을 수 있다. 후속 연구에서는 조직성과에 긍정적인 영향을 미치는 장관의 추가적인 특성이 있는지 조사할 필요가 있다.

또한, 고위직, 중하위 직위에 관계없이 한국 정부 공무원 인사운영에서 존재하는 강력한 연공서열 문화를 고려할 필요가 있다. 본 연구의 결과를 연공서열 인사 관행을 긍정하는 것으로 해석하는 것은 무리가 있다. 연공서열 관행이 조직에 가져오는 동기부여 저하 등의 부작용을 인식할 필요가 있다. 경력이 긴 공무원 출신을 임명하는 것이 연공서열 관행을 굳건히 하는 데 효과가 있다면, 평가 점수가 약간 향상된 것으로 나타났다 하더라도 장기적으로는 더 큰 부정적인 영향으로 이어진 것일 수도 있다.

그리고 분석의 목적과는 별개의 내용이지만, 부처의 규모가 크고 부처의 주된 업무가 경제정책 분야일수록 평가점수가 유의하게 향상되는 것을 확인할 수 있었다. 본 연구의 또 다른 시사점은 정부업무평가 체계가 소규모 부처나 사회, 외교, 국방 분야 부처의 입장에서 불리한 요소가 있는지를 검토해야할 필요성이 제기됐다는 점이다. 분석 결과에 따르면 조직 규모와 업무분야에 따른 평가점수의 차이는 통계적으로 매우 유의미하게 나타났다.

제5장 정책대안 및 맺음말

지금까지 조사하고 분석한 연구 결과를 기반으로 한국의 정무직공무원 인사 운영을 발전시킬 수 있는 정책대안을 검토해보도록 하겠다. 먼저, 미국의 정무직 인사 운영에 제시된 대안의 내용에 대해 검토하고, 그 대안이 한국의 정무직 인사에도 시사점을 갖는지에 대해 살펴보도록 하겠다.

1. 미국의 정무직 관련 정책대안 검토

루이스(2010)는 앞서 살펴본 연구 결과를 토대로, 미국의 정무직공무원 인사 운영을 발전시키기 위한 두 가지의 정책대안을 제시하였다.

1) 정무직 수의 감축

그 첫 번째는 바로 정무직 수의 감축이다. 정무직은 대의 선거를 통해 선출된 정부 수반이 국민의 뜻을 실현하기 위해 필요한 민주주의 정부의 필수적 요소이다. 정무직 수의 감축이 일반 시민 및 전문가들의 정치 참여를 후퇴시키고, 대통령의 정치적 협상력을 저하시킬 것이라는 우려도 있다. 그러나 학계에서는 미국 연방정부의 경우 그 인원이 너무 과도하여 정무직의 순기능보다 역기능이 더 크다고 보는 것이 대체적인 의견이다.

루이스는 정무직 감축을 위해 연방 정부 내 모든 부처의 정무직을 대상으로 타당성을 확인하고, 각 부처의 PAS 직위 수에 최대치를 설정하며, 정책 통제보다는 후원 목적의 정무적 임명에 활용되는 스케줄 C 직위, 각종 비상임 직위, 위원회 및 자문직 등을 주요 감축 대상으로 하는 등의 방법을 제시한다. 앞서 소개한 연구에서 나왔듯이 각 기관은 업무 성격에 따라 정치화에 대한 민감도가 다르므로, 과도한 정무직 수로 인해 성과가 특히 저하되었을 것으로 여겨지는, 즉 정치화 민감도가 높은 기관을 선별하여 해당 기관의 정무직을 우선적으로 감축해야 한다는 의견도 제안한다.

정무직 감축을 통해 각 부처의 성과가 향상될 것이고, 경력직 공무원들의 직무수행 및 능력개발 동기를 향상시켜 인적 자원 이탈을 방지하며, 직위 수가 줄어드는 만큼 대통령인사국(PPO)의 인사 심사를 더 엄밀하게 진행하여 정무적 인사의 우수성이 더 높아질 것이라는 장점을 기대할 수 있다. 정부조직의 반응성이 저하될 우려도 있지만, 루이스는 정부가 더 유능해짐으로서 더 높은 반응성을 보여줄 수 있을 것이라 주장한다.

다만, 이 방안은 정무직 수가 미국처럼 과도하지 않다고 여겨지는 한국이나 영국, 일본 등 다른 나라에 적용하기는 적절하지 않을 것이다. 한국의 경우 정무적으로 임명되는 성격의 별정직공무원까지 모두 포함해도 약 200명 내외의 숫자로, 전체 국가공무원 수(교원 제외)인 39만여 명 대비 약 0.05% 수준에 불과하다. 반면 미국은 약 2백만 명의 연방정부 공무원 중 정무직은 3,405명(2020년 플럼 북 기준) 정도이므로 약 0.17% 수준이다. 이 비율은 양 국가의 전체 공무원 수를 계산할 때 특정직이나 단순 노무직을 포함시킬지에 따라 달라질 수 있어 단순 비교는 어렵지만, 어떤 범주로 비교하더라도 한국의 정무직 수 수준은 미국에 비해 낮은 편으로 판단된다.

다만, 정무직공무원 신분은 아니어서 본 연구의 주제 범위에서는 벗어나나 마찬가지로 정치적으로 임명된다고 여겨지는 공공기관(공기업 포함)의 임원들에 대해서는 이 제언의 적절성을 검토해볼 필요성은 있을 것이다. 한국에서 속칭 ‘낙하산 인사’라는 용어로 대표되는 정치적 인사 비판은 정부조직보다는 공공기관 인사에 대해 제기되는 경우가 많았다. 공공기관은 정부조직과는 그 성격이 일부 다르지만, 업무의 공공성, 대통령 임명 인사의 존재 등을 고려해봤을 때 정치화에 대한 논의가 정부조직과 유사하게 적용될 수 있는 측면이 있다. 이에 대해 이근면 전 인사혁신처장은 후원에 의한 인사를 양성화하기 위해 정책자문위원회의 규모를 대폭 키우자는 주장을 제기하기도 하였다. 정책자문위원들에게 상당한 연봉을 지급하더라도 낙하산 인사로 인한 사회적 비용이 줄어드는 것이 오히려 더 큰 이익이라는 시각이다.

한국일보. (2019년 4월 12일). [논담] 이근면 “대선 공신 낙하산 폐해 수조원… 2,000명에 1억씩 쓰자” 한국일보 웹사이트. https://www.hankookilbo.com/News/Read/201904111508072469

2) 정무직 임명 자격요건(qualification) 설정

미국 정부의 정무직을 둘러싸고 그 수에 대한 논의와 함께 가장 자주 제안되었던 개선사항 중 하나가 정무적 임명직위에 최소한의 자격요건을 설정하는 것이다. 허리케인 카트리나로 인해 언론과 의회가 FEMA와 연방 정부에 집중적인 비판을 가할 때에도 주요 임명 직위에 해당 분야에서의 근무 경력을 임명 요건으로 설정하자는 제안이 진지하게 논의되었다. 앞서 미국의 정무직에 대한 성과평가 분석에서 드러났듯이, 해당 분야에 사전 업무경험이 있는 인재를 임명하는 경우 사업 평가 및 직원 평가에서 더 좋은 성과를 거둘 가능성이 높았는데, 자격요건을 설정하는 것은 최소한의 업무 경험도 없는 사람을 걸러내는 좋은 장치가 될 수 있다.

그러나 법정 자격요건을 낮게 설정하는 경우 그 요건이 별 구속력이 없는 무용한 장치로 전락할 수 있다. 루이스는 카트리나 이후 2006년 국토안보 예산안에서 설정된 ‘5년의 기관 관리 경험 및 방재안전 전문성(five years of management experience and demonstrated emergency management skills)’이라는 자격요건을 예로 들면서, 이 자격요건은 당시 호된 비판을 받은 FEMA의 마이클 브라운 청장도 충족할 수 있는 수준이었다고 지적한다. 브라운 청장은 각종 단체에서의 관리업무 경험을 지녔고, FEMA에서 법무담당관(general counsel)과 부청장을 역임했었다. 의회가 어떤 인사의 임명을 통과시키려는 경우 자격요건을 얼마든지 관대하게 해석할 수 있고, 통과시키지 않으려는 경우 자격요건 없이도 임명을 막을 수 있기 때문에 어떤 경우든 쓸모가 없는 제도라는 것이다.

참고로 미국의 예산안은 법률안과 같은 효력을 지닌다.

그렇다고 자격요건을 높게 설정하는 것은 인재 풀(pool)을 지나치게 좁힐 수 있고, 좁아진 인재 풀은 그만큼 인재 탐색부터 임명까지 드는 행정 비용과 시간 소모를 더 크게 한다는 것을 의미하게 된다. 앞서 살펴봤듯이 연방정부의 기관 중 과학이나 전문기술 관련 기관은 정무직 수나 비율이 다른 기관에 비해 많지 않았는데, 이는 해당 기관들이 정치화되는 경우 기관 업무에 치명적인 결과가 될 수 있어서이기도 하지만 한편으로는 대통령인사국 등에서 해당 기관에 적합한 인재를 찾는 데 어려움을 겪기 때문이기도 하다. 해당 기관에 현재 존재하는 직위도 채우기 어려운 상황에서는 정무직 수를 더 늘릴 동기가 매우 작아지게 된다. 법정 자격요건을 강하게 설정하는 것은 이러한 현상이 모든 기관에서 발생할 수 있게 됨을 의미한다. 이와 같은 우려로 인해 미국 의회에서도 법정 자격요건 설정에는 매우 신중한 태도로 접근하고 있다.

한국의 경우 앞서 살펴보았듯이 경력직공무원 출신이 장‧차관급 정무직에 많이 임용되고 있어 정무직에 자격요건을 설정해야 하는 필요성이 그리 높지는 않았다. 다만 대통령이 각 부 장관으로 해당 업무분야 경험이 일천한 정치인을 지명한 경우 그에 대한 정치적 논란이 야기되는 가운데 자격요건 설정을 주장하는 의견이 제시되기도 하였으나, 정무직의 특성상 경력직처럼 자격요건을 설정하는 것은 무리가 있다는 의견이 대체적인 시각이었던 것으로 보인다.

그런 흐름에서, 한국 정부의 정무직에도 주요 부처의 장‧차관이나 청장 등의 정무직 임명에는 자격요건이 설정되어있지 않다. 다만 합의제 행정기관인 위원회의 경우 위원의 자격을 설정하면서 정무직인 위원장 등의 임명에도 같이 자격요건이 설정되는 경우가 있어 이러한 사례들에 대해 주목해볼 필요가 있겠다. 정무직 임명에 자격요건을 설정한 기관의 예로 공정거래위원회(공정위), 방송통신위원회(방통위), 국민권익위위원회(권익위), 개인정보보호위원회(개인정보위) 등이 있으며, 감사원도 이에 해당한다.

공정위의 경우, 정무직인 위원장(장관급)‧부위원장(차관급)을 포함한 위원에 임명되거나 위촉되기 위해선 고위공무원 또는 2급 이상 공무원의 직에 있었거나, 판사‧검사‧변호사로서 15년 이상 재직하였거나, 법률ㆍ경제ㆍ경영ㆍ소비자 관련 전공으로 대학이나 공인 연구기관에서 15년 이상 근무한 부교수 또는 그에 상당하는 직을 맡았거나, 기업경영 및 소비자보호활동에 15년 이상 종사한 경력이 있어야만 가능하다. 방통위의 경우에도 마찬가지로 정무직을 포함한 위원에 임명‧위촉되기 위해서는 공정위와 유사하게 15년 이상의 법률전문가 경력이나 방송ㆍ언론 관련 연구경력ㆍ공직경력ㆍ기관경력ㆍ이용자 보호활동경력이 있어야만 가능하다.

독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제57조 제2항

방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 제5조 제1항

양 기관 모두 최소 15년 이상의 경력이 있어야만 정무직 임명이 가능하여, 아무리 각 분야의 범주를 넓게 해석한다 하더라도 해당 분야에 문외한인 인사가 임명되는 것은 잘 방지하는 효과를 가지고 있다고 보인다. 다만, 15년이라는 기간 요건이 너무 길어 역량을 갖춘 인재라도 나이가 젊어 경력이 짧은 경우 원천적으로 임명이 불가능하다는 문제는 지적할 수 있을 것이다.

한편 권익위의 경우 공정위, 방통위와 형식은 비슷하나 경력요건은 항목별 8년에서 10년 사이로 비교적 낮은 편인데다가, ‘그밖에 사회적 신망이 높고 행정에 관한 식견과 경험이 있는 자로서 시민사회단체로부터 추천을 받은 자’가 요건에 포함되어 있어 경력요건이 없어도 임명이 가능하다는 차이가 있다. 이는 전문분야를 다루는 공정위나 방통위와 다르게 권익위의 업무분야가 매우 광범위하고 일반 행정적인 측면이 강하기 때문인 것으로 여겨진다.

부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 제13조 제2항

다만 비교적 최근에 창설된 중앙행정기관인 개인정보위의 경우 그 업무분야의 특성이 방통위나 공정위 같은 좀 더 전문적인 유형에 가까움에도 불구하고 경력기간 요건이 항목별 3년에서 10년 사이로 설정되어 있다. 각 기관 간의 기간 요건의 차이가 어떻게 발생하게 되었는지, 그리고 그 차이가 실제 정무직 인사운영 과정에서는 어떤 차이를 가져오는지는 더 심층적인 후속 연구를 통해 탐구해볼만한 주제인 것으로 생각된다.

개인정보 보호법 제7조의2 제2항

2. 한국의 정무직 관련 정책대안 검토

위에서 살펴본 것과 같이, 정부 환경과 정무직공무원 구성 등의 차이로 인해 미국의 정무직 인사를 발전시키기 위한 방안을 한국의 정무직공무원 인사제도나 운영에 그대로 적용하기란 어려울 것이다. 그러나 그 시사점을 한국에 맞게 이해하고, 응용하여 한국 정부의 인사 환경에 맞는 방안을 논의해볼 수는 있을 것이다.

1) 기관 업무 경험 중시 인사

첫 번째로 논의해볼 수 있는 방안은 장관 후보 탐색 및 임명 시 해당 기관 업무를 경험해본 인사를 임명하기 위해 노력하는 것이다. 당연한 말이겠지만 해당 기관의 업무를 경험해본 사람을 임명했을 때와 그렇지 않은 사람을 임명했을 때 장관의 업무 파악 속도 및 직무수행에서 발현되는 리더십은 매우 큰 차이가 있을 수밖에 없다. 이 사실은 미국의 정무직에 대한 성과분석 결과에서 명백하게 드러났으며, 한국의 기관장들에 대한 분석 결과에서도 공직 경력기간과 평가결과 간 긍정적 관계를 통해 간접적으로나마 추정될 수 있는 것으로 생각된다.

다만 이것이 그 기관의 내부사정을 잘 아는 공무원 출신만을 임명해야 한다는 의미는 아니다. 경력직 공무원을 기관장으로 임명할 때의 단점을 피하기 위해 외부 전문가나 정치인 출신을 선호하게 되는 경우가 분명히 있을 것이다. 그러나 그런 경우에도 해당 기관과 교류‧협업한 경험이 풍부한 전문가나 국회 상임위원회 등을 통해 그 분야에 오래 몸담으며 기관의 정책과 운영을 살펴온 정치인 출신 등을 임명하는 것이 바람직하다는 뜻이다.

이 점은 한국 정무직 인사의 특수성인 짧은 임기 때문에 더욱 큰 중요성을 지니게 된다. 어떤 범위와 기준으로 계산하는지에 따라 달라지지만, 통상 한국 정부의 장관은 임명부터 퇴임까지 평균 1년 반도 안 되는 기간 동안 근무하게 된다. 아무리 훌륭한 역량을 갖춘 인사라도 새로운 직위에서 새로운 역할을 요구받게 되면 일정 기간 동안 업무에 적응하고 익숙해지는 것이 필요하다. 하물며 정부기관 하나의 광범위한 모든 업무를 대표하는 정무직이라면 더욱 그러하다. 장관이 자주 바뀌는 정부부처의 공무원들은 ‘(장관이) 적응될 만하니 바뀐다.’는 말을 종종 하곤 한다. 장관의 업무에 대해 적응이 되어야, 공무원도 장관에 대해 적응하고 장관이 제시하는 비전을 실현하기 위해 업무에 매진할 수 있다.

김수진. (2017년 6월 25일). 한국 장관 재임 기간 '1년 2개월' vs 미국 장관 '3년 반'. YTN 웹사이트. https://www.ytn.co.kr/_ln/0101_201706250515367569

그러나 재임기간이 짧은 장관이나 정무직 기관장이 여유로운 업무파악 속도나 적응기간을 갖는 것을 기대하기란 어려운 일이다. 업무분야와 기관에 대한 사전 경험이 많을수록 기관장의 업무 파악에 필요한 시간은 짧아지고, 장관 업무에 적응하는 속도도 빨라지며, 그만큼 짧은 임기의 한계 속에서도 자신의 역량과 리더십을 최대한 발휘할 가능성이 높아진다.

2) 공직 인사의 개방성 확대

앞서 서술하였듯이 업무분야 경험을 중시하자는 주장이 공무원 출신의 인사만을 중용하자는 의미는 아닐 것이다. 그러나 현실적으로 업무분야 경험을 갖춘 인사를 찾는 것은 임명이 가능한 후보의 범위를 좁힐 수 있는 우려가 있다. 안병영(2003)에 따르면, 정치인은 정치적 리더십과 업무 추진력을 갖췄지만 정책분야 경험이나 기관 운영에 대한 경험은 부족할 수 있다. 외부 전문가는 업무분야 경험에서 습득한 우수한 정책 전문성은 갖췄지만, 정부기관에서의 근무 경험은 없기 때문에 정부의 작동 원리나 정치적 성격에 대한 이해가 부족할 수 있다. 이로 인해 기관 업무경험의 중시는 자칫 인재 풀(pool)의 협소화로 이어질 수 있다.

따라서 정무직 인사의 인재 풀을 넓히기 위한 하나의 방안으로서 공직 인사의 개방성 확대를 고려해볼 수 있다. 민간 출신 전문 인력이나 정치인이 정부기관의 실‧국‧과장 등 관리자로 근무하는 경우 그 업무 경험을 통해 기관의 작동 원리와 운영 방식에 대한 이해를 높이는 것이 기대되고, 이를 자신의 강점과 잘 접목시키는 경우 역량의 큰 상승효과를 얻게 될 수도 있다. 한편 기관에서도 기관 내부에서의 공식적인 업무 평가와 직원 사이의 비공식적 평판 등을 통해 해당 인사에 대한 평가를 축적할 수 있으며, 이 평가는 다시 환류(feedback)되어 추후 해당 인사를 정무직 후보로 고려할 때 활용될 수 있다. 다시 말하자면 공직 인사의 개방성 확대를 통해 정무직 인사의 후보군을 넓히고 그 인재에 대한 평가 정보를 축적하여 활용하는 것이 가능하다는 의미이다.

민간 분야나 정치 분야에서 역량과 성과를 인정받은 인사라 할지라도 그 역량이 공직 내부로 온전히 이전되지 않는다는 것은 미국 정부 정무직에 대한 분석 연구에서도 드러난 바 있다. 경력이 20년에서 30년 이상 된 훌륭한 외부 인사를 기관장으로 바로 임명하는 것보단, 젊지만 잠재가능성을 인정받은 인재들을 사전에 관리직으로 임용하는 것이 일종의 평가 과정을 거치는 하나의 안전장치로서 작용할 수도 있다.

한국 정부에서 2000년 최초로 실시된 개방형 직위 제도는 처음에는 정부부처의 실‧국장급 직위에서 운영되었으며, 2006년에는 과장급 직위까지 확대되었고, 2014년에는 중앙선발시험위원회로의 선발 체계화, 2015년에는 경력개방형직위 제도 도입 및 우수 성과자 일반직 전환(정년 보장) 허용, 2020년 연봉범위 확대‧상위직급 재채용 허용 등 꾸준하게 발전해온 인사제도이다. 지금까지는 이 제도가 정부의 실‧국‧과장급 관리직의 개방성을 높이고 민간과의 업무 교류를 증진하는 데 중점을 두었었는데, 앞으로는 정무직 인사와의 연계에도 주안점을 두고 직위 범위 확대, 인재 후보군의 확대, 평가정보 관리 등도 발전시킬 필요가 있다.

다만, 이것이 정부기관 정치화(politicization)의 새로운 형태가 되는 것은 앞서 미국 정부 정무직 연구에서 본 바와 같이 정부의 성과를 저하시키는 일이 될 수 있다. 물론 현재의 개방형 임용제도는 필기시험을 거치는 공개채용 만큼은 아니지만 일정 이상의 실적과 자격을 갖춘 사람이 지원하도록 되어있어 엄연히 실적제적 성격을 갖춘 인사제도이지만, 개방형 직위의 확대 또한 미국 정부에서의 정치화 논의에서 나타난 경력직공무원의 상급 임용직위 제한 및 직무동기 저하의 효과로 이어질 수 있으므로 이러한 부작용을 방지하거나 완화하기 위한 방안을 강구해야 할 것이다. 한 발 더 나아가 개방형 직위의 형식을 통하지 않고 아예 미국처럼 정무직의 범위를 실‧국장급까지 확대하는 것도 공직 개방성을 높이고 인재 풀을 확대하는 방안일 수는 있겠으나, 그로 인한 경력직공무원의 직무동기 저하는 물론 정부기관의 성과 하락의 부작용까지 발생할 수 있는 만큼 정무직 확대에 대해서는 신중한 논의가 필요할 것이다.

3) 장기적 임기 운영

위의 기관 업무경험 관련 논의에서 서술했듯이 통상 한국 정부의 장관은 임명부터 퇴임까지 평균 1년 반에도 못 미치는 짧은 기간 동안 근무한다고 알려져 있다. 물론 같은 대통령제 국가라 하더라도 한국과 미국 장관의 임기를 단순하게 비교할 수는 없을 것이다. 헌법에 따른 한국 정부의 통치 구조는 내각제적 성격을 일부 지니고 있어 국회의원이 국무위원을 겸직하는 일이 종종 있고, 이는 곧 내각제 국가들처럼 선거 시기에 맞춰 장관이 사퇴하고 다른 인사가 임명되는 일이 자주 있다는 의미이기도 하다.

그러나 선거와 관련된 사유의 교체를 제외하더라도, 한국의 장관이나 장‧차관급 기관장들이 짧은 주기로 임명되고 퇴임한다는 사실을 부정하기는 어려울 것이다. 2010년부터 2020년까지(2013년 제외)의 정부업무평가 데이터에 따르면 분석대상 사례 총 414건 중 5년차 이상의 기관장의 사례는 단 6건에 불과하며, 4년차 이상도 20건, 3년차 이상도 85건에 불과하였다. 한국은 미국과 달리 장관이 대통령과 임기를 같이 하는 경우는 극히 드물며, 대통령의 5년 임기동안 장관이 3번 이상 바뀌는 경우도 많은 것이다.

기관장의 짧은 임기는 앞서 언급한 것처럼 ‘적응하다 (임기가) 끝나는’ 것을 의미하며, 이는 장관의 업무 파악 및 리더십 발휘가 제대로 실현되는 기간이 매우 짧다는 결과로 이어진다. 위에서 서술한 것처럼 업무분야 경험과 기관 경험이 있는 기관장을 임명하여 적응기간을 짧게 하는 것도 중요하지만, 재임기간 자체를 길게 하기 위한 노력도 중요하다. 미국 정무직 연구에서 살펴봤듯이 경력직이 정무직보다 기관‧부서의 장으로서 우월한 두 가지 요소가 바로 해당 기관에서의 직무 경험과 긴 재임기간이었다. 바꿔 말하면 전반적으로 성과가 저조하다고 분석된 정무직도 긴 기간 재임한 경우 경력직에 못지않은 성과를 보였다는 의미이며, 이는 FEMA의 위트 청장과 그가 임명한 정무직의 사례에서도 잘 드러난 사실이다.

4) 인재정보 관리체계 강화

훌륭한 인재를 정무직공무원으로 임명하기 위해 인재정보의 관리체계를 강화하는 일은 당연한 말이지만 그 중요성을 간과할 수 없는 매우 중대한 일이다. 정무직공무원으로 훌륭한 인재를 임명하기 위해서는 당연히 훌륭한 후보가 인사권자의 탐색 범위 내에 있어야 한다. 그러므로 인재정보 관리 체계를 강화하는 것은 정무직 임명 과정을 발전시키기 위한 필수적 과정이다.

한국의 경우 인사혁신처가 '국가인재DB'를 운영하며 국가의 주요 분야별 인재에 관한 정보를 수집 및 관리하고 있으며, 주요 직위 인재 선발을 위해 정부기관이 요청할 시 그 정보를 제공하고 있다. 그러나 이 체계가 원활한 정부 인사를 위해 매우 충실한 정보를 갖추고 제공하고 있다고 확신하기는 어렵다. 인재DB의 인재 정보는 주로 학력, 경력 등 객관적 정보에 치중되어있으며, 실제로 인물의 역량을 평가하는데 필요한 정보는 매우 희소하다. 이는 부분적으로는 채용 과정에서 객관성과 공정성을 최대한으로 기하면서 그 반작용으로 평판과 추천에 따른 채용 체계는 빈약해진 한국 공공부문의 인사운영 문화에 기인하고, 또 부분적으로는 법적‧제도적 기반의 미비 및 자원의 부족에 기인한다. 학력, 경력과 같은 객관적 정보뿐만 아니라 주관적일 수 있는 내부평가나 주변 평판 정보의 수집을 강화하는 방법도 연구하고 검토할 필요가 있다. 다만, 평판 정보의 관리업무는 자칫 편견이 개입될 수 있는 업무인 만큼 이를 중립적으로 처리할 수 있도록 제도적인 장치가 필요하며, 이를 위한 근거법령 마련, 업무 수행을 위한 조직과 인력 보강을 검토해볼 수 있을 것이다.

3. 맺음말

본 연구는 정무직공무원이 정부의 운영 및 성과 창출에서 어떤 중요성을 갖는지를 강조하고, 어떤 인사가 정무직공무원으로서 더 좋은 성과를 만들어내는지를 탐색해보려는 목적의 연구이다. 미국의 경우 정무직공무원의 규모가 과도하게 확대되었을 때 정무직의 잦은 이직으로 인한 공백, 임명되는 인재들의 역량 및 경험 부족, 경력직공무원의 사기 저하 등의 사유로 인해 정부 성과에 부정적인 영향을 줄 수 있음이 발견되었다. 다만 FEMA의 사례 등을 통해 해당 분야에서 충분한 경험을 갖춘 인재를 정무직공무원으로 임명하여 장기적으로 재직하게 했을 때 비로소 새로운 비전 제시, 정치적 네트워크 확보 등 정무직공무원이 갖는 순기능이 발현될 수 있음을 추론할 수 있었다.

한국의 경우에도 정부업무평가 결과를 기반으로 한 분석에서 각 장관들의 공직 재직기간이 길어질수록 유의미하게 더 높은 평가를 받게 되며, 반면 외부전문가로서의 경력이나 정치인 경력은 그 길이 자체가 평가에 유의미한 영향을 주지는 않는다는 것을 확인할 수 있었다. 한국에서 정부기관에 안정적인 리더십이 필요할 때 경력직공무원 출신을 장관이나 정무직 기관장으로 임명하곤 하는데, 본 연구 결과는 이러한 운영과 그 맥락을 같이 한다고 할 수 있겠다. 다만 미국 대상 분석과 달리 이 분석 결과만으로는 공무원, 외부전문가, 정치인 중 어떤 인사를 정무직 기관장으로 임명하는 것이 정부성과를 제고할 가능성을 높여주는지는 확인되지 않았다. 이상의 연구 결과를 기반으로 해당 분야 및 조직 경험이 있는 인사의 임명, 정무직 후보군 확장을 위한 공직 개방성 확대, 장기적 임기 운영, 인재정보 관리체계 강화 등의 발전을 위한 정책방향을 제시할 수 있었다.

본 연구는 그간 임명된 정무직공무원의 성과를 분석하고 어떤 인사를 임명하는 것이 더 좋은 결과를 가져올 것인지를 예측해볼 수 있는 의의가 있으나, 많은 한계점 또한 존재한다. 첫째로, 분석 대상으로 많은 사례를 포괄하지 못하여 연구의 유의성에 대한 한계가 있다. 미국의 PART 평가를 분석한 연구의 경우 단 3개년간의 사업성과평가 결과만으로 600건 이상의 사례가 도출되었으며 각 사례별로 각 사업의 조직(bureau)의 수장의 경력을 분석할 수 있었으나, 정무직의 범위가 좁은 한국에서 그와 같은 분석을 설계하는 것은 어려운 일이다. 부처 단위가 아닌 사업 단위의 재정사업평가와 같은 데이터를 분석하는 것도 가능한 방법이나, 한국의 경우 재정사업평가의 사업별 책임자가 대부분 경력직 고위공무원이거나 과장급 공무원이기 때문에 정무직공무원을 대상으로 한 연구에서 활용하기에는 적절치 않다. 그런 점에서 이 한계는 미국과 한국 간 정무직공무원의 개념과 범위가 서로 상이하다는 점에서 기인하는 것이기도 하다.

둘째로 성과측정 척도의 한계를 들 수 있다. 앞서 언급했듯이, 각 부처의 정부업무평가는 부처 전체에 대한 평가로서 부처 자체가 갖고 있는 속성에 의해 평가가 일정부분 좌우되기도 한다. 이러한 한계는 본 연구에서도 일부 드러났는데, 각 부처 본부조직의 규모와 업무분야에 따라 정부업무평가 결과가 유의미하게 차이가 날 수 있다는 점은 정부업무평가 결과를 정무직의 성과로 여기는 것이 옳은지에 대한 의문을 야기한다. 아울러 교체가 잦은 한국의 정무직공무원 특성상 그 해의 평가가 해당 장관에게 온전히 귀속되는 것이 맞는지에 대한 의문도 제기가 가능할 것이다. 향후 유사한 연구를 진행한다면, 미국 대상 분석에서처럼 공무원총조사와 같은 공무원들의 인식 결과를 통한 간접적인 성과 측정도 고려해볼 수 있을 것이다. 단, 이는 공무원총조사가 미국의 FEVS(Federal Employee Viewpoint Survey)처럼 매년 단위의 조사가 될 때 그 의미가 있을 것으로 사료된다.

이상의 한계에 대해서는 분명히 주지하되, 정무직공무원에 대한 연구와 분석의 중요성을 널리 인식하고 향후 더 상세하고 심층적인 연구를 통해 정무직공무원의 개념, 후보군 탐색 과정 및 임명 절차, 임명 후 성과 창출, 임기 운영 등 다양한 측면에 대해 조명함으로써 정무직공무원 제도와 운영의 발전을 꾀하는 것이 정부의 성과를 높이기 위해 더욱 바람직할 것으로 생각된다.

참고문헌 및 자료

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