기후변화와 사회환경변화에 따른 재난협력체계 및 대응에 관한 연구

2024. 8.

소 방 청

최 주 영

<차      례>

국외훈련 개요	1

훈련기관 개요	1

훈련결과보고서 요약서	2

Ⅰ. 서론	6

제1절 연구의 배경 및 필요성	6

제2절 연구의 대상 및 범위	7

Ⅱ. 미국의 재난관리 법령 및 조직	8

제1절 미국의 재난 관련 법령 및 대통령 지시	8

제2절 미국의 재난 관련 조직	12

Ⅲ. 미국의 재난관리 변화 및 일반적 개요	17

제1절 미국 재난관리의 시대적 흐름	17

제2절 미국 재난관리 일반적 개요	19

Ⅳ. 미국 재난관리의 국가적 대비	22

제1절 국가대비목표	22

제2절 국가계획 프레임워크	30

제3절 국가사고관리체계	40

Ⅴ. 미국 재난관리의 지역적 대비; 미주리주 사례	55

제1절 미주리 주의 기본현황	55

제2절 미주리 주의 재난관리 조직	56

제3절 미주리주의 재난관리 운영	59

제4절 미주리주 비상운영 및 위험경감 계획	68

제5절 재난관리 주요 정책	71

제6절 재난관리 보조금 및 공공지원 제도	76

제7절 미주리주 재난관련 민간조직	82

제8절 미주리 주의 재난 사례	87

Ⅵ. 종합 및 시사점	97

Ⅶ. 결론	103

참고자료	105

<국외훈련개요>

1. 훈련국 : 미국

2. 훈련기관명 : 미주리주 의회(Missouri House of Representatives)

3. 훈련분야 : 재난관리

4. 훈련기간 : 2023. 8. 7. ∼ 2024. 8. 6.(12개월)

<훈련기관 개요>

1. 명    칭 : Missouri House of Representatives Budget Committee

2. 소 재 지 : MO House of Representatives 201 West Capital Avenue Room 116A-1, Jefferson City, MO 65101

3. 홈페이지 : http://www.house.mo.gov/

4. 설립목적 : 주 정부의 예산안을 검토하고 조정하므로써 재정 건전성을 확보하고 지출을 효율적으로 관리하기 위하여 설립

5. 조    직 :  Chair(Rep. Dale Wright), Vice-Chair(Rep. Peggy McGaugh), Members, Staff, Speaker, House Floor Leader, Board etc

6. 주요기능

- 재난관련 예산을 포함한 모든 예산의 검토 및 조정, 관련 법안 검토, 예산집행 모니터링, 재정 정책 제안, 예산에 관련된 연구 등을 수행

- 모든 세출법안 법안을 적절한 세출위원회에 할당하며 해당 위원회가 추천한 모든 법안과 관련하여 언급된 기타법안, 조치 또는 질문에 대해 보고, 공적자금의 충당 및 지출, 재난관련 예산을 포함한 모든 예산안에 대한 심의

7. Supervisor : Richard West / E-mail: Richard.West@house.mo.gov

- 미주리주 하원의원으로 St. Charles 및 warren카운티(63지구)의 일부 대표

< 훈련결과보고서 요약서 >

성 명	최 주 영		직 급			소 방 령
훈 련 국	미국	훈련기간		2023. 8. 7. ∼ 2024. 8. 6.
훈련기관	Missouri House of Representatives				보고서 매수		106매
훈련과제	기후변화와 사회환경변화에 따른 재난협력체계 및 대응에 관한 연구
보고서 제목	기후변화와 사회환경변화에 따른 재난협력체계 및 대응에 관한 연구
내용요약	1. 서론 오늘날 국내·외를 막론하고 이상기후로 인한 자연재해와 사회경제적 변화로 인한 재난의 빈도와 심각성은 증대되고 있다. 이에, 소규모 단일지역의 범위를 넘어선 대형복합재난 시 중앙정부의 현장 중심 재난관리지원체계 및 민관협력을 바탕으로 한 통합적 대응이 무엇보다 중요해지고 있다. 즉, 재난 발생 시 예방, 대비, 대응, 복구단계별 효과적으로 대응하기 위해서는 중앙 및 지자체, 민간기업, 비정부기구 등 거버넌스(governance)를 강화하기 위한 다양한 협력체계를 구축에 관한 연구가 필요하다. 이에 우리나라와 규모가 비슷한 주 정부 차원의 재난관리, 특히 미주리주 재난관리 프로그램과 제도를 살펴보고 재난상황에서 자원을 공유하고 협력하는 비영리 및 자원봉사자 단체 등도 살펴볼 것이다. 아울러, 미주리주에 발생한 주요 재난 사례를 분석하고 앞서 살펴본 미국의 재난관리 협력체계를 참고하여 우리나라 재난관리체계 및 제도에서 고려해 볼 만한 정책적 시사점에 대하여 도출하고자 한다. 2. 미국의 재난관리 법령 ‘Robert T. Stafford 재난 구호 및 비상 지원법’은 재난과 관련 법령의 핵심으로 연방 재난대응 활동에 대한 법적 권한을 구성하고 대통령 재난선언 절차를 확립하고 있다. 특히, 이 법은 연방재난관리청(FEMA) 및 FEMA 지침과 관련된 대부분의 연방 재난 대응 활동에 대한 법적 권한을 구성하고 있다. ‘Disaster Mitigation Act of 2000’은 재난이 발생하기 전 장기적인 위험요소를 최소화시키거나 제거하여 재난대비를 강화하기 위한 목적으로 만들어졌다. ‘카트리나 이후 비상관리개혁법’은 재난대응 능력 향상을 위한 종합적인 접근방식을 취하고 있으며 FEMA를 강화하고 연방, 주, 지방 기관 간의 조정을 강화하는 등 다양한 내용을 담고 있다. 3. 미국의 재난관리의 국가적 대비 미국의 재난관리는 국가에 위험을 초래하는 위협을 예방하고 보호하고 영향을 완화, 대응, 회복하는 데 필요한 역량을 구축·유지하기 위한 국가적 대비를 위해 국가 대비 목표(National Preparedness Goal)로 "가장 큰 위험을 초래하는 위협과 위험을예방, 보호, 완화, 대응 및 복구하기 위해 전체 지역사회에 필요한 역량을 갖춘 안전하고 탄력적인 국가”를 설정하고 있다. 이에 국가 대비 목표를 달성하기 위한 계획과 그 추진 틀로서 국가계획프레임워크(National Planning Framework)와 국가사고관리체계(National Incident Management System)를 운영하고 있다. 국가계획프레임워크는 예방, 경감, 대비, 대응, 복구 등 단계별 주요 담당자의 임무와 역할에 대한 계획을 제공해주고 있으며 국가사고관리체계(NIMS)는 모든 사고와 재난을 관리하기 위한 재난현장지휘의 표준화된 기준을 제공하고 있다. 그리고, 재난대응 시 역할에 대해서는 국가계획 프레임워크 중 대응 부분인 국가대응 프레임워크(National Response Framework)에 제시하고 있다. NRF는 사고, 기술적 위험, 자연재해, 인적 사고 등 모든 유형의 위협과 위험에 대한 프레임워크로 실제 구현에 활용된다. 미국은 현장 중심의 재난대응체계가 기본이 되어 작동하는 곳이다. 재난 대응 시 시(City)나 카운티(County) 등 지방정부가 1차적 책임을 지고, 지방정부의 역량을 초과할 경우 주정부 및 연방정부가 이를 지원하는 역할을 수행하는 계층적 대응 개념을 기반으로 한다. 4. 미국 재난관리의 지역적(미주리주 사례) 대비 미주리 전역의 관할권 또는 분야 간의 상호 운용성에 필요한 사고 관리 계획 수립 시 국가사고관리체계(NIMS)에서 구축한 사고지휘시스템(ICS), 다중기관조정시스템(MACS) 및 공공 정보 시스템(JIS) 등 표준화된 절차 및 시스템을 활용하고 있다. 아울러, 효과적인 대응 및 복구 작전을 수립하기 위해 주 비상 운영 계획(SEOP), 국가 대응 프레임워크(NRP) 및 지역 비상 운영 계획(LEOP)을 서로 보완하여 함께 사용하고 있다. 미주리주 카운티 비상운영계획(EOP)은 카운티 또는 그 근처에서 발생할 수 있는 다양한 재난를 식별하고, 이 관할 구역이 사고 중에 겪을 수 있는 상황을 예상하여 해당 관할권에서 사용할 수 있는 모든 가용 자원을 효율적으로 사용하여 비상 작전을 수행하기 위한 지침이다. 또한, 2023년 강화된 미주리 주 위험 경감 계획('28년 7월 19일 만료)에는 미주리의 위험, 그에 따른 취약성에 대한 분석이 포함되어 있으며 SEMA의 위험 경감 목표, 재해로 인한 부상, 손해 및 인명 손실을 줄이기 위한 계획 등을 수립하고 있다. 그 밖에도 미주리주는 지역조정관 지정, 긴급복지서비스, 신앙기반 및 지역사회 봉사 파트너십, 미주리 WebEOC, 미주리 최초 정보자 방송사법, 재난관련 보조금 및 공공지원 제도 등 다양한 재난관리 정책과 제도가 있다. 아울러, 미주리주 재난관련 민간조직으로는 미주리 SAVE연합, 재난의료지원팀(MO DMAT-1) 및 영안실 운영 대응팀(MO MORT-1), 미주리 재해 활동 자원 봉사 조직, 시민 봉사단(Citizen Corps) 등이 있다. 5. 종합 및 시사점 첫째, 재난관리의 민·관 협력 강화이다. 민·관 협력 네트워크를 강화하기 위해 상호이익이 되는 파트너십에 대한 이해와 관계확인이 선행되어야 하며 협약이나 계약 등 다양한 방법을 통해 민간, 비정부, 공공 부문 조직 간에 민·관 협력 확대가 필요하다. 둘째, 지역 특수성을 반영한 위험 평가 실시이다. 발생 가능한 모든 위험을 고려하여 그 재난이 발생하게 될 가능성과 그 재난이 미치게 될 영향에 대한 분석을 통해 지역사회가 대응해야 할 재난의 우선순위를 정하고 역량 평가를 실시해 취약한 부분을 보완할 수 있는 평가제도를 도입할 필요가 있다. 셋째, 체계화 및 표준화를 통한 재난 관리를 위해서는 국가적 차원의 통합적 시스템 및 표준화된 기준을 마련하는 것이 중요하다. 또한, 다양한 재난예측 등 대규모 자본과 집약적 기술이 요구되는 부문에는 중앙정부 차원의 시스템 마련이 필요하다. 즉, 중앙정부는 자치단체에서 재난관리를 잘 수행할 수 있도록 재난단계별 표준화된 체계 및 지침을 마련하고 주요 지표를 공유하여 실행할 수 있도록 독려해야 한다. 아울러, 이에 대한 지속적인 평가와 관리를 통해 인센티브와 패널티를 부여하므로써 재난관리를 실효성 있게 추진해야 한다. 넷째, 미국은 재난관리에 대한 연방정부와 지방정부의 역할분담이 제도적으로 명확하게 구분되어 있다. 재난대응은 하향식(Top-down방식)의 명령전달체계가 아닌 공유권한체계를 통해 카운티·시 등 지방정부의 1차적 현장대응에 중점을 두고, 주 정부·연방 정부의 협력과 지원·조정이 기본 틀을 이루고 있다. 따라서, 현장 중심의 재난관리체계를 위해 지역 여건과 현장을 가장 잘 파악하고 있는 지휘관이 현장을 지휘하고 상급기관은 현장의 필요한 자원 및 재원을 지원하는 역할로 구분할 필요성도 있겠다. 다섯째, 포괄적 재난관리를 위한 조정기능 강화이다. 포괄적 조정기능을 강화하기 위해서는 장소나 조직적 개념의 차원이 아니라 기관 간의 역할을 조정하고 정보를 통합·교환하며 의사결정을 지원하고 자원 조정 등을 수행할 수 있는 실질적 운영 기반 마련이 필요하다. 6. 결론 미국 재난관리 정책 및 제도에 대한 고찰해보았다. 특히, 중앙정부·지방정부·민간부문 간 협력적 거버넌스 체계 구축의 필요성에 대해 강조하고 싶다. 이것은 재난 발생 시 이해관계자들은 상호 의존적일 수 밖에 없으며 정부기관이나 민간 부문, 어느 한쪽만으로는 재난관리에 필요한 모든 역량과 자원을 갖추고 있지 않기 때문이다. 아울러, 미국의 위협·위험 식별 및 위험평가(THIRA) 적용, 국가차원의 재난관리체계 표준화, 중앙과 지방정부의 역할 분담 등에 대한 필요성을 제시하였다. 앞서 언급한 지역역량 분석을 포함한 위험평가제도 도입 등 실행을 위한 현실적 단계에 적용하기 위해서는 추가적 조사와 연구가 필요할 것이며 우리 실정에 맞는 현실적 사항도 고려되어야 할 것이다. 무엇보다, 재난관리 체계화 및 현장 중심의 재난대응역량 강화라는 방향성은 동일하므로 큰 틀에서 적용 가능한 부분은 우리나라의 정책 및 제도로 개발되어야 할 것이다.

Ⅰ. 서론

제1절 연구의 배경 및 필요성

오늘날 국내·외를 막론하고 이상기후로 인한 자연재해와 사회경제적 변화로 인한 재난의 빈도와 심각성은 증대되고 있다. 이처럼 최근의 재난은 자연적·사회적 요인이 서로 얽혀 복잡한 양상을 띠고 있으며, 인적·물적 피해 규모도 확대되어 나타나고 있다.

전 세계를 덮친 2019년 신종 전염병 코로나19로 많은 사람들이 목숨을 잃었으며 같은 해 아마존 우림 화재로 생태계 환경이 파괴되고 생물의 다양성에도 큰 피해를 입었다. 2020년에는 레바논 베이루트에서 발생한 대형 폭발 사건으로 인해 수백 명의 사망자와 부상자가 발생했으며, 도시의 인프라와 주택이 파괴되었고, 2021년 미국의 중서부 지역에서 발생한 폭우와 홍수로 인해서도 많은 사람들이 사망하고, 수많은 주택과 인프라가 파손되었다. 2022년에는 남아시아 및 서유럽의 폭염으로 국가비상사태가 선포되었고, 2023년 리비아에서 발생한 대규모 홍수로 최소 1만명이 사망하였으며 그해 여름에는 기록적인 기온, 건조한 환경, 부주의 등을 원인으로 캐나다, 멕시코, 그리스, 하와이에 대형산불이 발생했고 튀르키예와 시리아에는 대지진으로 해당 지역 사회는 경제적, 환경적 붕괴 위기로 내몰렸다.

국내의 경우에도 2019년 강원 산불, 2020년 이천 물류센터 공사장 화재, 경기도와 충청권 지역 폭우, 2021년 폭염, 태풍 찬투, 2022년 이태원 할로윈 참사, 경북 및 강원도 산불, 태풍 힌남노, 광주 아파트 공사장 붕괴사고, 2023년 한파 및 폭설 등의 대규모 재난 및 안전사고가 지속적으로 발생하였다.

이처럼 최근에는 신종 바이러스로 인한 감염병이 국가위기 수준으로 발생하고 있고 도시화, 환경 파괴, 기후 변화와 같은 요인으로 인해 기존 재난의 규모와 영향은 점차 확대되고 있다. 이에, 소규모 단일지역의 범위를 넘어선 대형복합재난 시 중앙정부의 현장 중심 재난관리지원체계 및 민관협력을 바탕으로 한 통합적 대응이 무엇보다 중요해지고 있다.

즉, 재난 발생 시 예방, 대비, 대응, 복구단계별 효과적으로 대응하기 위해서는 중앙 및 지자체, 민간기업, 비정부기구 등 거버넌스(governance)를 강화하기 위한 다양한 협력체계를 구축에 관한 연구가 필요하다.

따라서, 많은 재난을 겪으면서 재난관리를 체계화한 미국의 국가대비 시스템 등을 연구함으로써 우리나라의 실정에 맞게 중앙 및 지방정부 간, 정부 및 민간조직 간의 협력체계를 향상시킬 수 있는 개선안에 대해 살펴보고자 한다.

제2절 연구의 대상 및 범위

미국은 대규모 재해와 911 테러 등 많은 재난을 겪었고 그 재난을 극복하는 과정에서 재난관리 조직을 구성하고 총괄적 기능조정 등을 체계화하였다. 1992년 연방대응계획(Federal Response Plan)을 기본으로 연방 비상관리 체계를 마련하였으며, 2002년 국토안보부 신설과 함께 2003년 이후 FRP를 개정하여 새로운 버전인 국가재난대응프레임워크(National Response Framework)을 구축하여 발전시켰다. 이는 미국 정부가 재난대응에 대한 접근 방식을 국가위기대응이라는 포괄적 개념으로 발전시키고 기관 협업 등 통합된 체계로 나아가려는 노력의 일환일 것이다.

이 연구에서는 우선적으로 재난대응 관련 법과 제도를 통해 연방, 주 및 지방 정부 간의 권한과 역할, 재난관리 계획 및 지침을 살펴보고 주요 재난관리조직을 파악할 것이다.

아울러, 재난관리의 예방, 보호, 경감, 대응, 복구 등 단계별 임무와 역할에 대한 기준을 제시하는 국가계획프레임워크(National Planning Framework)와 현장대응의 표준체계인 국가사고관리시스템(National Incident Management System)을 통해 국가대비시스템 설명하고자 한다. 특히, 미국 연방정부의 재난대응 현장지원 및 총괄조정방식을 분석하고 현장지휘체계(ICS)도 알아보고자 한다.

또한, 우리나라와 규모가 비슷한 주 정부 차원의 재난관리, 특히 미주리주 재난관리 프로그램과 제도를 살펴보고 재난상황에서 자원을 공유하고 협력하는 비영리 및 자원봉사자 단체 등도 살펴볼 것이다. 아울러, 미주리주에 발생한 주요 재난 사례를 분석하고 앞서 살펴본 미국의 재난관리 협력체계를 참고하여 우리나라 재난관리체계 및 제도에서 고려해 볼 만한 정책적 시사점에 대하여 도출하고자 한다.

Ⅱ. 미국의 재난관리 법령 및 조직

제1절 미국의 재난 관련 법령 및 대통령지시

미국의 재난과 관련된 법령은 다양한 법률, 규정, 지침 등이 있다. 이러한 법령들은 각 정부들의 역할과 책임을 기술하고 있다. 또한, 재난 및 위기 상황 관리와 대응을 위한 필수적인 법적 절차를 제공한다.

1. Robert T. Stafford 재난 구호 및 비상 지원법

이 법은 재난과 관련 법령의 핵심으로 연방 재난대응 활동에 대한 법적 권한을 구성하고 대통령 재난선언 절차를 확립하고 있다. 특히, 이 법은 연방재난관리청(FEMA) 및 FEMA 지침과 관련된 대부분의 연방 재난 대응 활동에 대한 법적 권한을 구성하고 있다. 즉, 연방정부의 재난관리 및 비상 지원 제도에 관한 사항을 규정하고 있으며 재난 발생 시 주 정부 및 지방 정부에 대한 지원에 관한 내용을 포함하고 있다.

https://www.fema.gov/disaster/stafford-act

1988년 11월 23일 이 법의 개발에 중요한 역할을 한 버몬트주 상원의원 로버트 스태포드의 이름을 따서 제정되었다. 스태포드법은 제정 이후 국가의 재난 대응 능력을 강화하고 개선하기 위해 여러 차례 재승인 및 개정을 거쳤으며 재승인에는 일반적으로 자금 수준, 프로그램 요구 사항, 자격 기준 등이 보완되었다.

스태퍼드법의 핵심 특징 중 하나는 미국 대통령이 주요 재난 선언을 발표하고 이러한 선언을 통해 재난에 대응하고 복구하기 위한 연방정부의 지원을 공개적으로 승인하는 것이다. 수년에 걸쳐 스태포드법은 피해를 입은 개인 및 가구에 대한 개별 지원, 주 및 지방 정부를 위한 공공 지원, 위험 요소 등에 대한 경감 지원, 긴급 보호 조치 지원 등 필요한 활동과 지원 유형이 포함되도록 확장되었다. 즉, 허리케인, 지진, 홍수, 산불, 테러리스트 공격, 공중 보건 비상사태 등 역사상 수많은 중대 재해와 비상사태에 대응하여 발동되었다.

이처럼 스태퍼드법은 국가 재난 관리 체제의 초석으로서 위기 상황 시 연방 지원과 조정을 위한 법적 기반을 제공하고 재난과 긴급 상황에 대처하기 위한 국가의 회복력과 역량을 향상시키기 위한 법률이다.

구체적으로 Stafford Act의 구성요소는 대통령의 재난 상황 선언 및 해제권한, 연방 지원 프로그램 (Federal Assistance Programs), 주 및 지방 정부에 대한 재난 대응과 관련된 요구사항, 재난 관리 협력, 재난 위험을 감소시키기 위한 프로그램과 지원활동 등을 내용으로 하고 있다.

2. 2000년 재해 경감법(Disaster Mitigation Act of 2000)

2000년 10월 미국 의회는 주, 부족, 영토 및 지역 사회가 자연 재해에 대한 취약성을 줄이는 데 도움이 되는 새로운 계획을 수립할 필요성을 인식하고 사전 재해 계획에 맞춘 2000년 재해 경감법을 공식화하였다.

이 법률은 재난이 발생하기 전 장기적인 위험요소를 최소화시키거나 제거하여 재난대비를 강화하기 위한 목적으로 만들어졌다. 즉, 이 법은 지역 정부가 재난대비 행동 계획의 하나인 위험 경감 계획을 수립하도록 하여 지역적 차원에서 재난을 주도적으로 관리하도록 하며 연방 정부는 조정 및 지원하는 역할을 담당하도록 하는 것에 대한 기본이 되었다.

즉, DMA은 재난 관리의 전반적인 접근 방식을 개선하고 재난의 파괴력을 최소화하고 재난 발생 시에 효과적으로 대응할 수 있는 체계 구축을 목표로 하고 있다.

DMA의 세부내용을 살펴보면 주 및 지방 정부가 준비 상태와 회복력을 강화하기 위해 위험 경감 계획을 개발하고 구현해야 하는 요구 사항을 다루고 있으며 재해 전 위험 경감 활동을 지원하는 데 사용할 수 있는 연방 지원 및 보조금에 관한 사항이 포함되어 있다. 또한, 재난 경감 및 대응 노력과 관련된 다양한 연방 기관 간의 조정 및 협력에 대한 요구 사항을 기술하고 있다.

3. 카트리나 이후 비상관리개혁법(Post Katrina Emergency Management Reform Act)

2006년에 제정된 이 법은 허리케인 카트리나로 인해 발생한 실패에 따른 재난 대응 및 관리시스템을 개선하기 만들어졌다. 이 법률은 미국의 재난대응 능력 향상을 위한 종합적인 접근방식을 취하고 있으며 FEMA를 강화하고 연방, 주, 지방 기관 간의 조정을 강화하는 등 다양한 내용을 담고 있다.

PKEMRA의 주요내용으로는 FEMA를 재조직하여 그 구조와 기능을 향후 재난 대응 및 관리를 효과적으로 수행할 수 있도록 개선하였으며 주정부와 지방 정부가 재난대비 및 대응 계획을 작성하고 개선하도록 요구하였다. 이를 통해 재난 발생 시에 효과적인 대응이 가능하도록 하였다.

또한, Emergency Preparedness Grants (EPG) 프로그램을 개선하여 주정부와 지방 정부가 재난 대비, 대응, 회복 능력을 향상시키기 위한 자금을 받을 수 있도록 했다. 나아가, 국가적인 재난대응체계 향상을 위해 NIMS (National Incident Management System) 및 NRF (National Response Framework)와 같은 기존의 재난대응체계를 수정하고 개선하였다.

4. 재해 복구 개혁법(Disaster Recovery Reform Act_DRRA)

2018년에 통과된 법률로 지난 몇 년 동안 발생한 재난 사례와 그로 인한 피해를 고려하여 제정되었다. 특히, 2017년에는 헤럽프칸의 허리케인, 캘리포니아 산불, 그리고 미국령 버진아일랜드와 푸에르토리코의 허리케인 마리아로 인해 막대한 피해가 발생했고 이러한 재난 사례로부터 얻은 교훈을 토대로 재난 관리와 재해 복구 프로세스를 개선하는 것이 DRRA 제정의 주요 동기 중 하나였다. 다시 말해, Stafford Act의 일부를 수정하고 보완하여 재난 회복 프로그램을 더욱 효율적으로 운영하고 재난 관리의 프로세스를 혁신하고 개선하는 데 중점을 두었다.

DRRA의 주요내용을 보면 재해 발생 전 위험을 줄이기 위해 국가 공공 인프라에 재해 대비 및 경감 활동에 대한 보조금 지급을 승인하였다. 이전에는 재해 전 경감 보조금을 위한 자금 조달이 해마다 달라지는 의회 예산에 의존하였으나 재해 구호 기금을 통해 재해 위험을 줄이기 위한 경감 프로그램을 계획하고 실행할 수 있도록 했다. 아울러, 산불로 인한 화재관리 지원보조금을 받은 지역에 위험경감 보조금 추가지급도 가능하게 했다. 또한 재해 복구를 관리하기 위한 주정부의 역량을 강화하고 재해로 피해를 입은 개인 및 가구에 대한 개별 지원(IA) 제공을 간소화하고 신속하게 처리하는 것을 목표로 주택 지원 자금을 늘리고 직접적인 임시 주택 지원, IA 제공과 관련된 연방 기관 간의 조정사항을 개선하였다.

전반적으로, 재해 복구 개혁법은 재해 복구 및 경감에 대한 국가의 접근 방식을 개선하기 위한 방안으로 대비를 강조하고 회복력 구축 조치에 투자하여 개인, 기업 및 인프라에 대한 재난의 장기적인 영향을 줄이는 것을 목표로 하고 있다.

5. 국토안보부 대통령 지시(The Homeland Security Presidential Directive)

국토안보부 대통령 지시(HSPD)는 재난 및 위기 상황 등 국토 안보와 관련된 문제를 관리하기 위해 대통령이 발행한 지시서이다. HSPD 내의 여러 가지 지침들은 재난의 예방, 대비, 대응 및 복구 등을 다루고 있다. 이러한 지침들은 다양한 유형의 위기 상황에 대한 대비 역량을 향상시키기 위한 시스템과 절차 등을 제공한다. 아울러, 재난 관리에 있어서는 연방, 주, 지방, 부족은 물론 민간 기관 등 비정부 조직 간의 조정 및 협력의 중요성 역시 강조하고 있다.

“Emergency Response”, U.S. Environmental Protection Agency website, September 20 2023, https://www.epa.gov/emergency-response/homeland-security-presidential-directives

1) HSPD-5(국내사고관리)는 국토안보부 장관에게 국가사고관리시스템을 개발하고 이를 집행하도록 지시하고 있다. 이에 따라 국가사건관리체계와 국가대응계획이 2004년에 만들어 지고 시행되었다. 국가 사고 관리체계(NIMS)을 모든 수준의 정부에 걸쳐 사고 관리 표준으로 확립하는 것을 포함하여 국내 사고 관리에 대한 포괄적인 접근 방식에 대한 정책을 설명한다.

“Homeland Security Presidential Directive 5”, Department of Homeland Security website, September 20 2023, https://www.dhs.gov/publication/homeland-security-presidential-directive-5

2) HSPD-7(중요한 기반시설 보호)는 테러 공격, 자연 재해 및 기타 긴급 상황으로부터 국가의 중요 인프라를 보호하는 데 중점을 두고 있다. 이는 중요 인프라 부문을 식별하고 우선순위를 지정하고, 정부와 민간 부문 기관 간의 파트너십을 개발하고, 중요 인프라 시스템의 탄력성과 보안을 강화의 중요성을 강조한다.

3) HSPD-8(국가 대비)는 대비상태를 평가하고 강화하기 위한 국가 대비 목표와 메커니즘을 설정하여 테러, 중대 재해 및 기타 비상사태를 사전 예방하고 대응하기 위한 대비강화를 목표로 한다.

4) HSPD-20(국가 연속성 정책)은 자연재해, 테러 공격 및 기타 혼란을 포함한 광범위한 비상 상황에서 연방 정부 운영의 연속성을 보장하기 위한 정책과 절차를 다루고 있다.

5) HSPD-21(공중 보건 및 의료 준비)는 자연 재해 및 공중 보건 비상 상황을 포함한 다양한 위협을 해결하기 위해 국가의 공중 보건 및 의료 준비와 대응 능력을 향상시키는 데 중점을 두고 있다.

제2절 미국의 재난 관련 조직

미국의 재난관리조직은 크게 연방정부와 주정부 및 지방정부의 조직으로 나누어지고 각자의 역할과 임무가 구분되어 있다. 미국의 재난대응과 관련된 연방차원의 상시조직으로는 국토안보부(DHS/Department of Homeland Security)와 국토안보부 산하에 연방재난관리청(FEMA/Federal Emergency Management Agency)이 있다.

1. 국토안보부(Department of Homeland Security)

미국은 2001년 9월 발생한 9.11 테러 이후 각 부처에 분산된 테러 및 안보기능을 통합하기 위해 2002년 ‘국토안보법’을 제정하고 국토안보부를 설립하였다. 이는 22개 기관과 100여개 조직으로 구성되어 국가안보 및 재난을 포함한 국가적 위기 상황 전반을 총괄 조정하는 기구로 국가의 모든 위기 상황에 대한 재난 관리의 모든 단계에서 중추적이고 중요한 역할을 수행한다.

“Creation of the Department of Homeland Security”, Department of Homeland Security website, September 20 2023, https://www.dhs.gov/creation-department-homeland-security

국토안보부는 미국 시민권 및 이민국(USCIS), 미국 해안경비대(USCG), 미국관세국경보호청(CBP), 사이버보안 및 인프라 보안국(CISA), 연방재난관리청(FEMA), 연방 법집행 훈련 센터(FLETC), 미국 이민세관집행국(ICE), 미국 비밀경호국(USSS), 교통안전청(TSA), 과학기술부(S&T), 대량살상무기대응국(CWMD), 국토안보부 상황인식국(OSA), 보건 보안국(OHS), 정보분석국(IA), 관리국 등으로 구성되어 있다.

“Organization”, Department of Homeland Security website, September 20 2023, https://www.dhs.gov/organization

< 국토안보부(DHS) 조직도>

*출처 https://www.dhs.gov/organization

국토안보부 조직은 대규모 통합과 합병에 따라 직원수는 총원 25만명 이상(설립당시 약 18만명)이며 예산규모는 약 $1,863억 달러에 이른다.

2. 연방재난관리청(FEMA/ Federal Emergency Management Agency)

FEMA의 시작은 1803년 의회법에서 시작되었다. 미국 역사상 최초의 연방 재난 구호 법안은 1802년 12월 뉴햄프셔 주 포츠머스에서 발생한 엄청난 화재 이후에 이루어졌다. 1803년에 미국 의회는 몇 달 동안 채권 지불을 중단함으로써 피해를 입은 포츠머스 상인들을 구제했다.

1979년 카터 대통령은 FEMA를 설립하는 행정명령에 서명하고 해당 기관에 비상 관리와 민방위라는 이중 임무를 부여했다. 그 이후 해당 기관의 권한은 1974년 재해 구호법을 개정하고 이름을 Robert T. Stafford 재해 구호 및 긴급 지원법(스태포드 법)으로 변경한 1988년 재해 구호 및 긴급 지원 개정안으로 더욱 확장되었다. 스태퍼드법은 비상관리에 대한 명확한 방향을 제시하고 대통령의 재난선언을 통해 재난 대응 및 복구를 위한 현행 법적 틀을 확립했다. 2001년 9월 11일의 테러 공격으로 국토 안보와 비상 관리에 관한 연방 정부를 재편성하기 위한 주요 법령과 정책 변화로 2003년 국토안보부가 창설되면서 FEMA는 편입되었다.

당시 테러중심의 정책방향으로 조직 및 예산 등 기능 일부이 약화되었으나, 2005년에 발생한 허리케인 카트리나 이후, 의회는 비상 관리 개혁법(PKEMRA)을 통과시켜 FEMA를 DHS 내의 별도 기관으로 설립하고 FEMA의 주요 임무를 정의하며 FEMA 관리자를 대통령, 국토안보회의 및 국토부 장관의 주요 고문으로 지정하였다.

FEMA는 재난이나 국가의 위기상황에서의 예방, 대비, 대응, 경감, 복구 등 단계별 정책과 제도를 수립하는 등 국민을 지키고 주요 기반시설을 보호하는 국가적 차원의 활동을 종합적이고 체계적으로 담당한다. 미국에서 재난에 대한 초기 대응은 지방 정부의 업무이다. 지방 정부에서의 대응수준을 넘을 경우 이를 지원하기 위해 주 정부나 연방정부가 참여하게 된다. 즉각적인 대응 단계 이후 FEMA는 재해로 피해를 입은 개인, 기업 및 지역 사회에 재정 지원을 통해 지역 사회의 복구를 지원하며 향후 국가대비 강화를 위해 지역사회의 취약성을 줄이기 위한 전략과 프로젝트를 구현하고 재난 전문가와 일반 시민을 위한 훈련 프로그램과 과정을 제공하기도 한다.

대규모 재난 발생에 따른 연방정부 수준의 지원이 필요한 경우에 효율적인 관리를 대비해 미국 전역을 10개 권역으로 나누어 지역 사무소를 설치하여 운영하고 있다. 지역사무소는 뉴욕, 보스턴, 필라델피아, 애틀랜타, 시카고, 덴턴, 캔자스시티, 덴버, 오클랜드 보셀 등에 위치하고 있으며 재난 발생 시 즉시 투입 가능한 약 5천명 규모의 인원이 상시 근무하고 있다. 이 사무실의 직원은 모든 위험에 대한 운영계획 개발을 지원하고 일반적으로 주와 지역 사회가 더 잘 대비할 수 있도록 돕는 역할을 한다. 이러한 지역 사무소는 연방 자산과 평가팀을 동원하여 주 및 지방 기관과 협력하게 된다.

또한, FEMA의 각 지역 사무소는 지역대응조정센터(RRCC)를 운영하고 있다. RRCC는 해당 지역의 심각한 사고를 예상하거나 사고 직후 긴급 지원 기능을 갖춘 기관 간 시설로 확장 가능한 조정 센터이다. FEMA 지역 관리자의 지시에 따라 운영되는 RRCC는 연방 지역 대응 노력을 조정하고 주 비상 운영 센터(EOC), 주 합동 센터, 연방 집행위원회, 기타 운영 및 조정 센터와의 연결을 유지한다.

< FEMA의 10개 지역사무소 >

*출처 https://www.fema.gov/about/organization/regions

대응 및 복구 사무국은 재난 발생 시 인력, 자원을 지원하며 현장운영국을 통해 복구를 위한 연방 기관 간 조정, 모든 임무 영역에서 지역 사회 지원 등 통합된 현장 운영을 수행한다. 대외협력실은 공공 및 민간부문 이해관계자의 적극적이고 지속적인 참여를 보장하기 위해 미디어를 통해 대중과 소통하고 법 집행 및 통합 사무국은 FEMA, 민간, 주, 지방, 부족 등 법 집행 기관 간의 의사소통 및 조정을 강화하여 법 집행, 민간 부문 보안 및 비상 관리 커뮤니티를 통합한다. 평등권사무국(Office of Equal Rights)은 모든 재난 생존자들을 위해 평등 고용 기회(EEO) 행정 절차, 차별 철폐 고용 프로그램, 장애인을 위한 합리적인 편의 제공, 연방 민권법 집행 관리 등을 통해 차별 없는 직장과 FEMA 프로그램 및 서비스에 대한 평등한 접근을 지원한다. 최고재무책임자(CFO)는 예산 계획, 분석, 운영 부서를 통해 공공 지원 및 위험 경감 프로젝트에 대한 재정 요구 사항을 결정하고 금융시스템과 관련된 통합기술을 관리하며 전반적인 재무에 관한 운영 및 정책을 관리한다. 연방보험완화국은 홍수, 지진, 토네이도 및 기타 자연 재해로 인해 주택, 기업, 학교, 공공건물 및 주요 시설에 대한 향후 손실을 줄이기 위해 고안된 국가 홍수 보험 프로그램(NFIP) 및 기타 프로그램을 관리 한다.

“Offices & Leadership”, Federal Emergency Management Agency website, September 25 2023, https://www.fema.gov/ko/about/offices/mission-support

이러한 조직 구조를 통해 FEMA는 다른 정부 기관, 비영리 조직 및 민간 부문과 협력하여 연방, 주, 지방 수준에서 재난 대응 및 복구를 조정하고 관리하고 있다.

<연방재난관리청(FEMA) 조직도>

*출처 https://www.fema.gov/sites/default/files/2020-03/fema-org-chart_feb-14-2020.pdf

또한, 미국 소방청(The U.S. Fire Administration)은 연방재난관리청 내 하나의 부서로 모든 위험에 대비, 예방, 완화 및 대응하기 위해 화재 및 응급 의료 서비스와 이해관계자를 지원하기 위한 주요 연방 기관의 역할를 수행한다.

3. 주 및 지방 정부 조직

주정부에는 국토안전부 관련 업무를 수행하는 공공안전부와 주정부 재난 관리기관(State Emergency Management Agency)이 협력하여 해당 주의 재난 관리와 대응을 총괄을 담당한다.

일부 주에서는 공공안전부가 재난 관리와 비상 대응을 담당하는 주요 기관 중 하나이며 이는 주별로 다를 수 있으며 주의 특성과 조직에 따라 다양한 이름으로 불릴 수 있다. 공공안전부는 주내의 다양한 비상 상황에 대응하고, 필요한 경우 주정부의 재난 관리 기관과 협력하여 대응하게 된다.

주정부의 재난 관리 기관(SEMA)은 해당 주 관할권의 재난 관리 및 대응을 총괄하는 기관으로 연방정부, 주정부, 지방정부 간의 재난 협력에 있어 중추적인 역할을 한다. SEMA는 주의 특성, 재난 발생 시의 요구 사항 및 현지 법률과 규정에 따라 주정부 내의 특정 기관이나 부서로 구성될 수 있으며, 주별로 명칭과 구조는 다를 수 있다. 이러한 기관은 재난 관리 계획을 수립하고 재난 발생 시 주민 대비 및 기관 간 조정과 협력을 이끌어 간다.

또한, 주에는 재난 관리를 전담하는 상설조직인 비상운영센터(Emergency Operation Center)가 설치되어 있다. 이 센터는 재난 위험 사전 파악, 정보 공유, 자원 동원 및 운용, 재난 피해 보고, 복구 작업 조직화 등의 일을 수행한다.

“State Emergency Operations Center Activation Levels”, State Emergency Management Agency Website, September 30 2023, https://sema.dps.mo.gov/maps_and_disasters/sema-activation-levels.php

아울러, 지방 재난 관리 지원 조직으로는 소방서가 있으며 이들은 재난 대응을 위한 화재 진압뿐만 아니라 구조 작업 및 응급 의료 서비스도 제공할 수 있다. 경찰서는 재난 상황에서 공공 안전과 질서를 유지하고, 도로 통제 및 치안 작업을 수행한다. 의료 기관은 재난 상황에서 응급 의료 서비스를 제공하고, 부상자를 치료하며, 응급실을 운영한다. 학교 및 대학 등 교육기관은 재난 대비 계획을 수립하고 학생들과 교직원을 대비시키며 재난 발생 시 안전한 대피 및 대응을 지원한다. 보다 구체적인 조직 및 단체는 미주리주 사례를 통해 살펴보도록 하겠다.

Ⅲ. 미국의 재난관리 일반사항

제1절 미국 재난관리의 시대적 변화

미국의 재난관리는 시대적 요구에 따라 수차례 변화하면서 발전해 왔다. 지방분권과 연방주의가 강한 미국에서 연방정부가 재난에 간여하는 경우는 드문 일이었으며 재난이 발생한 지역의 고유업무로 생각하였다. 또한, 재난관리는 주로 대응적 방식으로 이루어졌으며 대비와 경감보다는 재난에 대한 즉각적인 대응에 중점을 두었다.

1802년 12월 뉴햄프셔주에 있는 항구도시 포츠머스(Portsmouth)에서 발생한 대화재 이후 미국 역사상 최초의 연방 재난 구호법안이 마련되었다. 이렇게 제정된 의회법(Congressional Act of 1803)은 몇 달 동안 채권 지불을 중단함으로써 피해를 입은 포츠머스 상인들을 구제했다. 그 이후 1950년대까지 연방정부 차원에서는 개별 법령 제정을 통해 지역 정부를 간접적으로 지원하는 수준에 머물러 있었다.

냉전 시대에는 민방위 정책이 사회 전반에 확산되어 있었고 1950년 연방재난구호법이 제정되면서 대통령은 의회의 동의 없이도 연방차원에서 재난이 발생한 주와 지방을 직접 지원할 수 있게 되었다.

1974년 4월 강한 토네이도가 미국의 중서부 주를 강타했다. 이에 재해구호법을 제정하여 연방재난지원부를 설립하고 이전 민방위 위주의 정책에서 비상관리 중심으로 전환하여 통합적 위기관리를 추진하였다. 1979년 대통령의 행정명령으로 연방정부 내에 분산되어 있던 10여개 재난 관련 부처들을 연방재난관리청으로 통합시키는 작업이 진행되었다. 연방재난관리청의 신설로 그동안 각 부처별· 재난별로 관리하던 방식을 통합적이고 적극적인 방식으로 전환하게 되는 계기가 되었다.

1980년대 역시 냉전기 영향으로 핵위협, 테러 대비 등 민방위 분야에 대한 관심이 집중되어 홍수, 지진 등 재난관리분야는 국가안보우선순위에서 최하위로 밀려나 있었다. 그러나 1988년 스태포드법(Stafford Act)을 제정함으로써 주정부와 지방정부의 역량을 넘어서는 재난이 발생한 경우 대통령이 국가 재난을 선포할 수 있게 되었으며 연방정부 차원에서 재정적 지원을 할 수 있게 되었다. 하지만, 그 당시 HUGO 허리케인, 캘리포니아 지진 등 심각한 피해를 발생시킨 재난에 효과적으로 대응하지 못한 비판도 많았다.

1990년대에 들어서면서 재난관리에 경력이 있는 James Lee Witt 연방재난관리청장이 임명되면서 재난관리 목적을 지방사회가 주도하는 경감(mitigation)정책에 두었다. 특히, 당시에 추진한 ‘Project Impact’는 지역사회가 지역의 위험을 파악하고 경감시키기 위한 계획을 수립하게 함으로써 재난관리의 기초를 형성하는 계기가 되었으며 나아가 재난관리에 지역 이해당사자를 포함하는 협력적 관계를 정립하는데도 기반이 되었다.

그리고 2001년 9월 테러를 겪고 난 뒤 국가 안보를 총괄하는 국토안보부를 신설하였으며 2005년 8월 허리케인 카트리나 재난에 대한 대응과 복구 과정을 거치면서 연방재난관리청의 조직이 확대되고 전문성과 효율성의 향상되었다.

제2절 미국 재난관리의 일반적 개요

미국의 재난관리는 국가에 위험을 초래하는 위협을 예방하고 보호하고 영향을 완화, 대응, 회복하는 데 필요한 역량을 구축·유지하기 위한 국가적 대비를 위해 국가 대비 목표(National Preparedness Goal)로  "가장 큰 위험을 초래하는 위협과 위험을 예방, 보호, 완화, 대응 및 복구하기 위해 전체 지역사회에 필요한 역량을 갖춘 안전하고 탄력적인 국가”를 설정하고 있다.

이에 국가 대비 목표를 달성하기 위한 계획과 그 추진 틀로서 국가계획프레임워크(National Planning Framework)와 국가사고관리체계(National Incident Management System)를 운영하고 있다. 국가계획프레임워크는 예방, 경감, 대비, 대응, 복구 등 단계별 주요 담당자의 임무와 역할에 대한 계획을 제공해주고 있으며 국가사고관리체계(NIMS)는 모든 사고와 재난을 관리하기 위한 재난현장지휘의 표준화된 기준을 제공하고 있다.

그리고, 재난대응 시 역할에 대해서는 국가계획 프레임워크 중 대응 부분인 국가대응 프레임워크(National Response Framework)에 제시하고 있다. NRF는 사고,  기술적  위험,  자연재해,  인적  사고  등  모든  유형의  위협과  위험에  대한  프레임워크로 실제 구현에 활용된다.

NRF에 설명된 대응 프로토콜과 구조는 국가사고관리체계와 일치한다. NIMS는 규모, 범위, 원인 등에 상관없이 사고 관리를 위한 기본 틀을 제공하는 반면, NRF는 정부,  민간  부문,  비정부  역할을  강화하기  위한 정책구현 및 사고 대응을 위한 구조와 메커니즘을 제공한다.

미국은 현장 중심의 재난대응체계가 기본이 되어 작동하는 곳이다. 재난 대응 시 시(City)나 카운티(County) 등 지방정부가 1차적 책임을 지고, 지방정부의 역량을 초과할 경우 주정부 및 연방정부가 이를 지원하는 역할을 수행하는 계층적 대응 개념을 기반으로 한다.

이에, 모든 재난 대응 기관이 공통된 사항을 공유할 수 있도록 연방 기관 간 운영계획(Federal Interagency Operation Plan)을 수립하고 있다. FIOP는 국가계획 프레임워크를 구현하기 위해 자원을 조정하고 핵심기능을 제공하는 방법을 설명한다. 따라서, 국가계획 프레임워크 및 연방 기관 간 운영계획은 연방 부서 및 기관이 해당부서에 맞게 운영계획을 개발하고 유지할 수 있도록 도움을 준다.

<연방계획의 조정 및 지원 개요>

*출처 National Response Framework Fourth Edition

위에 그림은 국가 대비 시스템에 따라 연방의 의도된 계획이 어떻게 개발, 조정 및 사용에 있어 상호 지원되는지에 대한 개요이다.

DHS, “National Response Framework” Fourth Edition, 2019

대부분의 사고는 지방정부나 주정부의 차원에서 해결된다. 그러나 일부 주요 사고에는 연방 정부의 지원이 필요할 수 있다. 연방정부는 국내 사고를 해결하는 데 필요한 광범위한 역량과 자원을 유지하고 있다. NIMS 조정 구조를 통해 연방 부서 및 기관은 서로 협력하고 지방, 주, 부족, 영토 및 섬 지역 정부, 지역 사회 구성원 및 민간 부문과 협력한다.

FEMA, “National Incident Management System” Third Edition, 2017

연방정부는 주지사나 부족 지도자가 연방 지원을 요청하고 그 요청이 승인(연방 이익이 관련되는 경우, 법령이 승인하거나 요구하는 경우)된 경우 대응에 참여한다. 따라서 어떤 경우에는 연방 정부가 연방 지원을 제공하여 지방, 주, 부족 또는 지역 정부를 지원하게 된다. 또는 연방 정부는 연방 재산(예: 국립공원)에서 사건이 발생하거나 연방 정부가 일차적 관할권을 갖는 경우(예: 테러 위협이나 공격 또는 대규모 석유 유출 등) 대응에서 주도적인 역할을 한다. 다양한 연방 부서 및 기관에는 사고에 대응하거나 지원하기 위한 자체 권한과 책임이 있는데 이는 사건에 따라 연방정부가 대응 조정을 주도한다는 것을 의미하기도 한다. 아래 그림은 연방정부의 지원 활동의 종합적 개요를 보여준다.

FEMA, “National Incident Management System” Third Edition, 2017

<대응 활동에 대한 연방 지원 개요>

*출처 National Incident Management System Third Edition

이처럼, 주요 재난 또는 비상사태의 경우 FEMA는 연방 대응 및 지원을 주도하며 연방 공중 보건 응급 상황 및 사고에 대한 의료 대응은 보건복지부, 주요 위험 물질 유출 위치에 따라 환경 오염은 보호국(Protection Agency) 또는 미국 해안경비대, 테러 위협이나 사건에 대한 법 집행 대응 및 범죄 수사는 법무장관과 연방수사국(FBI) 등 주요 연방 기관은 일반적으로 관련 역량을 발휘하는 다른 기관과 서로 협력한다.

Ⅳ. 미국 재난관리의 국가적 대비

국가대비 재난관리를 구성은 연방정부의 재난관리체계를 바탕으로 주정부, 지방정부 등 각 지역의 사회적·자연적 환경에 맞게 반영되어 미국이라는 국가 전체의 재난관리체계를 형성하고 있다.

대통령 정책훈령(Presidential Policy Directive) 8호에 따르며 국가 대비는 전체 공동체의 책임이라고 규정하고 있으며, 국가 대비를 위해 연방기관은 국가대비목표, 국가계획프레임워크, 국가대비시스템, 연방기관 간 운영계획, 국가대비보고서 등을 중심으로 전체 지역사회에 협력할 것을 요구하고 있다.

제1절 국가대비목표(National Preparedness Goal)

국가 대비 목표는 전체 지역사회가 자연재해, 전염병, 화학 물질 유출 및 기타 인재, 테러 공격, 사이버 공격 등의 모든 유형의 재난 및 비상 상황에 대비한다는 것의 의미하는 것으로 목표 자체는 다음과 같이 간결하다.

“가장 큰 위험을 초래하는 위협과 위험을 예방, 보호, 경감, 대응 및 복구하기 위해 전체 커뮤니티에 필요한 역량을 갖춘 안전하고 탄력적인 국가”

즉, 국가대비목표는 위험으로부터 전체 공동체가 필요한 역량을 갖추고 안전하며 회복력을 가진 국가를 만드는 것이다. 이에 따라, 국가 대비 목표는 예방, 보호, 경감, 대응, 복구라는 5가지 임무 영역에서 국가의 큰 위험을 해결하기 핵심 역량이라고 불리는 32가지 활동을 설명한다.

대비는 모든 정부(연방, 지방, 카운티, 주, 부족, 섬 지역 등)를 시작으로 개인과 공동체, 민간 및 비영리 부문, 신앙을 기반으로 하는 조직 등 전체 공동체에 책임이 있다. 특히, 미국은 개인과 지역의 대비가 국가 전체 재난관리에 있어서 필수적 부문임을 강조한다. 각각의 지역사회는 가장 관련성이 있고 시급한 위험에 대하여 평가하고 대비함으로써 국가대비목표에 기여할 수 있으며 이것은 결국 국가 전체의 안전과 회복력을 강화하게 된다는 것이다.

따라서, 국가는 직면한 위험을 처리하는 데 필요한 핵심 역량을 구축·유지하고 이를 준비하기 위한 기반을 만들기 위해 통합적이며 계층화된 접근 방식을 사용하여 국가 대비목표를 달성한다. 구체적으로 국가 대비 목표를 달성하기 위해서는 테러 위협 행위 또는 실제 테러를 예방 및 차단하고 시민, 거주자, 방문객, 자산, 시스템 및 네트워크를 위협과 위험으로부터 보호해야 한다.

또한, 향후 재해의 영향을 줄여 인명 및 재산 손실을 경감하고 생명을 구하고 재산과 환경을 보호하며 기본 사항을 충족하기 위해 신속하게 대응하여야 한다. 아울러, 사고로 영향을 받은 지역사회의 사회, 문화, 역사 및 환경 구조뿐만 아니라 인프라, 주택, 경제의 복원 등에 중점을 두고 복구가 이루어져야 한다.

1. 단계별 임무영역과 핵심역량

1) 핵심역량

국가대비목표의 5가지 임무 영역을 각각 실행하려면 핵심역량은 성공에 필수적이고 중요한 요소로 이를 통해 목표를 달성할 수 있다. 즉, 핵심 역량은 준비 도구이자 구조화된 실행 수단으로 여기에는 국지적 및 지역적 사건, 재난 및 비상 선언과 관련된 대규모 사건, 다른 당국에서 수행되는 작전 등이 포함된다. 아울러, 핵심역량은 특정 정부나 조직에만 국한되는 것이 아니라 공동체 전체의 공동 노력을 필요로 한다.

계획, 공보 및 경고, 운영 조정 등 3가지 핵심역량은 임무 영역 모두에 걸쳐 있는 핵심기능으로 이는 임무 영역을 통합하는 데 도움이 되며 다양한 측면에서 나머지 핵심 역량을 달성하는데 필수적이다. 또한 다수의 핵심 역량은 둘 이상의 임무 영역과 직접적으로 관련되며 직면한 위험에 따른 핵심 역량은 고정되어 있지 않다. 즉, 핵심역량은 변화하는 위험과 자원요구 사항을 고려하고 과학기술의 발전을 활용, 사고 이후의 평가를 통해 개선해 나간다.

이 5개 임무 영역은 국가대비 활동을 체계화하고 핵심역량의 통합과 조정을 가능하게 하며 임무 영역은 서로 연관되어 있으며 상호 협력이 필요하다.

<임무단계별 핵심역량>

*출처 National Preparedness Goal 2nd edition

2) 단계별 임무 영역

(1) 예방(Prevention)

예방에는 테러 위협 행위나 실제 테러 행위를 피하거나 방지 또는 중지하는 데 필요한 기능이 포함되어 있다. 특히, 예방의 핵심역량은 지속적인 공격 또는 임박한 추가 공격을 막는 것으로 임박한 테러 위협에 중점을 두고 있다. 위협을 해결하기 위해 수행되는 활동의 예로는 정보 수집, 법 집행, 국토방위 등의 활동이 포함된다. 아울러, 국토의 안보를 보장하려면 정부, 비정부 기관, 국제 파트너, 민간 부문과의 광범위한 협력이 필요하다.

(2) 보호(Protection)

보호는 자연적 재난, 사회적 재난, 테러 등으로부터 국가를 보호하는 역량을 말한다. 보호는 국민과 국가의 이익을 보호하기 위한 여러 가지 활동에 중점을 두고 있다. 예를 들면, 중요 기반시설 보호, 대량 살상 무기의 위협에 대한 방어, 농업과 식량의 문제에 따른 방어 등이다.

(3) 경감(Mitigation)

경감은 재난으로 발생하는 영향을 줄이므로써 인명과 재산 피해를 줄이는 데 필요한 기능들이 있다. 기상이변과 더불어 대규모 재난이 증가하고 있는 요즘 시대에 위험경감은 인적·물적 피해와 생활 전반에 대한 장기적인 위험을 줄이거나 제거하는데 있어 중요한 요소이다.

경감은 지역사회 전체의 책임이며 대부분의 활동은 지역 수준에서 발생한다. 따라서 대비 활동은 지역사회에서 시작되어야 한다. 이를 위해 지역사회는 위협과 위험에 대한 이해가 필요하며, 위협 및 위험과 재해의 영향을 줄이거나 제거하기 위해서는 지역사회 전체의 장기적인 활동과 연결되어야 한다. 따라서, 위험 정보를 통해 구체적인 위험 경감 조치가 이루어지려면 지역 사회 지도자는 위험을 인식하고 이해하며 소통할 수 있는 능력을 갖추어야 한다. 또한 재해가 발생하기 전에 지역사회 지도자들 간의 신뢰 관계 구축을 통해 장기적으로 위험을 줄일 수 있는 대비가 이루어질 수 있다.

DHS, “National Preparedness Goal” 2nd edition, 2015, 10

(4) 대응(Response)

대응은 사고 발생 후 생명을 구하고 재산과 환경을 보호하여 인간의 기본적인 필요를 충족시키는 데 필요한 역량이 포함되어 있다. 즉, 대응은 인명구조, 사고 안정화, 지역사회 기능 복원, 안전한 환경구축 등을 통해 복구단계로의 전환을 지원하는 것이다. 또한, 대응은 국가에 연속적인 영향을 미치는 위협이나 위험에 효과적으로 대응하는 데 중점을 두고 있다.

DHS, “National Preparedness Goal” 2nd edition, 2015, 12

지역사회는 국가에 가장 큰 위험으로 여겨지는 재난들보다는 영향이 적은 긴급 상황 및 재해를 정기적으로 처리한다. 또한, 지역사회에는 이러한 경미한 사건에 대해 지역적으로 대중의 요구를 처리할 수 있는 역량을 가지고 있다. 지역사회는 사고 발생 후 처음 몇 시간 또는 며칠 동안의 인력을 동원하는 데 있어 필수적인 역할을 하며 이 때문에 지역사회 구성원은 비상관리 공무원과 공동 훈련을 하고 협력하도록 권장되는 것이다.

연속적으로 발생하는 재앙적인 사고는 법률 및 정책의 실행에 영향을 미칠 수 있다. 그리고 특정 상황에서는 핵심역량을 이행하기 위해 법적 및 정책적 예외가 발생할 수도 있다 이에 기획자는 사전 계획 단계에서 이행과 관련된 해당 법률 및 정책을 미리 파악하고 있어야 한다.

(5) 복구(Recovery)

복구에는 사고로 영향을 받은 지역사회에 효과적으로 복구를 지원하는 데 필요한 역량을 포함하고 있다. 복구지원은 개인, 특히 재정적, 정서적, 신체적 어려움을 겪고 있는 사람들이 건강, 안전, 독립성 및 생계를 유지하고 회복할 수 있도록 지속적인 관리를 보장하는 것이다.

복구 역량은 주택과 기반시설, 경제적 기반시설, 건강 및 사회 시스템, 문화적·역사적·환경적 구조를 시기적절하게 복원하고 활성화되는 것을 지원한다. 복구 과정을 가속화하는 지역사회의 능력은 협력적이고 포괄적인 계획수립과 재해 복구를 잘 관리할 수 있는 역량 개발 등 사고 전 대비 노력에서부터 시작된다. 이에 복구의 핵심역량을 개발하고 유지하려면 서비스 및 자원제공자와 이해관계자를 포함하여 전체 공동체가 참여하는 통합적 접근 방식이 필요하다.

사고 발생 후, 잘 조율된 관리 프로세스를 통해 지역사회 지도자들은 공개적이고 투명한 의사소통을 유지하고 의사 결정을 공유하며 전통적 또는 비전통적 파트너십을 확장하여 참여시켜야 한다. 또한, 요구사항과 우선순위를 보다 효과적으로 식별하여 기존 자원을 재할당 또는 공유하고 공동체 내·외부의 전문지식을 활용하여 잠재적 자원까지 식별할 수 있어야 한다. 사고 발생 후 복구 노력은 전반적인 지역사회의 회복력을 높이고 기존 강점을 활용하는 동시에 사고 이전에 존재했을 수 있는 약점을 보완하는 기회가 될 수도 있다.

2. 국가 위험 및 역량 평가(NRCA)

국가위험 및 역량평가(NRCA)는 표준화되고 조정된 프로세스를 통해 전국의 위험 및 역량을 측정하는 평가 도구라고 할 수 있다. 국가 위험 및 역량 평가를 위한 비상 관리는 전체 지역 사회의 공동 책임으로 매년 연방 기관은 주, 지방, 부족 및 자치령을 지원하고 조정한다. 이들 평가결과에 대한 분석을 통하여 국가적 위험, 역량 및 격차를 측정할 수 있다. 향후 결과는 국가 대비 보고서에 보고된다.

1) 위협·위험식별 및 위험평가(Threat and Hazard Identification and Risk Assessment)

지역사회 위협, 위험식별 및 위험평가는 다음의 질문에 답하므로써 지역 사회의 위험을 이해하고 해당 위험을 해결하기 위해 수행해야 할 작업을 이해하는 데 도움이 되는 3단계 위험 평가 프로세스이다.

① 어떤 위협이나 위험이 우리 지역사회에 영향을 줄 수 있나?

② 위협이나 위험이 발생한다면 지역사회에 어떠한 영향을 미치게 될까?

③ 이런 영향들을 고려할 때 우리 지역사회는 어떤 역량을 갖춰야 하는가?

<지역사회 위협·위험식별 및 위험평가 3단계>

*출처 THIRA and SPR Guide 3rd Edition

이 프로세스의 결과는 이해관계자 대비 검토의 일환으로 지역사회의 역량 격차를 결정하기 위한 기반이 된다.

국가적 대비 문화를 형성하려면 국가가 어떤 위험에 대비하며 어떻게 준비하는지 이해해야 한다. 국가 위협, 위험식별 및 위험평가(National THIRA)는 국가에 대한 가장 치명적인 위협이나 위험의 영향 정도를 평가하고 이것을 관리하기 위한 역량 목표를 설정해야 한다.

<위험평가의 구성요소(Components of the Assessments)>

·위험 및 관련 영향(Risks and Associated Impacts): 모든 수준의 정부는 THIRA 프로세스를 사용하여 식별하고 우려되는 위협과 위험을 평가한다. National THIRA는 국가가 직면한 도전적 위협과 위험에 대한 영향을 평가한다.

·역량 목표(Capability Targets): 지역사회의 경우 THIRA 프로세스는 역량 목표를 사용하여 사건을 통해 예상되는 영향을 지역사회 역량 목표로 변환한다. 국가 차원에서, 국가가 통합적으로 해결해야 할 역량 목표를 설정한다.

·현재 역량(Current Capabilities): 지역사회의 경우 SPR을 통해 현재의 역량을 측정할 수 있다. 국가 차원에서 National SPR은 현재 지역사회 역량수준을 넘어서는 지원을 제공할 수 있는 국가의 능력을 평가한다.

·격차(Gaps): SPR 프로세스는 모든 수준의 정부가 역량 목표 달성을 저해하는 현재의 격차를 식별하고 이러한 격차를 줄이기 위한 전략을 개발하는 데 도움이 된다.

*출처 2019 National THIRA Overview and Methodology

국가는 매년 수많은 위협과 위험으로 인한 위험에 직면하고 있지만, 모든 위협과 위험을 별도로 계획하려면 엄청난 시간과 자원이 필요하다. 이에 가능한 모든 것을 계획하기보다는 국가의 여러 위협과 위험을 예방, 보호, 경감, 대응 및 복구하는 데 도움이 되는 핵심 역량을 구축하고 유지하는 역량에 기반을 둔 계획을 수립한다. 역량 기반 계획은 국가대비시스템의 기초로 전체 위험과 역량을 측정하여 표준화되고 조정된 프로세스를 통해 국가를 관리한다. 예를 들어 FEMA가 계층화된 기능별 성과 목표를 기반으로 각 수준의 기능 격차에 대한 국가적 준비 평가를 통해 보조금 지원 우선순위를 결정할 수 있게 한다.

2) 이해관계자 대비 검토(Stakeholder Preparedness Review)

이해관계자 대비 검토는 위협, 위험식별 및 위험평가(THIRA)에서 도출된 위험을 기반으로 관할권의 현재 역량 수준을 자체 평가하는 과정이다. 이를 통해 관할권은 THIRA의 목표를 기준으로 역량의 손실, 유지 그리고 구축에 대한 변화를 확인하고, 지난해와의 비교를 통해 어떻게 변화했는지도 파악한다.

“National Risk and Capability Assessment”, FEMA website, October 4 2023, https://www.fema.gov/emergency-managers/national-preparedness/goal/risk-capability-assessment#spr

또한, 관할권은 현재 역량을 지속적으로 유지하면서 추가적으로 필요한 역량을 갖추기 위하여 역량 격차를 확인한다. 이는 의도된 방식으로 계획, 조직, 장비 및 훈련과 관련되어 있다. 아울러, FEMA의 대비를 위한 보조금이 역량 구축 또는 유지에 어떻게 쓰였는지도 확인 한다.

3. 국가대비 시스템(National Preparedness System)

국가대비 시스템은 전체 지역사회 모든 구성원이 재난 대비 활동을 추진하고 국가대비 목표 달성을 위한 조직화된 프로세스을 말한다.. 국가대비시스템은 포괄적인 접근 방식을 제공하는 6단계로 이루어있으며 이러한 단계에 따라 조직과 지역사회는 다양한 위험과 위협으로부터 대응할 수 있는 준비성과 탄력성을 향상시킬 수 있다.

“National Preparedness System”, FEMA Website, October 5 2023, https://www.fema.gov/emergency-managers/national-preparedness/system

첫째, 위험식별 및 평가 단계는 기존에 존재하는 위험과 잠재적이거나 인식하고 있는 위협 및 위험에 대한 과거와 최근 자료를 수집하여 위험을 평가하는 단계이다. 여기에는 허리케인, 지진, 홍수와 같은 자연재해뿐만 아니라 테러, 사이버 공격, 산업 재해와 같은 인간이 만든 위협도 포함된다. 이러한 위험 평가의 결과는 우선순위를 정하고 자원을 효과적으로 할당하는 나머지 단계의 기초가 된다. 둘째, 필요역량 추정하는 단계는 식별된 위험을 가장 잘 해결하기 위한 구체적인 역량과 활동을 결정하는 단계이다. 일부 역량은 이미 존재할 수도 있고 일부 역량은 감축하거나 확대 또는 개선할 필요가 있을 수 있다. 셋째, 역량 개발 및 유지 단계는 위험 평가를 기반으로 자원을 우선 순위에 따라 할당함으로써 가능성과 영향이 가장 큰 위험에 먼저 대응한다. 이를 위해서는 재난 대비, 대응, 그리고 복구를 위한 계획, 정책 및 절차를 개발하고 이행한다. 또한, 재난인력 교육, 필수 장비 및 자원 확보, 그리고 다른 기관 및 조직과의 협력 관계를 구축하는 것이 포함된다. 넷째, 역량 제공 계획은 대비 과정에서 중요한 구성 요소이다. 이 단계에서는 재해나 비상 상황 발생 시 역량을 제공하는 방법에 대한 구체적인 계획과 프로토콜 개발작업이 포함된다. 또한, 의사소통 채널을 구축하고, 다른 기관과의 대응 노력을 조정하며 직원을 교육하는 것도 이에 포함된다. 다섯째, 역량 검증은 계획의 효율성을 테스트하고 개선이 필요한 영역을 식별하기 위해 연습, 훈련 및 시뮬레이션을 수행하는 과정이다. 이는 재해나 비상 상황에서의 대응 능력을 강화하고 개선한다. 또한, 직원들에게 역할과 책임에 대한 교육을 제공하며 대응 및 복구 노력을 지원하는 데 필요한 자원이 충분히 마련되어 있는지 확인하는 것도 이에 포함된다. 여섯째, 검토 및 업데이트단계는 계획이 위험상황변화, 역량, 훈련 그리고 실제 사고에서의 부족한 부분 등을 반영하기 위해 정기적으로 검토 및 업데이트되어야 함을 강조합니다. 이 과정에는 위험 평가를 재검토하고 필요에 따라 계획과 절차를 업데이트하는 작업이 포함된다. 이를 통해 계획은 지속적으로 현실에 맞추어 최신화되고, 재난 대응 능력을 최적화할 수 있다.

“National Preparedness System”, FEMA Website, October 5 2023, https://www.fema.gov/emergency-managers/national-preparedness/system

제2절 국가계획 프레임워크(National Planning Frameworks)

국가계획 프레임워크는 다양한 재난 및 비상 상황에 대응하기 위한 구조화된 틀로 국가대비시스템(NPS)의 중요한 구성요소 중 하나이다. 이것은 특정 재난 유형이나 기능에 중점을 둔 계획과 정책을 제공하여 조직, 지역사회 및 기타 이해 관계자들이 효과적으로 대비, 대응, 회복할 수 있도록 지원한다. 5가지 대비 임무 영역에 대한 국가계획 프레임워크는 국가 대비 목표를 달성하기 위해 전체 지역 사회가 어떻게 협력해야하는 설명한다.

“National Planning Frameworks”, FEMA Website, October 5 2023, https://www.fema.gov/emergency-managers/national-preparedness/frameworks

1. 국가 예방 프레임워크

국가 예방 프레임워크는 국가에 대한 임박한 테러 위협을 발견한 경우 지역회 구성원부터 정부 고위 공직자에 이르기까지 전체 지역사회가 무엇을 해야 하는지 설명한다.

개인과 커뮤니티, 민간 및 비영리 부문, 신앙 기반 조직, 모든 수준의 정부(지방, 지역/광역시, 주, 부족, 영토, 섬 지역 및 연방)가 포함. 전체 지역사회는 국가 대비 목표에서 "모든 수준의 참여와 함께 비정부 기구 및 일반 대중을 포함하여 민간 및 비영리 부문의 더 넓은 범위의 참가자가 국가 대비 활동에 참여할 수 있도록 하는 데 초점을 맞추는 데 초점을 맞춘 것"으로 정의

즉, 국가 대비 목표를 기반으로 각 예방 핵심 역량에 수반되는 내용과 국가가 이를 실행하기 위해 준비해야 하는 상황에 대한 자세한 설명을 제공한다. 이 프레임워크는 개인, 지역 사회, 정부, 민간 부문, 비정부 의사 결정권자에게 예방 활동의 전체 범위에 대한 이해를 제공한다. 또한, 예방 임무 활동과 핵심역량을 기반으로 한 계획은 운영 조정 및 정보 공유를 통해 예방을 강화함으로써 지역 사회가 더 안전해질 수 있도록 도움을 준다. 기존 정책과 새로운 정책, 변화하는 조건, 사용을 통해 얻은 경험과의 일관성을 평가하기 위해 4년마다 검토가 수행된다. DHS, DOJ/FBI 및 ODNI는 국가 예방 프레임워크의 검토 및 유지 관리 프로세스를 조정하고 감독한다.

DHS, “National Prevention Framework” 2nd edition, 2016, 27

예방을 위한 핵심역량 개발하고 실행하기 위해 참여 파트너십, 확장성과 유연성 및 적응성, 행동 준비 등 세 가지 원칙을 제시하고 있다. 전체 지역사회는 파트너십을 통해 임박한 테러 위협을 예방하는 역할을 담당한다. 테러 예방은 지방, 주, 부족, 자치령, 연방, 비영리 및 민간 부문 단체 간의 공동 책임으로 각 개인과 파트너는 테러 공격을 예방하기 위해 역량을 강화하고 계획을 개발하고, 훈련을 수행하는 데 각자 중요한 역할을 한다. 핵심 역량은 진화하는 모든 위협에 대처하기 위해 확장 가능하고 유연하며 적응 가능해야 한다. 위협의 종류, 범위, 또는 장소에 따라 모든 공무원은 이 프레임워크에서 다루는 핵심 역량의 일부 또는 전부를 실행할 수 있다. 프레임워크의 조정구조는 필요에 따라 맞춤화되고 활용되어 적절한 조치를 할 수 있도록  되어 있다. 테러 공격을 예방하기 위해서는 제한된 시간 내에 공동의 노력이 필요하다. 따라서 위협이 확인되면 지역사회 전체가 적절한 핵심 역량을 선제적으로 구축하고 유지하는 것이 중요하다. 또한, 유기적으로 핵심역량을 사전에 제공함으로써 예방을 강화할 수 있다. 이는 운영 조정 및 정보 공유를 통해 더 안전하고 탄력적인 국가를 조성하는 데 도움이 된다.

DHS, “National Prevention Framework” 2nd edition, 2016, 4

2. 국가보호 프레임워크(National Protection Framework)

국가 보호 프레임워크(NPF)는 테러 행위, 자연재해, 기타 위협이나 위험으로부터 보호하기 위해 지역사회 구성원부터 정부의 고위 지도자에 이르기까지 전체 지역 사회가 해야 할 일을 설명한다. 또한, 개인, 지역사회 및 국가의 보호를 촉진하는 핵심역량, 역할 및 책임, 조정 구조 네트워크도 설명하고 있다. 모든 정부기관, 민간 및 비영리 부문, 개인의 지도자와 실무자에게 지침을 제공한다.

본 프레임워크에 포함된 보호 프로세스 및 지침 원칙은 특정한 임무 요구사항, 활동, 관할권 및 그 관할권에 속하는 부문에 적용할 수 있는 통합 접근 방식을 제공한다. 하지만, 국가가 직면한 위험의 변동성으로 인한 점점 더 불안정해지는 환경에 적응할 수 있는 국가적 접근 방식이 필요하다.

국가 보호 프레임워크는 보호활동분야 간 조정을 위한 국가 모델을 제공하는 단일 문서로 구성되어 있다. 다양한 관할권 및 책임 영역 전반에 걸쳐 통합, 동기화 및 탄력성을 촉진하기 위해 기존 조정 구조에 의존하며 보호 임무에 기여하는 조정 구조의 범위에는 운영 센터가 포함된다. 프레임워크에 포함된 보호 프로세스와 기본 원칙은 특정 상황에 적용할 수 있는 통일된 접근 방식을 제공한다. 모든 정부와 민간 및 비영리 부문과의 파트너십을 통해 보호를 위한 11개 국가 핵심 역량의 개발 및 제공한다. 이러한 노력은 탄력성과 확장성, 위험 정보 문화, 책임 공유의 원칙에 따라 진행된다.

보호 임무는 본질적으로 분산되어 있으며 보호 임무 활동은 서로 다른 권한 하에 운영되는 기관, 조직 및 지역사회에 의해 다양한 분야와 관할권에 걸쳐 수행된다. 보호는 분산되고 상호 정보를 바탕으로 한 조치가 필요한 서로 다른 부문과 지리적 영역에 걸쳐 제공되는 경우가 많으며 정보 공유와 개별 보호 공동체의 자율성을 특히 강조한다. 따라서, 국가 보호 프레임워크에 설명된 원칙은 공통 체계를 설명하지만 조직의 국가 구조를 규정하지는 않으며 국가가 사용하는 수단을 개괄적으로 설명한다.

이 프레임워크에 설명된 원칙은 국가 대비의 일환으로 보호를 구현하기 위한 공통 참조를 제공하도록 설계되었으며 보호 임무에 대한 공유된 이해을 통해 전국적인 보호 활동의 보다 효과적인 정보 공유, 상호 운용성 및 효율성을 가능하게 한다.

3. 국가 경감 프레임워크

국가 경감 프레임워크는 위험을 이해하여 준비하면 얻을 수 있는 이점과 이러한 위험을 해결하는 데 도움이 될 수 있는 조치를 설명한다. 또한, 지역사회 전체가 협력하는 방식과 경감 노력이 국가 대비의 다른 모든 부분과 어떻게 관련되는지에 대한 맥락을 제공한다. 즉, 국가는 경감 기능을 통해 위험을 관리하는 방법을 조정하고 해결하기 위한 공통 플랫폼을 구축한다.

<핵심역량 관계도>

*출처 National Mitigation Framework Second Edition

프레임워크는 전체지역사회의 완화 역할을 설명하며 인명과 재산의 손실을 줄이기 위해 핵심 경감 기능을 개발, 사용 및 조정함으로써 국가가 재해의 영향을 줄이는 방법을 다룬다. 풍부한 증거 기반 지식과 커뮤니티 경험을 바탕으로 프레임워크는 위험 인식을 높이고 탄력성 구축을 촉진하고자 한다.

즉, 완화는 장기적인 위험을 방지, 감소 또는 이전하기 위해 취하는 위험 관리 조치로 재해의 영향을 줄임으로써 보호 및 예방 활동을 지원하고, 대응을 용이하게 하며, 복구 속도를 높여 더 잘 준비된 지역 사회 구축을 목표로 한다.

완화는 토네이도 발생 시 대피 계획을 작성하는 가정부터 기업의 운영 연속성 계획, 제조를 위한 비상 계획, 지역 사회 건물의 위험을 체계적으로 해결하는 지역 규정 및 구역 설정에 이르기까지 모든 수준에 존재한다.

지역사회 전반에 걸쳐 광범위한 회복력을 구축하기 위한 대비 문화를 개발하고 유지하는 것이 국가의 우선순위이다. 지역사회 전체에 걸쳐 이러한 문화를 조성하고 개인, 가족, 기업, 비영리 단체, 지방, 주, 부족, 자치지역 및 연방 정부와 함께 대비에 대한 책임 공유의 중요성을 강조한다.

전체 지역사회의 지원과 지침을 바탕으로 각 기관들은 위험과 취약성을 관리할 수 있으며, 지역주민들은 자신이 더 안전하고 보안이 유지되며 탄력적인 지역에 살고 있다는 확신을 가질 수 있다.

효과적인 완화는 위협과 위험에 대한 취약성을 기반으로 위험을 포괄적으로 이해하는 것에서 시작된다. 지속 가능성과 탄력성을 목표로 하는 완화에는 지속적인 학습, 변화 적응, 위험 관리 및 진행 상황 평가 과정이 필요하다. 건전한 평가에는 경험을 통해 검증되고 신뢰할 수 있는 과학, 기술 및 지능을 기반으로 한 위험에 대한 정보가 필요하다. 위험을 이해하면 위험을 관리하기 위한 전략과 계획을 개발할 수 있으며 이런 위험을 관리하려면 해당 위험을 수용, 회피, 감소 또는 이전하기 위한 의사 결정이 필요하다. 위험을 피하고 줄이는 것은 장기적인 취약성을 줄이고 지역사회의 회복력을 구축하는 방법이다.

이 프레임워크는 사고 발생보다는 위험 가능성이 있는 부분을 조정함으로써 지역사회의 취약성을 줄일 수 있는 전체 지역사회의 행동과 활동을 장려한다.

국가는 지역 사고부터 광범위하고 심각한 재난에 이르기까지 위험을 광범위하게 관리할 때 회복력을 높일 수 있다. 대비 문화와 경감 사고방식을 구축하고 유지하면 국가가 사건 발생 전·중·이후에 더욱 사회적, 생태학적, 경제적 회복력을 갖게 될 것이다. 지역사회와 국가의 회복력은 지역사회 전체가 함께 협력하는 데 달려 있다.

국가 경감 프레임워크는 위협 및 위험 식별, 위험 및 재해 회복력 평가, 계획, 지역사회 회복력, 공공 정보 및 경고, 장기적인 취약성 감소, 운영 조정 등 경감과 관련된 기관에 필요한 7가지 핵심 역량을 고려한다.

국가 규모에서 MitFLG(경감 프레임워크 리더십 그룹)는 연방 정부 전체의 경감 노력을 조정하고 전국적으로 개발 및 배포된 경감 기능의 효율성을 평가한

다. MitFLG에는 관련 지역, 주, 부족 및 연방 정부 대표가 포함되어 있다. MitFLG 비연방 회원은 전체 커뮤니티에 걸쳐 연방 노력의 적절한 통합을 보장하는 데 도움을 준다.

국가 완화 프레임워크를 구현하는 과정에서 파트너는 미래의 역량과 능력을 구축하는 데 있어 중요한 결정을 내릴 때 폭넓은 전략적 의미에 대한 공유된 이해를 발전시키도록 권장된다. 이 프레임워크의 효과적인 구현은 경감 통합 원칙과 원리를 수행하는 데 있어 전체 커뮤니티의 협력과 이해에 달려 있다.

4. 국가대응 프레임워크(National Response Framework)

국가대응 프레임워크(NRF)는 국가가 모든 유형의 재난 및 비상 상황에 어떻게 대응하는지에 대한 지침으로 주요 역할과 책임을 조정하기 위해 국가사고관리시스템에서 확인된 확장 가능하고 유연하며 적용 가능한 개념을 기반으로 구축되었다.

NRF 내에서 "대응"이라는 용어에는 생명을 구하고, 재산과 환경을 보호하고, 사고를 안정화하고, 사고 후 기본적인 인간의 필요를 충족시키기 위한 조치가 포함된다. 또한, 대응에는 비상 계획 실행과 복구를 위한 조치도 포함

NRF는 1992년에 발표된 연방 대응 계획(Federal Response Plan)과 2004년에 발표된 국가대응 계획(National Response Plan)을 시작으로 25년이 넘는 연방 대응 지침을 기반으로 하고 있다.

NRF는 지역사회, 시민, 비정부 조직 및 기업을 돕기 위해 계획 개발, 연속성 계획 통합, 산업·공급망·기반시설 부문 간의 연속적인 실패에 대응할 수 있는 역량 구축, 지역사회 라이프라인 안정화 및 서비스 복원을 위한 협력으로 구성되어 있다. 즉, 국가 전반에 걸쳐 주요 역할과 책임을 조정한다.

앞서 언급된 라이프라인에 대해 알아보면 이것은 대응 계획 및 운영을 지원하기 위해 개발되었으며 국가대응 프레임워크(NRF) 제4판(2019.9)에 공식화되었다. 라이프라인은 중요한 정부 및 비즈니스 기능의 지속적인 운영을 가능하게 하며 인간의 건강과 안전 또는 경제적 안보에 필수적인 사항이다. 또한, 라이프라인은 지역사회의 가장 기본적인 서비스로 이것이 안정화되어야 사회의 다른 모든 측면이 기능할 수 있게 된다.

허리케인 마이클(2018년 10월), 플로렌스(2018년 9월), 도리안(2019년 8월), 슈퍼 태풍 유투(2018년 10월)의 여파에 따라 지역사회 라이프 라인에 대한 테스트와 검증 실시 후 공식화됨

FEMA는 재난 발생 후 지역사회 라이프라인의 신속한 안정화를 우선시하는 목표 기반 대응을 위한 구성을 개발했다. 라이프라인으로 제공하는 자산, 서비스 및 기능의 통합 네트워크는 지역 사회의 반복되는 요구사항을 지원하고 사회의 다른 모든 측면이 기능할 수 있도록 일상적으로 사용된다. 만약 이것이 중단되면 사고를 안정화하기 위해 신속한 재설정 또는 비상대응 해결책의 개입이 필요하다.

프레임워크는 지역사회 라이프라인에 중점을 두기 때문에 민간 부문 및 비정부 조직(NGO)과의 깊은 협력의 중요성을 강조하고 있다. 2017년과 2018년의 재난을 거치면서 기업과 기반시설 소유자 및 운영자는 지역사회 라이프라인 서비스의 안정화를 우선시하고 가속화하기 위해 정부 기관과 혁신적이고 협력적인 관계를 구축했다. 아울러, 긴급 지원 기능 중 비즈니스 및 인프라 부록(ESF #14)은 사고 대응에 필수적인 모든 공공기관, 민간 및 NGO의 권한, 책임 및 역할을 존중하는 방식으로 제도화하고 이를 기반으로 조정 및 협력을 촉진하는 방법을 설명하고 있다.

재난 및 긴급 상황에 대응하려면 다양한 조직의 협력이 필요하며 사고가 더 크고 복잡할수록 대응에 필요한 조직의 수와 다양성도 더 커지게 된다. 예를 들어, 주택 화재 시 소방관이 책임을 맡고 있지만 공공 공사, 경찰, 응급 의료 서비스 요원, 지역 비영리 또는 자원 봉사 단체(예: 미국 적십자사 및 구세군)들이 참여할 수 있다. 더 나아가, 대규모 허리케인이나 지진과 같은 재해의 경우 주나 부족, 그리고 궁극적으로 연방 정부와 같은 다른 사람들이 개입함에 따라 사건의 복잡성이 증가하게 된다. 기업, 자원 봉사 단체, 민간 부문의 기타 단체 역시 주요 이해관계자로서 사고 발생 후 참여하게 된다. NRF는 이러한 조직의 대응활동을 조정 및 통합하는 방법에 대한 기반을 제공한다.

NRF에서 강조하는 지역사회 라이프라인은 안전  및  보안;  음식,  식수,  대피소;  건강  및  의료;  에너지(전력망  및  연료);  통신;  교통; 위험  물질 등 7가지로 구성되어 있다.

<지역사회 라이프라인 구성요소>

*출처 National Respond Framwork 4nd Edition(2019)

1) 긴급지원기능(ESF)

긴급지원기능은 국가 대응에 가장 필요한 기능영역으로 자원과 능력을 그룹화하는 연방의 조정 구조를 설명하고 있다. 이것은 사고에 대한 연방차원의 대응을 위해 기관 간의 지원을 조정하기 위한 구조를 제공한다. 이는 스태포드법에 따라 선언된 재난 및 긴급 상황과 스태포드법이 아닌 사고 모두에 대하여 주정부에 연방 지원을 제공하고 연방 간 지원을 제공하는 기능을 그룹화하는 방법이다.

다시 말해, 정부 및 특정 민간 부문 기능을 조직 구조로 그룹화하여 사고 발생 시 가장 필요할 수 있는 지원, 자원, 프로그램 구현 및 응급 서비스를 제공한다. 이 계획에서 다루는 ESF의 역할과 책임은 다음과 같다.

<국가대응 프레임워크의 15개 긴급 지원 기능별 역할과 책임>

긴급 지원 기능(ESF)	역할 및 책임 (주요내용)
ESF #1 – 수송(교통)	· 운송 모드 관리 및 제어 · 교통 안전 · 교통 인프라의 안정화 및 재건 · 이동 제한 · 손상 및 영향 평
ESF #2 - 통신	· 통신 및 정보 기술 산업과의 협력 · 중요한 통신 인프라의 재구축 및 제공에 대한 조정 · 사이버 및 정보기술 자원의 보호, 재건 및 유지 · 사이버 사건으로부터 시스템 및 응용 프로그램의 안정화 촉진
ESF #3 - 공공 사업 및 엔지니어링	· 인프라 보호 및 긴급 수리 · 중요 인프라 재구축 · 엔지니어링 서비스 및 건설 관리 · 인명 구조 및 연명 서비스를 위한 긴급 계약 지원
ESF #4 - 소방	· 화재 감지 및 진압을 위한 지원 조정 · 산불, 농촌, 도시 소방 지원
ESF #5 - 정보 및 계획	· 사고 조치 계획 · 정보 수집, 분석 및 보급
ESF #6 - 대량 치료, 응급 지원, 임시 주택 및 인적 서비스	· 다수사상자 관리 · 긴급 지원 · 임시 주택 · 인적 서비스
ESF #7 - 물류	· 포괄적인 사고 물류 계획, 관리 및 지속성 기능 · 리소스 지원
ESF #8 - 공중 보건 및 의료	· 공중 보건 · 환자 이동을 포함한 의료 조사 지원 · 행동 건강 서비스 · 대량 사망 관리
ESF #9 - 수색 및 구조	· 구조적 붕괴(도시) 수색 및 구조 · 수상 수색 및 구조 · 육상 수색 및 구조
ESF #10 - 석유 및 유해 물질 대응	· 오일 및 유해 물질 오염의 특성과 정도에 대한 환경 평가 · 건물/구조물 및 오염된 폐기물 관리를 포함한 환경 오염 제거 및 정화
ESF #11 - 농업 및 천연 자원	· 영양 지원 · 축산농협 보건 문제 대응 · 식품 안전 및 보안 · 자연문화재와 사적재 보호
ESF #12 - 에너지	· 에너지 인프라 평가, 수리 및 복원 · 에너지 산업 유틸리티 조정 · 에너지 예측
ESF #13 - 공공 안전 및 보안	· 시설 및 자원 보안 · 보안 계획 및 기술 리소스 지원 · 공공 안전 및 보안 지원 · 접근, 교통 및 군중 제어 지원
ESF #14 – 부문간 비즈니스 및 인프라	· 인프라 소유자와 운영자, 기업 및 정부 파트너 간의 부문 간 운영·조정 지원 · SSA, 기타 ESF 및 파트너와 협력하여 교차 부문 지원
ESF #15 – 정보 공개(대외업무)	· 영향을 받는 대상에게 정확하고, 조정되고, 시기 적절하고, 접근 가능한 공개 정보 시기를 조정 · 주 및 지방 공무원과 긴밀히 협력하여 전체 지역 사회에 대한 봉사 활동을 보장한다. · 미디어 및 커뮤니티 관계

*출처 National Respond Framwork 4nd Edition(2019)

2) 지원부록

지원부록은 민간부문, 비정부 기관 및 연방 파트너간의 지원이 어떻게 구성되지 설명한다. 또한, 지원 부록에는 대부분의 사고에 대한 공통 필수 프로세스 및 고려 사항이 설명되어 있으며 재무관리, 자원봉사 및 기부금 관리, 국제조정, 근로자 안전 및 건강, 공공업무, 부족관계 등 행정적 기능을 포함하고 있다.

공공업무는 재난 상황에서의 공공 의사 소통 및 정보 배포를 조정하는 방법을 다룬다. 이는 공식 발표 및 미디어 관계, 공식 대변인 역할, 공공 정보 관리 시스템 등에 관한 것이다.

5. 국가 재해복구 프레임워크(National Disaster Recovery Framwork)

국가 재해복구 프레임워크는 전체 지역사회가 복구 기능을 구축, 유지 및 조정하는 방법에 대한 공통 플랫폼을 제공한다.

NDRF의 주요 가치는 재해 발생에 앞서 복구를 준비하는 데 중점을 둔 것으로 복구과정를 가속화하는 지역사회의 능력은 파트너와의 조정, 위험 경감, 연속성 계획 통합, 자원 식별, 복구 프로세스를 효과적으로 관리할 수 있는 역량 개발 등 재해 전 대비 노력에서 시작되며 각 사고에 맞게 객관적이고 증거에 기반한 지식과 지역사회 경험을 바탕으로 구축되었다.

NDRF는 규모에 관계없이 모든 사고 이후 국가가 복구될 수 있도록 하는 데 중점을 두고 자연적, 인위적, 기술적 원인을 포함한 위협과 위험에 대한 전체적인 범위를 고려한다. NDRF는 모든 지역사회가 고유한 요구 사항, 역량, 인구 통계 및 관리 구조를 해결하기 위해 특정자원과 능력을 고려하여 복구상황을 조정할 수 있도록 지원한다. 이는 포괄적인 복구과정을 장려하고 전통적 및 비전통적 전체 지역사회 파트너의 참여를 장려하며 지역사회의 회복력을 높이면서 복구 노력을 주도, 관리 및 조정하기 위한 전략적이고 국가적인 접근 방식을 제공하기 위한 것이다.

DHS, “National Disaster Recovery Framework” 2nd edition, 2016, ⅱ

이 프레임워크는 전체 지역사회에 걸쳐 주요 역할과 책임을 조정하는 확장 가능하고 유연하며 적용 가능한 조정 플랫폼을 구축하고 지역사회가 모든 구성원의 요구사항을 고려하여 프로세스를 설명한다. 이 과정의 핵심요소는 현실적이고 잘 계획되었으며 명확하게 전달되는 복구 우선순위와 활동을 개발하는 데 있어 지역사회가 리더십을 발휘한다는 것이다.

NDRF는 복구 지원의 핵심 영역에 대한 조정 구조로 6개의 복구 지원 기능(RSF)이 있다. 이들의 목적은 빠른 문제 해결과 자원의 접근성을 향상시키며, 연방기관, 주, 부족, 비정부 파트너 및 이해관계자 간의 조정을 촉진함으로써 지방 정부를 지원하는 것이다.

첫째, 인프라 시스템 복구 지원 기능은 연방 정부가 주, 지방 정부, 부족 및 영토(SLTT) 및 민간 부문 대표와 협력하여 재해로 인한 위험을 줄이고 복구를 촉진할 수 있는 공공 엔지니어링 서비스에 중점을 두는 공동 포럼 역할한다. 둘째, 경제회복 지원 기능은 모든 지역의 경제적 회복과 더불어 새로운 경제적 기회를 개발하여 지속성있고 경제 회복력을 갖춘 사회를 구축하는 것을 지원한다. 셋째, 자연 및 문화 자원 복구 지원 기능은 자연과 문화 자원을 보존하고 보호하기 위한 기능이다. 자연 및 문화 자원의 재건, 복구, 복원과 관련된 부서와 기관을 조정하고 지역 사회에 정보와 지원을 제공한다. 넷째, 건강 및 사회복지 회복을 지원하는 기능이다. 재난 전후에 전체 지역사회의 회복력을 증진하기 위해 복지 서비스, 의료 시스템, 공중 보건, 환경 건강 등에 초점을 맞춘 사회복지 네트워크를 복원하고 개선한다. 다섯째, 지역사회 회복 지원기능은 목표 계획 설정, 우선순위 선정, 관계 구축, 교육 등을 위한 한 노력을 지원하므로써 지역사회가 복구를 위한 전반적인 과정을 주도할 수 있도록 한다. 여섯째, 주택회복을 지원하는 기능은 재해로 인한 주택 문제를 해결하기 위한 지원 기능이다. 실현성 있고 지속 가능한 해결책에 초점을 두고 사용 가능한 주택 관련 자원을 조정하고 효과적으로 통합한다.

DHS, “National Disaster Recovery Framework” 2nd edition, 2016, 38

NDRF는 실행 시 복구 성공을 달성할 수 있는 기회를 극대화하는 8가지 원칙을 따른다. 개인 및 가족 역량 강화, 리더십과 지역 우선권, 사전 재해 복구 계획, 차며 파트너십 및 포용성, 노력의 통일성, 적시성과 유연성, 탄력성과 지속가능성, 심리적·정서적 회복 등이다. 기본 원칙은 생존자의 필요 사항을 지원하고 회복력을 구축하기 위해 협력하는 방법의 중요성을 강조한다.

DHS, “National Disaster Recovery Framework” 2nd edition, 2016, ⅰ

NDRF는 재난 피해를 입은 주, 부족 및 지방 관할권에 대한 효과적인 복구 지원을 가능하게 하는 지침으로 지역 사회의 사회, 경제, 자연·환경 구조 복원 및 재개발을 활성화하고 보다 탄력적인 국가를 건설하는 최선의 방법에 중점을 두고 있다.

제3절 국가사고관리체계(National Incident Management System)

1. 일반개요

국가 대비 시스템은 전체 지역사회가 국가 대비 목표를 달성하도록 돕기 위한 조직화된 프로세스로 NIMS는 국가 대비 체계에 설명된 역량을 적절히 제공하기 위해 전체 지역사회 이해관계자에게 공통된 어휘, 체계 및 과정을 제공한다. NIMS는 사고 발생 시 직원들이 어떻게 협력해야 하는지 안내하는 운영 시스템이다. 이는 국가 계획 프레임워크, 연방 기관 간 운영 계획 및 국가 대비 보고서를 포함하는 정책, 규정, 프로그램으로 구성되고 구축되어 있다. 아울러, 사고지휘체계(ICS), 비상운영센터(EOC)를 포함한 운영시스템을 정의하며 교통사고부터 대형 재난까지 모든 사고에 적용된다.

비상대응자 및 기타 비상관리 담당자, NGO, 민간부문, 사건관련 결정을 내리는 선출 임명된 공무원 등이 포함

NIMS은 사고 관리에 대한 공통 원칙, 운영 구조 및 지원 메커니즘에 대한 일관된 접근, 자원관리에 대한 통합된 접근 방식으로 표준화되었지만 유연한 사고관리 및 지원방식을 제공한다.

지역사회는 NIMS원칙을 적용하여 관할 구역, 부서, 민간 기관 및 NGO 등 전반에 걸쳐 재난대응 계획과 자원들을 통합한다. 아울러, 다양한 공공 및 민간 상호지원 시스템을 활용할 수 있다. 이웃 지역사회나 조직은 사고 발생 시 지역사회가 공유할 수 있는 자원을 확인하고 상호 지원에 관한 협력을 통해 지원을 제공함으로써 중요한 역할을 하게 된다. 또한 민간 부문 조직은 역량을 강화하고 대응 속도를 높이기 위해 상호 지원 계약을 체결하는 경우가 많다.

사고 관리 우선순위에는 인명 구조, 사고 안정화 그리고 재산피해 감소 및 환경 보호가 포함된다. 이러한 우선 순위를 달성하기 위해 사고 담당자는 NIMS 구성 요소들을 표준화, 유연성 그리고 통합의 원칙에 따라 적용하고 구현하게 된다.

첫째, 유연성의 원칙이다. NIMS 구성요소는 대형 사고부터 일상적인 지역 사고, 주정부 간 상호 지원 또는 연방 지원과 관련된 사고에 이르기까지 모든 상황에 적응할 수 있다. 하지만, 일부 사건에는 다기관, 다중 관할 또는 다양한 분야의 조정이 필요하다. 이에, 유연성을 통해 NIMS는 확장 가능하므로 위험, 지리, 인구 통계, 기후, 문화 및 조직 측면에서 매우 다양한 사고에 적용가능하게 한다.

FEMA, “National Incident Management System” 3nd edition, 2017, 3

둘째, 사고 대응 시 여러 조직 간의 상호 운용성을 위해서는 표준화가 필수적이다. NIMS는 관할권과 조직 간의 통합과 연결성을 향상시키는 표준 조직 구조와 사고 담당자가 효과적으로 협력하고 관련된 다양한 조직 간의 결속력을 촉진할 수 있는 표준 관행을 정의할 수 있다. 또한, 여기에는 효과적인 의사소통을 가능하게 하는 공통 용어도 포함되어 있다.

FEMA, “National Incident Management System” 3nd edition, 2017, 3

셋째, 통합은 조직들 간의 활동을 조정하므로써 공통의 목표를 달성하는 것으로 특정 책임을 맡은 관할권은 자체 권한을 유지하면서 상호 지원할 수 있도록 한다.

2. 자원관리

대부분의 관할권이나 조직은 모든 잠재적인 위협과 위험에 필요한 모든 자원을 가지고 있지 않다. 이에 인력, 시설, 장비 및 소모품과 같은 자원를 체계적으로 관리하기 위해 협업과 조정이 필요하다. 따라서 효과적인 자원 관리에는 각 관할권의 자원 활용, 민간 부문 자원 참여, 자원 봉사 단체 참여, 상호 지원 계약 등이 포함된다.

FEMA, “National Incident Management System” 3nd edition, 2017, 6

1) 자원 관리 준비

자원 관리 준비에는 자원 확인 및 입력, 자격증을 부여하는 직원, 자원 계획, 자원 획득, 저장 및 목록화 등이 포함된다.

첫째, 자원 확인 및 입력은 자원을 기능별로 정의하고 분류하는 것으로 확인된 자원을 시스템에 입력하며 각 지역사회는 지원받을 수 있는 자원을 확인하고 계획 수립을 통해 요청할 수 있게 된다.

둘째, 자격 부여, 인증 및 자격 증명은 AHJ가 주도하는 필수 단계로 상호 지원 계약을 통해 배치된 직원이 할당된 역할의 임무를 수행할 수 있는 지식, 경험, 교육 및 능력을 갖추도록 보장한다. 이러한 단계는 전국의 직원이 표준 기준에 따라 사고 책임을 수행할 수 있도록 준비할 수 있게 한다. 자격은 직원이 최소한의 확립된 기준을 충족시키는 과정으로 훈련, 경험, 신체적, 의학적 건강, 능력 등에 따라 특정 직책을 맡을 수 있다.

FEMA, “National Incident Management System” 3nd edition, 2017, 7

셋째, 자원 계획은 관할 구역과 조직은 사고가 발생하기 전에 협력하여 자원을 식별, 관리, 추정, 할당, 주문, 배포 및 동원 해제하기 위한 계획을 개발하는 것이다. 계획과정에는 관할권이나 조직에 대한 위협과 취약성을 기반으로 자원 요구 사항을 식별하는 것이 포함된다. 계획에는 필요한 자원을 확보하기 위한 대체 전략 개발도 포함되며 자원 관리 담당자는 모든 임무 영역(예방, 보호, 완화, 대응 및 복구)을 지원하는 데 필요한 자원을 고려해야 한다. 자원 계획자가 고려해야 할 자원 관리 전략은 자원 비축, 인근 관할권과의 상호 지원 계약 체결, 기존 자원을 재할당하는 방법과 위치 결정, 자원확보를 위한 계약 개발 등이다. 아울러, 자원 계획자는 요구사항의 긴급성, 충분한 양의 품목이 준비되어 있는지, 품목이 수요를 충족할 만큼 신속하게 생산될 수 있는지 여부를 고려해야 한다.

FEMA, “National Incident Management System” 3nd edition, 2017, 9

넷째, 자원획득, 저장 및 목록 작성은 조직의 일상적 운영을 위한 자원뿐만 아니라 사고에 대비해 비축할 추가 자원을 목록화하는 것이다. 자원 관리 책임이 있는 사람들은 정기적인 보충, 예방적 유지 관리 및 자본 개선을 계획해야 한다. 또한, 규모가 크거나 복잡한 자원에 필요할 수 있는 보조 지원, 공급품 또는 공간에 대한 계획도 세워야 한다. 효과적인 자원 관리에는 자원 목록을 구축하고 정보의 최신성과 정확성을 유지하는 작업도 포함된다.

FEMA, “National Incident Management System” 3nd edition, 2017, 10

2) 사고 발생 시 자원관리

사고 중 자원 관리 과정에는 자원을 확인, 요청, 동원 및 추적하는 표준 방법이 포함된다. 어떤 경우에는 사고 지휘관이 특정 업무에 필요한 자원을 확인하고 특정 자원을 직접 요청하는 경우와 같이 확인 및 요청 과정이 압축되어 있다. 그러나 더 크고 복잡한 사고의 경우 사고 지휘관은 자원 요구 사항을 식별하고 충족하기 위해 ICS 및 EOC 조직의 자원관리 프로세스와 인력에 의존하게 된다. 다음 그림은 사고 발생 시 자원관리의 6가지 기본 작업을 보여 준다.

<자원관리 프로세스>

*출처 National Incident Management System 3nd edition(2017)

첫째, 사고가 발생하는 동안 자원요구사항을 지속적으로 확인하고 필요한 자원의 유형과 수량, 자원을 이용할 사람, 자원이 도착해야 하는 위치를 확인해야 한다.

둘째, 사고 및 EOC 직원 모두 자원 요구 사항에 대한 지속적인 평가를 통해 자원을 활성화하거나 요청해야 한다. 사고 담당자는 계약을 체결하거나, 상호 지원 계약을 이행하거나, 다른 수준의 정부(예: 지방 정부에서 주정부로, 주정부에서 연방정부로)에게 지원요청과 함께 추가 자원을 요청할 수 있다.

사고 및 EOC 담당자는 사고 우선 순위 및 목표에 따라 자원을 요청하고 관할 구역 또는 조직 프로토콜에 따라 자원 할당에 대한 결정을 내린다.

셋째, 자원요청 시 자원을 요청하는 조직은 받는 사람이 필요한 내용을 이해할 수 있도록 세부정보를 제공한다.

넷째, 해당 기관의 요청에 따라 인원이 사건 현장에 배치되며 개인은 조직에서 요구하는 기술, 지식, 자격, 체력 및 장비 등 기타 사항을 가지고 활동 상태를 유지해야 한다.

다섯째, 사고 관리자는 확립된 절차를 사용하여 동원부터 동원 해제까지 자원을 추적한다. 자원 추적은 정보 관리 시스템을 통해 사고 전, 중, 이후에 이루어지며 자원의 위치를 추적하여 사고 담당자는 자원을 받고 사용할 준비를 할 수 있다.

정보 관리 시스템은 자원 관리를 지원하는 데 사용되는 정보 관리 시스템에는 위치 기반 상황 인식 및 기업의 자원 재고에 연결되는 자원 추적 기능이 있는 의사 결정 지원 도구로 관할권, 사고 담당자 및 관련 조직에 실시간 데이터를 제공하여 자원의 상태 정보 흐름을 제공 한다.

여섯째, 사고에 더 이상 자원의 필요성이 없어지면 자원 책임자는 자원 동원을 해제 한다. 동원 해제에 앞서 계획 및 물류 기능을 담당하는 사고 직원은 협력하여 자원을 재활, 보충, 폐기 또는 운영 상태로 반환 또는 복원하는 방법을 계획한다. 아울러, 상환과정을 통해 적시에 자원 및 서비스 제공자에게 비용을 지불할 수 있는 수단을 마련하고 준비한다.

3) 상호 원조

상호 원조에는 관할 구역이나 조직 간에 자원과 서비스를 공유하는 것으로 자원 요구 사항을 충족하기 정기적으로 발생하게 된다. 이러한 지원에는 법 집행 기관, 응급 의료 서비스(EMS), 지역 사회 간 소방 서비스 자원의 일일 파견뿐만 아니라 대규모 사고가 발생할 때 주 내 또는 주 경계를 넘어 자원의 이동이 포함될 수 있다.

첫째, 상호 원조 협약은 둘 이상의 단체가 자원을 공유할 수 있는 법적 근거를 설정하며 정부 기관 간 다양한 형태로 부족 정부, NGO 및 민간 부문 내에서 공식 및 비공식 합의를 통해 존재한다. 이러한 협약을 통해 효과적이고 효율적으로 자원을 관리할 수 있다.

<비상관리 지원협약서>

· EMAC는 비상사태 또는 재해 발생 시 주 경계선을 넘어 자원을 공유하기 위한 비연방, 주 간 시스템을 정의하는 의회에서 비준된 상호 지원 협약이다. 서명국에는 50개 주 전체, 컬럼비아 특별구, 푸에르토리코, 괌, 미국령 버진 아일랜드가 포함된다. EMAC는 주, 지역, 영토 및 FEMA 및 방위군과 같은 연방 조직과의 고유한 관계를 통해 관할권의 요구 사항을 충족하기 위해 다양한 자원을 이동할 수 있다.

*출처 National Incident Management System 3nd edition(2017)

상호 원조 요청을 받은 조직은 관할권내 자원의 일시적 손실을 수용할 수 있는지 평가하게 된다. 예를 들어, 소방서 관리자는 요청된 인력과 장비를 다른 관할 구역에 지원한 후에도 소방서가 지역사회의 요구를 충족할 수 있는지 판단하는 것이다. 자원지원을 하는 관할권이 요청된 자원을 제공할 수 있다고 판단한 경우 특정 자원을 확인하고 상호 원조 계약 조건에 따라 배치를 조정하지만 수령 관할권은 필요를 충족하지 못하는 경우 자원을 거부할 수도 있다.

3. 명령 및 조정

1) 일반개요

지방 정부는 단일 관할권 내의 통신 시스템, 파견 센터 및 사고 담당자를 사용하여 대부분의 사고를 처리한다. 그러나 더 크고 복잡한 사건은 단일 관할권에서 시작될 수 있지만 외부 자원과 지원이 필요한 여러 관할권 및 분야로 빠르게 확장될 수 있다. 이에 표준화된 시스템을 통해 이러한 외부 자원을 효율적으로 통합할 수 있으며 전국 어디에서나 담당 직원이 사고 관리에 참여할 수 있도록 지원할 수 있다. 또한, 사고의 규모, 복잡성, 범위에 관계 없이 유연하고 표준적인 프로세스와 시스템을 사용하는 것은 생명을 구하고 상황을 안정시키는 데 효과적이다.

사고 명령 및 조정은 네 가지 영역으로 구성되어 있다. 첫째, 현장에서 자원을 활용하는 전술적 활동, 둘째, EOC에서 수행되는 사고 지원, 셋째, 정책 지도 및 고위급 의사결정, 넷째, 미디어 및 대중과의 의사소통을 통한 사건에 대한 정보 등이다.

NIMS관리의 특징으로는 공통 용어 사용, 모듈식 조직 구성, 목표에 따른 관리, 사고조치계획, 관리 가능한 제어 범위, 사건시설 및 장소, 종합적 자원관리, 통신, 지휘권 설치 및 이양, 통합명령, 지휘계통 및 보고통일, 정보관리 등 이다.

일반적인 시설로는 사건 지휘소(ICP), 사건 기지, 집결지, 캠프, 대량 사상자 분류 구역, 배포 지점 및 비상 대피소 등이 있다.

여기에서 사고 조치계획이란 사고목표, 전술, 운영 및 지원활동 배치를 파악하고 전달하는 일관된 수단의 실행계획이다. 그러나, 모든 사건에 서면 계획이 필요한 것은 아니지만 사고가 운영 기간을 넘어 연장되거나 더 복잡해지거나 여러 관할권에 관련될 가능성이 있는 경우 효율적이고 안전한 운영을 유지하기 위해 서면 IAP를 준비하는 것이 필요하다.

관리 가능한 제어범위 유지를 통해 관리자는 부하 직원을 지시하고 감독할 수 있으며 부하 직원이 통제하는 모든 자원을 관리할 수 있다. 사고 유형, 업무 성격, 위험 및 안전 요소, 관리자와 부하 직원의 경험, 부하 직원과 감독자 간의 통신 접근 등은 관리 가능한 통제범위에 영향을 끼치는 요소들이다.

<관리 가능한 제어 범위>

·사고 관리를 위한 최적의 통제 범위는 감독자 1명에서 부하 직원 5명이다. 그러나 효과적인 사고 관리를 위해서는 이와 크게 다른 비율이 필요한 경우가 많다. 1:5 비율은 일반적인 지침이며 사고 담당자는 주어진 사고 또는 EOC 활성화에 대해 관리자에 대한 부하 직원의 실제 배포를 결정하기 위해 최선의 판단을 내리게 된다.

*출처 National Incident Management System 3nd edition(2017)

통합명령은 어떤 관할권, 기관 또는 조직 자체적으로 사건을 관리할 수 있는 주요 권한 또는 자원을 갖고 있지 않은 경우 통합 지휘부가 설립될 수 있다. 그러나 통합지휘부에는 '지휘관'이 한 명도 없다. 대신 통합지휘부는 공동으로 승인된 목표에 따라 사고를 관리한다. 통합 명령을 통해 이러한 참여 조직은 중복 및 경쟁 당국, 관할권 경계 및 자원 소유권과 같은 문제를 제쳐두고 사건에 대한 명확한 우선 순위와 목표를 설정하는 데 집중한다. 결과적으로 통일성 통해 통합 지휘부는 소유권이나 위치에 관계 없이 자원을 할당할 수 있으며 통합 명령은 개별 기관의 권한, 책임에 영향을 미치지 않는다. 통합 명령을 사용하면 관할권과 사건에 대한 권한 또는 기능적 책임이 있는 사람들이 공통된 사건 목표, 전략 및 단일 IAP 설정을 통해 사건 활동을 공동으로 관리하고 지시할 수 있다.

지휘계통은 사고 관리 조직 내에서 질서 있는 권한 계통을 의미하며 보고 통일성은 각각의 대원들은 한 사람에게만 보고한다는 것을 말한다. 이를 통해 보고 관계가 명확해지고 여러 가지 상충되는 지시로 인한 혼란이 줄어 모든 수준의 리더십이 자신의 감독 하에 있는 직원을 효과적으로 지휘할 수 있게 된다.

따라서, NIMS 구조를 통해 현장의 사고 지휘관 또는 통합 지휘부부터 FEMA의 국가 대응 조정 센터(NRCC) 리더십에 이르기까지 전국의 사고 관리자가 통일되고 일관된 방식으로 사고를 관리할 수 있다. NIMS 구조의 상호 연결성을 통해 역할과 책임이 서로 다르고 다양한 영역의 직원이 공통된 구조, 용어 및 프로세스 세트를 통해 서로의 역량을 통합할 수 있다.

사고가 발생하거나 위협이 발생하면 현지 사고 담당자는 NIMS 원칙과 구조를 사용하여 활동의 틀을 정하여 대응하게 된다. 사고가 크거나 복잡해지면 EOC가 활성화되고 EOC 직원은 MAC 그룹으로부터 지도를 받는다. 합동정보센터(JIC)를 설립하면 조직적이고 정확한 공개 메시지를 전달할 수 있다. 대원이 현장에서 자원을 찾을 수 없는 경우 이웃 관할 구역이나 주, 부족, 영토 또는 주 간 상호 지원 계약을 통해 자원을 얻을 수 있다. 자원(인원, 시설, 장비 또는 소모품)이 사고 현장에 도달하면 사고 담당자는 ICS 및 JIS와 같은 공통된 표준시스템을 사용하여 이를 원활하게 통합할 수 있다.

2) 사고지휘체계(ICS)

ICS는 여러 조직이 효과적으로 운영될 수 있도록 공통된 계층별 구조를 제공하는 현장 사고 관리의 명령, 통제 및 조정에 대한 표준화된 접근 방식이다. 즉, 사고 관리를 위한 절차, 인력, 장비, 시설 및 통신의 조합을 통합하고 조정하는 조직 구조를 지정한다.

ICS는 모든 정부 기관뿐만 아니라 민간 조직에서 사용 가능하고 여러 분야에 걸쳐 적용되며 다양한 조직의 사고 관리자가 원활하게 협력할 수 있도록 한다.

단일 사고 지휘관은 사건이 단일 관할권 내에서 발생하고 관할권 또는 기능 기관이 중복되지 않는 경우 해당 당국은 단일 사고 지휘관을 지정한다. 사고 관리가 관할권의 경계를 넘는 일부 경우에도 다양한 관할권 및 조직이 여전히 단일 사고 지휘관을 지정하는 데 동의할 수도 있다.

지휘부에는 일반적으로 공공정보담당관(PIO), 안전담당관, 연락관이 포함되며 이들은 사고 지휘관이나 통합 지휘부에 직접 보고하고 필요에 따라 보조원을 배치하기도 한다.

<단일 사고 지휘관이 있는 ICS조직도 예시>

*출처 National Incident Management System 3nd edition(2017)

운영부에서 작전반은 전술적 활동을 계획하고 수행하며 기획반은 사고 지휘관 또는 통합 지휘부의 지침을 기반으로 IAP 준비하고 사고 상황 정보를 수집, 평가 결과를 사고 지휘관이나 통합 지휘부 및 기타 사고 담당자에게 전파하는 역할을 한다.

물류반은 자원 주문을 포함하여 시설, 보안(사고 지휘 시설 및 인력), 운송, 보급품, 장비 유지 관리 및 연료, 음식 서비스, 통신 및 IT 지원, 사고 담당자를 위한 의료 서비스를 제공한다.

재정 및 행정반은 인력별 시간 기록, 임대 협상 및 공급업체 계약 유지, 청구 관리, 사고 비용 추적 및 분석 등을 수행한다. 재무·행정 부서 직원은 여러 곳에서 발생하는 비용과 관련된 크고 복잡한 사건에서 ICS의 필수 기능을 지원하고 여러 비용 출처를 모니터링하고 사고가 진행됨에 따라 발생하는 비용을 추적하고 이를 통해 사고 지휘관이나 통합 사령부가 필요 사항을 예측하고 경우에 따라 추가 예산을 요청할 수 있도록 한다.

3) 비상운영센터(EOC)

전국의 관할 구역과 조직은 EOC를 비상 관리의 중요한 부분으로 사용한다.  EOC는 일반적으로 여러 기관의 직원이 함께 모여 임박한 위협과 위험을 해결하고 사고 지휘부, 현장 직원 및 기타 EOC에 대한 조정된 지원을 제공하는 장소이다. EOC는 고정된 위치, 임시 시설 또는 원격으로 참여하는 가상 구조물일 수도 있다.

EOC를 담당하는 팀의 구성과 목적, 권한 등은 다양하지만, 일반적으로 정보를 통합 및 교환하고, 자원을 조정하고, 의사 결정을 지원하고, 현장 및 다른 EOC의 직원과 소통한다. EOC 직원은 ICP의 직원, ICP와 관련되지 않은 현장 직원(예: 잔해 제거를 수행하거나 보호소를 관리하는 직원) 또는 다른 EOC의 직원(예: 지역EOC의 직원과 주 EOC의 직원)을 지원할 수 있다.

EOC 직원은 비상 대피소 또는 배포 지점과 같은 특정 작업을 관리하여 현장 사고 담당자와 공유할 수 있고 눈사태 등 현장 사고 지휘가 확립되지 않은 경우 EOC 직원이 전술 작전을 지휘할 수도 있다. 또한, EOC 직원은 지리적으로 서로 다른 여러 사건이나 활동에 대한 사항들을 조정할 수 있다. 따라서, 어떤 경우에는 사건 지휘나 지역 지휘가 EOC에서 수행될 수도 있다.

관할권이나 조직은 EOC를 활성화하여 예방 및 보호 활동을 지원하고 이미 배치한 자원을 보충할 자원을 찾을 수도 있다. 다양한 이해관계자 및 파트너 조직의 대표자들을 EOC에 모으는 것은 사고 관리의 통일성을 최적화하여 현장 직원에게 법률 및 정책 지침 제공, 비상 사태 대비, 자원의 효율적 배치 등 일반적으로 필요한 지원을 제공할 수 있게 해준다.

EOC에서는 비상 운영 계획 과정 중에 수행되며 고려해야 할 요소에는 다양한 조직의 권한과 책임, 조직이 보유하거나 접근할 수 있는 자원과 정보, 조직의 전문 지식과의 관계 등이 포함된다.

어떤 조직이 대표가 되는지에 관계없이 모든 EOC 팀은 주지사, 부족 지도자, 시장 및 도시 관리자와 같은 선출 및 임명된 공무원으로부터 감독을 받는다. 이러한 개인은 EOC에 참석할 수도 있지만 공식 정책 그룹의 일부로 또는 개별적으로 지침을 내리는 경우가 더 많다. 이들은 일반적으로 비상 선언, 대규모 대피, 특별 비상 자금 이용, 조례 및 규정 면제, 판결 등 우선 순위와 문제에 관해 결정을 내린다.

모듈형 조직의 NIMS 관리 특성은 리더가 직원이 없는 하위 직위의 기능을 책임진다는 것으로 이러한 관리 특성은 EOC에도 적용된다. 인력과 공간이 제한된 EOC에서 책임자는 EOC 이사의 직무뿐만 아니라 다른 직책에 직원이 충원되지 않는 한 다른 EOC 팀 구성원의 직무도 수행할 수 있다.

EOC 팀의 구성은 상황이나 사고의 성격과 복잡성에 따라 달라질 수 있기 때문에 매우 다양하다. EOC 직원의 구성 방식에 관계없이 NIMS 관리 특성에 맞게 일관되게 운영된다. 대개 많은 관할권 또는 조직은 표준 ICS 조직 구조 또는 이와 유사한 구조를 사용하여 EOC를 구성한다. EOC는 정상 운영 동안 잠재적인 위협과 위험을 모니터링하고 평가하여 운영 준비 상태를 유지하고 기관간의 일상적 조정, 계획과 훈련 개발, 시설과 장비를 유지 관리 등 업무를 수행한다.

EOC활성화는 관할권, 조직 또는 사고 지휘관의 필요에 따라 또는 사고가 급속히 확대될 때, 사건이 임박한 경우(예: 허리케인경고, 홍수) 등 다양한 이유로 활성화된다. EOC 내의 활동 수준은 사건의 규모, 범위 및 복잡성이 커짐에 따라 커지는 경우가 많다.

<EOC의 활성화 수준>

활성화 수준	내용
3-정상작동	• 사건이나 특정 사항이 없을 때 EOC에서 일반적으로 수행되는 활동 • EOC가 정상적으로 기능하는 경우 정기적인 감시 및 경고 활동
2-항상된 정상 상태 / 부분 활성화	• 특정 EOC 팀 구성원/조직이 활성화되어 모니터링 • 위협 및 위험에 대한 대응을 지원하기 위해 새롭고 잠재적으로 진화하는 사건 발생
1-전체 활성화	• 모든 지원 인력을 포함하여 EOC 팀이 활성화 • 주요 사건에 대한 대응을 지원

*출처 National Incident Management System 3nd edition(2017)

4) 다기관 조정그룹(MAC 그룹)

정책 그룹이라고도 하는 MAC 그룹은 이해관계자들의 기관 또는 조직의 대표들로 구성된다. 이들은 협력적으로 다기관 결정을 내리기 위해 설립되었다.

MAC 그룹은 일반적으로 구성원들의 합의에 따라 결정을 내리며 상당수의 경우 원격으로 작동될 수 있다. 이 그룹은 사고 발생 시 정책 판단의 역할로 자원의 우선순위을 지정하거나 할당하고 선출 및 임명된 공무원과 사고 관리 책임자(예: 사고 지휘관) 간의 의사 결정이 원활하도록 한다. 어떤 경우에는 EOC 직원이 이 활동을 수행하기도 한다.

모든 정부기관 또는 모든 분야의 조직은 MAC 그룹을 설립할 수 있다. 일부 관할권에서는 현지 법률이나 정책에 따라 이 그룹이 자원을 추가로 승인하거나 사고 지휘에 지침을 제공하도록 요구할 수도 있다.

그러나 MAC 그룹은 통합지휘부와 달리 사고지휘 기능은 수행하지 않으며, 작전이나 조정 조직의 주요 기능을 대신하지도 않는다.

이 그룹의 구성은 중요하며 때로는 회원 자격이 분명하다. 직접적으로 영향을 받은 조직과 사고에 자원을 투입한 조직이 대표가 되어야 한다. 여기에는 지역 상공회의소와 같은 비즈니스 조직, 미국 적십자와 같은 자원 봉사 조직 또는 특별한 전문 지식을 갖춘 기타 조직이 포함되기도 한다. 이러한 조직에는 기여할 수 있는 유형의 자원이나 자금이 없을 수 있지만 이들의 관계, 정치적 영향력 또는 기술 전문 지식은 MAC 그룹이 사고 대응 및 복구를 성공적으로 지원하는 데 핵심이 될 수 있다. MAC 그룹 지정자는 기관 자원과 자금을 대표하거나 위임할 수 있는 해당 조직의 승인을 받아야 한다.

FEMA, “National Incident Management System” 3nd edition, 2017, 40

선출직 및 임명직 공무원은 사고 관리의 핵심 역할을 하며 이들은 구성원의 안전과 복지, 그리고 사고 관리 노력의 전반적인 효율성을 책임진다. 예를 들어, 주지사, 부족 지도자, 시장, 도시 관리자 및 카운티 위원은 일반적으로 사고 관리의 정책을 구성하고 사고 대응 및 복구를 처리하기 위한 우선순위 및 전략에 관한 지침을 제공하게 된다. 이에 EOC 및 현장에서 근무하는 사고 담당자는 선출 및 임명된 공무원에게 상황, 자원 요구 사항 및 기타 관련 정보를 지속적으로 제공할 책임을 진다. 사고 담당자와 정책 담당자 간의 효과적인 의사소통은 신뢰를 조성하고 모든 리더가 정보에 입각한 결정을 내리는 데 필요한 정보를 얻을 수 있도록 도움을 준다.

FEMA, “National Incident Management System” 3nd edition, 2017, 40

5) 공동정보시스템(JIS)

시의적절하고 정확하며 실행 가능한 정보를 대중에게 전파하는 것은 사고 관리의 모든 단계에서 중요한 부분이다. 모든 수준의 정부에 속한 많은 기관과 조직이 공공 정보를 개발하고 공유한다. 관할권과 조직은 대중이 일관되고 포괄적인 메시지를 받을 수 있도록 소통방법을 조정하고자 한다. JIS는 대중, 사고 담당자, 언론 및 기타 이해관계자와의 소통이 가능하게 하는 프로세스, 절차 및 도구로 구성되어 있다.

JIS는 사건 정보와 공공 정보를 응집력 있는 조직으로 통합하여 사고 이전, 도중, 이후에 조정하여 완전한 정보를 제공하는 역할을 한다.

공공 정보 프로세스는 사고 발생 전에 조정되며 여기에는 정보제공에 대한 계획과 과정 및 절차 등을 포함한다. 모든 정부, 민간 및 비영리 부문의 공보관(PIO)과 합동정보센터(JIC)는 공동정보시스템(JIS)의 중요한 지원 요소로 기관 간의 조정과 통합, 정보의 수집·확인·조정 및 통일된 메시지 전파, 의사결정자를 위한 공보지원, 유연성·모듈성 및 적용성을 특징으로 한다.

공보관(PIO)는 ICS 및 EOC 조직의 핵심 구성원이며 MAC 그룹에 대표되는 고위 관리들과 자주 긴밀하게 협력하게 된다. PIO직위가 ICP와 지원 EOC 모두에 배치된 경우 공보관은 사전 설정된 공동정보시스템 프로토콜을 통해 연락을 유지한다.

공보관은 사고 관리와 관련된 공개 정보 문제에 대해 사고 지휘관, 통합 지휘부 또는 EOC 책임자에게 조언하여 언론, 대중, 선출직 공무원의 문의도 처리한다. 또한 미디어 및 기타 공개 정보 소스를 모니터링하고 관련 정보를 사고 현장, EOC 및 MAC 그룹의 해당 담당자에게 알린다.

4. 통신 및 정보관리

사고 담당자는 정확하고 시의적절하며 관련 있는 정보를 획득하고 제공하기 위해 통신 및 정보 시스템을 사용한다. 상황 인식을 구축·유지하고 접근성과 음성 및 데이터 상호 운용성을 보장하는 것이 통신 및 정보 관리 주요 목표이다. 적절하게 계획, 확립 및 적용된 통신은 지휘부와 지원 관할권 및 협력 조직 간의 정보 전파를 촉진할 수 있다.

통신 및 정보 관리에는 상호 운용성, 신뢰성·확장성 및 이식성, 탄력성과 중복성, 보안 등을 원칙으로 하며 사고 관리자가 사고 발생 시 지속적인 정보 흐름을 유지하도록 지원한다.

첫째, 상호 운용성이란 서로 호환 가능한 통신 시스템을 통해 직원과 조직은 음성, 데이터 및 비디오 시스템으로 관할 구역 및 조직 내에서 실시간으로 통신할 수 있도록 하는 것이다.

둘째, 신뢰성·확장성 및 이식성은 통신 및 정보 시스템이 어떤 유형의 사고에서도 작동할 수 있도록 안정적이고 확장 가능해야 한다는 것으로 이는 단일 관할권 또는 기관, 다중 기관이 관여하는 다중 관할권 내에서 사용하기에 적합해야 함을 의미한다. 통신 및 정보 시스템을 정기적으로 사용하면 해당 시스템이 사용자에게 친숙하고 적용 가능하다는 것을 확인할 수 있으며 새로운 기술에 쉽게 적응할 수도 있다.

확장성은 여러 관할 구역 및 조직의 수많은 대응자와 지원 인력이 관련된 주요 사고 또는 여러 사고를 포함하여 모든 상황을 지원하도록 시스템으로 확장할 수 있으며 시스템의 사용자 수를 쉽게 늘릴 수 있음을 의미한다.

휴대용 장비와 기술은 통신의 효과적인 통합 및 전송을 보장하며 이동성에는 관할권 전반에 걸쳐 무선 채널의 표준화된 할당이 포함되며, 이를 통해 익숙한 장비를 사용하여 사고 담당자가 관할권 외부의 사고에 참여할 수 있도록 한다.

셋째, 통신의 탄력성과 중복성은 중단 없는 정보 흐름을 보장하는 것이며 복원력은 인프라가 손상되거나 손실된 후에도 이를 견디고 계속해서 작동하는 것을 의미한다. 중복성은 서비스의 중복을 통해 달성 가능하며 다양한 대체 방법으로 주요 통신 기능이 손상되는 경우에도 통신의 연속성을 보장하는 것이다.

넷째, 일부 민감한 정보에 보안은 중요한 요소이다. EOC 및 사고 담당자는 산업 제어 시스템과 같은 중요 자산에 접근할 수 있고 정보·조사 기능 직원은 민감한 정보, 개인 식별 정보, 기밀 정보 등에 대해 논의할 수 있으므로 이와 같은 경우 관련 법률에 따라 보호해야 한다. 즉, 사고 통신 및 정보의 공유는 개인 정보 보호법 및 데이터 보호법을 준수해야 한다.

1) 통신관리

통신관리는 사전 계획을 통해 이루어지며 사용할 통신 시스템 및 플랫폼, 사용할 수 있는 사람, 다양한 환경에서의 필수적인 정보, 모든 장비 및 시스템의 기술 매개변수, 기타 관련 고려 사항을 통해 결정된다. 즉, 인터넷 사용 및 데이터 암호화, 음성, 지리공간 정보 등을 포함하여 정보를 사용하거나 공유하기 위한 통신 절차 및 프로토콜이 계획에 포함된다.

아울러, NGO, 민간 부문, 주요 인프라 소유자를 포함한 모든 이해관계자는 통신 계획 및 전략 수립에 참여해야 하며 기술 및 장비 표준도 이해관계자와 공유되어야 한다.

관할권의 비상 운영 계획에 명시된 모든 당사자는 계획 및 절차에 설명된 통신 요소가 사고 발생 시 유효하도록 합의하고 이를 통해 정보를 공유하려는 통신시스템 및 플랫폼을 지정하게 된다. 아울러, 효과적인 사고 관리를 위해서는 유지 관리가 필수적이므로 공공과 민간의 정보통신 시스템 관련 장비를 정기적으로 개선하고 업데이트해야 한다. 그리고 상호 호환 가능한 시스템 및 장비 사용에 대한 훈련과 연습이 지속적으로 이루어지게 된다.

2) 사고정보

사고가 발생하는 동안 의사결정을 내리기 위해 시기적절하고 정확한 정보가 필요하다. 사고 정보를 통해 계획지원, 비상조치를 포함한 대중과의 소통, 사고 비용 결정, NGO 또는 민간 부문 자원의 추가 필요성, 안전문제 확인 등 다양한 결정사항에 사용된다.

우선 사고보고서의 정기적 작성을 통해 상황 인식을 강화하고 직원들이 필요한 정보에 쉽게 접근할 수 있도록 돕는다.

사건현장에 가장 먼저 도착한 공무원은 상황을 평가하고 조사 결과를 파견 기관이나 기타 사고 지원기관에 전달한 다음 이 정보를 사용하여 자원을 할당하고 기타 사고 관련 결정을 내리게 된다. 즉, 데이터를 수집하고 확인을 통해 검증된 데이터를 분석하여 사고 관리에 대한 영향을 파악하여 의사 결정에 유용한 정보로 전환하여 사용한다. 또한, 시기적절하고 정확한 방법으로 사건 정보를 전파하고 데이터 및 정보의 관련 요소를 지속적으로 모니터링, 확인, 통합 및 분석을 통하여 변화하는 상황을 인식할 수 있도록 한다.

Ⅴ.미국 재난관리의 지역적 대비: 미주리주 사례

제1절 미주리 주의 기본현황

미주리주(State of Missouri)는 미국 중서부에 있는 주이다. 미주리 주는 8개의 다른 주와 접해 있어 인접 주 수가 가장 많은 주이다. 미시시피 강과 미주리 강을 포함하여 수많은 강과 큰 호수가 있다. 면적은 180,693㎢로 우리나라보다 1.8배 정도 크다. 2020년 인구 규모 기준으로 6,154,913명이 거주하고 있으며 인구밀도는 약 31.0명/㎢으로 우리나라 인구밀도 약 498명/㎢과 비교했을 때 낮은 편이다. 전반적으로 주변의 농촌지역과 함께 주요 도시들을 포함하고 있으며 주요 도시로는 세인트루이스, 켄자스시티, 스프링필드 등이 있다. 이러한 도시들은 상업 및 산업 중심지로서 인구 밀집도가 높은 편이다. 주도는 제퍼슨시티로 정부 활동의 중심지이다.

<미주리주 위치 및 114개 카운티와 1개 도시 구역 지도>

미주리 주에는 하위행정구역으로 114개의 카운티와 1개의 도시가 있으며, 효과적인 재난관리를 위해서 미주리주는 미주리 고속도로 순찰대별 관할인 9개 지역으로 나누어서 10명의 지역조정관(coordinator)을 두고 있다.

제2절 미주리 주의 재난관리 조직

미주리주 안전과 보안에 관한 책임지는 주 정부 기관인 공공안전부 산하에 재난관리업무를 수행하는 주 재난관리청(SEMA)과 화재안전국(DFS) 있다. 또한, 주에는 재난관리를 전담하는 상설조직인 비상운영센터(EOC)가 설치되어 있어 재난 위험의 사전 파악, 재난 발생 시 자원 동원 및 운용 계획 수립 등의 일을 수행한다. 아울러, 지방 재난관리 지원 조직으로는 재난관련 위원회, 방위군, 소방서, 경찰서, 자원봉사단체 등이 있다.

1. 공공안전부(Department of Public Safety)

공공안전부(DPS)는 미주리주 주민들의 안전과 보안에 대한 책임을 맡은 주정부 기관으로 법 집행, 비상관리, 화재 안전 및 규제 집행을 전담하는 다양한 부서와 국을 감독할 권한을 가지고 있다.

공공안전부는 고속도로 순찰대(MSHP), 주류 및 담배 규제국(ATC), 화재 안전국(DFS), 재난관리청(SEMA), 국회 의사당 경찰(MCP) 등 5개의 기관으로 구성되어 있다. 전반적으로 미주리주 공공안전부는 주 전역에서 공공 안전을 유지하고 법을 집행하며 비상 대응 활동을 조정하는 데 중요한 역할을 한다.

“Our Vision, Mission and Values”, Department of Public Safety Website, November 15 2023, https://dps.mo.gov/

2. 재난관리청(State Emergency Management Agency)

공공안전부 산하 부서인 주 재난관리청(SEMA)은 미주리 주의 재난 계획, 대응 및 복구 업무를 조정하는 기관이다. 주요 임무는 모든 유형의 비상사태 및 재난에 대비, 대응, 복구할 수 있는 주정부의 능력을 강화하는 것이다. SEMA는  다른 주 부처 및 기관, 지방정부, 연방정부 및 민간 부문 파트너와 긴밀히 협력하여 대규모 비상사태 및 재난 발생 시 미주리 주민의 생명, 재산 및 환경을 보호하기 위한 포괄적인 비상관리 계획 및 프로그램을 개발하고 구현한다.

“SEMA Divisions”, SEMA Website, November 15 2023, https://sema.dps.mo.gov/about/branches.php

3. 화재안전국(Department of Fire Safety)

화재안전국(DFS)은 미주리주 공공안전부 산하 기관이다. 주요 책임은 화재 및 기타 비상 사태로 인한 인명 및 재산 손실을 줄여 미주리 주민의 안전을 강화하는 것이다. 화재 안전 부서는 화재 예방 및 조사, 소방관 및 기타 응급 구조대원 교육 훈련 및 인증, 건축 및 화재 법규 집행, 비상 대원 지원, 공공 교육을 포함한 다양한 활동을 수행한다. 전반적으로 미주리주 화재안전국은 주 전역에서 화재 안전 및 비상 대비를 촉진하는 데 중요한 역할을 한다.

4. 미주리 주 방위군(Missouri National Guard)

미주리 주 방위군(MNG)은 미국 군대의 예비군이며 미주리 주를 위한 군사 예비군 역할을 한다. 이는 주지사와 미국 대통령의 이중 지휘하에 운영된다. 방위군의 주요 임무는 주 및 연방 임무를 모두 지원하기 위해 훈련되고 장비를 갖춘 병력을 제공하는 것이다. 재난과 관련해서는 홍수, 토네이도 또는 기타 비상 상황과 같은 재난에 대응하기 위해 주지사에 의해 요청될 수 있으며 대원들은 수색 및 구조, 의료 지원, 운송 및 보안과 같은 분야를 지원한다.

5. 미주리 비상대응위원회(Missouri Emergency Response Commission)

MERC의 임무는 화학사고 예방, 대비, 대응 및 복구를 통해 지역사회를 지원함으로써 공중보건과 환경을 보호하는 것이다. 연방 비상계획 및 지역사회 알권리법(EPCRA)에 따라 화학물질을 사용하고 저장하는 시설에 대한 비상대응 계획의 개발 및 시행을 요구하고 이를 통해 화학사고 발생 시 적절한 대응과 대응 능력을 보장할 수 있도록 한다.

아울러, 위험시설이 사용하고 있는 화학물질의 종류와 양을 파악하여 지역 사회 및 관련 기관이 화학물질에 노출될 가능성을 파악하고, 적절한 대비 조치를 취할 수 있도록 돕는다. 이처럼 화학물질의 사용 및 저장에 대한 정보를 지역사회에 제공하는데 중점을 두고 있다. 이를 통해 지역 주민들은 자신들이 살고 있는 지역에서 사용되는 화학물질에 대한 정보를 얻을 수 있고, 그에 따른 위험을 인식할 수 있도록 한다. 즉, 화학물질 관리 및 화학사고 예방을 위해 화학물질 사용 시설과 지역사회 간의 투명성과 의사소통을 촉진 한다.

MERC의 선언문의 주요 내용은 다음 같다.

<MERC Symbol Mark>

첫째, 공중 보건 및 환경 보호는 MERC 임무의 가장 중요한 목표로 화학 사고 예방, 대비, 대응 및 복구에 중점을 두어 개인과 자연 환경 모두의 안녕을 보장하는 것을 목표로 한다.

둘째, 미주리 내 지역사회에 지원과 자원을 제공하는 데 중점을 두고 있다. 이러한 지원은 위험 평가에 대한 지침, 교육 프로그램, 비상 대응 장비 이용, 사고 발생 시 조정 등 다양한 형태를 취할 수 있다.

셋째, 지역사회가 화학사고와 관련된 위험을 예방할 수 있도록 적극적으로 노력한다. 여기에는 유해 화학물질의 안전한 취급 및 보관 관행에 대한 교육과 자원을 기업과 업계에 제공하는 것이 포함하고 있다.

넷째, MERC는 지역사회가 화학 사고에 대비할 수 있는 비상 대응 계획을 개발하고 유지하도록 지원한다. 사고 발생 시 MERC는 공동 대응 노력을 지원하고 이후 지역사회의 복구 및 재건을 돕는다.

전반적으로 MERC는 화학 사고에 대한 미주리 지역사회의 회복력을 강화하여 공중 보건과 환경 보호에 기여하는 데 중요한 역할을 한다.

6. 미주리주 소방기관

소방서비스는 각 주(State)나 카운티(County) 등 지역별로 각기 다른 체계로 구성되어 운영되고 있다. 미주리 주의 경우 세인트루이스, 캔자스시티, 스프링필드 등 대도시의 경우 시 소속의 소방본부(Fire Department)형태로 조직되어 있으나 그 밖에 다수의 지역은 소방지구(Fire District), 자치단체 소속, 자치 단체간 연합, 자원봉사 등의 다양한 형태로 소방서비스를 제공하고 있다.

District는 도시 경계와 상관없이 정해지면 행정분야별로 다른 District을 형성하고 있음

이처럼, 미주리주에는 다양한 형태로 총 773개의 소방관서를 운영 중에 있으며 형태는 달라도 재난 발생 시 긴급대응 및 구조, 응급의료 등의 업무를 수행하며 다른 비상관리 기관들과 협력하여 대응한다.

2024년 1월 국립소방서 등록부(National Fire Department Registry) 기준

제3절 미주리주의 재난관리

주정부는 평시에는 연방정부 및 관련부처·기관 등과 협력하여 지방정부의 재난관리 업무를 조정하고 연방정부의 지원을 유치하거나 관리, 배부하는 등 지방정부에 대한 지원업무를 수행한다.

재난 발생 시 주지사는 주법의 일시적 정지, 장비 등 자원에 대한 조달, 대피 명령, 재난 지역 출입통제, 재난비용 지원, 비상사태 선포, 연방정부에 대한 지원 요청 등의 권한을 가진다.

미주리 전역의 관할권 또는 분야 간의 상호 운용성에 필요한 사고 관리 계획 수립 시 국가사고관리체계(NIMS)에서 구축한 사고지휘시스템(ICS), 다중기관조정시스템(MACS) 및 공공 정보 시스템(JIS) 등 표준화된 절차 및 시스템을 활용하고 있다. 아울러, 효과적인 대응 및 복구 작전을 수립하기 위해 주 비상 운영 계획(SEOP), 국가 대응 프레임워크(NRP) 및 지역 비상 운영 계획(LEOP)을 서로 보완하여 함께 사용하고 있다.

아울러, 국가대응프레임워크(NRP)의 긴급지원기능을 활용하여 주 정부 및 특정 민간 부문 조직을 대응에 필요한 기능영역으로 그룹화하고 있다. 이것은 사고에 대한 지역 기관 간 지원을 조정하기 위한 구조로 미주리주의 긴급지원기능의 역할과 책임은 다음의 표와 같다.

<긴급지원기능 및 책임차트_P&S 차트>

ESF 부록 # - P: 기본 - S: 지원	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	15
	수송	통신	공공사업 및 엔지니어링	소방	정보 및 계획	다수사상자 치료 등	물류	공중보건 및 의료서비스	수색 및 구조	석유 및 유해물질 대응	농업 및 천연자원	에너지	공공안전 및 보안	대외협력
시장/시 행정과					S
비상사태 관리 이사		S	S		P	P	P			S	P	S		P
경찰서장	S	S	S	S		S	S	S	S	S	S		P
카운티 911센터		P
소방서장		S		P		S		S	P	P	S		S
시 서기관					S
공공사업 이사	P		P	S		S			S	S	S	P	S
카운티 검사관								S
카운티 보건부			S			S		P		S	S	S
EMS						S		S	S
유틸리티 서비스												S
공원·레크레이션 부서											S
미국 적십자사						S		S
장관급 동맹						S		S
지역 비상대책위원회										S

1. 미주리주 사고지휘시스템(ICS)

ICS는 미주리 주에서 공통 조직 내에서 운영되는 인력, 장비, 시설 및 통신장비 등을 통합하여 주 전체의 사고를 효과적이고 효율적으로 관리하는 데 사용되는 표준화된 시스템이다.

1) 개념과 원리

사고는 지역에서 관리된다. 미주리 주 내에서 발생하는 대부분의 사고은 지방 정부가 자체 자원을 사용하거나 지역 상호 원조 협정을 통해 사용할 수 있는 자원과 자원을 조합하여 처리한다. 지역 비상 운영 계획 및 표준 운영 절차는 이러한 사고에 대응하기 위해 지방 정부에서 사용하는 프로세스를 설정 한다.

지방정부의 능력을 벗어난 다분야 또는 다중 관할권의 사고인 경우, SEMA는 인력 지원을 제공하거나 영향을 받는 관할권을 지원하기 위해 다른 주 부서의 사용을 조정할 수 있다.

모든 현장지휘 및 관리 기능과 SEOC 작전은 표준 사고 지휘 시스템의 조직, 원칙 및 절차에 따라 수행된다. 각 사고들의 발생 위치는 고유하기 때문에 사고 지휘관과 SEOC 현장 감독자는 특정 위험 시나리오의 맥락에서 임무를 완수하기 위해 필요에 따라 확립된 절차와 조직 구조를 수정할 수 있는 권한과 유연성을 가지고 있다.

사고 지휘 시스템(ICS)은 모듈식이며 확장 가능하고 대화형 관리 구성 요소가 있으며 다양한 조직이 효과적으로 협력할 수 있도록 공통 용어, 표준 및 절차를 설정한다. 아울러, 측정 가능한 목표가 포함되어 있어야 하며 기존 시스템 및 프로세스에 대한 중단을 최소화해야 한다. 또한, 사용자 친화적이며 광범위한 비상 대응 및 사고 관리 분야에 적용할 수 있도록 되어 있다.

2) 관리 특성

전체 ICS 조직은 사고를 효과적으로 관리하기 위해 가장 중요한 목표를 설정하고 과제, 계획, 절차 및 프로토콜을 개발하고 발행한다. 그리고 각 사고 관리 활동에 대한 구체적인 목표를 설정한 다음 결과를 문서화하여 성능을 측정하고 시정 조치를 용이하게 한다.

사고 조치 계획(IAP)은 운영 및 지원 활동의 맥락에서 전체 사고 목표를 전달하는 일관된 수단을 제공하게 되고 국가 비상 운영 센터 내의 계획 부서장은 IAP의 조정 및 준비를 담당한다.

다양한 목적을 달성을 위해 사고 주변에 여러 형태의 운영 및 지원 시설을 구축하고 자원관리 시에는 자원의 분류, 정렬, 발송, 추적, 복구하는 프로세스가 포함된다. 또한, 자원에 대한 상환을 위한 프로세스 및 절차도 포함되어 있다. 자원은 사고 관리 및 비상 대응 활동을 지원하기 위해 할당할 수 있거나 잠재적으로 사용할 수 있는 인력, 팀, 장비, 소모품 및 시설을 말한다.

3) 조직 구성

지휘부는 사고의 전반적인 관리를 책임진다. 단일 관할권 내에서 사고가 발생하고 관할권 또는 기관이 겹치지 않는 경우 해당 관할 기관에서 단일 사건 지휘관을 지정하고 이 개인은 전반적인 사고 관리 책임을 진다. 지휘의 통일성은 모든 대응자는 사건 지휘관이 정한 절차에 따라 임무를 받기 위해 보고해야 하며 모든 개인이 보고할 지정된 감독자를 갖는다는 것을 의미하며 지휘 계통은 사고 관리 조직 내의 질서 정연한 권한 라인을 나타낸다.

사고 관할권이 있는 기관이 두 개 이상 있거나 사고가 정치적 관할권을 넘을 때 통합 명령권이 사용된다. 지휘부는 서로 다른 법적, 기능적, 지리적 권한과 책임을 가진 기관이 각 기관의 권한 또는 책임에 영향을 주지 않고 효과적으로 협력할 수 있도록 한다.

미주리 주의 비상운영센터(State Emergency Operations Center)는 대응의 목적상 주 통합 지휘부의 역할을 한다. 미주리 주지사가 주 통합지휘부를 이끌도록 지명한 주의 고위 공무원은 주지사를 대신하여 주 통합 지휘부와 모든 부서, 위원회 및 기관과의 조정을 담당하게 된다. 주 비상 운영 센터는 주 재난관리청(SEMA)의 직원, 다양한 주 기관·부서의 대표, 주요 자원 봉사 그룹·조직, 연방 기관 및 주 통합 지휘부에서 결정한 기타 분야로 구성된다.

지휘부의 주요 참모로는 공보책임자, 안전책임자, 연락담당관이 있으며 지휘부가 설정한 특정 요구사항에 따라 법률고문, 의료고문 등이 있을 수 있다.

공보 책임자는 대중 및 미디어와의 상호 작용을 담당하는 자로 사고의 원인, 규모 및 상황에 대한 정확하고 완전한 정보를 확인한다. 투입된 자원, 내부 및 외부 사용에 대한 기타 일반적인 관심 사항을 정리하고 공공정보 모니터링 역할을 수행한다. PIO는 한 명만 지정하되 필요에 따라 여러 명의 조수를 가질 수 있다.

안전책임자는 사고 운영을 모니터링하고 비상 대응 요원의 건강 및 안전을 포함하여 운영 전반의 안전과 관련된 모든 문제에 대해 사고 지휘관에게 조언한다. 안전책임자는 사고 작업 중 안전하지 않은 행동을 중지 또는 예방할 수 있는 비상 권한이 있다. 또한, 관할권, 운영 기관, 민간 부문 및 비정부 조직과 안전 관리 기능 및 문제를 조정해야 한다.

연락담당관은 다른 정부 기관, 비정부 기구 또는 민간 단체의 대표를 위한 연락 창구이며 사고 관리 활동과 관련된 공공 또는 민간 조직의 직원은 조정을 용이하게 하기 위해 연락 담당관으로 배정된다.

4) 운영단계

계획부서는 사고 상황 정보 및 정보평가 내용을 사고 지휘관(IC), 지역 지휘부 및 국가 통합 지휘부, 사고 관리 담당자에게 전파하고 상태보고서를 준비하며 사고에 할당된 자원의 상태 등 실시간 상황 정보를 표시하고 IAP(Incident Action Plan)를 개발하고 문서화할 책임이 있다. 또한 IAP는 하나의 작전 기간(일반적으로 12시간에서 24시간)에 필요한 전술적 목표와 지원 활동을 다루게 된다. 작전반은 사고 당시의 모든 전술적 작전을 책임진다. 이  부문에는 지부, 부서 또는 그룹, 태스크포스, 파업팀, 단일 자원 및 집결 지역 등을 조정한다.   물류 부서는 사고 또는 일반적인 작업을 위한 인력, 공급품, 장비를 포함한 적절한 자원이 있는지 확인하는 책임을 진다. 재무 및 행정부서는 사고 또는 사건 대응에 대한 비용 지불을 관리한다. 여기에는 계약 협상, 인력 및 장비 시간 추적, 사고 중 발생한 사고 및 부상에 대한 청구 문서화 및 처리, 사고와 관련된 비용 기록 유지 등 재무 및 비용 분석의 모든 측면을 다룬다. 재정 및 행정 부서는 물류 부서와 긴밀히 협력하여 사고 관리에 필요한 자원을 계약하고 조달 한다.

“ICS for Public works”, FEMA Website, November 24 2023, https://training.fema.gov/is/courseoverview.aspx?code=IS-100.c&lang=en

사고의 관리제어 범위는 복잡성에 따라 필요한 경우에 활성화된다. 사건에 대한 관할권을 가진 기관 관리자 또는 공무원은 일반적으로 지역 지휘부를 설립하고 주 대응과 관련된 사고의 경우 이 결정은 주지사의 통합지휘부에서 내린다. 만약 지역 지휘부의 권한하에 있는 사고가 다중 관할권인 경우 국가 통합 지휘부을 설립해야 한다. 사고 대응 및 복구 작업의 시작은 전반적인 사고 관련 우선순위 설정에서 시작된다. 그 다음으로는 확립된 우선순위에 따라 중요한 자원을 할당하고 사고에 대한 전반적인 대응 및 복구가 적절하게 관리되는지 확인하고 기관 정책과 충돌하지 않도록 한다. 아울러, 중요한 자원 요구 사항을 식별하고 적절한 통합 지휘부, 비상 운영 센터 및 다중 기관 조정 기관에 보고한다. 그리고 전체 복구 작업으로의 전환을 지원하기 위해 단기 긴급 복구가 조정될 수 있도록 한다.

2. 다중 기관 조정 체계

다중 기관 조정 시스템은 인력, 장비, 시설 관련 절차 및 통신을 공통 시스템에 통합되어 국내 사고 관리 활동을 조정하고 지원하는 체계이다. 다중 기관 조정 시스템의 구성 요소에는 시설, 장비, 비상 운영 센터(EOC), 특정 다중 기관 조정 기관, 인력, 절차 및 통신이 포함된다. 이러한 시스템은 기관과 조직이 NIMS의 기본시스템을 완전히 통합하는 데 도움이 된다.

“County-EOP-Introduction”, SEMA Website, November 24 2023 https://sema.dps.mo.gov/newspubs/publications/leop_planning_documents.php

이 체계의 주요 기능은 사고 관리 정책 및 우선 순위를 지원하고 물류 지원 및 자원 추적, 사고 관리 우선 순위를 사용하여 자원 할당 결정 통지, 사건 관련 정보를 조정한다. 그리고 사고 관리 정책, 우선 순위 및 전략과 관련된 기관 간 및 정부 간 문제를 조정한다. 다중 기관 조정 시스템에는 응급 센터 및 특정 다중 관할권 또는 복잡한 사고 관리 상황에서의 다중 기관 조정 기관을 포함하고 있다.

1) 주 비상 운영 센터(State Emergency Operations Center)

비상 운영 센터(EOC)는 사고 관리 활동을 지원하기 위하여 정보 및 자원의 조정이 이루어지는 실제적 위치를 나타내는 것으로 EOC가 활성화되면 사고 지휘관, 지역 지휘부 및 통합 지휘부 간의 통신 및 조정을 적절하게 설정된다.

주 재난관리청은 미주리주가 재난의 위협을 받거나 긴급 상황이 발생할 때마다 신속하게 대응하기 위해 비상운영센터를 운영하고 있다.

주 및 지방 수준에서 주 비상 운영 센터(EOC)는 주지사의 통합 지휘부로서 대응 및 복구 활동의 중심으로 주지사, 주요 직원, 주 부서 또는 기관 책임자, 기술 고문 및 민간 부문 조직 대표의 대응, 복구 및 리더십 간의 책임을 조정한다. 또한, 미주리주의 규모와 다양성으로 인해 미주리주는 여러 위치에서 다양한 유형의 재난을 동시에 모니터링하고 관리할 수 있는 능력을 갖추고 있다.

주 비상 운영 센터(SEOC)에는 4가지 활성화 수준이 있다. 비상 관리의 활성화 수준은 사고 규모의 확대 정도에 따라 단계 1에서 4까지의 비상 활성화 단계가 있다.

⦁단계 4(모니터링 강화) - 카운티·시의 하나 이상의 부서에서 특별한 주의, 향상된 모니터링 또는 외부 지역사회를 통해 일상적으로 처리할 수 있는 소규모이거나 잠재적인 상황 (예: 홍수, 심한 폭풍, 확대되는 사건 등의 위협)

⦁단계 3(부분 활성화) - 카운티·시에 있는 하나 이상의 부서에서 일상적으로 처리할 수 있는 사건. 대응 기관이 보유한 자원보다 더 많은 자원이 필요할 수 있지만 상호 원조 협정 등을 통해 상황을 적시에 통제할 수 있는 상황

⦁단계 2(전체 활성화) - 다른 지방 정부 기관의 대대적인 대응과 상당한 자원 투입이 필요하지만 통제할 수 있는 집단적 능력 내에 있어야 하는 사건. 주정부 지휘부 직원, 전체 비상 지원 기능 직원, 주 기관 및 주정부 파트너, 필요한 추가 기술 전문 지식이 필요. FEMA 직원은 포함되지 않음.(예: 국지적인 홍수, 고립된 토네이도 피해)

⦁단계 1(주 전체 및 연방대응) - 모든 지방 정부·기관의 광범위한 대응과 자원 투입이 필요하고 주 또는 연방 기관에 외부 지원을 요청해야 하는 경우. 최대 SEOC 활성화. 주 지휘부 직원, 모든 비상 지원 기능, 주 기관 및 주 수준 파트너의 전체 인력, 그리고 연방 자원 및 지원을 조정하기 위한 FEMA 직원의 통합이 필요 (예: 지진, 토네이도 또는 홍수로 인해 넓은 지역이 피해를 입거나 광범위한 사상자가 발생하거나 상당한 규모의 지역에서 대피해야 하는 사고가 발생한 경우)

<미주리주 비상운영센터>

*출처 https://sema.dps.mo.gov/maps_and_disasters/sema-activation-levels.php

비상사태 또는 중대 재해로 인해 피해를 입었거나 영향을 받을 수 있는 사람들의 필수적인 요소를 충족시키는 포괄적인 비상 관리 프로그램을 제공하는 것은 지방 정부의 책임이다. 비상사태가 지방 정부의 대응 능력을 초과하는 경우 주 정부에 지원을 요청한다. 주 정부의 역량을 넘어서 추가 지원이 필요한 경우, 주 정부는 적절한 연방 기관에 대한 요청을 조정한다.

2) 다중 기관 조정 기관

사고가 분야 또는 관할권 경계를 넘거나 복잡한 사건 관리 시나리오를 포함하는 경우 다중 기관 조정 기관(예: 미주리 주 재난관리청)을 사용하여 사건 관리 및 정책 조정을 용이하게 한다. 사고와 그 영향을 받는 관할권의 요구 사항에 따라 이러한 다중 기관 조정 기관이 어떻게 운영되고 어떻게 구성되는지가 결정된다. SEOC는 일반적으로 직접적인 사고 관리 책임이 있거나 중요한 사고 관리 지원 또는 자원 책임이 있는 조직 및 기관의 고위직으로 구성된다. 이러한 개인은 결정을 내리고 해당 기관·부서 자원을 투입할 권한이 있다. 미주리주 비상운영센터는 다중 기관 조정 기관, 주지사 통합 지휘부 운영 시 위치 역할을 하기도 한다.

형태에 상관없이 여러 기관이 협력하는 기구의 주요 기능과 책임은 일반적으로 다음과 같다. 먼저, 사고 관리 활동과 관련된 각 기관이 적절한 상황을 인식하고 자원 정보를 제공하는지 확인한다. 이후 사고 지휘관(IC) 또는 관련된 국가 통합 지휘부와 협력하여 우선순위를 설정한다. 설정된 우선순위에 따라 사고 관리 인력이 필요로 하는 자원을 획득하고 할당한다. 또한, 미래의 자원 요구 사항을 예측하고 식별하며, 사고로 인해 발생하는 정책 문제를 해결하며 필요에 따라 전략적 조정을 제공하기도 한다.

사고 발생 후 다중 기관 조정 기관은 일반적으로 사고 관리 개선에 필요한 계획, 절차, 커뮤니케이션, 인력 배치 및 기타 기능의 개선이 이루어지도록 할 책임이 있다.

3) 공동 정보 시스템(Joint Information System)

JIS는 위기 상황에서 대중에게 이해하기 쉽고 시기적절하며 정확하고 일관된 정보를 전달할 수 있도록 조직화되고 통합·조정된 메커니즘을 제공한다.

공동 정보 시스템의 핵심요소는 기관 간의 조정과 통합, 메시지 개발 및 전달, 의사 결정권자에 대한 지원 등이다. 공보관(PIO)는 사건 관리와 관련된 모든 공공 정보 문제에 대해 사고 지휘부를 대표하고 언론 및 공공 문의, 긴급 공공 정보 및 경고, 소문 및 언론 모니터링을 처리한다. 사건과 관련된 정확하고 시기적절한 정보, 특히 공중 보건 및 안전에 관한 정보를 조정하고 전파하며 사고 현장 또는 그 근처에서 공공 정보를 조정한다.

4) 합동 정보 센터(Joint Information Center)

JIC는 사고 관리 활동과 관련된 조직의 공보 전문가가 중요한 비상 정보, 위기 커뮤니케이션 및 공보 기능을 수행하는 곳으로 공공안전부 커뮤니케이션 감독자는 JIC의 조정관 역할을 한다. JIC는 항상 사고 관리 활동과 관련하여 가장 최신의 정확한 정보를 보유하는 것이 중요한다. JIC에는 사고 관리 활동과 관련된 각 관할권, 기관, 민간 부문 및 비정부 기구의 대표가 포함된다.

JIC 위치는 한 곳이 바람직하지만 시스템은 사고 상황에 따라 여러 JIC 위치를 수용할 수 있을 만큼 유연하고 적응성이 있어야 한다. 여러 JIC를 사용하는 경우 각 JIC에는 다른 JIC 및 ICS 조직의 다른 적절한 구성 요소와 효과적으로 통신하고 조정하기 위한 절차와 프로토콜이 있어야 한다.

3. 지역 자원 관리

모든 사고 운영의 성공 여부는 지역, 주 및 연방 정부가 여러 외부 자원을 동원하고 효과적으로 활용할 수 있는 능력에 달려 있다. 이러한 자원은 모든 사람이 이해할 수 있는 조직 프레임워크에 함께 있어야 하며 사고 조치 계획 프로세스를 통해 지정된 대로 공통 계획을 통해 활용한다.

자원에는 인력, 장비, 시설 및 보급품이 포함되며 자원 관리 조정 활동은 비상운영센터(SEOC)의 물류부서 내에서 이루어진다. 이 부서는 통합 지휘부와 함께 사고 발생 시 자원 할당 및 분배의 우선 순위를 정하고 조정한다. 자원 관리는 자원의 설명, 목록화, 요청 및 추적을 위한 시스템 구축, 사고 전과 과정 상의 시스템 활성화, 자원 할당, 사고 중 또는 그 이후 자원의 비활성화 및 회수의 과정이다. 자원관리를 위해서는 9가지 프로세스가 있다. 자원 식별 및 입력, 인적자원의 인증 및 자격증명, 자원 목록화, 자원요구사항 분류, 자원 주문 및 획득, 자원동원, 자원 추적 및 보고, 자원복구, 보상의 과정이 있다.

4. 통신 및 정보 관리

효과적인 통신, 정보 관리, 정보 공유는 사고 관리의 중요한 측면이다. 국가사고관리시스템(NIMS)은 두 가지 방식으로 모든 수준에서 통신 및 정보 시스템의 필수 기능을 제공한다.

첫째, 사고 관리 커뮤니케이션을 위해 상호 운용 가능한 통신시스템이 필요하며 대응 및 복구 작업에 관련된 모든 관할권 및 기관은 NIMS에서 규정한 대로 커뮤니케이션을 위해 공통 용어를 사용한다.

둘째, 정보 관리 측면에서 성공적인 대응 및 복구 작업은 정확하고 시기적절한 정보의 보급에 달려 있다. 재난 관련 정보를 전파하기 위해 표준 메커니즘으로는 사고조치계획(IAP), 상황보고서, 상호 운용 가능한 표준 통신, 승인된 보도 자료 등이 포함된다.

5. 방향 설정 및 통제

미주리주의 통합 지휘부는 Jefferson City의 SEOC에서 활성화된다. 주 통합 지휘부를 이끌기 위해 주지사가 지명한 주의 고위 공무원은 공공 안전 국장 또는 그 후임자이다. 공공 안전 국장은 주지사를 대신하여 주 통합 지휘부와 모든 부서, 위원회 및 기관과의 조정을 담당하는 공무원이 될 것이다. 주지사는 이러한 기능을 수행하기 위해 해당 공무원에게 권한을 부여하지만 주의 최고 선출직 공무원으로 남아 있으며 주와 그 책임에 대한 최종 책임자 역할을 한다.

SEMA의 책임자는 주 비상 운영 센터(SEOC) 내에서 운영을 관리하고 조정하지만, 주지사가 지정하지 않는 한 그의 권한은 부서장의 권한을 초과하지 않는다. 주지사(또는 주 공무원)의 전반적인 지도에 따라 각 참여 부서, 기관 또는 조직은 자원에 대한 운영 통제를 유지한다. 임무 배정은 SEOC에서 조정된다. SEOC가 활성화되면 신속하고 효율적인 대응을 위해 모든 조치를 SEOC에 보고해야 한다.

연방 및 주 정부 지원 요청은 해당 관할권의 선출직 공무원 또는 해당 공무원이 승인한 후임자로부터만 받을 수 있다. 적절한 조정과 형식을 보장하기 위해 SEMA 직원은 이러한 모든 요청을 조정해야 한다.

제4절 미주리주 비상운영계획 및 위험경감계획

1. 미주리주 카운티 비상운영계획(EOP)

카운티 비상 운영 계획(EOP)은 카운티 및 그 도시의 정부가 시민의 생명을 구하고, 부상을 최소화하고 재산을 보호하고 지역 정부의 기능을 유지하며 자연적, 기술적, 국가 안보 위험으로부터 존립 및 회복하는 데 필요한 조직과 지침을 수립하는 것이다.

이 계획은 카운티 또는 그 근처에서 발생할 수 있는 다양한 재난를 식별하고, 이 관할 구역이 사고 중에 겪을 수 있는 상황을 예상하여 해당 관할권에서 사용할 수 있는 모든 가용 자원을 효율적으로 사용하여 비상 작전을 수행하기 위한 지침을 수립 한다.

구체적으로는 지휘 당국을 포함하여 사고에 대응하는 동안 카운티, 시 부서·기관의 조직화, 대응 및 복구 중 중요한 작업, 카운티·시·지역·주 및 연방 당국 간의 상호 협력 방법, 카운티와 민간 파트너 조직(병원, 비정부 응급 조직 및 기타) 간의 협력 방법, 사용 가능한 자원의 요구 사항을 처리하고 관리하는 방법 등 전반적인 비상 대응 시스템을 설명하며 부서·기관 및 대응 조직 전반에 걸쳐 지침을 제공 한다.

카운티 비상 운영 계획(EOP)은 카운티와 지방 자치 단체가 취약할 수 있는 모든 위험을 고려하도록 설계된다. 일상적인 대응 시스템을 넘어 규모가 복잡한 비상 사태에 효과적으로 대응하기 위해서는 모든 공무원, 부서 및 기관, 비정부 비상기구 및 일반 시민들이 각자의 역할과 책임을 이해하는 것이 중요하다고 강조하고 있다. 이러한 책임은 사고가 인식되고 대응이 뒤따를 때 시작되며, 최초 대응자의 초기 대응 단계를 넘어 지휘가 조직화됨에 따라 특히 중요해진다.

비상사태의 관리단계는 대비, 대응, 회복 그리고 경감 순으로 마련되어 있다. 첫째, 대비 조치에는 계획, 훈련 및 대응 실현을 지원하는 데 필요한 자원 획득과 같은 활동이 포함되며 교육홍보 프로그램 및 경보 시스템 개발도 포함된다. 둘째, 대응에는 인명구조, 피해 최소화, 복구 작업과 연계하여 재난 발생 전·중·후에 따른 전반적인 대응조치이며 이러한 조치에는 계획 및 절차, 준비 및 협약, 비상운영센터, 비상경보시스템, 공공 경보, 공무원 통지, 다수사상자 치료, 대피소, 수색 및 구조, 보안 등의 활성화가 포함되어 있다. 셋째, 회복 단계의 복구 조치는 중요한 생명 유지 시스템을 최소 수준으로 되돌리기 위한 단기적인 조치이며, 장기적으로는 생명을 정상 또는 개선된 수준으로 되돌리는 것이다. 이러한 조치에는 피해 평가, 개인 및 공공 단체에 대한 추가 지원, 계획, 절차, 준비 및 합동 평가, 경제적 영향 연구 및 피해 경감 방법 개발 등이 포함된다. 넷째, 경감단계는 재해의 영향을 제거하거나 줄이기 위한 단계로 이러한 조치에는 구역 설정 및 토지 이용 조치, 지역 사회가 직면한 위험을 인식하는 건축 법규 제정 및 시행, 위험 및 보호 조치에 대한 시민 교육, 위험 및 취약성 분석, 예방 건강 관리가 포함된다.

“County-EOP-Basic-Plan”, SEMA Website, December 6 2023, https://sema.dps.mo.gov/newspubs/publications/leop_planning_documents.php

2. 미주리 주 위험 경감 계획

위험 경감 계획을 수립하는 것은 궁극적으로 위험과 그 영향으로 인해 인간의 생명과 재산에 대한 장기적인 위험을 제거하거나 줄이기 위함이다. 위험 경감은 피해, 재건, 반복적인 피해의 순환을 끊는 데 특별히 집중하는 유일한 비상관리단계이다. 특히, 미주리주는 토네이도, 홍수, 가뭄, 지진, 혹한, 산불 등의 위험에 노출되어 있다. 이러한 위험은 광범위한 인명 피해와 재산, 기반시설 및 환경에 피해를 줄 가능성이 있다.

Department of Public Safety, “2023 Missouri State Hazard Mitigation Plan”, 2023, ⅲ

위험 완화 목표는 위험 감소 및 경감 능력 향상을 위한 장기적인 비전으로 미주리주의 완화 전략 구성에 초점을 맞추고 있다. 주 정부 완화 프로그램과 위험으로 인한 잠재적 손실을 경감하기 위한 조치도 제시한다. 미주리주 재난관리는 수년간의 완화 계획을 통해 발전해 왔다.

Department of Public Safety, “2023 Missouri State Hazard Mitigation Plan”, 2023, ⅳ

2023년 강화된 미주리 주 위험 경감 계획('28년 7월 19일 만료)에는 미주리의 위험, 그에 따른 취약성에 대한 분석이 포함되어 있으며 SEMA의 위험 경감 목표, 재해로 인한 부상, 손해 및 인명 손실을 줄이기 위한 계획 등을 수립하고 있다.

<지진 위험성 분석 사례_향후 50년 잠재적 지진 피해가 예상되는 국유시설 위치>

*출처 2023 Missouri State Hazard Mitigation Plan(2023)

위 그림은 미주리주 위험경감계획 내 지진 위험성을 분석한 사례로 지진 위험이 있는 국유시설 및 손실 추정치를 결정하기 위해 향후 50년 2% 초과 확률의 지반 진동 기준으로 그리드 등고선 지도를 GIS 형식으로 제공하고 있다. 이처럼, 경감계획의 위험성 분석은 특정 재난의 위험도 및 피해 발생 예상 위치 등을 세부적으로 제공하고 있다.

경감 계획의 주요 내용을 살펴보면 위험 경감 계획에 대한 프로세스, 미주리에 영향을 미칠 수 있는 위험요인의 위치 및 취약성 등을 포함한 위험 평가, 지역 역량 및 경감 활동 등 종합적인 위험 경감 프로그램(자금출처포함), 위험 경감 조치의 우선순위, 계획실행에 대한 모니터링 및 평가 등으로 구성되어 있다.

위험 경감 계획은 수년간의 재난 사례와 다양한 완화 계획을 고려하고 다른 주, 연방, 지역 공무원은 물론 민간 부문의 이해관계자들의 집단적인 지식을 활용하여 수립되어 진다. 이는 경감 계획에 대한 연방 요구 사항을 충족하고 협력적으로 준수하는 방식으로 수행된다. 즉, 비상 관리를 위한 국가 표준에 따라서 FEMA의 승인을 받고 비상 관리 인증 프로그램(EMAP)의 인증을 받아야 한다.

제5절 재난관리 정책 및 제도

1. 지역 조정관 지정

지역 조정관은 비상 및 재난 관리의 모든 측면과 관련하여 할당된 지역 내 지방 관할권과 주 정부의 연락 담당자이다. 지역 조정관은 비상 관리 및 재난 관련 활동 조정에 대한 기술 지원 및 방향을 제공하기 위해 전체 지역사회의 현지 공무원과 함께 재난회의를 진행하고 비상 관리 프로그램 및 프로젝트에서 주제별 전문가 역할을 한다.

<미주리주 비상 및 재난관리 구역>

*출처 https://sema.dps.mo.gov/programs/area_coordinator.php

미주리 주는 미주리 고속도로 순찰대에 해당하는 9개 지역으로 나누어져 10명의 조정관(코디네이터)이 배치되어 있다. 이 10명의 지역 조정관은 미주리주의 114개 카운티 관할권과 독립된 세인트루이스 시에 지원을 제공한다.

2. 미주리주 긴급 복지 서비스(Emergency Human Services)

모든 주요 재난은 사람들과 지역 사회에 큰 영향을 미치기 때문에 응급 복지 서비스(EHS)는 미주리주의 비상 관리 시스템에서 필수적인 부분이다.

다른 주요 시스템 구성 요소와 마찬가지로 비상 상황에 대응하지 않을 때는 지역, 주 및 연방 수준에서 진행 중인 계획 및 준비 활동에 적극적으로 참여하여 높은 수준의 대비 상태를 유지하기 위해 노력한다.

재난이 닥쳤을 때 EHS 대응자의 주요 임무는 먼저 어떤 서비스가 필요한지 파악한 다음 이러한 서비스가 가장 필요한 사람들에게 빠르고 효율적으로 제공하는 것이다. 재난 대응 및 복구 노력 중에 EHS는 재난 생존자를 위한 필수 서비스를 조정한다. EHS 임무에는 대량 진료, 건강 및 의료, 농업, 장기적인 지역사회 회복, 애완동물 및 반려동물 보호 등 기타 다양하고 중요한 역할과 업무가 포함된다. 그러나 EHS는 단독으로 기능하지 않다. 비상 지원 기능 중 조정대응과 관련된 다양한 구성 요소는 집단적 EHS을 구성하는 데 도움이 된다.

미주리주 긴급복지서비스(EHS)는 비정부, 지역사회 기반, 신앙 기반 및 기타 유형의 조직, 기타 주 기관 등과 협력하여 재난 생존자의 요구 사항에 대해 공동으로 준비한다. EHS 직원은 재해 복구를 위한 주지사의 신앙 기반 및 지역 사회 봉사 파트너십, 미주리 재해 활동 자원 봉사 조직(MO VOAD) 및 미주리 종교 간 재난 대응 조직(MIDRO) 등과 육성된 파트너십을 통해 조직과의 관계를 유지한다.

“Missouri Emergency Human Services”, SEMA Website, Jan 10 2024, https://sema.dps.mo.gov/programs/emergency-human-services.php

이러한 지원 기능은 다양한 기관 및 단체에 의해 유지되지만 대응 구조의 EHS 부서와 통합 및 협력하여 미주리 주민에게 영향을 미치는 긴급 상황에 원활히 대응한다. 이를 통해 재해로 피해를 입은 사람들이 더 빨리 회복할 수 있게 되고, 결과적으로 지역사회 전체가 다시 온전해질 수 있도록 돕는다.

“Missouri Emergency Human Services”, SEMA Website, Jan 10 2024, https://sema.dps.mo.gov/programs/emergency-human-services.php

3. 신앙기반 및 지역사회 봉사 파트너십

앞서 언급한 재해 복구를 위한 주지사의 신앙 기반 및 지역 사회 봉사 파트너십의 임무는 재해 복구에 대한 전체적인 접근 방식을 개발 및 구현하고, 공공 및 민간 자원을 극대화하여 효율적이고 효과적인 통합 시스템을 촉진함으로써 미주리 주민의 복구 계획을 지원하는 것이다. 인적서비스, 주택, 인프라, 지역 사회 및 경제 개발 문제 등을 해결한다.

“Governor's Faith-Based and Community Service Partnership for Disaster Recovery”, SEMA Website, Jan 10 2024, https://sema.dps.mo.gov/programs/thepartnership.php

이 파트너십은 재난 대비를 계획·준비하고 경감, 대응, 복구하는 미주리주의 능력을 향상시켜 직·간접적으로 영향을 받은 모든 미주리 주민들이 복구에 참여하고 권한을 부여받을 수 있도록 한다.

재해 복구를 위한 주지사의 신앙 기반 및 지역사회 봉사 파트너십은 1993년 폭우로 인한 대홍수 이후 해당 재난으로 인해 발생하는 폭발적인 요청사항에 대한 대응을 개선하기 위해 Mel Carnahan 주지사가 발행한 행정명령에 의해 만들어졌다.

1993년 여름, 평년보다 400~750% 넘게 퍼부은 폭우로 미시시피강과 지류범람으로 제방 1,100여 개가 무너졌고, 32명이 숨졌으며 83만㎢가 잠기고 재산 피해액은 당시 기준 150억달러

파트너십은 2009년 9월 행정 명령 09-25에 의해 재확인되었으며 행정 명령에 명시된 대로 파트너십의 의무와 책임은 다음과 같다.

<파트너십의 비전 선언문>

⦁파트너십을 위한 운영 프로토콜을 개발하고 유지한다.

⦁자연재해 및 테러 사건 발생 시 긴급 구조대 기능을 위해 국가재난관리청과 협력하여 조정 기관 역할을 한다.

⦁MOVOAD(미주리 재해 활동 자원 봉사 조직) 및 MIDRO(미주리 종교 간 재해 대응 조직)와 같은 협력 조직이 비상 시 미주리 주민들에게 최선의 서비스를 제공할 수 있도록 포럼을 제공한다.

⦁재난 발생 시 시민에 대한 공공 및 민간 부문 자원의 대응을 보장한다.

⦁공공 및 민간 부문 자원의 사용을 극대화하면서 미주리 시민에 대한 서비스를 늘리는 것을 목표로 인적 서비스 재해 대응 및 복구 제공 방법을 개선한다.

⦁특별한 도움이 필요한 미주리 주민들을 포함하는 효과적인 대응 및 복구 계획을 개발하고 유지한다.

⦁재난 후 인적서비스 문제에 관해 국토안보 자문위원회의 지원을 받아 미주리주 시민위원회의 역할을 수행한다. 그리고 선언되지 않은 재해에 대한 복구 노력에 자금을 지원하고 선언된 재해에서 혜택을 받지 못하는 미주리 주민을 지원하기 위한 실행 가능한 계획 개발을 주지사 사무실에 제안한다.

*출처 https://sema.dps.mo.gov/programs/thepartnership.php

파트너십은 정부 및 민간 기관 대표로 구성되어 있다. 미주리주 정부기관 부서의 대표로는 농업, 보존, 경제 개발, 초등 및 중등 교육, 건강 및 노인 서비스, 고등 교육, 보험, 금융 기관 및 전문 등록, 노동 및 노사관계, 정신 건강, 천연 자원, 행정실, 공공 안전, 사회복지, 주 재난관리청, 미주리 대학교, 미주리 주택 개발 위원회, 미주리 지역 사회 서비스 위원회, 미국 농무부, 미주리 주 방위군, FEMA Ⅶ지역 등으로 구성되어 있다.

민간기관 회원은 미국 적십자, AmeriCorps, 교회 세계 봉사, 희망의 호송, 루터교 재난 서비스, 미주리 미국 노동 연맹, 미주리 지역 사회 활동 협회, 미주리 사회 복지 협회, 미주리 침례교 총회, 미주리 카톨릭 회의, 미주리 비상 대비 협회, 미주리 종교 간 재난 대응 조직, 미주리 법률 서비스, 미주리 경찰서장 협회, 미주리 보안관 협회, 미주리 연합 감리교 회의, 재해 활동에 참여하는 미주리 자원 봉사 단체, 구세군 및 연합 미주리의 길 등이 있다.

또한 파트너십 위원회로는 접근 및 기능 요구 위원회(AFNC), 시민봉사위원회(CC), 재난사례관리위원회(DCMC), 정서적 및 영적 돌봄 위원회(ESCC), 신앙 기반 조직 재해 주관 위원회(FaBODI), 대정부관계위원회, 재난 위원회(LeHDComm)가 있다.

파트너십은 두 명의 공동 의장이 감독하며 한 명의 공동의장은 파트너십의 공공 부문 구성원을 대표하며 주지사가 임명하고 두 번째 공동의장은 파트너십의 민간 부문 회원을 대표하며 해당 회원의 과반수 투표로 선출된다.

4. 미주리 WebEOC

미주리 WebEOC는 긴급 상황, 재난, 중요한 사건 및 일상 업무 중에 정보 공유 및 자원 요청 추적을 위한 온라인 시스템으로 일상적인 운영과 비상 상황에서 비상 대응자, 정부 기관 및 기타 이해관계자 간의 의사소통과 조정 및 협업을 촉진하도록 설계된 웹 기반 사고 관리 소프트웨어이다.

WebEOC를 구현함으로써 현대 기술을 활용하여 상황 인식, 자원 관리, 비상 대응 및 복구 노력에 참여하는 기관 및 조직 간의 조정을 개선하고 비상 관리 역량을 강화한다.

즉, SEMA와 대응 파트너는 WebEOC가 모든 관할 구역의 리더십이 해당 지역과 주에 영향을 미치는 사고에 대한 공통된 정보과 실시간 상황 인식을 가지고 대응할 수 있도록 한다.

미주리 WebEOC가 일반적으로 사용되는 방법은 다음과 같다.

첫째, 비상 관리 담당자는 웹 브라우저를 통해 액세스할 수 있는 중앙 집중식 플랫폼을 통해 실시간으로 사고를 모니터링하고, 자원을 추적하고, 대응 활동을 관리할 수 있다.

둘째, 이 시스템을 통해 사용자는 인력, 장비, 소모품 등 사용 가능한 자원의 목록을 작성하고 추적할 수 있다. 이 정보는 비상 대응 작업 중 의사 결정에 중요한 요소이다.

셋째, 대응에 관련된 다양한 기관 및 조직으로부터 상황 보고서(SitReps)의 수집, 분석 및 배포를 촉진한다. 이를 통해 이해관계자들은 변화하는 상황에 대한 정보를 얻고 정보에 입각한 결정을 내릴 수 있다.

넷째, 각 기관별 대응 상황을 조정하고 이해관계자 간에 중요한 정보를 공유하는 허브 역할을 한다. 보안 통신 채널, 문서 공유, 작업 할당 기능을 통해 기관 간 협업을 간소화할 수 있다.

다섯째, 미주리 WebEOC에는 미주리주를 위해 특별히 개발된 맞춤형 보드가 있다. 이러한 맞춤형 보드는 다양한 유형의 재난에 대응하기 위해 설계되어 있다. 예를 들어, 자연 재해 보드는 허리케인, 태풍, 홍수 등의 자연 재해에 대비하기 위해 예보, 피해 현황, 구조 작업에 대한 업데이트 등을 제공한다. 화학사고 대응 보드는 화학사고 발생 시 화학물질 유출량, 피해 현황, 대응 작업 상황 등을 실시간으로 보여준다. 대규모 이동성 사건 보드는 대규모 행사나 이동성 인구 이동 시 필요한 교통 관리, 응급 서비스 배치, 보안 조치 등을 조정하는 보드이다. 감염병 대응 보드는 감염병 확산 추이, 격리 조치, 의료 지원 등을 관리한다. 이러한 보드는 주제별로 그룹화된 정보를 실시간 전자적으로 표시하고 다른 WebEOC 사용자가 볼 수 있도록 한다.

“Missouri WebEOC”, SEMA Website, Jan 31 2024, https://sema.dps.mo.gov/programs/webeoc/

5. 미주리 최초 정보자 방송사법(Missouri First Informer Broadcasters Act)

이 법은 방송사, 특히 라디오 및 텔레비전 방송국이 비상 사태 및 재난 중에 계속 운영하는 데 필요한 자원과 보호 장치를 확보하도록 보장하기 위한 입법 조치이다. 2016년에 미주리는 재난 발생 후 필수 재난 관련 공공 정보 프로그램을 방송하는 데 사용되는 시설을 방송사가 복원, 수리 또는 재공급해야 할 잠재적 필요성을 인식하는 "최초 정보자 방송법"으로 알려진 상원 법안 732를 승인했다.

이에 방송사에 재난 피해 지역에 대한 우선 접근권을 부여하여 방송사가 대중에게 중요한 정보를 제공하고 비상 대응 기관과 협력할 수 있도록 했다. 방송사는 비상 상황 중에 연료, 전력, 통신 인프라와 같은 필수 서비스에 대한 접근 권한을 받아 중요한 정보를 대중에게 계속 방송할 수 있다.

이 법에는 긴급 방송 활동으로 인해 발생할 수 있는 특정 법적 책임으로부터 방송사를 보호하는 조항이 있으며 이를 통해 법적 영향에 대한 두려움 없이 시기적절하고 정확한 정보를 전파하도록 장려하고 있다. 아울러, 방송 담당자가 비상 및 재난 대응 노력의 인식된 기본 원칙과 조직을 이해할 수 있도록 공공 안전부와 미주리 방송 협회는 미주리 방송 매체에 고용된 방송 엔지니어 및 기술자가 사전 교육을 받을 수 있도록 교육 기준도 설정했다.

“Missouri First Informer Broadcasters Act”, SEMA Website, Jan 23 2024, https://sema.dps.mo.gov/maps_and_disasters/mo-first-informer-broadcast-act.php

다시 말해, 미주리 최초 정보자 방송법(MOFIB)은 시민들에게 재난 정보를 안정적으로 제공하는 방송사의 역할 수행을 보장하는 것을 목적으로 한다.

제6절 재난관련 보조금 및 공공지원 제도

1. 비상관리 성과 보조금(Emergency Management Performance Grants) 프로그램

비상 관리 성과 보조금(EMPG) 프로그램은 모든 위험에 대한 비상 관리 능력을 유지하고 강화하기 위해 주 비상 관리청 및 지방 정부 비상 관리 기관에 보조금을 지원하는 것이다.

즉, 계획, 훈련, 종합 훈련 프로그램 개발을 포함하여 비상 대응에 대한 포괄적이고 모든 위험에 대한 국가대비시스템(NPS)을 주, 지방, 부족 및 지역비상관리 기관이 구현할 수 있도록 지원하기 위함이다.

또한, 지역사회를 위험으로부터 보호하고 비상 사태에 대한 책임을 부여하며 연방정부, 주, 정치적 부서가 공동으로 대비할 수 있도록 한다. 그만큼 연방정부는 EMPG 프로그램을 통해 필요한 방향, 조정 및 지침을 제공하며 필요한 지원을 제공할 수 있는 것이다.

EMPG 재정 지원 프로그램은 허용 비용의 최대 50%까지 제공한다. 지방 관할권의 기부금이 50% 매칭 요구 사항을 충족하려면 보조금 프로그램에 따라 합리적이고 허용 가능한 모든 연방 요구 사항 및 규정을 준수해야 한다.

2023년 기준 미주리 EMPG 프로그램 참여를 위한 8가지 기본 요구 사항이 있다. 모든 EMPG을 지원받은 기관은 다음을 수행해야 한다. 연중무휴 비상 운영 센터(EOC)를 지정, 지역 비상 운영 계획(LEOP) 유지, 국가사고관리시스템(NIMS) 구현, FEMA/SEMA 교육 요구 사항 완료, 최소 2번의 연례 훈련 참여, 연간 통합 대비 계획(IPP) 유지, 위협·위험 식별 및 평가(THIRA)를 최신으로 갱신하는 것이다.

2. 통합위험 경감 지원 보조금(Hazard Mitigation Assistance)

미국 연방 비상관리국(FEMA)는 통합위험 경감 지원보조금 프로그램을 통해 재난으로부터의 위험을 줄이고 지역사회 회복력을 향상시키기 위한 보조금 제도를 운영하고 있다. 스태포드법(Stafford Act)에 따라 FEMA는 주, 지방, 부족 및 지역 정부에 기술 및 재정 지원에 대한 권한을 가지고 있다.

모든 신청자와 하위 신청자는 인명과 재산을 보호하기 위한 장기 전략, 재난 위험과 취약성 평가 등 위험 경감 계획을 수립하고 채택된 FEMA 승인 경감 계획을 가지고 있어야 보조금을 신청할 수 있다.

보조금 프로그램의 종류에는 비 재난(연간 자금 지원) 보조금 프로그램으로 탄력적인 인프라 및 커뮤니티 구축(BRIC), 홍수 경감 지원(FMA) 보조금이 있으며 재해 후 보조금 프로그램으로는 위험 경감 보조금 프로그램(HMGP), 화재후 위험경감 보조금 프로그램(HMGP Post Fire)이 있다.

HMGP자금은 대규모 재해 선언을 통해 승인된 경우 사용할 수 있으며 주지사, 또는 그에 준하는 사람은 해당 주 또는 지역에 HMGP 자금을 제공하도록 요청할 수 있다.

<HMA프로세스에 따른 주, 지방, 부족 등 기관의 역할>

*출처 Hazard Mitigation Assistance Program and Policy Guide(FEMA, 2023)

대규모 재해 또는 비상사태 선포, 주지사 또는 부족장 및 FEMA 지역 행정관 또는 피지명자는 FEMA-주 계약 또는 FEMA-부족 계약을 체결하고 계약에는 지원에 대한 이해, 약속 및 조건이 명시된다. 신청자가 이용할 수 있는 HMGP 자금의 금액은 재해 추정 금액에 따라 지원이 달라진다. 20억 달러의 최대 15%, 20억 달러에서 100억 달러 사이의 금액에 대해 최대 10%, 100억 달러에서 353억 3300만 달러 사이의 금액에 대해 최대 7.5%이며 향상된 경감 계획을 갖춘 주 및 연방에서 인정한 부족 정부의 경우 지원은 재난 지원의 추정 총액에 대해 최대 20%이며, 353억 3300만 달러를 초과할 수는 없다.

화재 후 위험경감 보조금 프로그램(HMGP Post Fire)은 2018년 재해복구개혁법(DRRA)시행의 일환으로 위험 완화 보조금 프로그램(HMGP)을 통해 산불 복구를 지원하는 데 자금을 사용할 수 있게 되었다. 따라서, 산불로 인한 재해 후 화재관리지원보조금(FMAG)선언을 받은 주 및 연방에서 인정한 부족이 지원을 신청할 수 있다. 이 보조금 역시 FEMA에서 승인된 경감계획을 가지고 있어야 가능하며 지원은 각 주 또는 부족에 승인된 위험 완화 계획 유형과 회계연도(10월 1일~9월 30일) 동안 발생한 선언 수에 따라 결정된다. 그리고, 적용 가능한 경감계획 정책에 따라 관할권에 의해 HMGP Post Fire 자금을 받게 된다.

BRIC 국가의 대비와 공공안전을 장려하기 위해 고안되었으며 위험 경감을 수행하는 주, 지방, 부족 및 지역 정부에 자금을 지원한다. 산불, 가뭄, 허리케인, 지진, 폭염, 홍수 등 자연재해로 인한 위험에 대해 역량을 구축할 수 있도록 돕고 지역사회의 파트너십을 장려하고 영향력 있는 큰 투자를 활성화하여 미래 재난비용의 소실을 줄이기 위해 설계되었다. FEMA는 재난 구호기금 (Disaster Relief Fund, DRF), 인프라 재해 사전경감 기금 (Pre-Disaster Mitigation Grants, PDM) 등을 통해 매년 자금을 확보하고 어느 부분에 사용할지 결정한다.

FEMA, “Hazard Mitigation Assistance Program and Policy Guide”, 2023, 31

FMA 프로그램은 주로 홍수 위험을 관리하고 경감하는 프로젝트를 지원하는 보조금으로 국가 홍수 보험 프로그램(NFIP)이 보장하는 구조물에 대한 홍수 피해 위험을 줄이기 위한 계획과 활동을 돕는다. NFIP는 미국 연방정부가 운영하는 프로그램으로 홍수 피해를 보장하고 지원하기 위해 설립되었다. 이 프로그램은 공공 및 사설 건물 소유자에 대한 홍수 보험을 제공하며 홍수 위험 지역에 건설된 구조물을 보호하기 위한 규제와 재정적 지원을 제공한다.

NFIP은 미국 정부가 운영하는 홍수 보험 프로그램으로 주택과 비즈니스 건물 소유자들에게 홍수보험을 제공(50개이상 보험회사 네트워크)하여 홍수로 인한 재산 손실을 보호하고 보상하는 역할

FEMA, “Hazard Mitigation Assistance Program and Policy Guide”, 2023, 33

FMA 기금은 NFIP의 일환으로 주로 홍수 위험 지역에서 홍수 피해를 최소화하고 인프라를 강화하는 프로젝트에 사용된다. 예를 들어, 천연 방출면 복원, 수위 조절 구조물 설치 등과 같은 홍수 관리 및 보호 시설 개선을 위해 FMA 기금이 할당될 수 있다. 이를 통해 홍수로 인한 피해를 줄이고 지역사회의 회복력을 향상시키는 데 목적이 있다.

<통합위험 경감 지원 보조금 프로그램 비교>

*출처 Hazard Mitigation Assistance Program and Policy Guide(FEMA, 2023)

3. 공공지원 프로그램

연방에서 선언한 재난 지역의 손상된 도로, 교량, 공공 인프라 및 시설의 수리 및 복원을 위해 공공기관에 연방 보조금을 지원하는 프로그램이다. 이러한 비용에는 재난의 직접적인 결과로 인한 긴급 보호 조치 또는 대응 비용이 포함되어 있다. 공공기관에는 지방자치단체, 카운티 정부, 교육구, 주 기관, 특정 민간 비영리 단체가 포함된다.

자금은 스태퍼드법(Stafford Act)에 의해 개정된 공법 93-288에 따라 연방재난관리청(FEMA)을 통해 제공되며 공공 지원 보조금은 비용 분담 방식으로 주-연방 협약에 따라 연방정부의 분담금 75%이상, 미주리 주는 일반적으로 분담금의 10%를 지원한다. 공공지원 프로그램을 신청할 수 있는 범주는 7가지로 잔해물제거, 비상보호조치, 도로 및 교량, 물 조절 시설, 공공 건물 및 내용물, 공공시설, 공원(레크레이션 및 기타시설) 관리비용이다.

프로젝트의 범위와 비용에 따라 소규모 프로젝트와 대규모 프로젝트로 구분된다. 소규모 프로젝트는(2023년 기준 100만 달러) 미만으로 한도는 물가상승에 따라 매년 조정된다. 소규모 프로젝트의 경우, 프로젝트 승인 시 예산 중 연방 부담금이 지급되며 프로젝트 완료 시 통지를 하면 된다.

대규모 프로젝트의 경우 프로젝트 완료 후 결정된 실제 비용을 기준으로 지불이 이루어지지만, 필요에 따라 중간 지불이 이루어지거나 합의된 견적에 따라 지불될 수도 있다. FEMA가 주정부에 자금을 내리면 하위 수혜자에 대한 지출을 포함하여 지원에 대한 추가 관리는 주정부의 책임이 되며 FEMA는 적격한 지원이 적시에 제공되고 법령 및 규정을 지키는지 확인하기 위해 복구 진행 상황을 계속 모니터링한다.

최근 미주리주 공공 지원사례로는 2023년 7월 29일부터 8월 14일까지 발생한 심한 폭풍, 바람, 토네이도 및 돌발 홍수와 관련하여 33개 카운티의 손상된 도로, 교량, 기타 공공 기반 시설의 수리와 관련한 복구 비용 1,400만 달러 지원(연방재난 선언 DR-4741/2023.9.21), 2022년 7월 25~28일 세인트루이스 지역에 돌발 홍수와 폭풍으로 인한 임시 주택, 주택 수리, 손상된 소지품 교체, 차량 교체 및 기타 적격 비용 지원(연방재난 선언 DR-4665/2022.8.8.), 2021년 12월 10일 미주리주의 심각한 폭풍과 토네이도로 7개 카운티에 대한 재해관련 비용 2,700만 달러 지원(연방재난 선언 DR-4636/2022.1.10.) 등이 있다.

4. 미주리 재해 지원 보조금(Missouri Disaster Assistance Grant)

이 보조금은 연방 지원에 대한 주 또는 카운티 기준을 충족하지 않는 지역을 위해 미주리주 공공안전부, 주재난관리청(SEMA)에서 특별히 제공되는 자금이다. 비용부담은 주 및 지방 50%대 50%로 매칭만 허용되며 주에서는 최대 20만달러 까지만 비용을 지원한다.

보조금이 허용되는 활동은 공공도로의 잔해 및 통행권과 관련된 것으로 건물, 모래, 진흙, 미사, 자갈, 암석, 바위 등 잔해 제거 활동, 위험한 나무, 가지, 그루터기 제거, 공공도로를 차단하는 개인소유 차량 및 선박의 제거, 식물잔해의 폐기 등이다. 기타 간접비용이나 관리, 수리 또는 개조, 공원, 운동장 또는 사유지에 있는 잔해 제거, 도로 또는 구조물의 수리와 관련된 비용은 허용되지 않는다.

제7절 미주리주 재난관련 민간조직

1. 미주리 SAVE연합

미주리주의 SAVE 연합은 1991년 주법에 따라 자연재해와 인위적 재해를 포함한 모든 재난에 대한 건물 점검 프로그램을 운영하기 위해 결성되었다. 이 연합은 미주리 주 재난 관리국의 건물 손상 검사를 지원하는 자원봉사 단체로 엔지니어, 건축가, 건물 검사관 및 기타 훈련된 전문가로 구성되어 있다.

재난 발생 후, SAVE 자원봉사자들은 어떤 건물이 사용하기에 안전한지, 어떤 건물은 대피해야 하는지 판단하는 임무를 수행한다. 이들은 토네이도나 지진과 같은 재난으로 인해 구조적 손상이 너무 심해 지역 공무원이 건물의 안전을 판단하는 데 도움이 필요한 경우 지원되며 SAVE 검사관은 주거에 대한 빠른 조치가 이루어지도록 신속한 평가를 위한 교육을 받는다. SAVE 검사관이 건물 외부를 검사하면 그 결과로 건물에 들어가도 안전하다는 의미의 그린 카드, 잠시 건물에 들어가도 안전하다는 의미의 옐로우 카드, 건물이 심각하게 손상되었음을 의미하는 레드 카드가 게시 된다.

<2019년 5월 22일 토네이토 발생 다음날 상황 브리핑 및 활동모습>

*출처 https://sema.dps.mo.gov/programs/SAVEcoalition.php

SAVE 자원봉사자는 엔지니어링, 건축, 건물 검사 또는 건설 산업 기술 분야에서 최소 5년의 전문 경험을 바탕으로 긴급 검사를 수행할 수 있는 자격을 갖추고 있으며 회원은 SAVE 인증을 받기 위해 신속한 육안 평가에 대한 특별 교육을 받아야 하며 3년마다 재인증을 받아야 한다. 1,000명 이상의 전문가가 미주리주에서 SAVE 자원봉사자로 교육을 받았으며 재난 발생 후 지방 정부가 주 재난관리청(SEMA)에 연락하여 지원을 요청하면 SAVE 자원 봉사 조정관은 피해 지역에 검사관을 파견하여 건물 평가를 수행하도록 돕는다.

재난 발생 시 건물 및 피해정보는 GPS 위치 및 사진을 포함하여 현장에서 휴대폰에 직접 입력된 다음 실시간 업데이트를 위해 시청과 SEMA의 비상 운영 센터에 있는 지도화면에 표출된다. 그 결과, 공무원들은 모든 건물에 대한 평가 진행 상황과 세부 결과에 대한 즉각적인 정보를 얻을 수 있다.

<MOSAVE Building Safety Assessment Dashboard>

*출처 https://sema.dps.mo.gov/programs/save-jc.php

2. 재난의료지원팀(MO DMAT-1) 및 영안실 운영 대응팀(MO MORT-1)

미주리 재난 의료 지원팀과 영안실 운영 대응팀은 주 전역에서 활동하며 사람들에게 필요한 의료 서비스를 제공하기 위해 배치된다. 토네이도, 홍수 또는 기타 자연 재해 또는 테러 공격, 사회적 재난, 질병이나 대량 사망자가 발생하는 사고에서 의료 지원과 인명보호에 참여한다.

이 팀은 재난 현장에 대응하고 표준 응급실에 가까운 기능을 갖춘 모바일 응급실 환경을 구축할 수 있는 장비를 갖추고 있다. 작업은 텐트 또는 사용 가능한 모든 구조를 기반으로 하며 최첨단 장비, 의약품, 상처 치료, 심장, 호흡기, 진단 장비가 사용된다. 전문가 팀은 사고현장에 대응하고 주요 업무도 마찬가지로 현장에서 업무를 수행한다.

MO DMAT-1 및 MO MORT-1는 전문적인 환자 치료를 제공하기 위해 고급 임상의(간호사/의사 보조사), 의무관, 공인 간호사, 호흡 치료사, 구급대원, 약사, 안전 전문가, 물류 전문가, 정보 기술자, 의사소통, 사망 조사관, 병리학자, 치의학, 인류학, 장의사 및 행정 전문가 등 의료 전문가 및 보조 전문가로 구성되어 있다.

재난이 발생하면 병원 및 의료 시설의 환자 수용 여부를 확인하고 의료 현장 및 보호소를 지원하는 등의 작업을 수행한다. 또한, 대중이 밀집하는 특별한 행사가 진행되는 동안 그들은 긴급 상황에 대비하기도 한다.

이 팀은 미주리지역 중 세인트루이스, 스프링필드, 캔자스시티 세 곳의 전략적 위치를 거점으로 하고 있으며 재해 발생 시 사고 지역에 신속하게 파견되어 대응할 수 있도록 준비하고 있다.

3. 미주리 재해 활동 자원 봉사 조직(MO VOAD)

미주리 재해 활동 자원봉사 조직(Missouri Voluntary Organizations Active in Disaster)은 재난 상황에서 지역 사회의 회복을 돕는 비영리 조직이다. 이 조직은 미주리 주 내에서 다양한 자원봉사 단체와 기관들이 협력하여 재난 대응 및 재건 작업을 조직화하고 실행하는 역할을 한다.

MO VOAD는 재난 발생 시에 다음과 같은 주요 활동을 수행한다. 재난 대응 및 재건 작업의 효율적이고 조화된 실직적 실행을 위해 다양한 자원봉사 단체 및 기관들 간의 협력을 조정하고 지원한다. 그리고 재난 피해 지역에 필요한 자원을 제공하고 조직화한다. 이는 음식, 숙박, 의료 서비스, 정신적 지원 등 다양한 분야에 걸친 자원봉사 활동을 포함한다.

“Missouri Emergency Human Services”, SEMA Website, Feb 5 2024, https://sema.dps.mo.gov/programs/emergency-human-services.php

아울러, 자원봉사 조직  사이에 비상무선 관련 통신서비스 구축, 대규모 구호물품 사전 준비, 재난 이후 주거 복구, 심리적 지원 프로그램 등 재건 작업을 지원하고 지역 사회의 회복을 돕는 역할을 수행한다. 이처럼, MO VOAD는 미주리 주에서 재난 관리와 회복에 중요한 역할을 수행하고 있으며 지역 사회의 안전과 번영을 위해 중요한 조직이다.

4. 시민 봉사단(Citizen Corps) 프로그램

시민 봉사단은 지역 사회에서 자원 봉사 및 시민 참여 문화를 육성하는 것을 목표로 하는 미국의 지역 사회 기반 조직으로 2001년 9월 11일 테러 공격에 대응하여 2002년 국토안보부(DHS)에 의해 설립되었다. 시민 봉사단 프로그램에는 비상대응팀, 의료예비군, 경찰자원봉사자, 소방대, 동네 감시, 청소년 대비 등이 있다.

비상대응팀(CERT)은 화재, 안전, 경량 수색 및 구조, 팀 조직, 재난 의료 작전 등 기본적인 재난 대응 기술을 지역사회 구성원에게 교육한다. CERT 자원봉사자들은 비상 상황 시 전문 대응자를 지원하고 재난 발생 후 초기 몇 시간 동안 지역사회를 지원하도록 훈련을 받는다.

의료 예비군(MRC) 부대는 의료 및 공중 보건 전문가뿐만 아니라 필요할 때 지역 보건 및 비상 대응 시스템을 강화하는 지역 사회 자원 봉사자로 구성되어있다. MRC 자원봉사자는 긴급 상황, 공중 보건 사건 및 자연재해 발생 시 의료, 건강 교육 및 기타 서비스를 제공하고 있다.

경찰 자원봉사자(VIPS)는 지역 순찰, 범죄 예방 교육, 행정 지원 등의 활동을 통해 법 집행을 수행하는 정부기관을 지원한다.

소방 프로그램은 화재 예방 교육, 지역사회 봉사활동, 행정 지원 등의 활동을 통해 지역 소방서 및 응급 의료 서비스를 지원할 수 있도록 지역사회 구성원을 참여시킨다.

동네 감시 프로그램은 주민들이 경찰서 등 지역 법 집행 기관과 협력하여 안전 캠페인을 통해 범죄를 예방하고 마을 안전을 강화할 수 있도록 지원한다.

청소년 대비 프로그램은 비상 대응 훈련, 리더십 개발 및 지역 사회 봉사에 관한 교육 등을 통해 청소년이 재난 대비 활동에 참여할 수 있도록 한다.

이처럼 시민단 프로그램은 재난 대응 역량을 갖춘 지역사회를 구축하는 데 있어 지역 민간 조직, 기업, 시민 간의 협력의 중요성을 강조한다. 이처럼, 훈련, 교육, 자원봉사 등을 통해 지역사회의 재난 준비성을 강화하는 것을 목표한다.

지역 및 주 시민단 위원회가 직면하는 비용을 상쇄하기 위해 미주리 국토안보부에서 관리하는 보조금을 통해 연방 기금을 이용할 수 있다. 국토안보부(Office of Homeland Security)는 주 시민단 위원회(State Citizen Corps Council)와 협력하여 지방 의회 신청서에 대한 동료 검토를 진행한다. UASI(Urban Areas Security Initiative) 관할권(캔자스시티 및 세인트루이스 지역)에 속한 의회는 다양한 프로그램을 위해 미국 국토안보부로부터 직접 자금을 지원받기도 한다.

5. 미주리 재난 목사 프로그램(Missouri Disaster Chaplaincy Program)

미주리 전역의 재난으로 피해를 입은 부상자와 유족을 돌보는 동시에 지역 사회의 건강하고 온전한 상태를 회복하기 위한 대응 활동을 위해 목사로 이루어진 자원봉사자들을 선정하고 배치하는 프로그램이다.

목회자들은 재난과 트라우마의 영향을 받은 모든 사람의 취약성을 인식하고 전도를 하거나 특정 종교적 또는 정치적 신조를 수용 또는 수용하는 것과 연관되어 있다고 말하거나 암시하지 않도록 이 프로그램에서 제시한 규정을 준수해야 한다.

“Missouri Disaster Chaplaincy Program (MDCP)”, SEMA Website, Feb 19 2024, https://sema.dps.mo.gov/programs/chaplaincy/index.htm

재난 상황에서 훈련된 목사 및 종교 지도자들은 피해자들과 구호인들에게 영적으로 위로와 지원을 제공함으로써 재난으로부터의 심리적 타격을 경감할 수 있도록 돕고 정신적인 회복력을 촉진한다. 아울러, 재난 대응과 회복에 관련된 다른 기관 및 단체들과 협력하여 영적지원을 조화롭게 조정하고 재난 상황에서의 정신적 지원에 대한 자원을 모으고 지역 사회의 요구와 필요에 대응한다. 아울러, MDCP 목회자들은 성실성과 전문성을 가지고 재난과 트라우마로 피해를 입은 사람들을 도우며 필요에 따라 대응 요원과 간병인에게 정서적, 정신적 돌봄을 제공하기도 한다.

“Missouri Disaster Chaplaincy Program (MDCP)”, SEMA Website, Feb 19 2024, https://sema.dps.mo.gov/programs/chaplaincy/index.htm

6. 적십자사(American Red Cross)

미국 적십자사는 미국 내외에서 재난 구호, 응급 구조, 혈액 공급, 심장 보건, 생존 교육 등 다양한 인도적 활동을 수행하는 비영리 기구이다. 미국 적십자사는 전 세계적으로 재난 및 위기 상황에서 구호와 지원을 제공하는 국제 적십자운동의 일부이기도 하다.

<미주리주 적십자 지부>

적십자사의 재난 대응 및 구호 활동은 자연 재해, 사회적 재난 및 긴급 상황에서 피해자에게 긴급한 식량, 숙박, 의료 지원, 신체적 및 정서적 지원을 제공한다. 이들은 매년 평균 65,000건의 재해에 대응하고 있으며 재난 구호 인력의 95%가 자원봉사자이다. 미주리 주 적십사지부는 아래와 같이 여섯 곳(그레이터 세인트루이스, 중부 및 북부, 남동부, 캔자스시티 및 북서부, 남부, 포트, 레너드 우드)에 위치하고 있다.

제8절 미주리 주의 재난 사례

1. 재난 선언 유형

재난 선언 유형에는 스태포드법에 두 가지가 명시되어 있다. 비상 선언(emergency declaration) 및 중대 재해 선언(major disaster declaration)이다.  두 가지 선언 모두 대통령이 연방적 차원에서 보완적인 재난 지원을 제공할 수 있는 근거가 된다.

주·지역 정부에서는 지역 비상사태 선포를 통해 주 정부 기관이 지방정부에 직접적인 지원을 제공할 수 있다. 아울러, 재난의 피해 평가 금액이 FEMA의 피해 및 비상 대응 비용 기준을 모두 충족하면 주지사는 대통령에게 연방 중대 재해 선언을 요청할 수 있다.

비상선언은 재난 상황이 주 정부나 지방 정부의 역량을 초과하고, 인명과 재산 보호 등 안전 유지를 위해 연방의 보완적인 비상 지원이 필요하다고 대통령이 판단할 경우 비상사태를 선언할 수 있다. 재난의 영향을 받은 주지사는 재난이 발생한 후 30일 내에 대통령에게 비상선언 요청서를 제출해야 한다.

또는 일차적 책임이 연방정부에 있는 비상 사태가 발생할 경우 선언할 수도 있다. 비상사태를 선언하면 해당 지역에서의 재앙적 위협을 경감하거나 방지하기 위해 주정부 및 지방정부, 또는 인디언 부족 정부의 노력을 보완하게 된다. 하나의 비상사태에 지원되는 총 금액은 500만 달러를 한도로 하며 지원액이 초과될 경우 대통령은 의회에 보고하는 절차를 걸쳐야 한다.

대통령은 허리케인, 토네이도, 쓰나미, 지진, 화산 폭발, 산사태, 가뭄, 홍수, 화재 등을 포함한 모든 재난이 주와 지방정부의 능력을 넘어 심각한 피해를 발생시킬 수 있다고 판단하는 경우 중대 재해 선언을 할 수 있다. 중대 재해 선언을 하면 긴급한 공사 및 기반시설 복구 등 재난 대응에 필요한 자금을 포함하여 폭넓은 연방의 지원을 제공받게 된다.

최근 3년(2021~2023년) 동안 미국 전역에 중대 재해 선언은 1,397건 있었고 444건의 비상상태 선언이 있었다. 대표적으로 2017년 대서양에서 연속 발생한 허리케인 하비(Harvey), 어마(Irma), 마리아(Maria)의 영향으로 미국 멕시코만 일대와 카브리해 주변 섬뿐만 아니라 미국령 버진아일랜드에서도 장기간 피해를입었다. 또한, 같은 해 10월 북부 캘리포니아 산불로 중대재해가 선포되었다.

<2017년 캘리포니아 산불피해 모습>

<2017년 허리케인 ‘하비’ 발생 후 구조(좌), ‘마리아’ 피해 모습(우)>

2. 연방 재해선언 절차

주 정부 및 지방 정부의의 역량을 넘어서는 재난이 발생하여 연방 정부 차원의 대응이나 지원이 필요한 경우 중대 재해 선언은 다음과 같이 표준화된 절차에 따른다.

① 사고 발생

허리케인, 홍수, 산불, 지진 등 자연재난이나 대규모 사회적 재난으로 인해 인적·물적으로 큰 피해 발생 시 대응과 복구에 소요되는 비용은 막대하다. 이에 지방정부는 이런 위기상황을 극복하기 위해 주정부에게 지원을 요청할 수 있다.

② 비상사태 선포

재난 지역의 지원 요청이나 요청 가능성에 따라 주지사는 행정 명령의 일환으로 비상사태를 선포할 수 있다. 이와 같은 비상사태를 선포함으로써 주 정부는 지방 정부에게 직접적인은 지원을 제공할 수 있다. 아울러, 주지사는 신속한 대응과 복구를 위해 특정한 규정이나 규칙을 면제할 수도 있다. 또한, 향후 재난의 심각도에 따라 주지사가 연방 중대 재해 선언을 대통령에게 요구하는 경우에도 비상 사태 선언은 필요한 절차이다.

③ 지역 피해 평가

잠재적으로 연방 지원을 요청할 것으로 예상하고 지방 정부(일반적으로 카운티 수준)는 피해를 조사하고 예상 피해를 계산한다.

④ 합동 피해 평가

카운티 자체 피해 평가에서 대규모 재해 선언이 필요한 경우, 카운티가 연방 지원을 받을 자격이 있을 만큼 심각한 피해가 있음을 나타내는 경우 카운티는 합동 피해 평가를 요청할 수 있다. 합동 피해 평가는 지역, 주 및 연방 팀(지방 비상 관리 공무원, 주 비상 관리청, 연방 비상 관리청 및 미국 중소기업청)이 함께 협력하여 수행한다. 팀은 패해를 공동으로 확인, 검토 및 문서화 한다.

⑤ 연방 중대 재해 선언 요청

주 재난관리청(SEMA)이 기상 현상의 영향을 받은 모든 카운티의 피해 평가 총액을 집계하고 FEMA의 피해 및 비상 대응 비용 기준을 모두 충족하면 주지사는 대통령에게 연방 중대 재해 선언을 요청할 수 있다.

⑥ FEMA 검토 및 권고사항

FEMA 지역 사무소는 주지사의 요청을 검토하고 권고한 후 FEMA 본부와 워싱턴 DC에 있는 미국 국토안보부에 요청서를 제출한다.

⑦ 대통령의 결정

모든 검토와 권고에 따라 대통령은 주지사의 중대 재해 선언 요청에 대한 결정을 내리게 된다. 이 선언은 '대통령 재난선언'이라고도 불린다.

지역 정부는 재해의 위협 또는 실제 피해를 경감하기 위해 상당한 지출과 대응을 필요로 할 만큼 심각하거나 위협이 될 때 비상사태를 선포한다. 지역 비상사태는 카운티 감리 위원 및 시장이 선포할 수 있다.

지역 비상사태는 여러 지역 기관·조직 간의 대응이 조정되어야 하거나 시민안전과 재난을 보호해야 하거나 재난 피해자에게 지원을 제공하기 위해 상당한 재정적 의무를 부담해야 할 때 선포된다. 지역 자원이 재난의 영향에 대처하기에 충분하지 않은 경우 카운티 비상 관리 책임자는 WebEOC를 사용하여 SEMA를 통해 주 지원을 요청한다.

WebEOC는 비상 사태, 재해, 중요한 사건 및 일상 업무 중에 정보 공유 및 리소스 요청 추적을 위한 온라인 소프트웨어 도구이다. 이는 관할 구역이 해당 지역과 주에 영향을 미치는 사건에 대한 공통 운영 상황과 실제 상황 인식을 가지고 작업할 수 있도록 고안되었다. 지역 및 연방 정부 기관, 종교 및 자원 봉사 대응 파트너, 민간 산업에서 공동 사용된다.

3. 미주리 주의 중대 재해 선언 사례

미주리 주는 지리학적 특성으로 인해 자연재해가 자주 발생한다. 얼음 폭풍, 토네이도, 심한 폭풍, 홍수는 모두 미주리에서 흔히 발생한다. 1990년 이래로 미주리는 40건의 연방 중대 재해 선언이 있었다. 재난이 지역 사회에 미치는 영향에 대한 모든 정보를 수집하고 이를 위해 지방 정부와 협력하는 것은 주 재난 관리청의 책임이다. 사고에 따라 주지사는 대통령에게 비상사태 또는 대규모 재난 선언을 발령하도록 요청할 수 있다.

< 최근 20년 미주리주 비상사태 선언 목록 >

년도	날짜	재해 유형	재해번호
2020년	03/16	코로나 19	3482
2011년	06/30	홍수	3325
2011년	02/03	심한 겨울 폭풍	3317
2009년	01/30	심한 겨울 폭풍	3303
2007년	12/12	심한 겨울 폭풍	3281
2006년	07/21	심한 폭풍	3267
2005년	09/10	허리케인 카트리나 대피	3232

*출처 https://sema.dps.mo.gov/maps_and_disasters/disasters/

< 최근 10년 중대 재해 선언 목록>

년도	날짜	재해 유형	재해번호
2023년	09/21	심한 폭풍, 토네이도, 직선풍 및 홍수	4741
2022년	08/08	심한 폭풍과 돌발 홍수	4665
2022년	01/10	심한 폭풍, 직선 바람 및 토네이도	4636
2021년	09/01	심한 폭풍, 토네이도, 직선풍 및 홍수	4612
2020년	07/09	심한 폭풍, 토네이도, 직선풍 및 홍수	4552
2020년	03/20	코로나 19	4490
2019년	07/20	심한 폭풍, 토네이도, 홍수	4451
2019년	05/20	심한 폭풍, 직선풍, 홍수	4435
2017년	04/28	심한 폭풍, 토네이도, 직선풍 및 홍수	4317
2015년	12/27	폭우, 광범위한 돌발 홍수 및 홍수	4250
2015년	08/10	심한 폭풍, 토네이도, 직선풍 및 홍수	4238
2014년	10/31	심한 폭풍, 토네이도, 직선풍 및 홍수	4200
2013년	09/06	심한 폭풍, 직선풍, 홍수	4144
2013년	07/19	심한 폭풍, 직선 바람, 토네이도 및 홍수	4130
2011년	08/22	심한 폭풍, 토네이도, 홍수	4012
2011년	04/22	심한 폭풍, 토네이도, 홍수	1980
2011년	03/23	심한 겨울 폭풍과 눈보라	1961
2010년	08/17	심한 폭풍, 홍수, 토네이도	1934
2009년	06/19	심한 폭풍, 토네이도, 홍수	1847
2009년	02/17	심한 겨울 폭풍	1822
2008년	11/13	심한 폭풍, 홍수, 토네이도	1809
2008년	06/25	심한 폭풍과 홍수	1773
2008년	05/23	심한 폭풍과 토네이도	1760
2008년	03/19	심한 폭풍과 홍수	1749
2008년	03/12	극심한 겨울 폭풍과 홍수	1748
2008년	02/05	심한 폭풍, 토네이도, 홍수	1742
2007년	12/27	심한 겨울 폭풍	1736
2007년	09/21	심한 폭풍과 홍수	1728
2007년	06/11	심한 폭풍과 홍수	1708
2007년	01/15	극심한 겨울 폭풍과 홍수	1676
2006년	12/29	심한 겨울 폭풍	1673
2006년	11/02	심한 폭풍	1667
2006년	04/05	심한 폭풍, 토네이도, 홍수	1635
2006년	03/16	심한 폭풍, 토네이도, 홍수	1631
2004년	06/11	심한 폭풍, 토네이도, 홍수	1524
2003년	05/06	심한 폭풍, 토네이도 및 홍수	1463
2002년	05/06	심한 폭풍과 토네이도	1412
2002년	02/06	아이스 스톰	1403
2000년	05/12	심한 뇌우 및 돌발 홍수	1328
1999년	04/20	심한 폭풍과 홍수	1270
1998년	10/19	심한 폭풍과 홍수	1256
1998년	10/14	심한 폭풍과 홍수	1253
1995년	06/02	심한 폭풍, 토네이도, 우박, 홍수	1054
1994년	04/21	심한 폭풍, 홍수, 토네이도	1023
1993년	12/01	홍수, 심한 폭풍, 토네이도	1006
1993년	07/09	홍수, 심한 폭풍	995
1993년	05/11	심한 폭풍, 홍수	989
1990년	05/24	홍수, 심한 폭풍	867

*출처 https://sema.dps.mo.gov/maps_and_disasters/disasters/

1) 2022년 7월 폭풍 및 돌발 홍수

2022년 7월 25일 늦은 밤부터 세인트루이스 지역 일부 지역에서는 기록적인 폭우가 쏟아져 심각하고 광범위한 홍수가 발생했다. 26일 오전 7시까지 세인트루이스 램버트 국제공항에서 204mm 이상의 강우량이 관측되면서 1915년에 설정된 일일 총 강수량 기록(174mm)을 깨뜨렸다. 이 강우량은 1874년 기록이 시작된 이래 세인트루이스 시내권에서 가장 많은 강수량이었다. 연간 평년 강수량의 약 25%가 약 12시간 만에 내렸다. 홍수로 인해 차량과 주택 수십 채가 침수되고 수백 명이 구조되었다. 미주리 주 고속도로 순찰대는 26일 아침 100건이 넘는 출동을 했다.

26일 미주리주에 비상사태가 선포되었으며 주 비상 운영 센터(SEOC)는 상황을 모니터링하고 주 정부 대응을 조정하기 위해 활성화되었다. 파슨 주지사는 홍수재해에 대한 성명을 아래와 발표했다.

< 2022년 7월 26일 파슨 주지사 성명 >

Governor Parson's Statement on Flooding Event in St. Louis Area

“I have been briefed on the extreme flooding in the St. Louis area. We appreciate the rapid and professional response of local first responders and emergency managers involved in flood rescues and other protective measures. We also thank our Missouri State Highway Patrol and MoDOT crews for working alongside local teams."

"The Missouri State Emergency Management Agency and Department of Public Safety are coordinating with local response agencies to provide additional assistance as needed to protect Missourians. Lt. Governor Kehoe has also been briefed on the situation and is ready to act on my behalf, if needed, while I am on our international trade mission."

"We urge Missourians to continue to follow the safety messaging of local authorities and avoid travel in flooded areas until floodwaters recede. Never attempt to drive in floodwater."

*출처 https://sema.dps.mo.gov/news/newsitem/uuid/5308ee1b-7d5d-4d49-a85b-fd18226bfc11

8월 1일 연방재난관리청(FEMA)은 기록적인 돌발 홍수에 대응하여 세인트루이스시와 세인트루이스, 세인트찰스, 몽고메리 카운티에서 공동으로 사전 피해 평가(PDA)에 참여했다. 홍수로 인해 750채 이상의 주택과 130개 이상의 기업이 큰 피해를 입었고, 보험에 가입되지 않은 인프라 및 비상 대응 비용에 최소 3,500만 달러의 피해가 발생했다. 이에 8월 4일 주지사는 대통령에게 재난 선포를 요청한다.

8월 8일 Joe Biden 대통령은 7월 25일부터 28일까지 세인트루이스 지역에 영향을 미친 심각한 홍수에 대한 미주리주 재해 선언을 요청을 승인했다. 재해 선언으로 연방재난관리청(FEMA)의 개별 지원프로그램은 세인트루이스시, 세인트루이스, 세인트찰스 카운티의 자격을 갖춘 주민에게 제공되었다. 개별 지원을 통해 적격 거주자는 홍수와 폭풍으로 인해 임시 주택, 주택 수리, 손상된 소지품 교체, 차량 교체, 기타 적격 비용에 대해 연방 지원을 받을 수 있었다. 그리고 연방 재해 선언으로 FEMA의 공공 지원 프로그램도 세인트루이스 시와 세인트루이스, 세인트 찰스, 몽고메리 카운티에서 제공되었다. 공공 지원 프로그램을 통해 지방 정부와 자격을 갖춘 비영리 기관은 손상된 도로, 교량 및 기타 공공 인프라에 대한 수리 및 교체 비용을 포함하여 비상 대응 및 복구 비용을 상환하기 위해 연방 지원을 구할 수 있었다.

재난 현장대응 시 비상대응기관은 국가사고관리시스템(NIMS)을 활용하여 대규모 사고를 지휘하고 관리한다. 사고에 대한 제어 범위를 분산하여 효과적으로 관리하는데 NIMS 시스템의 장점이 있다. 해당 지역의 소방 기관은 자체 사고 지휘소를 설치하고 다양한 긴급 전화를 처리하고 동시에 주 및 지역 구조 팀을 조정하기 위해 파견 기관과 연락을 지속적으로 유지하며 구조 활동을 수행한다.

더불어, 홍수로 인한 지역주민들의 복구를 지원하기 위해 다중기관지원센터(MARC)를 운영했다. 이 센터는 주 정부 및 지방 기관뿐만 아니라 자원봉사자, 신앙 기반 파트너십 기관 등으로 다양하게 구성되어있다. MARC는 홍수로 직접 피해를 입은 사람들을 대상으로 현장에서 필요한 물품, 식사, 물, 청소, 보육서비스, 보험정보, 법률서비스 및 기타 재난관련 서비스를 제공한다.

MARC(Multi-Agency Resource Center)는 여러 서비스 제공자를 한 위치에 모아 현장 지원을 제공함으로써 재해로 피해를 입은 개인과 가족을 지원

<폭우로 인한 주택 및 차량침수(좌) 및 소방대원의 구조활동(우)>

2) 2011년 5월 조플린 토네이도

조플린 토네이도는 2011년 4월 22일 저녁 미국 미주리주 조플린을 강타한 치명적인 EF-5* 등급 다중 소용돌이 토네이도이다. 이는 중서부의 여러 주에 영향을 미친 더 큰 토네이도 발발의 일부였다. 2011년 4월 19일부터 심각한 폭풍, 토네이도, 홍수로 인해 4월 22일 미주리주에 비상사태를 선포하는 행정명령 11-06호가 내려졌다. 토네이도와 강풍이 발생했으며 Lambert-St.를 포함하여 미주리 전역의 지역 사회와 시설에 심각한 피해를 입혔다. 이에 5월 24일 제이닉슨 주지사가 행정명령 11-10 발령하여 비상사태를 연장하였다.

미주리 남서부에 위치한 인구 약 51,000명(2019기준) 도시

EF-5는 추정 풍속과 그에 따른 피해를 기준으로 토네이도를 분류하는 데 사용되는 EF(Enhanced Fujita) 등급에서 가장 높은 등급이다. EF-5 등급의 토네이도는 가장 강렬하고 파괴적인 것으로 간주된다.

긴급 상황에 대응하기 위해서는 일시적이고 단기적으로 재해로 피해를 입은 개인에게 약품을 처방하고 조제하는 것과 관련된 특정 규칙 및 규정을 조정

조플린 토네이도는 미국 역사상 가장 치명적인 토네이도 중 하나로 길이 약 35㎞, 폭 최대 1.6㎞에 달하는 경로를 따라 광범위한 파괴가 발생하여 인근 지역과 상업 지역 전체가 황폐화되었다. 토네이도의 바람은 322㎞/h이상 이였고 그 속도의 바람은 물건을 완전히 날려 버리고 경우에 따라 포장 도로를 포함하여 땅에서 물건을 쓸어 버릴 수 있을 정도였다. 토네이도는 인구 밀집 지역을 지나갔고 치명적인 파편이 시속 322㎞로 날아다녔다. 이 폭풍으로 인해 161명이 사망하고 1,150명 이상이 부상을 입었으며, 8,000채의 건물에 피해를 입었고, 그 중 4,000채 이상이 파괴되어 약 9,200명의 이재민이 발생하였다. 주요 시설과 대부분의 기본 인프라를 포함한 피해액은 총 28억 달러에 달하였다. 이는 1950년 현대 기록이 시작된 이래 미국에서 가장 치명적인 단일 토네이도가 되었다.

< 조플린 토네이도 재해 비용 산출내역 >

* 출처: Provided by Missouri Department of Insurance, Financial Institutions, and Professional Registration(Figures as of October 31, 2012)

재난 발생 직후 긴급구조대원들이 도시 내외로 배치되어 수색 및 구조 작업을 수행했다. 제이 닉슨 주지사는 토네이도가 덮친 직후 조플린 지역에 비상사태를 선포하고 미주리 주 방위군 191명의 병력을 도시에 배치했다. 미주리 지역에 FEMA USAR(Urban Search and Rescue/도시수색 및 구조)팀이 배치되었고 세인트루이스 지역 USAR 팀(St. Louis Regional USAR Team)도 공조했다. 이 대원들은 현지 구조대원들이 희생자와 생존자를 찾는 것을 돕고 화재 진압, 불안정한 건물 보강, 이동 병원 설치 및 기타 응급 상황을 도왔다. 또한, 미주리 주 고속도로 순찰대는 조플린 경찰국과 기타 지역 기관의 법 집행, 구조 및 복구 활동을 지원하기 위해 180명의 경찰관을 지원했다.

5월 9일 미국 국토안보부 산하 연방재난관리청(FEMA)은 지역 복구 노력을 보완하기 위해 미주리 주에 연방 재난 지원을 제공했으며 5월 22일 조플린 지역에 영향을 미친 치명적인 토네이도 이후 Jasper 및 Newton 카운티로 재난 지원대상을 확대했다. 이어서 6월 22일에는 미주리주의 38개 카운티가 공공지원대상으로 지정되었다.

개별 지원을 제공하는 것 외에도 연방 정부는 긴급 보호 조치 및 잔해물 제거와 관련된 비용에 대한 공공지원도 추가하였다. 닉슨 주지사는 4월 19일 이후 미주리주를 강타한 극심한 폭풍과 홍수에 따른 공공 지원과 관련된 비용을 연방 정부가 100%(표준 75% 보장) 지원해 줄 것을 요청했으며 연방 90%와 주 및 지방 정부의 10% 분담으로 수용되었다.

< 조플린 피해지역 재난지원 금액 >

개별지원		공공지원
총 주택 지원	$22,611,430.42	비상작업 (Emergency Work)	$63,808,767.61
기타 필요에 대한 지원	$14,504,209.21	영구작업 (Permanent Work)	$94,086,418.30
합계	$37,115,639.63	합계	$161,607,587.62

*출처 https://www.fema.gov/es/disaster/1980

FEMA의 13개 이상 연방기관은 Jasper와 Newton의 중요한 긴급 요청 사항과 기능을 지원하기 위해 가장 많을 때는 820명이 넘는 FEMA 직원이 조플린의 대응 및 복구 작업에 참여했다. FEMA와 주 공무원은 최대 규모의 복구를 관리하기 위해 즉시 4개의 합동 TF팀을 마련했다. 그 밖에도 공공지원으로 지방, 주 및 연방 정부 기관, 부족 국가 및 특정 비영리 조직에 보조금을 제공하여 잔해 제거에 필요한 적격 비용을 지원하고 긴급 보호 서비스를 제공하였다. 두 카운티 모두 잔해 제거, 긴급 상황 제공을 돕기 위해 거의 1억 5천만 달러를 지원했다. 아울러, 임시주택 제공, 재해 실업지원, 재난 사례 관리 프로그램 운영, 위기상담 서비스자금, 장기 복구 프로그램 구축을 지원했다.

아울러, 지역 및 주 당국을 지원하기 위해 AmeriCorps 및 기타조직을 통해 등록된 자원봉사자들이 182,044명이 다양한 복구 프로젝트를 위해 조플린에서 봉사했으며 조플린의 복구를 위해 연방, 주, 지역파트너는 지역 사회 재건 및 청소비용으로 3억 2,100달러 이상을 지원했다.

<5월 22일 토네이토 이후 세인트 존스 병원(좌) 및 피해주택 모습(우)>

Ⅵ. 종합 및 시사점

1. 재난관리 민·관 협력 강화

미국의 재난대비는 전체 공동체의 책임이라는 개념을 강조한다. 연방·주·지방정부 등 공공기관이 주도적으로 재난을 관리하지만 민간기관도 재난관리에 중요한 역할을 수행하고 있다. 민·관 협력을 강화하기 위해 2019년 국가 대응 프레임워크(NRF)의 개정과 함께 FEMA는 긴급지원기능(ESF)에 비즈니스 및  인프라 부분을 보강했으며 2021년 민·관 파트너십 구축을 위한 가이드라인을 발간하기도 하였다. 이는 민간 조직·단체 및 정부 이해관계자 간의 조정 및 협력을 촉진하기 위함이다.

미국의 민·관 협력 사례로 2020년 국방물자생산법(Defense  Production  Act 10 Title VII) 권한에  기초하여  FEMA는  "팬데믹  대응에  필요한  중요  의료  자원의  제조  및  배포”에 대한 5년 자발적 협약을 체결했다. 이 합의를 통해 연방 부처와 기관은 민간 부문 파트너와 협력하여 코로나 및 향후 전염병에 대한 정보 공유 및 대비 대응 활동을 계획하고 실시간 데이터를 획득하여 중요한 결정을 내릴 수 있게 되었다. 또한, 미주리주의 사례에서도 보았듯이 재해 복구를 위한 주지사의 신앙 기반 및 지역사회 봉사 파트너십을 통해 미국 적십자, AmeriCorps, 교회 세계 봉사, 미주리 카톨릭 회의 등 많은 민간단체들이 재난관리에 참여하고 있다.

우리나라의 경우 「재난 및 안전관리 기본법」에 국가의 재난 예방과 재난이 발생 했을 때 피해를 최소화해야 할 의무가 규정되어 있다. 이에 재난관리는 당연히 국가책임으로 국가가 해야 할 업무라는 인식이 깔려 있어 민간단체 및 기업 등 국민들의 참여는 부족한 실정이다.

재난관리는 정부의 노력만으로는 한계가 있다. 정부나  민간 부문, 어느 한쪽만으로는 재난 대응 및 복구에 필요한 모든 역량과 자원을 갖추고 있지 않기 때문이다. 즉, 위험을 줄이고 탄력성을 구축하기 위한 정부와 민간 부문의 조정  및 협력이 없다면, 재난에 따른 영향과 재해비용은 증가하게 될 것이다.

또한, 재난 발생 시 기업, 지역 민간조직 및 정부 기관은 일상적인 사업 운영을 위해 상호의존적일 수밖에 없다. 따라서, 효과적인 재난관리를 위해 중앙정부·지방정부·민간조직 간 협력적 거버넌스 체계 구축이 필요한 것이다. 이처럼 민·관 협력은 정부뿐만아니라 시민과 기업에도 이익을 준다. 시민은 재난 피해를 줄일 수 있고, 기업은 영업이나 생산 중단을 피할 수 있다.

따라서, 민·관 협력 네트워크를 강화하기 위해 상호이익이 되는 파트너십에 대한 이해와 관계확인이 필요하겠다. 이에, 협약이나 계약 등 다양한 방법을 통해 민간, 비정부,  공공  부문  조직  간에 민·관 협력을 확대 강화할 필요가 있다.

2. 지역 특수성을 반영한 위험 평가 실시

미국은 표준화되고 조정된 프로세스를 통해 지역별 위협·위험 식별 및 위험평가(THIRA)를 실시하고 있다. 평가 결과에 대한 분석을 통하여 지역 사회의 위험을 예측하고 해당 위험을 해결하기 위해 수행해야 할 작업을 알 수 있다. 또한, 국가적으로는 국가적 위험과 지역적 역량 및 격차를 확인할 수 있다.

후속으로 이해관계자 대비 검토를 통해 평가에서 식별된 목표에 대한 관할권의 현재 역량 수준을 자체 평가하고 향후 역량 목표를 달성하기 위한 전략 개발을 위해 활용한다.

이처럼 미국이 모든 위험의 가능성에 대한 접근법(All-Hazards Approach)을 전제로 위협·위험 식별 및 위험평가를 실시하고 있는 점은 우리나라에도 시사하는 점이 많다.

지금의 우리 사회는 기후변화로 인하여 태풍, 집중호우, 폭염 등의 이상 기상 현상이 빈번해지고 있다. 또한, 과거의 급속한 경제 성장 과정에서 간과되었던 안전관리 문제와 노후화된 사회기반시설 및 산업시설의 붕괴 등 예상하지 못한 사고들이 발생하고 있다. 이처럼 기후변화에 따른 자연재난이 도시화된 지역의 산업시설과 인구 밀집 지역에 영향을 미치면서 사회적 재난으로 이어져 복합적 재난이 나타날 가능성도 매우 높은 상황이다.

따라서, 효과적인 재난 관리를 위해서는 지역의 특수성 및 취약성과 자체 역량 등 현 실태를 정확하게 파악할 수 있는 위험 평가가 선행되어야 제대로 된 계획수립과 대응방안을 모색할 수 있다.

현재 우리나라에서 실시되고 있는 자연재해 안전도 진단, 재난관리평가 및 각  부처별로 시행 중인 지역 위험도 측정·평가사업들은 중앙에서 지자체로의 하향식 체계 위주로 지역 내 재난관리를 위한 목표 설정 및 자체 역량평가가 미흡하여 재난 대비를 위한 안전관리계획 수립 시 활용하기에 부족한 부분이 많다.

따라서, 위험평가는 발생 가능한 모든 위험을 고려하여 그 재난이 발생하게 될 가능성과 그 재난이 미치게 될 영향에 대한 분석을 통해 지역사회가 대응해야 할 재난의 우선순위를 정하고 역량 평가를 실시해 취약한 부분을 보완할 수 있는 평가제도를 도입할 필요가 있다. 즉, 지역사회가 모든 위험에 동일한 수준으로 대비하는 것은 불가능하기 때문에 위험 평가체계 구축을 통해 위험의 우선순위에 따른 지역의 특성을 반영한 재난 대비 능력 강화가 중요하다.

3. 체계화 및 표준화를 통한 재난 관리

미국은 연방 차원에서 모든 재난관리체계를 통합하는 시스템을 구축하여 재난관리 전 과정을 효과적으로 관리·평가하기 위하여 노력하고 있다.

재난관리를 위해 국가대비목표를 설정하고 이를 달성하기 위한 계획과 그 추진 틀로서 국가계획프레임워크(NPF)와 국가사고관리체계(NIMS)을 제시하고 있다.

국가계획프레임워크는 예방·경감·대비·대응·복구 등 재난관리의 단계별로 주요 담당자 임무와 역할에 대한 계획을 제공해주고 있으며 국가사고관리체계(NIMS)는 모든 사고나 재난 등의 관리를 위한 재난현장지휘의 표준화와 프로세스에 대한 기준을 제공하고 있다. 특히, 국가계획프레임워크 중 대응 부분인 국가 대응 프레임워크(NRF)를 통해 재난대응 시 역할을 설명하고 있다.

이에 주 정부 및 지방정부는 재난관리 계획수립 시 국가사고관리체계(NIMS)에서 구축한 현장지휘체계(ICS), 다중기관조정시스템 및 공공정보시스템 등 표준화된 절차 및 시스템을 활용하고 있다. 즉, 지방정부는 통합적·표준화된 재난관리체계 안에서 지역의 특성을 반영한 비상 운영 계획(EOP), 위험경감계획(HMP)을 수립하여 재난에 대비하고 있다.

또한, 연방정부는 지방정부의 실행력 있는 재난관리를 유도하기 위해 보조금프로그램을 운영하고 있다. 비상관리 성과 보조금은 비상 운영 센터 지정, 지역 비상 운영 계획 유지, 국가사고관리시스템(NIMS) 구현 등 8가지 기본 요구사항을 충족해야 지원을 받을 수 있도록 했다. 또한, 재난관리 장기 전략, 위험평가 등 위험 경감 계획을 수립하고 FEMA의 승인을 획득한 지역 정부에 한해 인프라 및 커뮤니티 구축 지원(BRIC), 홍수 경감 지원(FMA), 위험 경감 보조금 프로그램(HMGP)을 지원하고 있다.

나아가, 미국은 정보시스템의 표준화를 지속적으로 추진하고 있다. 중앙정부 차원에서는 국가위기관리정보시스템(NEMIS)과 위기정보시스템(EIS)을 사용하고 있다. 지방정부 차원에서는 비상운영센터 정보관리시템(EOCIMS)과 위기정보시스템(EIS)을 사용하고 있다. 또한, 주요 재난 상황이나 국가적 비상사태 발생 시 경보발송을 위해 텔레비전과 라디오를 통한 비상 상황 알림 시스템(ESA)을 운영하고 있다.

그리고, 정보통신기술를 바탕으로 통신 환경 및 정보시스템 등을 통합하여 재난관리의 각 단계별 종합적인 위기관리 지원을 위하여 e-FEMA 비전을 수립하였다. 아울러, 각 주정부에 설치된 비상운영센터의 재해대책포털서비스를 활용해 지방정부 등과 재난과 관련된 정보를 전달하거나 공유하고 있다.

따라서, 체계적인 재난관리를 위해서는 국가적 차원의 통합적 시스템 및 표준화된 기준을 마련하는 것이 중요하다. 또한, 다양한 재난예측 등 대규모 자본과 집약적 기술이 요구되는 부문에는 중앙정부 차원의 시스템 마련이 필요하다. 즉, 중앙정부는 자치단체에서 재난관리를 잘 수행할 수 있도록 재난단계별 표준화된 체계 및 지침을 마련하고 주요 지표를 공유하여 실행할 수 있도록 독려해야 한다. 아울러, 이에 대한 지속적인 평가와 관리를 통해 인센티브와 패널티를 부여하므로써 재난관리를 실효성 있게 추진할 수 있을 것이다.

결론적으로, 효과적인 재난관리는 사람 중심이 아닌 잘 정비된 시스템으로 대응해 나가는 것이 필요하다.

4. 중앙 및 지방정부의 역할 분담

미국은 재난관리에 대한 연방정부와 지방정부의 역할분담이 제도적으로 명확하게 구분되어 있다. 재난대응은 하향식(Top-down방식)의 명령전달체계가 아닌 공유권한체계를 통해 카운티·시 등 지방정부의 1차적 현장대응에 중점을 두고, 주 정부·연방 정부의 협력과 지원·조정이 기본 틀을 이루고 있다.

즉, 재난현장에서는 직접 구조를 담당하는 지방정부에 현장 지휘권 등 권한이 부여되어 있으며 지방정부의 역량으로는 한계가 있을 때 주 정부가 인력과 장비 등을 지원하고 조정한다. 그러나, 주 정부의 지원으로도 대응 역량이 부족한 경우에는 주지사가 비상사태를 선언하고 중대재해선포를 대통령에게 건의하여 연방정부의 지원을 요청하게 된다.

이처럼 미국의 재난관리체계에서는 지방정부의 역량을 넘어서는 대규모 재난이 발생한 경우 상급기관에 지원을 요청하고 지원된 자원을 지역 상황에 맞게 활용하여 재난관리를 하는 반면, 우리나라는 자치단체의 역량을 초과하는 재난의 경우 상급기관(예: 행정안전부 중앙재난안전대책본부)의 지휘와 명령을 따르도록 하고 있다. 이에 현장과 지휘부는 많은 보고단계를 걸쳐 의사소통과 결정이 이루어지게 되고 간혹 원할한 소통이 이루어지지 못할 경우 시의적절하지 못한 조치나 현장 상황과 적합하지 않은 결정이 이루어질 가능성도 있다.

따라서, 현장 중심의 재난관리체계를 위해 지역 여건과 현장을 가장 잘 파악하고 있는 지휘관이 현장을 지휘하고 상급기관은 현장의 필요한 자원 및 재원을 지원하는 역할로 구분할 필요성도 있겠다. 이를 위해서는 재난현장에서 가장 가까운 자치단체의 재난관리 역량 강화가 선행되어야 할 것이다. 또한, 중앙-지방-관계기관 간의 역할 정립과 유기적인 협업체계를 바탕으로 할 때 재난관리는 발전적 방향으로 나아갈 수 있을 것이다.

5. 포괄적 재난관리를 위한 조정기능 강화

미국 연방정부는 재난을 부처별이나 유형별로 관리하지 않고 국토안보부 및 연방재난관리청이라는 전담기구에서 관리하는 통합적·포괄적 관리체계를 가지고 있다. 나아가, 지방정부는 다양한 연방 법률들을 기반으로 지역별로 상황과 여건에 따라 특화된 운영형태를 가지므로 운영의 유연성도 가지고 있다. 또한, 주 정부는 지방정부에 대한 지원이나 조정기능 등을 수행하는 측면에서도 통합적인 재난관리 방식이라고 할 수 있겠다.

주 및 지역 수준에서 포괄적 조정은 비상 운영 센터(EOC)을 통해 이루어진다. EOC는 소방, 경찰, 교통, 의료보건 등 관계 부처 및 민간기관의 간의 역할을 조정하고 주요한 의사결정을 내리는 역할을 수행한다. 또한, 일반적으로 정보를 통합 및 공유하고 자원을 조정하고 의사결정을 지원하고 현장 및 다른 EOC와 소통한다. 경우에 따라서 사고 지휘나 지역 지휘가 EOC에서 수행될 수도 있다.

EOC팀의 구성은 사건이나 재난의 특성과 복잡성에 따라 달라질 수 있기 때문에 매우 다양하다. 또한, NIMS 관리 특성인 모듈식 조직구성이 EOC에도 적용되어 인력과 공간이 제한된 EOC에서는 리더가 책임자의 역할과 함께 하위 직위의 역할을 책임지기도 한다.

이해관계자 기관 또는 조직의 대표로 구성된 다기관조정그룹(MAC 그룹) 역시 협력적 재난관리를 위해 운영된다. MAC 그룹은 일반적으로 사고 관리의 정책 수준을 구성하고 자원 우선순위 지정 및 할당을 지원하고 선출 및 임명된 공무원과 사고 관리 책임자(예: 사고 지휘관) 간의 의사결정이 원활히 이루어지도록 한다. 그러나, 통합지휘부와 달리 사고 지휘 기능은 수행하지 않으며, 작전·조정·파견 조직의 주요 기능을 대체하지도 않는다.

어떤 관할권 또는 기관 자체적으로 사고을 관리할 수 있는 주요 권한이나 자원을 갖고 있지 않은 경우 통합지휘부가 설립될 수 있다. 통합지휘부에는 '지휘관'이 없는 대신 공동으로 승인된 목표에 따라 사고를 관리한다. 즉, 통합명령을 통해 참여조직은 관할권 경계 및 자원 소유권과 같은 문제를 제쳐두고 사고에 대한 공동의 우선순위와 목표를 설정하는 데 집중한다. 즉, 통합명령을 사용하여 관할권과 사고에 대한 권한 또는 기능적 책임이 있는 사람들이 공통된 목표, 전략적 접근, 단일 IAP 설정을 통해 공동으로 관리하므로써 상호협력을 최적화할 수 있다.

우리나라는 재난 발생 시 대표적으로 재난안전대책본부, 사고수습본부, 긴급구조통제단 등을 설치 운영하고 있다. 이처럼, 부처별·유형별 분산된 관리방식에서는 총괄 조정 기능이 무엇보다 중요하다. 따라서, 재난 발생 시 형태나 구조에 관계 없이 여러 기관이 협력할 수 있는 합동기구 마련이 필요하다. 이 합동기구는 대피명령, 자원확보 등의 중대한 조치를 취할 수 있는 법적 권한을 가지고 있어야 할 것이다.

이처럼 포괄적 조정기능을 강화하기 위해서는 장소나 조직적 개념의 차원이 아니라 기관 간의 역할을 조정하고 정보를 통합·교환하며 의사결정을 지원하고 자원 조정 등을 수행할 수 있는 실질적 운영 기반 마련이 필요할 것이다.

Ⅶ. 결론

세계 곳곳에서는 기상이변로 인한 자연재해가 점점 잦아지고, 그 피해 규모는 더욱 더 광범위해지고 있다. 세계기상기구(World Meteorological Organization, WMO)에 따르면 “극단적인 이상기후, 물 부족 등 기후 변화로 인한 자연재해 발생 건수는 1970년대 711건에 불과했으나, 2000년대 3,536건, 2010년대 3,165건으로 2000년대 이후 급증했으며 이로 인한 경제적 손실 규모 역시 1970년대 175억 달러에서 2010년대 1,381억 달러로 8배 가까이 증가했다.”라고 밝혔다.

아울러, 세계화에 따라 국가 간 교류가 확산되면서 2020년 코로나 바이러스(COVID-19)가 대유행 하였으며 이와 같은 새로운 전염병의 출현으로 재난안전관리의 범위는 더욱 넓어지고 있다. 이처럼 세계화, 도시화, 고령화 등 급격한 사회적 환경변화로 인해 예측할 수 없는 새로운 형태의 재난이 발생할 가능성이 점점 커지고 있다.

효과적인 재난관리를 위해 국가적 차원의 재난관리체계를 정립하고 표준화하는 것은 필수적이며 재난 피해를 경제적 손실로 계산해보지 않더라도 재난관리의 중요성을 강조하는 것은 지나치지 않을 것이다.

본 연구에서는 미국의 재난관리법령, 조직, 국가대비시스템 등 재난관리체계에 대해 알아보고 특히, 연방, 주, 지방, 민간기관의 상호협력관계에 대해 고찰하고 우리나라 규모와 비교 가능한 주정부(미주리주)차원의 재난관리가 어떤 방식으로 이루어지고 있는지에도 연구초점을 두었다. 이는 미국의 주정부 단위로 구성된 연방주의 특성상 우리나라의 중앙과 지방정부의 관계는 미국의 주정부와 지방정부의 관계와 흡사하다고 할 수 있기 때문이다.

미국 재난관리 정책 및 제도에 대한 고찰을 통해 시사점을 도출하였다. 특히, 중앙정부·지방정부·민간부문 간 협력적 거버넌스 체계 구축의 필요성에 대해 강조하고 싶다. 이것은 재난 발생 시 이해관계자들은 상호 의존적일 수 밖에 없으며 정부기관이나  민간  부문, 어느 한쪽만으로는 재난관리에 필요한  모든  역량과  자원을  갖추고  있지  않기 때문이다.

아울러, 미국의 위협·위험 식별 및 위험평가(THIRA) 적용, 국가차원의 재난관리체계 표준화, 중앙과 지방정부의 역할 분담 등에 대한 필요성을 제시하였다.

이상과 같이 미국의 재난관리방식과 각 정부 간의 협력체계에 대해서 살펴보았다. 앞서 언급한 지역역량 분석을 포함한 위험평가제도 도입 등 실행을 위한 현실적 단계에 적용하기 위해서는 추가적 조사와 연구가 필요할 것이며 우리 실정에 맞는 현실적 사항도 고려되어야 할 것이다. 무엇보다, 재난관리 체계화 및 현장 중심의 재난대응역량 강화라는 방향성은 동일하므로 큰 틀에서 적용 가능한 부분은 우리나라의 정책 및 제도로 개발되어야 할 것이다.

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