< 훈련결과보고서 요약서 >

성 명	김 주 환		직 급			서기관
훈 련 국	미국	훈련기간		2022. 5. 25. - 2024. 3. 24.
훈련기관	University of Pittsburgh				보고서 매수		109 매
훈련과제	주요국 정무직공무원 제도의 특성 및 정부성과에 관한 연구
보고서 제목	주요국 정무직공무원 제도의 특성 및 정부성과에 관한 연구
내용요약	본 연구는 정무직공무원에 대한 여러 측면에서의 탐구를 진행하였다. 먼저 정무직공무원의 개념과 각국의 현황을 간략히 정리하고, 미국에서 정무직공무원에 대해 진행된 연구 내용을 살펴본 후 다음으로 한국 정부의 정무직공무원의 인적 특성과 부처 성과와의 관계를 분석해보았다. 본 연구는 한국에서 정무직공무원의 특성과 임명 과정, 성과 등에 대한 논의의 장을 만드는 데 기여하고, 정무직공무원에 대한 보다 발전된 연구의 가능성을 타진해보기 위한 목적으로 진행되었다. 한국의 국가공무원법은 정무직공무원을 ‘선거로 취임하거나 임명할 때 국회의 동의가 필요한 공무원’과 법률 등에서 정무직으로 지정된 고도의 정책결정 업무를 담당하는 등의 공무원으로 열거하고 있으나, 정무적 또는 정치적 임명(politically appointment)이라는 개념을 한국의 법률상 정무직공무원의 개념에 국한시키는 것은 적절하지 않다. 정무직의 개념은 맥락에 따라 여러 방식으로 정의될 수 있으나, 임명권자와 공개경쟁 절차 여부, 선출직 포함 여부 등을 고려할 수 있다. 한국의 경우 법률상 정무직공무원 142명과 정책보좌관 성격의 별정직 52명이 이에 해당되는 것으로 볼 수 있으며, 미국은 PAS, SC, 비경력직 고위공무원(SES) 유형의 3,409명과 PA 337명이 해당된다고 할 수 있다. 내각제 국가인 일본은 ‘특별직공무원’ 중 대신‧부대신‧정무관급 인원을, 영국은 내각의 ‘minister’에 해당하는 직위들을 정무직의 개념에 포함되는 것으로 볼 수 있으나, 미국과 같이 중간관리자급 보좌 직위들을 포함하면 그 범위는 더욱 커질 것이다. 미국의 경우, 여러 연구에서 정치적으로 임명되는(politically appointed) 모든 공무원을 정무적 인사라는 개념으로 포섭하는 경향이 있다. 건국 당시부터 엽관제적 성격의 공무원 인사를 실시해온 미국 정부는, 정부의 역할이 전문화되고 영역이 확대되면서 여러 부작용이 나타나자 1883년 펜들턴 법의 제정을 기점으로 실적제적 인사제도를 도입하게 된다. 이후 20세기 중반에 최고치(약 80%)를 기록한 연방정부 내 실적제 인사제도 적용 비율은 이후 50%선까지 꾸준히 하락하는 모습을 보이는데, 이는 실적제 인사제도 자체가 후퇴했다기보다는 연방 정부가 기관별로 개별적 인사제도를 도입하도록 허용하는 흐름에 의한 것이다. 정치화(politicization)란 정무직, 또는 정무적 인사(political appointee)의 수가 많아지고 정부조직에 침투한 정도가 커지는 현상을 의미한다. 이에 따르면 정치화된 기관은 기관 내 정무직의 비중이 높고, 단순 상층부뿐만 아니라 조직 내부 깊은 곳까지 임명되어있는 기관을 말한다. 일반적으로 정무직은 공직 내부가 아닌 외부, 즉 정치 부문이나 민간에서 선발되며, 주로 기관 내에서 가장 높은 급여와 큰 권한을 갖는 직위에 임명된다. 정치화라는 용어는 민주주의 정치 및 정부 내에 근본적으로 존재하는 정부조직에 대한 정치적 통제와 정부의 유능함 사이의 긴장과 관계된다. 정치화에 활용되는 정무적 임명직위는 크게 PAS, 비경력직 고위공무원(SES), 스케줄 C 유형으로 나눌 수 있다. 대통령의 지명과 상원의 인준을 거쳐 임명되는 PAS(Presidential Appointment with Senate Confirmation)는 연방 공직체계의 가장 상층부에 위치하는 직위들이다. 각 정부부처에는 평균적으로 15개에서 30개 사이의 PAS 직위가 임명되는데, 장관, 부장관, 그리고 몇 명의 차관 및 차관보, 감사관, 재무관 등이 이에 해당된다. PAS 직위는 반드시 의회를 통해서만 신설이 가능하나, 법률에서 대통령에게 일정 범위 내의 재량을 부여하기도 한다. SES 직위는 각 부처에서 PAS 정무직으로 이루어진 최상층부와 실적주의가 적용되는 일반 공무원 계층 사이에 있는 중간관리자급 직위로, 한국의 고위공무원단과도 그 위상이 유사하다 할 수 있겠다. 대통령은 SES 직위에 인사를 임명할 때 재직중인 경력직 고위공무원 대신 외부의 정무적 인사를 비경력직으로 선택할 수 있다. 정부기관의 기관장 비서실장, 실‧국장, 부차관보, 법무담당관보 등 고위공무원단 내 모든 직위에 비경력직 고위공무원이 임명될 수 있으나, 비경력직은 법률에 의하여 전체 SES의 10% 또는 특정 기관 내 SES의 25%를 초과할 수 없다. 스케줄 C는 별정직 중 보좌(confidential) 성격이나 정책결정(policymaking) 성격의 직위들로, 한국 인사제도에 비유하자면 별도정원 내 별정직이라고 할 수 있다. 형식적으로는 각 기관에서 선발하지만 선발 절차를 실질적으로 관리‧운영하는 곳은 백악관의 인사국(Presidential Personnel Office, PPO)이라 알려져 있다. 정치화, 즉 정무직 임명은 정책 통제와 후원 충족이라는 두 가지 주요 동기를 위해 진행된다. 미국 정부의 정무직공무원 규모를 대상으로 한 연구 결과, 정치화는 꾸준히 확대되어왔다는 통념과 달리 1980년 이후로는 증감을 반복하는 것으로 나타났다. 대통령의 소속 정당이 바뀔 때 정무직이 크게 확대되고, 대통령의 소속 정당과 의회 다수당이 동일한 단점정부일 때 정무직이 더 확대된 것으로 드러났다. 정치화의 패턴에 대해 연구를 통해 검증된 명제들은 다음과 같다. 첫째, 정책 동기의 정치화의 경우 대통령은 자신과 정책적 견해가 다른 기관을 정치화할 가능성이 더욱 크다. 민주당 소속 대통령은 보수적 정책을 추진하는 기관들을, 공화당 소속 대통령은 진보적 정책을 추진하는 기관들을 주로 정치화하였다. 둘째, 기관 역량의 정치화에 대한 민감도가 높아지는 경우 정치화는 축소된다. 소속 공무원 중 전문‧기술 직종 공무원이 많아 업무의 복잡도가 클수록, 또한 공무원 대상 외부의 경제적 기회가 클수록 정치화는 제어되었다. 셋째, 대통령과 의회 간 정책적 견해가 상이할수록 의회는 정치화를 덜 원하게 된다. 분점정부 시기에는 단점정부 시기보다 정치화 경향이 억제되는 패턴이 나타났다. 넷째, 후원 동기의 정치화는 대통령과 정책적 견해가 유사한 기관에서 확대될 가능성이 높다. 후원 동기 정치화에 주로 활용되는 스케줄 C 직위들은 대통령과 정책적 견해가 같은 기관에서 더욱 크게 확대되었다. 연구 결과에서 또한 알 수 있는 점은 이처럼 각 정부부처에서 진행되는 정치화는 전반적으로 정부의 성과에 부정적인 영향을 준다는 것이다. 정무직은 정부기관의 업무에 대한 열정과 반응성을 확대한다는 것이 전통적 견해이지만, 정치화는 경력직으로서의 공직 입문의 매력을 저하시켜 기관이 유능한 공무원을 채용하고 유지하는 일을 어렵게 하고, 소속 공무원이 업무분야의 역량이나 전문성을 개발하도록 하는 동기를 잃게 하는 환경을 조성하며, 최고위급의 퇴직 또는 이직을 증가시킴으로써 기관 성과를 저해하기도 한다. 이는 미국 연방정부의 사업평가(PART) 및 공무원 대상 설문조사(FHCS)의 결과에 대한 분석을 통해서도 잘 드러난다. 정무직이 사업 책임자이거나, 기관 지도부에 정무직의 비율이 높을수록 사업평가 점수나 설문조사에서의 긍정적 답변 비율이 하락하는 것으로 나타났다. 다만 이러한 결과는 정무직의 개념이 크게 확대되어있는 미국의 경우에 한정하여 이해해야 할 것이다. 연구에서는 이런 역효과가 나타나는 이유를 정무직이 경력직 대비 단기 재임 및 해당 업무영역에서의 경험이 없거나 비교적 짧기 때문이라 풀이하였다. 정무직의 역효과가 가장 부각되었던 사례가 바로 2005년 허리케인 카트리나(Katrina)에 대한 연방재난관리청(FEMA)의 부실 대응일 것이다. 1992년 클린턴 대통령 및 제임스 리 위트 청장의 FEMA 내 정무직 수의 축소는 더 많은 경력직 공직자들이 지도부의 주요 직위로 올라올 수 있게 하여 안정된 리더십을 만들었다. 안정된 리더십은 기관의 내부 관리직 양성, 예산 요구, 주·지방정부와의 지속적인 관계 구축, 장기적 계획과 연습 훈련을 설계하고 실행하는 등 성공적인 업무 수행으로 이어졌다. 또한 이 사례는 훌륭한 정무직공무원이 정부기관에 가져올 수 있는 순기능을 보여주기도 한다. 훌륭한 정무직공무원은 기관에 열정과 반응성을 가져올 수 있고, 예산 확보와 법률 개정, 또는 정책 구현을 위해 필요한 정치적 지렛대를 제공할 수 있다. 위트의 강한 정치적 리더십 없이도 클린턴 정부의 FEMA가 업무수행에서 큰 성공을 거뒀을 것이라 보기는 어렵다. 그러나 이후 들어선 조지 W. 부시 정부에서는 FEMA 내 정무직 수가 증가하고 국토안보부에 편입되는 등 정치화가 확대되면서 정치화가 정부 성과에 미치는 부정적 영향들이 나타나게 되었다. 이 영향들이 축적되어 나타난 재앙이 바로 카트리나에 대한 대응 실패로 1,500여명의 사망자, 수십만 명의 이재민, 800억 달러 상당의 재산피해를 입게 된 것이다. 미국의 의회와 많은 언론들은 과도한 정치화로 인해 FEMA가 허리케인에 대해 제대로 대응하지 못하게 되었다고 평가하였다. 미국의 정무직공무원에 대한 분석 결과를 한국의 정무직공무원에 그대로 적용하기는 어렵다. 한국의 정무직공무원은 제한된 수만이 존재하며, 미국처럼 그 규모가 유연하게 운영되지 않는다. 또한 한국의 정무직공무원 중 상당수는 각 정부기관에서 능력과 실적을 평가받아 정무직으로 임명된 공무원 출신의 인사이다. 그리하여 본 연구에서는 한국에서 대통령이 임명한 장관(차관급 기관장 포함)들의 경력 등 개인적 특성과 각 부처의 조직성과와의 관계를 살펴보기 위해 분석 방법을 설계하였다. 장관의 유형을 크게 세 가지로 나누어보자면 다음과 같다. 직업 공무원은 능력과 실적을 인정받아 고위공무원, 차관 등 내부 승진 및 발탁 임용의 절차를 거쳐 장관까지 임명될 수 있다. 정치인은 정당성향과 정치적 교섭력 등이 고려되어 장관으로 임명된다. 전문가는 민간 부문에서 얻은 기술 역량과 해당 분야에 대한 심층적인 지식을 바탕으로 장관으로 임명된다. 본 연구는 이 분류에 따른 각 경력의 길이가 장관의 리더십에 긍정적인 영향을 미치고, 결과적으로 장관의 리더십이 각 정부부처의 업무 성과(정부업무평가 결과)에 긍정적인 영향을 미친다는 주장의 타당성을 검증해보았다. 경력의 길이와 정부업무평가 결과 외에 통제 변수로는 조직 규모, 기관장 직급, 정책 성격, 정책 분야, 장관의 연령과 성별, 학력 등을 포함하여 모델을 설계하였다. 검증 결과, 장관의 공무원으로서의 업무 경험 기간이 조직의 정부업무평가 점수에 상당히 긍정적인 영향을 미친다는 사실이 발견되었다. 즉, 장관이 정부 기관에서 더 오랫동안 근무하였을수록 해당 기관이 좋은 평가 점수를 받을 가능성이 더 커진다. 다만 공무원으로 근무한 기간의 영향은 장관의 주요 경력이 정부 외부의 정치인이나 교수, 연구원 등이 아닌 공무원이었을 때만 유의하게 나타났다. 한편, 외부전문가나 정치인으로서 근무한 경력기간과 평가점수 간 관계는 그 유의성을 확인할 수 없었다. 이는 미국 정부의 정무직공무원에 대해 분석한 결과와 결을 같이하는데, 바로 장관으로서 재직기간이 길수록, 또 해당 기관에서의 근무경험이 있을수록 업무에서 더 높은 평가를 받는다는 것이었다. 최소한 직업공무원 출신 장관의 경우 공무원 경력이 길수록 해당 장관에 대한 평가가 높아지는 것을 확인했다고 볼 수 있으며, 이는 한국의 대통령들이 장관이나 차관급 기관장 직위에 공무원 출신을 임명하는 경우가 많기 때문에 중요한 시사점이라 할 수 있다. 다만 이 분석 결과를 이해할 때에는 장관의 경력 기간에 대한 과도한 의미 부여가 장관 임명을 위한 인재 풀이 좁아지는 문제로 이어질 수 있다는 것과, 연공서열 관행이 조직에 가져오는 동기부여 저하 등의 부작용도 고려할 필요가 있다. 이상의 분석 결과를 토대로 본 연구는 다음과 같은 정책대안에 대해 다음과 같이 논의한다. 첫째로 장관 후보 탐색 및 임명 시 해당 기관 업무를 경험해본 인사를 임명하는 것이다. 해당 기관의 업무를 경험해본 사람을 임명했을 때와 그렇지 않은 사람을 임명했을 때 장관의 업무 파악 속도 및 직무수행에서 발현되는 리더십은 매우 큰 차이가 있을 수밖에 없다. 둘째, 정무직 인사의 인재 풀을 넓히기 위한 하나의 방안으로서 공직 인사의 개방성 확대를 고려해볼 수 있다. 민간 출신 전문인력이나 정치인이 정부기관의 실‧국‧과장 등 관리자로 근무하며 받는 평가는 다시 환류(feedback)되어 추후 해당 인사를 정무직 후보로 고려할 때 활용될 수 있다. 다만, 개방형 확대가 정부기관 정치화의 새로운 형태가 되는 것은 앞서 미국 정부 정무직 연구에서 본 바와 같이 정부의 성과를 저하시키는 일이 될 수 있다. 셋째, 정무직의 재직기간(임기)을 길게 운영하는 것이다. 기관장의 짧은 임기는 업무 파악 및 리더십 발휘가 제대로 실현되는 기간이 매우 짧다는 결과로 이어진다. 미국 정부 성과 분석 연구에서도 정무직이 장기 재임한 경우 높은 성과를 보였다. 마지막으로, 훌륭한 정무직 후보에 대한 정보를 갖추기 위해 인재정보 관리 체계를 강화할 필요가 있다.