입법영향분석의 실효성 확보를 위한

미국의 입법영향분석 제도 및 분석기법 연구

2024년 11월

법  제  처

안 상 현

국외훈련 개요

훈련국: 미국

2. 훈련기관명: 워싱턴대 로스쿨(University of Washington School of Law)

3. 훈련분야: 정부입법

4. 훈련기간: 2023. 12. 18 ~ 2024. 12. 17

목   차

제1장. 서론 ---------------------------------------------- 1

1. 연구 배경 및 목적 ------------------------------------------- 1

2. 연구 범위 ----------------------------------------------------- 4

3. 방법론 --------------------------------------------------------- 5

제2장. 입법영향분석의 개념 및 이론 ------------------ 6

1. 입법영향분석의 개념 정의 ---------------------------------- 6

2. 입법영향분석의 목적 및 기능 ------------------------------ 8

3. 입법영향분석의 이론 --------------------------------------- 10

4. 우리나라의 입법영향분석 제도 ---------------------------- 15

제3장. 미국의 입법영향분석 제도 개관 --------------- 20

1. 미국의 입법영향분석 제도의 특징 ------------------------- 20

2. 미국의 입법영향분석 제도의 연혁: 연방 법률 ------------- 21

3. 미국의 입법영향분석 제도의 연혁: 대통령 행정명령 ----- 30

제4장. 미국의 현행 입법영향분석 제도 --------------- 54

1. 입법의 목적 및 원칙 ---------------------------------------- 54

2. 입법영향분석 관련 기관 ------------------------------------ 59

3. 입법계획의 절차: 사전적 입법영향분석 -------------------- 62

4. 기존(현행) 입법: 사후적 입법영향분석 --------------------- 68

5. 입법 워킹 그룹 ---------------------------------------------- 70

6. 협의회 -------------------------------------------------------- 71

7. 중앙집중식 입법영향분석 ----------------------------------- 71

8. 입법영향분석 관련 분쟁의 해결 ---------------------------- 78

9. 입법영향분석 및 입법안의 공포 ---------------------------- 79

10. 포괄적 규제입법 정책 및 공공참여의 적극적 촉진 ------ 80

11. 미국의 입법영향분석 제도 평가 및 시사점 --------------- 82

제5장. 미국의 입법영향분석의 기법 ------------------- 85

1. 입법영향분석 기법의 핵심 요소 및 분석 틀 -------------- 85

2. 입법영향분석의 범위 --------------------------------------- 90

3. 기준선의 설정 ----------------------------------------------- 92

4. 입법의 편익과 비용 분석 ----------------------------------- 93

5. 입법의 편익 및 비용의 이전 효과 ------------------------- 109

6. 분배 효과 분석법 ------------------------------------------- 113

7. 할인율 ------------------------------------------------------- 118

제6장. 결론 --------------------------------------------- 122

참고문헌 ------------------------------------------------ 126

입법영향분석의 실효성 확보를 위한

미국의 입법영향분석 제도 및 분석기법 연구

제1장. 서론

1. 연구 배경 및 목적

‘입법영향분석’이란 용어 그대로 입법의 시행이 사회에 미칠 다양한 영향을 사전 또는 사후에 분석한다는 의미를 담고 있다. 이와 같은 단순하고 일차원적인 용어 분석에서조차 유추 가능한 것은, 입법의 시행이 사회에 미칠 ‘다양한 영향’을 어떤 측면에서 파악할 것인가에 따라 입법영향분석은 다양한 영향분석의 형태로 확장될 수 있다는 점이다.

우리나라에서는 1997년 「행정규제기본법」이 제정(1997.8.22. 공포, 1998. 3.1. 시행)되면서 규제영향분석이 제도화되었는데, ‘규제영향분석’ 또한 입법의 시행이 ‘규제적 측면’에서 사회에 미칠 영향을 분석하는 제도라는 점에서 ‘입법영향분석’이라는 광의의 개념을 구성하는 여러 유형 중 하나라 볼 수 있을 것이다.

제정 「행정규제기본법」 제2조제1항제5호는, ““규제영향분석”이라 함은 규제로 인하여 국민의 일상생활과 사회ㆍ경제ㆍ행정등에 미치는 제반영향을 객관적이고 과학적인 방법을 사용하여 미리 예측ㆍ분석함으로써 규제의 타당성을 판단하는 기준을 제시하는 것을 말한다”라고 규정하고 있으며, 해당 정의 규정은 알기쉬운법령만들기 차원의 개정(“제반영향”→“여러 가지 영향”) 외에는 현행 법률에서도 동일하게 유지되고 있다.

현행 우리 법체계에서 입법의 영향을 분석하는 제도로는 ‘규제영향분석’ 외에도 ‘성별영향평가’, ‘부패영향평가’ 등 다양하다. 예를 들어, ‘성별영향평가’는 국가 또는 지방자치단체가 수립·집행하는 정책이 양성평등을 확보할 수 있도록 성 평등 관점에서 국가정책을 분석평가하는 제도로서, 2002년 「여성발전기본법」에 근거를 두었다가 2011년 「성별영향분석평가법」을 제정하여 시행해 오고 있다.

「성별영향분석평가법」(2011.9.15. 공포, 2012. 3. 16. 시행)은 2018년 제명을 「성별영향평가법」으로 개정하면서, 그 제도의 명칭 또한 ‘성별영향분석평가’에서 ‘성별영향평가’로 변경하였다. 「성별영향분석평가법」 제2조제1호에 따르면, ““성별영향평가”란 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장이 정책을 수립하거나 시행하는 과정에서 그 정책이 성평등에 미칠 영향을 평가하여 정책이 성평등의 실현에 기여할 수 있도록 하는 것을 말한다”라고 규정하고 있다. 여기서 ‘정책’은 후술하는 바와 같이 입법을 내용적인 측면에서 파악할 경우 입법의 구체적인 내용을 의미하는 것이므로 법령, 조례 등 입법의 형식으로 제정되는 정부의 제반 활동을 포괄하는 상위 개념으로 볼 수 있다.

‘부패영향평가’는 법률·대통령령·총리령·부령과 법령의 위임에 따른 훈령·예규·고시 등 행정규칙, 지방자치단체의 조례·규칙, 공사·공단 등 공공기관의 내부규정의 부패유발요인을 분석·검토하는 제도로서 2005년 「부패방지법」(2005. 7. 21. 공포·시행)에 최초로 도입된 이후 현행 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」에 이르고 있다.

「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제28조는 ‘법령 등에 대한 부패유발요인 검토’라는 조 제목 하에 부패영향평가 대상을 다음과 같이 열거하고 있다.

1. 법률ㆍ대통령령ㆍ총리령 및 부령

2. 법령의 위임에 따른 훈령ㆍ예규ㆍ고시 및 공고 등 행정규칙

3. 지방자치단체의 조례ㆍ규칙

4. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따라 지정된 공공기관 및 「지방공기업법」 제49조ㆍ제76조에 따라 설립된 지방공사ㆍ지방공단의 내부규정

같은 조에서는 위원회로 하여금 법령 등의 부패유발요인을 분석ㆍ검토하는 것에 그치지 않고, 분석ㆍ검토 결과 그 법령 등의 소관 기관의 장에게 그 개선을 위하여 필요한 사항을 권고할 수 있도록 하고 있어, 평가에 따른 환류(feed-back) 규정을 두고 있다.

그 밖에 「통계법」 제12조의2에 따른 ‘통계기반정책평가’ 역시 입법의 영향을 ‘통계적’ 관점에서 분석·평가한다는 측면에서 입법영향분석의 한 유형으로 볼 수 있다.

「통계법」은 제12조의2에 따르면, ‘통계기반정책평가’란 중앙행정기관의 장으로 하여금 소관 법령의 제정 또는 개정을 통하여 새로운 정책과 제도를 도입하거나 종전의 정책과 제도의 중요 사항을 변경하는 경우에는 그 도입ㆍ변경되는 정책과 제도의 집행ㆍ평가에 적합한 통계의 구비 여부 등에 대한 평가를 통계청장에게 요청하도록 하는 제도이다. 통계청장이 중앙행정기관의 평가 요청을 받은 때에는 정책 및 제도가 통계에 기반하고 있는지를 평가하고 그 정책 및 제도 관련 통계의 적합성 여부, 통계 개발ㆍ개선 계획 등을 포함한 의견을 해당 중앙행정기관의 장에게 통보하여야 하며, 중앙행정기관의 장은 해당 법령안을 국무회의에 상정할 때 통계청장의 평가의견을 함께 제출하도록 하고 있다.

이와 같이 우리의 경우 현행 법체계 내에서도 다양한 입법평가제도가 존재하지만, 현재의 입법평가제도는 부패, 성별, 통계, 재정, 환경 등 여러 특정한 영역에 국한된 파편화된 분석·평가로서, 평가의 중복·상충으로 전체적인 입법절차의 지연을 초래할 뿐만 아니라 분석·평가의 내용 측면에서도 질적 수준의 제고가 필요한 실정이다.

요컨대, 우리의 입법영향분석은 그 분석·평가의 절차에 있어서 좀 더 포괄적이고 입체적인 설계를 요구하고 있으며, 분석기법에서도 과학적이고 예측 가능한 방법론의 정립이 필요한 시점이다.

때마침 2021년 「행정기본법」이 제정(2021. 3. 21. 공포·시행)되어 포괄적인 의미의 ‘입법영향분석’을 시행할 수 있는 제도적 기반을 갖추게 되었다. 「행정기본법」 제39조에서는 행정 분야의 법 제도 개선 등을 위하여 필요한 경우 개선 조치를 할 수 있고, 이를 위해 현행 법령에 관한 분석을 할 수 있도록 하고 있다.

제정 「행정기본법」 제39조제2항은, “정부는 행정 분야의 법제도 개선 및 일관된 법 적용 기준 마련 등을 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 기관 협의 및 관계 전문가 의견 수렴을 거쳐 개선조치를 할 수 있으며, 이를 위하여 현행 법령에 관한 분석을 실시할 수 있다”라고 규정하고 있으며, 해당 조항은 같은 법 부칙 제1조 단서 규정에 따라 공포 후 6개월이 경과한 2021년 9월 22일부터 효력을 발생하게 되었다.

「행정기본법」 제39조의 위임에 따라 「행정기본법 시행령」은 입법영향분석 제도의 내용을 보다 구체적으로 규정하고 있다. 같은 시행령 제17조제1항에 따르면, 법제처장은 행정 분야의 법제도 개선을 위하여 필요한 경우에는 법 제39조제2항에 따라 현행 법령을 대상으로 입법의 효과성, 입법이 미치는 각종 영향 등에 관한 체계적인 분석을 실시할 수 있도록 하고 있다. 또한 같은 조 제2항은 입법영향분석의 세부 내용을 1) 법령의 규범적 적정성과 실효성 분석, 2) 법령의 효과성 및 효율성 분석. 3) 그 밖에 법령이 미치는 각종 영향에 관한 분석으로 열거함으로써 입법영향분석의 분석 범위를 명확히 하고 있다.

더불어 「행정기본법 시행령」 제17조제5항은 입법영향분석 결과 법령 정비가 필요하다고 인정하는 경우에는 입법에 반영할 수 있도록 환류 규정까지 마련하고 있다.

이와 같이 우리의 경우 「행정기본법」의 시행으로 본격적인 입법영향분석이 형식적·제도적으로 가능하게 되었으나, 아직은 제도 시행 초기로서 제도의 내용과 절차, 분석기법 측면에 있어서 미흡한 점이 많은 것이 사실이다. 또한 앞서 언급한 바와 같이 부패, 성별, 통계 등 기존의 각종 입법영향분석 제도와의 중복성 해소 문제 또한 시급한 해결 과제로 보인다.

본 연구는 이러한 문제 의식에서 입법영향분석 제도를 세계 최초로 도입하여 운영하고 있는 미국의 제도를 고찰해 보고 우리 제도에의 시사점을 도출함으로써 「행정기본법」에 따른 입법영향분석 제도가 보다 실효성을 확보할 수 있도록 하려는 데 그 목적이 있다.

2. 연구 범위

앞서 언급한 바와 같이 우리의 입법영향분석에 관한 기본법이라 할 수 있는 행정기본법령에서는 입법영향분석을 정의하면서 ‘현행 법령에 관한 분석’이라고 하여 입법의 사후적 분석으로 그 의미를 한정하고 있다. 그러나 일찍이 입법영향분석 제도를 시행해 오고 있는 미국을 비롯한 독일, 영국, 캐나다  등 선진국에서는 입법영향의 사전적 분석, 즉 특정 입법이 확정·시행되기 전에 해당 내용의 적절성, 효과성, 효율성 등을 분석하여 최선의 입법대안을 확정하는 수단으로도 입법영향분석 제도를 활용하고 있다.

본 연구보고서에서 행정기본법령은 「행정기본법」과 그 하위법령으로서 「행정기본법 시행령」 및 그 밖에 이와 관련한 지침 등을 포괄하는 의미이다,

「행정기본법」 제39조 및 「행정기본법 시행령」 제17조 참조

후술하는 바와 같이 미국의 경우 입법영향분석은 입법이 사회에 미치는 영향(특히 비용 측면에서)을 사전적으로 분석하기 위하여 20세기 초에 고안된 제도인데, 이후 오바마 행정부에서 연방의 각 행정기관에 소관 행정규칙의 효과성 등에 대한 회고적(retrospective) 분석을 의무화하면서 입법영향의 사후적 분석까지 포괄하는 제도로까지 확장되었다.

다만 사전적 분석 도구로서의 입법영향분석 제도 및 기법은 사후적 분석에 있어서도 유사한 이론과 논리로 적용가능한 것이므로, 본 보고서에서는 사전적 분석으로서의 입법영향분석과 사후적 분석으로서의 입법영향분석을 모두 다루고자 한다.

제도 개선의 측면에서 보더라도 행정기본법령에 따른 입법영향분석은 향후 여러 입법대안의 영향을 사전적으로 분석·평가하고, 가장 적절한 입법대안을 선택할 수 있는 입법영향의 사전적 분석 제도로까지 확대·발전될 필요가 있는바, 사전적 분석과 사후적 분석을 포괄하는 법령의 생애주기에 따른 종합적· 입체적인 입법영향분석 제도로 나아가기 위해서는 이러한 연구는 필수적이라고 할 것이다.

한편 미국에서는 당초 규제가 사회에 미치는 영향을 분석하는 소위 규제영향분석을 위주로 하여 입법영향분석 제도가 고안·발전되었기 때문에 입법영향분석과 규제영향분석을 유사한 개념으로 이해하고 있다.

우리의 경우에도 「행정규제기본법」 제2조제1항제1호에 따르면, 행정규제를 “......국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로서 법령등이나 조례·규칙에 규정되는 사항”으로 규정하고 있는데, 이러한 정의 규정을 고려해 볼 때, 규제와 입법은 동전의 양면 또는 내용과 형식을 구성하는 관계에 있다고 볼 수 있다.

또한 앞서 언급한 바와 같이 입법영향분석의 여러 세부 유형 중 가장 중요한 것으로 규제영향분석을 들 수 있는바, 본 연구에서는 입법영향분석이 규제영향분석을 포괄하는 상위 개념임을 기본적인 전제로 하되, 미국의 경우 입법영향분석 제도가 규제영향분석을 위주로 발전되어 왔다는 현실을 고려하여  양 개념을 호환적으로 사용하고자 한다,

더불어 본 연구에서 미국의 입법영향분석 제도를 고찰함에 있어서는 연방의 관련 주요 법률과 연방정부의 행정명령(Executive Order), 대통령 지침을 주요한 분석 대상으로 하면서, 미국 의회의 관련 보고서, 법원 판결례 등을 보조적인 분석 대상으로 한다.

3. 방법론

본 연구는 미국의 입법영향분석 제도를 규정하고 있는 공식 문서라고 할 수 있는 연방 법률, 연방정부의 행정명령(Executive Order)을 중심으로, 관리예산처(Office of Management and Budget: OMB)가 행정 각부에 매뉴얼 형식으로 시달한 각종 메모·지침, 연방 및 주법원의 관련 판결례, 미국 의회의 관련 보고서, 관련 논문 등에 대한 문헌연구를 통해 미국의 입법영향분석 제도와 분석기법에 대해서 고찰한다.

제2장. 입법영향분석의 개념 및 이론

1. 입법영향분석의 개념 정의

서두에서 언급한 바와 같이 입법영향분석 또는 입법평가의 개념을 용어 그대로의 의미에 따라 가장 단순하게 정의한다면, 입법이 사회에 미치는 제반 영향을 사전 또는 사후에 분석·평가하는 것이 될 것이다.

‘입법평가’라는 용어는 기본적으로 ‘입법영향분석’과 동일한 것이나, 의원입법의 경우 그 내용을 평가한다는 것은 의원의 입법활동을 침해하는 것이라는 비판이 있어 ‘평가’라는 표현보다는 ‘분석’이라는 용어를 사용한 것이라는 견해가 있다. 본 연구에서는 양자를 동일한 개념으로 간주하여 ‘입법영향분석’이라는 용어로 일원화한다.

입법영향분석의 개념 정의에 대한 견해는 학자들에 따라 다소 차이가 있지만, 그 큰 줄기는 일맥상통한다고 할 수 있다. 입법영향분석에 관한 초기의 개념 정의로는 “‘법 형식을 구비한 규범’이 전체 적용영역에 대하여 미치는 재정적 및 비재정적, 의도적 및 비의도적 영향 전반을 분석하는 것으로서, 사전적, 병행적 및 사후적 평가를 포괄하는 것”이라는 견해가 있다.

박영도, 입법학 입문, 한국법제연구원, 2008. 534~535면.

입법영향분석의 개념을 최광의, 광의, 협의, 최협의로 분류하여 정의한 견해도 있다. 해당 견해에 따르면, 최광의의 입법영향분석은 법률의 제정과 관련된 모든 부분에 대한 평가를 의미하는 것으로, 입법의 내용뿐만 아니라 입법활동에 참여하는 정부와 의회의 구성원에 대한 활동 평가와 입법과정에 대한 평가를 비롯하여 입법에 영향을 미치는 시민사회단체 등에 대한 평가를  포함하는 가장 넓은 개념 정의이다. 광의의 입법영향분석은 법규의 내용에 대한 평가, 정부 및 의회 구성원 등 입법자의 입법활동에 대한 평가, 입법과정에 대한 평가를 의미하고, 협의의 입법영향분석은 법규 내용에 대한 평가와 입법과정에 대한 평가를 의미하며, 최협의의 입법영향분석은 법규 내용에 대한 평가를 의미한다.

최윤철, 법치국가 실현수단으로서의 입법평가, 한반도선진화재단 법치개혁패널(편), 법치가 선진화의 길이다, 한반도선진화재단, 2008, 50~52면 참조.

입법영향분석에 비용·편익의 개념을 도입한 견해도 있다. “법의 실효성의 관점을 중시하는 법사회학, 비용과 편익의 관점을 중시하는 법경제학의 기법을 입법에 도입하여 입법행위의 실시, 효과에 관한 과학적 분석을 행하는 것”이라는 견해가 그것이다. 이러한 개념 정의는 입법영향분석에 비용과 편익 및 과학적 분석기법 개념을 접목했다는 점에서 본 연구에서 고찰하게 될 미국의 입법영향분석의 기본적인 논리 및 방법론에 가장 부합하는 것으로 볼 수 있다.

정창화, 입법영향평가(GFA) 제도에 관한 연구: 독일 GFA 평가방법과 분석기법을 중심으로, 유럽연구, 제25권 2호, 2007. 8, 100면.

입법영향분석을 사전적 분석과 사후적 분석을 포괄하는 개념으로 정의한 견해도 있다. “입법영향분석이란 법률안이나 현행 법률이 국가와 사회, 개인에게 미치는 직·간접적인 영향을 과학적이고 체계적으로 예측·분석·평가하는 것”이라는 견해이다. 여기서 ‘법률안’에 대한 예측·분석·평가는 사전적 입법영향분석으로, ‘현행 법률’에 대한 분석·평가는 사후적·회고적 입법영향분석으로 구분할 수 있을 것이다.

김준, 국회에서의 입법영향분석의 필요성과 방법, 입법학연구, 제7집, 2010, 99면.

입법영향분석을 입법과정에 비추어 정의하고 있는 견해도 있다. 이 견해에 따르면, 입법안이 공포·시행된 후 해당 입법에 대한 평가(사후적 입법영향분석) 및 피드백을 통해 새로운 입법계획의 수립(현행 법령안의 개정 등)으로 이어진다는 측면에서 전체가 하나의 순환과정을 갖게 된다는 것이며, 이러한 입법과정을 통해 법령 입안자는 새로운 입법계획의 수립을 위해 입법평가(사전적 입법영향분석)를 수행하게 된다는 견해이다.

입법평가의 내용으로 “입법의 내용이 되는 정책의 내용과 그 효과 및 재정소요, 부수적 문제점, 선택 가능한 대안 및 관련 분야에 관한 현행 법제도에의 영향 등에 대한 평가”를 명시하고 있다.

윤계형·박통희·김주찬·홍완식, 입법평가와 규제영향분석의 개념 및 관계정립에 관한 연구, 한국법제연구원, 입법평가 연구 12-24-②, 2012. 171~172면 참조.

이상 살펴본 바와 같이 입법영향분석의 개념 정의에 관해서 다양한 견해가 있으나, 이들 견해에서 공통적인 개념을 추출하여 본다면, 입법영향분석이란 ① 입법안이 입법을 통하여 달성하고자 하는 목적과 결과를 산출하는 데 있어서 효율적인지, 입법안의 시행으로 예상되는 부수적인 영향은 무엇인지를 분석하는 것(사전적 입법영향분석)과 ② 입법의 시행으로 당초 달성하고자 했던 입법목적이 달성되었는지, 입법의 시행으로 발생한 부수적인 영향은 무엇인지를 분석하는 것(사후적 입법영향분석)으로 요약할 수 있을 것이다.

본 연구에서는 이러한 사전적, 사후적 분석 개념을 포함한 개념 정의를 바탕으로 미국의 입법영향분석 제도의 내용을 고찰한다.

2. 입법영향분석의 목적 및 기능

입법영향분석의 목적은 입법이 사회에 미치는 여러 가지 영향을 분석·평가함으로써 입법의 질적 수준을 높임과 동시에 비효율적인 입법의 남용을 방지하는 것으로 요약할 수 있다. 이는 입법의 효과 측면에서 예측 가능성을 제고하기 위한 것이며, 입법과정을 과학적·체계적으로 관리·운용하는 것이다. 즉, 입법영향분석은 입법의 “즉흥성과 불확실성을 배제하여 입법의 객관성과 과학성을 유지하기 위한 제도적 도구”이다.

박영도, 입법평가의 이론과 실제, 한국법제연구원, 2007. 315면.

이를 입법과정 측면에서 본다면, 입법에 따른 여러 영향을 사전적, 사후적으로 분석·평가하여 환류함으로써 보다 양질의 입법을 산출하는 과정이다.

입법영향분석의 목적 및 기능은 다음과 같이 정리할 수 있다.

첫째, 입법영향분석은 국가정책을 법령의 형식으로 정립하는 정부와 국회의  의사결정을 지원한다. 입법영향분석은 입법과정에서 정부나 국회가 고려해야 할 여러 사회적, 경제적 고려 사항들을 체계적으로 분석할 수 있도록 지원하며, 사전적 분석의 경우 여러 입법대안의 비교·분석을 통해서 최선의 입법안을 선정하는데 유용한 판단 기준을 제공한다.

둘째, 입법영향분석을 통하여 입법의 질적 수준을 제고함으로써 국가 법체계를 효율적으로 재설계할 수 있다. 양질의 입법 및 효율적인 법체계 여부를 판단하는 기준으로는 “법경제성, 영향, 실효성, 비용, 효율성, 친숙성, 적용적합성, 법합치성”을 들 수 있는데, 이는 후술하는 바와 같이 입법영향분석의 기준으로 적용할 수 있다.

김성수·견진만·김봉철, 입법평가에 있어 양적·질적 접근방법의 통합모형 개발에 관한 연구, 한국법제연구원, 입법평가 연구 12-24-⑮, 2012. 25면 참조.

<표 1: 입법의 질 판단 기준>

상게서, 25~30면 참조. 동 기준은 상게서에서 입법평가(입법영향분석)의 기준으로 논의되었으나, 입법영향분석의 목적과 관련하여 입법의 질적 수준을 판단하는 기준으로도 적용가능하다고 판단된다.

판단 기준	내용
법경제성	▲ 입법목적 달성을 위한 수단 평가 ▲ 최소한의 수단을 사용하여 충분한 결과를 달성하는가
영향	▲ 입법의 시행으로 정책대상자에게 개선효과가 있는가, 어느 정도의 개선효과가 있는가
실효성	▲ 목표달성도 ▲ 당초 입법목적을 어느 정도 달성하였는가 – 예측한 결과와 실제 결과간의 관계
비용	▲ 기회비용(opportunity cost) ▲ 사회환경비용, 공적거래비용(규제비용)
효율성	▲ 입법에 투입된 자원과 이로부터 산출된 결과의 관계 ▲ 자원의 최적 분배
친숙성	▲ 입법의 명확성
적용적합성	▲ 실현가능성 ▲ 입법이 충실히 시행 가능한가
법합치성	▲ 전체 법체계 내에서 체계적·논리적으로 구성되어 있는가

셋째, 입법영향분석을 통하여 입법에 대한 국민의 신뢰를 제고할 수 있다. 오늘날은 입법을 주어진 것이 아니라 적극적으로 정책을 형성하고 사회변화를 이끌어 나가는 도구로 인식하는 경향이 강하다. 이러한 인식은 비단 입법자뿐만 아니라 특히 각종 이익단체, 시민단체를 비롯한 다수 국민의 인식이기도 하다. 국민들은 입법을 통해서 적극적으로 사회문제가 해결되기를 기대하며, 입법이 문제 해결에 도움이 되지 않을 경우 입법의 비효율성을 비판하게 된다.

입법영향분석은 국가로 하여금 사전적, 사후적으로 과학적이고 체계적인 분석·평가를 수행하도록 함으로써 입법의 품질을 향상시킴과 동시에 국가 법체계에 대한 국민의 신뢰를 확보하는데 기여할 수 있다.

넷째, 입법영향분석은 입법과정을 합리적으로 통제할 수 있는 방법론을 제공한다. 입법영향분석 과정을 통해 국민의 합리적인 의견을 반영할 수 있고, 정책을 입안하는 입법부와 행정부의 입법자들로 하여금 자의적인 입법활동을 자제하도록 함으로써 국가의 입법과정이 민주적·효율적으로 운용될 수 있도록 한다.

3. 입법영향분석의 이론

가. 입법영향분석의 기준

입법에 따른 효과를 분석함에 있어서 가장 중요한 기준은 주관적·자의적인 분석·평가를 배제하고 과학적인 방법을 통하여 최대한 객관적·합리적인 분석 결과를 도출하는 것이다. 따라서 그 전제로서 입법에 따른 효과를 유형화하는 것은 논의의 편의를 위해서 유용한 작업이라 할 것이다.

입법에 따른 효과, 즉 입법효과는 다양한 기준에 따라 분류할 수 있으나, 일반적으로 “의도한 효과와 의도하지 못한 효과, 예상한 효과와 예상하지 못한 효과, 긍정적 효과와 부정적 효과, 직접적 효과와 간접적 효과, 즉각적으로 발생하는 효과와 천천히 지속적으로 발생하는 효과, 가시적 효과와 상징적 효과” 등으로 분류할 수 있다.

윤계형·박통희·김주찬·홍완식, 입법평가와 규제영향분석의 개념 및 관계정립에 관한 연구, 한국법제연구원, 입법평가 연구 12-24-②, 2012. 177면.

입법영향분석의 기준은 입법이 제대로 효과를 발휘하고 있는지(발휘할 것인지), 보완할 사항은 무엇인지 등에 관하여 종합적으로 분석·평가하기 위하여 판단 지표를 유형화한 것이라고 할 수 있다. 다만, 각 기준은 판단 지표를 상위 개념에서 이론적으로 유형화한 것이므로, 실제 현실에 적용할 때는 해당 개념을 적절하게 하위 개념으로 조작하는 작업을 거쳐야 할 것이다.

우선 ‘실효성’은 입법을 통해 예측한 효과와 실제 효과간의 관계를 판단하는 기준으로서, 입법이 사회에서 현실적으로 실제 적용되고 있는가를 측정한다. ‘유효성’은 입법의 목표가 달성되고 있는가에 관한 기준으로서, 입법비용 등 사회적 자원이 효율적으로 사용되는지에 대한 판단을 포함한다.

박영도, 입법평가제도에 관한 연구, 입법학연구, 제2집, 2002. 62면 이하 참조.

상게서, 62면 이하 참조.

‘영향’은 입법을 통해서 사회적으로 개선효과가 있었는지, 어느 정도의 개선효과가 있었는지를 측정하는 것이다.

상게서, 62면 이하 참조.

‘법체계 정합성’은 입법이 전체 법체계 내에서 체계적·논리적으로 위치하는지 여부와 해당 입법의 구성 체계, 언어가 논리적·합리적인지를 판단하는 지표이다. 이것은 행정부의 법제심사기관이 수행하고 있는 평가 기준으로서 사전적 분석의 주요 지표라고 할 수 있으나, 이미 시행되고 있는 법령의 경우에도 당초 심사 과정에서 간과했던 오류나 미흡한 점을 사후적으로 분석·평가하여 바로잡을 수 있다는 점에서 사전적, 사후적 입법영향분석에 모두 적용 가능한 평가 기준이라고 할 수 있다.

‘민주성(반응성)’은 입법영향분석 과정에서 입법의 대상자, 관련자 등 이해 관계자와 국민 일반의 의견을 충분히 수렴하였는지를 판단하는 기준이다. 이는 후술하는 바와 같이 미국의 입법영향분석에 있어서도 주요한 평가 기준으로 적용되고 있는데, 오바마 행정부에서는 “열린 의견교환(open exchange)”이라는 개념을 입법영향분석 제도를 규정하고 있는 행정명령에 포함해 시행하고 있다.

<표 2: 입법영향분석의 기준>

평가 기준	내용
실효성	▲ 예측한 효과와 실제 효과 간의 관계 ▲ 입법이 현실적으로 실제 적용되는가
유효성	▲ 입법의 목표가 달성되고 있는가 ▲ 입법비용의 효율적 집행
영향	▲ 입법을 통해 개선효과가 있는가 ▲ 어느 정도의 개선효과가 있는가
법체계 정합성	▲ 입법의 전체 법체계 내에서의 체계성, 논리성 ▲ 입법의 구성 체계, 언어의 합리성
민주성(반응성)	▲ 국민 등 이해 당사자의 의견 수렴 여부 ▲ 국민 등의 합리적 의견 수용도

나. 입법영향분석의 유형

입법영향분석을 그 시행 시기에 따라 분류할 때 사전평가(prospective evaluation), 중간평가(mid-term evaluation), 사후평가(ex-post evaluation)으로 구분하는 견해와 사전평가, 병행평가, 사후평가로 구분하는 견해가 있다.

(1) 사전평가 – 중간평가 – 사후평가

입법영향분석을 사전평가-중간평가-사후평가로 분류하는 방식은 입법의 시행 전에 수행하는 평가를 사전평가로 분류하면서, 입법의 시행 후에 수행하는 평가를 중간평가와 사후평가로 다시 구분하는 분류방식이다.

이 분류방식에 따르면, 사전평가는 복수의 입법안 중에서 가장 적절한 대안을 선택하거나 어떤 입법안을 채택할 것인가를 결정하는데 활용되는 입법영향분석 방법이다. 입법안을 최종적으로 확정하기 전에 해당 입법안의 시행으로 입법목적이 효과적으로 달성될 수 있는지, 예상되는 부작용이나 부수적 효과는 무엇인지, 그리고 이러한 부작용 등에 대처할 수 있는 보완책 등을 검토할 수 있다.

중간평가는 입법안의 시행 후 아직 입법목표가 최종적으로 달성되기 전의 어느 시점에서 입법이 충실하게 집행되고 있는지, 당초의 입법목적을 달성해 나가고 있는가를 정기적으로 분석·평가하는 것이다. 중간평가는 입법의 시행 중간에 사회변화나 입법 내용의 불비에 따른 개선사항을 입법에 반영할 수 있는 정보를 입법자에게 제시해 줄 수 있다.

사후평가는 입법을 일정 기간 시행한 후 또는 입법이 시행이 종료되기 직전에 입법의 효과를 실증적으로 분석·평가하고, 평가 결과를 법령의 개정·폐지, 새로운 법령의 제정 등의 입법조치로 반영하는 것이다.

(2) 사전평가 – 병행평가 – 사후평가

입법영향분석을 사전평가-병행평가-사후평가로 분류하는 방식은 입법의 시행 전에 수행하는 평가를 사전평가와 병행평가로 세분하면서, 입법의 시행 후에 수행하는 평가는 사후평가로 분류하는 방식이다.

윤계형·박통희·김주찬·홍완식, 입법평가와 규제영향분석의 개념 및 관계정립에 관한 연구, 한국법제연구원, 입법평가 연구 12-24-②, 2012. 179~186면 참조.

이 분류방식에 따른 사전평가는 법령을 입안하는 단계에서 입법의 필요성을 분석하고, 입법의 필요성이 인정되는 경우 어떠한 입법대안이 있는지를 검토하는 것이다. 사전평가는 대안평가와 영향평가로 구분되는데, 대안평가는 복수의 입법대안 중에서 최적의 대안을 제시하는 것이고, 영향평가는 입법안을 결정하기 전에 입법 시행에 따른 제반 영향을 검토하는 것이다.

병행평가는 입법안이 최종적으로 확정되기 전 단계인 입법예고, 규제심사, 법령심사 등의 입법과정에서 이루어지는 평가이다. 이 단계에서는 사전평가에서 선정된 입법대안에 대한 집행가능성, 수범자의 준수가능성, 비용과 편익간의 적절한 관계성 등을 검토하게 된다.

상게서 186면에 따르면, 병행평가에 해당하는 것으로 정부 입법과정에서는 규제심사와 법제처 심사과정이, 국회 입법과정에는 각 상임위원회의 심사과정이 이에 해당한다고 한다.

사후평가는 시행되고 있는 입법이 당초의 입법목적을 달성하고 있는지, 부작용 등이 발생하고 있는지 여부를 검토하고 입법과정에 다시 피드백하는 것이다.

(3) 평가

입법영향분석을 사전평가-중간평가-사후평가로 분류하는 접근법은 입법의 시행 후에 이루어지는 평가를 중간평가와 사후평가로 세분하는 반면, 사전평가-병행평가-사후평가로 분류하는 접근법은 입법의 시행 전에 이루어지는 평가를 사전평가와 병행평가로 세분하고 있다.

그러나 중간평가와 사후평가의 경우 입법의 시행 후 어느 시점에서 중간평가 또는 사후평가가 이루어져야 하는지 명확한 구분 기준이 존재하지 않는다. 입법의 시행 후 해당 입법이 당초의 입법목적을 달성해 가고 있는지, 입법효과가 존재하는지를 평가하는 것은 입법의 시행 후 지속적으로 이루어지면서 입법과정에 피드백되어야 하는 과정으로 볼 수 있을 것이므로, 중간평가와 사후평가를 구분할 실익이 존재한다고 보기 어렵다.

또한 사전평가와 병행평가의 경우 입법이 최종적으로 확정되기 전 단계를 구분하여 법령의 입안단계와 그 이후의 입법예고부터 확정단계까지를 구분할 실익 또한 적다. 이는 정부 또는 국회의 입법과정으로서 내부 절차상의 구분일 뿐 입법안이 확정되기 전에 입법대안 또는 입법안에 대한 예측적 분석이라는 점에서는 아무런 차이가 없기 때문이다.

본 연구에서는 이러한 문제의식에서 평가 시기에 따른 입법영향분석을 입법의 시행 전에 행해지는 사전적 분석과 입법의 시행 후에 행해지는 사후적 분석으로 구분하여 논의를 전개해 나가고자 한다.

(4) 사전적 분석과 사후적 분석의 장·단점

사전적 입법영향분석은 입법의 시행 전에 분석·평가 결과를 해당 입법안에 반영함으로써 입법 시행에 따라 예상되는 문제점 등을 극복할 수 있는 조치를 할 수 있도록 지원한다는 측면에서 가장 큰 장점이 있다. 입법은 한번 시행되면 다시 이전의 상태로 되돌리는 것이 거의 불가능하기 때문에 사전 분석을 통해서 입법의 내용을 면밀하게 검토한다면 입법비용의 낭비를 최소화하면서 소기의 입법목적을 달성할 수 있을 것이다.

다만 사전적 입법영향분석은 아직 입법이 시행되기 전이므로 분석·평가에 있어서 미래의 예측 불가능성이 개입되며, 분석·평가에 필요한 정보나 자료를 획득하는 데도 상당한 장애가 발생하게 된다. 분석 대상인 입법이 시행될 때 “비용 대비 편익이 얼마나 될지 ‘과학적·객관적’으로 분석하는 것은 지난한 일이다. 기껏해야 과거의 정보를 바탕으로 미래를 예측해볼 수 있을 따름이며, 이 경우 모델링에 따라서 결과가 얼마든지 달라질 수도 있다.”

김준, 국회의 입법영향분석 제도화 필요성과 과제, 입법과 정책 제8권제1호, 국회입법조사처, 2016. 16면.

요약하면 사전적 입법영향분석은 “발생한 사실”이 아닌 “미래에 예측되는 사실”을 바탕으로 영향을 분석하는 것이기 때문에 정확성이 떨어진다는 것이다.

사전적 분석의 단점과 관련하여, Verschuuren은 사전 분석을 “점성술”에 비유했고(Verschuuren. J. ed.(2011). 입법의 영향, (한국법제연구원 입법평가연구센터, 국회입법조사처 입법평가연구회 번역), 서울: 한국법제연구원), Bohne는 사전 분석의 이러한 요소 때문에 ‘정치적 도구’가 되거나 특정 정책을 도입하고자 하는 당국이 피규제자나 의사결정자를 호도하는 수단이 될 수도 있음을 지적(Bohne, E.(2011). 사전입법평가의 정치학, 박종원(역). 입법의 영향 (93~113면). 서울: 한국법제연구원)하고 있다. 상게서 16면에서 재인용

사후적 입법영향분석의 가장 큰 장점은 입법의 시행 후 일정 시점에서 실제로 발생한 사실을 자료를 통해 분석·평가함으로써 분석을 수행하는 사람의 주관성·자의성을 배제하고 분석결과의 객관성을 담보할 수 있다는 점이다. 또한 분석결과를 현행 법령에 피드백함으로써 현행 법체계를 개선할 수 있는 효과도 기대할 수 있다.

사후적 입법영향분석과 관련한 객관적인 데이터가 축적되면, 이를 바탕으로 원인과 결과를 예측할 수 있는 분석 모델도 구축할 수 있을 것이며, 이를 통해 사전적 입법영향분석의 정확성, 객관성도 향상시킬 수 있을 것이다.

한편 사후적 입법영향분석은 입법이 시행된 후 수행된다는 점에서 잘못된 입법으로 인한 매몰비용(sunk cost)을 회수하기 어렵고, 한번 잘못된 입법으로 인한 영향은 다시 회복시키기가 어렵다는 점에서 한계를 가지고 있다.

이상의 사전적, 사후적 입법영향분석의 장단점 분석에서 알 수 있듯이 어느 하나의 분석방법 만으로는 입법에 대한 완결성 있는 분석·평가에 미흡한 점이 있을 수밖에 없다. 따라서 입법영향분석 제도의 시행 초기인 현재 시점에서는 행정기본법령의 규정에 따라 사후적 입법영향분석을 기본으로 하여 시행하면서 관련 자료와 경험을 축적하고, 이를 바탕으로 향후 법 개정을 통하여 사전적 입법영향분석을 제도화할 필요가 있다고 생각된다.

4. 우리나라의 입법영향분석 제도

우리나라의 입법영향분석 제도에 관해서는 「행정기본법」의 제정으로 동 제도가 공식화되기 전과 후로 그 연혁을 나누어 볼 수 있을 것이다.

가. 「행정기본법」 시행 전

2021년 「행정기본법」이 제정되기 전에는 본연의 의미의 입법영향분석 제도는 학계에서 그 도입 필요성에 대해서 논의되었다. 그러나 입법의 제반 영향을 사전적으로 또는 사후적으로 분석한다는 입법영향분석의 기본적 정의에 비추어 본다면, 규제영향분석이나 부패영향평가, 성별영향평가, 통계기반정책평가 등의 제도 등도 하위 개념의 입법영향분석으로서 시행되고 있었다고 할 수 있다.

그러나 이 시기에는 입법영향분석이라는 개념이 법체계에 반영되지 않았기 때문에, 각 영향평가를 유기적으로 연계하여 고려하는 체계가 미흡하였고, 각 영향평가가 해당 영향 분야별로 단편적·중첩적으로 이루어지는 문제를 안고 있었다.

우리나라에서는 1998년 「행정규제기본법」이 시행되면서 규제영향분석이 제도화되었다. 제정 당시 「행정규제기본법」 제2조제1항제5호는, 규제영향분석을 “규제로 인하여 국민의 일상생활과 사회ㆍ경제ㆍ행정등에 미치는 제반영향을 객관적이고 과학적인 방법을 사용하여 미리 예측ㆍ분석함으로써 규제의 타당성을 판단하는 기준을 제시하는 것”으로 정의하고 있는데, 이러한 개념 정의는 “규제”라는 용어를 “입법”으로 치환하는 경우 입법영향분석의 개념 정의로 봐도 무방할 만큼 유사하다.

성별영향평가는 2011년 「성별영향분석평가법」의 제정으로 ‘성별영향분석’ 이 제도화되면서 시작되었으며, 같은 법이 2018년 「성별영향평가법」으로 개정되면서, 제도의 명칭 또한 ‘성별영향분석평가’에서 ‘성별영향평가’로 변경되었다. 「성별영향평가법」 제2조제1호에서는 성별영향평가를, “중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장이 정책을 수립하거나 시행하는 과정에서 그 정책이 성평등에 미칠 영향을 평가하여 정책이 성평등의 실현에 기여할 수 있도록 하는 것”으로 정의하고 있다. 입법은 정책을 담는 형식적인 그릇의 역할을 한다는 점에서 본다면, 성별영향평가 대상은 입법의 형태를 지니지 않은 정책에도 미치므로, 본연의 입법영향분석 대상보다는 크다고 할 수 있다.

부패영향평가는 2005년 「부패방지법」의 제정으로 제도화되었으며, 현행 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」에 이르기까지 제도의 개념 정의는 동일하게 유지되고 있으나, 평가 대상이 다소 확대되었다. 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제28조제1항에서는, “위원회는 다음 각 호에 따른 법령 등의 부패유발요인을 분석·검토하여 그 법령 등의 소관 기관의 장에게 그 개선을 위하여 필요한 사항을 권고할 수 있다”고 규정하고 있는데, 제정 당시에는 평가 대상이 1) 법률ㆍ대통령령ㆍ총리령 및 부령, 2) 법령의 위임에 따른 훈령ㆍ예규ㆍ고시 및 공고 등 행정규칙, 3) 지방자치단체의 조례ㆍ규칙으로 한정되었으나, 이후 법 개정을 통해

4) 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따라 지정된 공공기관 및 「지방공기업법」 제49조ㆍ제76조에 따라 설립된 지방공사ㆍ지방공단의 내부규정까지로 확대되었다.

나. 「행정기본법」 시행 후

2021년 「행정기본법」이 제정(2021. 3. 21. 공포·시행)되면서 본연의 의미의  ‘입법영향분석’의 제도적 근거가 마련되었다. 행정의 입법활동에 관해서 규정하고 있는 「행정기본법」 제4장 제39조에서는 행정법제의 개선이라는 제목 하에 입법영향분석에 관한 사항을 규정하고 있다.

같은 조 제2항은, “정부는 행정 분야의 법제도 개선 및 일관된 법 적용 기준 마련 등을 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 기관 협의 및 관계 전문가 의견 수렴을 거쳐 개선조치를 할 수 있으며, 이를 위하여 현행 법령에 관한 분석을 실시할 수 있다”고 규정하고 있다. 여기서 주목할 점은 입법영향분석의 내용으로 환류 시스템을 상정하고 있다는 점이다. 즉 입법영향분석 결과를 법제도 개선 등을 위하여 필요한 개선조치에 반영할 수 있도록 하고 있다. 또한 같은 조항은 입법영향분석의 대상을 현행 법령으로 명시함으로써 사후 분석으로 한정하고 있다.

법 제39조제2항의 위임에 따라 같은 법 시행령에서는 입법영향분석의 구체적인 내용을 규정하고 있다. 「행정기본법 시행령」 제17조제1항은 법제처장은 행정 분야의 법제도 개선을 위하여 필요한 경우 현행 법령을 대상으로 입법의 효과성, 입법이 미치는 각종 영향 등에 관한 체계적인 분석을 실시할 수 있도록 하면서, 이를 입법영향분석으로 정의하고 있다.

같은 조 제2항에서는 입법영향분석의 내용을 세부적으로 설명하고 있는데, 1) 법령의 규범적 적정성과 실효성 분석, 2) 법령의 효과성 및 효율성 분석, 3) 그 밖에 법령이 미치는 각종 영향에 관한 분석으로 열거하고 있다.

입법영향분석의 절차 및 체계에 대해서도 규정하고 있는데, 법제처장으로 하여금 중앙행정기관의 장을 대상으로 입법영향분석을 실시할 현행 법령에 대한 수요를 조사할 수 있도록 하고(같은 조 제3항), 법제처장은 입법영향분석을 위해 필요하다고 인정하는 경우에는 관계 행정기관의 장에게 관련 자료의 제공을 요청할 수 있도록 하며(같은 조 제4항 전단), 법제처장은 입법영향분석 결과 해당 법령의 정비가 필요하다고 인정되는 경우에는 소관 중앙행정기관의 장과 협의하여 법령정비계획을 수립하거나 입법계획에 반영하도록 하고 있다(같은 조 제5항).

그리고 입법영향분석 제도의 실효성 확보를 위해 입법영향분석에 전문성을 가진 정부출연연구기관으로 하여금 입법영향분석을 수행하는데 필요한 조사·연구를 수행하게 할 수 있도록 하면서, 이를 위하여 필요한 비용을 지원할 수 있도록 하고 있다(같은 조 제6항 및 제7항).

「행정기본법 시행령」 제17조제1항은 법제처장으로 하여금 행정 분야의 법제도 개선을 위하여 현행 법령을 대상으로 입법의 효과성, 입법이 미치는 “각종 영향” 등에 관한 “체계적인 분석”을 할 수 있도록 규정하고 있다. 입법으로 야기되는 각종 영향에는 규제영향을 비롯해서 성별영향, 부패영향, 국가재정에 미치는 영향, 그 밖의 사회경제적 영향 등 여러 가지 유형이 있을 수 있다. 해당 규정은 입법의 시행으로 발생할 수 있는 모든 영향을, 종전과 같은 산발적·단편적 방식이 아닌 체계적이고 종합적인 방식으로 분석·평가할 수 있도록 하는 근거 규정으로 볼 수 있다.

주지하다시피 현재의 정부입법과정은 단편적인 여러 영향평가가 각 평가 간의 유기적인 관련성이나 체계성이 없이 중복적으로 시행되고 있어 정부입법절차에 상당한 시간과 비용을 소비하게 하고 있다. 그 결과 정부입법절차는 갈수록 지연되고 의원입법을 통해서 우회입법을 추진하는 경우도 증가하고 있는 상황이다. 행정기본법령의 시행을 계기로 현행 여러 영향평가를 아우르는 통합적이고 체계적인 입법영향분석 제도의 설계가 필요하다.

제3장. 미국의 입법영향분석 제도 개관

1. 미국의 입법영향분석 제도의 특징

미국의 입법영향분석 제도는 입법의 내용으로서 규제가 사회·경제적으로 미치는 영향에 대한 분석, 즉 규제영향분석(Regulatory Impact Analysis: RIA)을 중심으로 발전해 왔다고 평가할 수 있다. 미국의 입법영향분석은 규제적인 내용을 규정한 입법의 시행으로 예상되는 비용과 그에 따른 편익이나 효과를 비교·분석하는 비용편익분석(Cost Benefit Analysis: CBA), 비용효과분석(Cost Effectiveness Analysis: CEA) 등과 같은 경제적 분석 방법을 주로 활용하고 있다. 비용과 편익·효과를 비교·분석하는 경제적 분석 방법이지만, 이러한 분석기법은 경제 분야 뿐만 아니라 보건, 복지, 환경 등 분야에서 폭넓게 활용되고 있다.

Winston Harrington, Richard D. Morgenstern, “Evaluating Regulatory Impact Analysis”, Resources for the Future, Discussion Paper 04-04(March 2004), p2.

미국의 입법영향분석은 대통령의 행정명령(Executive Order)을 그 법적 근거로 하고 있다. 후술하는 바와 같이 행정명령 중에서도 클린턴 행정부 시절 공포한 행정명령 제12866호를 근간으로 하면서, 이후 부시, 오바마 행정부 등을 거치면서 그 내용이 계속 보완되었다.

여기서 주목할 점은 입법영향분석의 근거가 법률이 아닌 행정명령이라는 점이다. 물론 연방 행정기관에 대해서 입법영향분석을 의무적으로 시행하도록 규정한 연방 법률들도 존재하지만, 이들은 어디까지나 해당 법률과 관련되는 특정 영역에서의 연방 행정기관의 규칙 정립 시에 적용되는 것이며, 법규범으로서 행정부의 규칙 정립 과정에 일반적으로 적용되는 것은 대통령 행정명령이다.

미국의 입법영향분석은 행정부의 규칙정립절차에 적용되며, 법률은 적용 대상에서 제외된다. 이것은 위에서 언급한 바와 같이 입법영향분석의 법적 근거가 행정명령이기 때문이기도 하지만, 전통적으로 동 제도가 미국 의회의 행정부에 대한 불신과 감독 필요성에서 고안되었기 때문이다. 몇몇 연방 법률에서 입법영향분석 의무 규정을 두고 있으나, 그 적용 대상은 어디까지나 연방 행정기관이며, 의원입법은 제외되고 있다. 이 점에서는 “현행 법령”을 대상으로 각종 영향을 체계적으로 분석(「행정기본법 시행령」 제17조제1항)하도록 하고 있는 우리의 제도와 차이가 있다. “법령”은 통상적으로 법률, 대통령령, 총리령·부령 등을 의미하므로, 해당 법률이 의원입법이라 하더라도 사후적 분석 대상에 포함된다.

미국의 경우 엄격한 대통령제 국가로서 대통령(행정부)은 법률안 제출권이 없고, 모든 법률안의 제출권은 의회의원에게만 부여되어 있으므로, 엄밀한 의미에서 “의원입법”이라는 표현은 정확한 것은 아니다.

미국의 입법영향분석에 있어서는 대통령실의 직접적인 개입이 제도화되어 있다. 대통령실(Executive Office of the President) 소속 관리예산처(Office of Management and Budget: OMB) 내에 있는 정보규제국(Office of Information and Regulatory Affairs: OIRA)이 연방 행정기관의 입법영향분석을 총괄하며, 입법영향분석의 절차, 방법, 기법 등을 비롯한 세부적인 지침과 매뉴얼은 관리예산처장이 각서나 메모의 형식으로 연방 각 기관에 시달하고 있다.

다만 이와 관련해서는 연방의 행정기관이 법률의 하위법령에 해당하는 규칙을 마련하는 과정에 대통령이 개입하는 것은 의회의 권한을 침해하는 것으로 위헌소지가 있다는 반론이 있다.

이러한 주장은 미국 연방헌법에서 모든 입법권을 의회에 유보하고 있는바, 의회는 규칙 등 하위법령 제정권을 대통령이 아니라 각 행정기관에 위임했으므로 의회의 동의없이 대통령이 규칙 제정 과정에 개입하는 것은 의회의 권한을 침해하는 것으로 위헌적이라는 것이다.

2. 미국의 입법영향분석 제도의 연혁: 연방 법률

(1) 미국의 입법영향분석 제도의 시작은 1936년의 홍수통제법(Flood Control Act)에서 비롯된 것으로 보는 것이 학계의 일반적 견해이다. 1930년대 미국에서는 세계 대공황 극복을 위한 뉴딜 정책의 시행으로 정부의 대규모 공공사업이 발주되면서 막대한 투자 비용이 소요되는 투자 결정에 관한 기준 및 절차를 정립해야 한다는 요구가 의회로부터 제기되기 시작했다.

윤계형·박통희·김주찬·홍완식, 입법평가와 규제영향분석의 개념 및 관계정립에 관한 연구, 한국법제연구원, 입법평가 연구 12-24-②, 2012. 31면 참조. 1902년의 하천 및 항구법(River and Harbor Act)에서 연방 행정기관들로 하여금 공공시설 프로젝트에 대한 비용편익 분석을 수행하도록 요구한 것을 그 시작으로 보는 견해도 있다.

동 법률에서는 정부 프로젝트의 시행은 발생 가능한 모든 편익이 예상 비용을 초과하는 경우 가능하다는 점을 규정하면서, 해당 프로젝트를 시행하는 연방 기관에 대해서 비용편익분석 수행하도록 하고, 예산 배정 요구시 그 내용을 의회에 제출하도록 하였다.

33. U.S.C. §701a. Declaration of policy of 1936 Act

“......the Federal Government should improve or participate in the improvement of navigable waters or their tributaries, including watersheds thereof, for flood-control purposes if the benefits to whomsoever they may accrue are in excess of the estimated costs,......”

다만, 미국의 홍수통제법에서는 연방 기관에 대해서 비용편익분석을 의무화하는 조항을 두고 있으나, 이것은 어디까지나 홍수통제법에 따른 공공사업의 시행요건으로서 그 비용과 편익을 비교·분석하라는 것이지, 법률의 특정 조항, 즉 입법에 대한 비용편익분석은 아니라고 본다. 그런 측면에서 평가한다면, 동 법률은 비용편익분석을 공식적으로 제도화한 입법임에는 틀림없을 것이나 입법영향분석의 시초가 되는 입법이라고 보기는 어려울 것이다.

(2) 미국은 1969년 환경정책기본법(National Environmental Policy Act: NEPA)을 제정하여, 환경에 미치는 연방정부의 모든 환경 정책 및 프로젝트에 대해서 환경영향평가를 수행하도록 하였다. 동 평가는 환경영향평가서의 작성으로 수행하게 되는데, 동 영향평가서의 작성에 있어서 비용편익분석이 요구되는지는 법률에 명확히 규정되어 있지 않으나, 관련 하급심 판결에서 환경정책기본법(NEPA) §102(2)(c)에 따른 “상세한 평가서(detailed statement)” 작성시 고려해야 할 핵심적인 요소로 비용편익분석이 포함된다고 판시하였다.

Calvert Cliffs’ Coordinating Comm v. AEC, 449 F.2d 1109(D.C. Cir. 1971)

“......Section 102(2) (D) requires all agencies specifically to “study, develop, and describe appropriate alternatives to recommended courses of action in any proposal which involves unresolved conflicts concerning alternative uses of available resources. This requirement, like the “detailed statement” requirement, seeks to ensure that each agency decision maker has before him and takes into proper account all possible approaches to a particular project (including total abandonment of the project) which would alter the environmental impact and the cost-benefit balance.......”

환경정책기본법(NEPA)은 환경에 영향을 미치는 연방 각 행정기관의 정책이 구체적인 사업 이나 프로젝트 형태로 시행되는 경우는 물론 규칙의 형태로 마련되는 경우에도 적용되므로 정확한 의미에 있어서 입법영향분석의 근거 법률로 볼 수 있을 것이다.

(3) 미국의 입법영향분석의 연혁을 논할 때 빠지지 않는 것이 문서감축법(The Paperwork Reduction Act: PRA)이다. 문서감축법(PRA)은 미국 연방정부의 각종 서식, 보고서 및 그 밖의 문서화된 정보를 효율적으로 관리하고 감축하기 위하여 1980년 제정되었으며, 불필요한 문서 작성 및 보관을 줄이고, 국민에 대한 부담을 경감하는 것이 입법목적이다.

PRA는 연방 기관의 문서 작성, 보고서 요구사항, 문서 보관 등의 관련 프로세스를 효율화하고 표준화하기 위하여 연방 기관에 대해서 문서 관리 및 감축 프로세스를 수립하도록 요구하고, 연방 기관이 국민으로부터 정보를 수집하는 것을 제한하며, 필요한 경우에만 정보를 요구하도록 규정하고 있다.

또한 연방 기관이 전산화 및 자동화를 통해 문서화된 정보의 생산과 관리를 효율적으로 처리하도록 정보기술을 적극적으로 활용하여 문서 관리 및 감축을 강화하도록 하고 있다.

문서감축법(PRA)은 관리예산처(OMB)로 하여금 연방 기관들이 준수해야 하는 문서감축법(PRA)의 세부지침을 마련하여 제공하도록 하는 한편, 연방 기관은 문서 관리 및 감축 프로그램을 정기적으로 평가하여 효과성을 확인하고 그 결과를 관리예산처(OMB)에 제출하도록 규정하고 있다. 관리예산처(OMB)는 연방의 각 기관이 제출한 평가 결과를 총괄하여 문서감축법(PRA)의 전반적인 이행 상태를 평가한다.

44 U.S.C §3506

Sec. 3506. Federal agency responsibilities

(a) Each agency shall, in accordance with guidelines issued by the Director—

(1) designate a senior official to be responsible for ensuring the agency's compliance with the requirements of this chapter;

(2) establish a process for the collection of information to minimize the burden on the public and maximize the utility of the information collected by the agency;

(3) review, and where appropriate, reduce the information collection burden of the agency on the public, including ensuring that small entities have the opportunity to provide comments on the impact of the information collection requirements;

(4) establish a process to review information collection requests in order to ensure the utility of the information to be collected;

(5) establish a periodic review schedule for information collections; and

(6) report to the Director periodically on the agency's progress in meeting the requirements of this chapter and section 3517 of this title."

상기와 같은 관리예산처(OMB)의 업무는 실제로는 관리예산처(OMB)에 소속된 정보규제국(Office of Information and Regulatory Affairs: OIRA)에 의해서 수행된다.

문서감축법(PRA)(44 U.S.C §3506)은 동 법률의 수범대상이자 집행기관인 연방의 각 기관에 대해서 평가의무를 규정함으로써 법의 효과성을 사후적으로 분석할 수 있는 장치를 마련하고 있지만, 이를 입법영향분석의 요소로 보기는 다소 어렵다고 본다. 입법영향분석이란 입법의 시행으로 미칠 사회경제적 영향을 분석·평가하는 것이므로 본연의 의미에 정확히 부합한다고 보기는 어렵다. 다만, 문서감축법(PRA)(44 U.S.C §3506(a)(1))은 각 연방 기관은 고위공무원(senior official)을 지정하여 해당 기관의 동 법률에 따른 법적 요건 이행 책임을 지도록 하면서, 그 이행을 위한 기관 내부의 정보 수집 및 평가 절차를 수립하도록 하고 있는바, 이를 통하여 해당 기관이 제정하게 될 규칙(또는 제정해 시행하고 있는 규칙)이 국민의 자료 제출 부담 경감이라는 문서감축법(PRA)의 입법목적에 비추어 어떠한 영향을 미칠 것인지(또는 미치고 있는지)를 사전적·사후적으로 평가하도록 하고 있기 때문에, 국민의 자료 제출 부담 경감이라는 한정적 측면에서 규칙의 입법영향을 분석하도록 하는 일반적 근거 규정으로 볼 수 있을 것이다.

(4) 규제유연성법(Regulatory Flexibility Act: RFA)은 소규모 기업 및 기타 소수자(small entities)를 보호하고, 규제의 영향을 줄이기 위해 1980년 제정되었으며, 연방정부의 입법이 소규모 기업 및 소수자에게 미치는 영향을 평가하고, 이에 대한 공개적인 의견을 수렴하는 것을 내용으로 삼고 있다.

규제유연성법(RFA)에 따라 연방 기관은 제정하고자 하는 규칙이 소규모 기업 및 소수자에게 미치는 영향을 미리 평가하도록 하면서, 그 수단 중 하나로 소규모 기업 및 소수자, 그리고 이들을 대표하는 단체로부터 공개적으로 의견을 수렴하도록 하고 있다. 입법으로 영향을 받게 될 대상 집단으로부터 미리 의견을 듣도록 하는 것은 입법영향분석의 민주성을 확보하는 수단으로서 이후 오바마 행정부의 행정명령(Executive Order)에 명시되었다.

규제유연성법(RFA)은 이러한 영향분석을 초기유연성분석(Initial Regulatory Flexibility Analysis: IRFA)과 최종유연석분석(Final Regulatory Flexibility Analysis: FRFA)의 두 가지 단계로 나누어 규정하고 있다. 초기유연성분석(IRFA)은 연방 기관이 제정하고자 하는 규칙의 입법예고 단계에서 실시하는 영향분석으로서 해당 규칙이 소규모 기업 등에 경제적으로 상당한 영향을 미칠 것으로 예상되는 경우 그 상세한 내용과 경제적 부담을 줄일 수 있는 대안(alternatives)이 있는 경우 이에 대해서 기술하도록 하고 있다(5 U.S.C. § 603).

최종유연성분석(FRFA)은 규칙안에 대한 국민들의 의견 수렴과 소규모 기업 등에 미치는 경제적 영향에 대한 철저한 분석을 내용으로 한다. 최종유연성분석 보고서에는 수렴된 국민의 의견을 요약하고, 이에 대한 해당 기관의 반응 내용, 최초의 입법예고안 대비 변경된 내용, 영향분석과정에서 검토된 대안, 대안을 기각했을 경우에는 채택하지 않은 이유 등을 포함하도록 하고 있다(5 U.S.C. § 604).

규제유연성법(RFA)은 소규모 기업, 소수자에 대한 경제적 영향 측면에서, 연방정부의 모든 기관이 제정하는 규칙에 대해서 입법영향분석을 실시하도록 의무를 부과하고 있다는 점에서 앞서 언급한 문서감축법(PRA)과 더불어 한정적 측면에서 규칙의 입법영향을 분석하도록 하는 일반적 근거 규정으로 볼 수 있을 것이다.

(5) 1995년에 제정된 재원 지원이 없는 명령 개혁법(Unfunded Mandates Reform Act: UMRA)은 연방정부의 재원 지원 없이 주나 지방정부 등에 대해서 새로운 의무를 부과하는 규칙을 제정하는 경우 해당 입법에 대한 영향을 평가하도록 하고 있다. 재원 지원이 없는 명령 개혁법(UMRA)은 연방정부의 정책 시행으로 주, 지방정부, 부족정부(tribal government) 및 민간 부문에 재원 지원 없이 과도한 비용을 부담시키는 것을 제한함으로써 정책과 입법의 투명성과 책임성을 높이는 것을 목적으로 한다.

이를 위해서 재원 지원이 없는 명령 개혁법(UMRA)은 연방정부로 하여금 제정하고자 하는 규칙의 잠재적인 경제적 영향과 재원 지원 없는 연방정부의 지시사항(federal mandate)이 해당 입법에 존재하는지 여부를 검토하도록 한다. 그 과정에서 주, 지방정부, 부족정부 및 민간 부문에 제정하고자 하는 규칙의 내용을 공개하고 이에 대한 의견을 공식적으로 수렴하도록 하고, 입법의 영향을 최소화할 수 있는 다른 대안을 검토하도록 한다.

재원 지원이 없는 명령 개혁법(UMRA)은 1년에 주, 지방정부, 부족정부를 통틀어 1억 달러 이상의 경제적 영향을 미치거나 민간 부문에 1억 달러 이상의 경제적 영향을 미치는 규칙을 영향분석 대상으로 규정하면서 상세한 내용을 영향분석 보고서에 기술하도록 요구하고 있는데, 영향분석서에 포함시켜야 할 주요 항목은 다음과 같다.

2 U.S.C. §1532(a)

<표 3: UMRA의 입법영향분석 사항 목록>

ㅇ 연방정부 지시사항(federal mandate)에 대한 질적(qualitative)·양적(quantitative) 비용효과분석(assessment of the anticipated costs and benefits)

- 주, 지방정부, 부족정부 또는 민간 부문에 대한 비용효과분석

- 국가의 보건(health), 안전(safety), 자연환경(natural environment)에 미치는 영향

ㅇ 연방 기관의 다음 사항에 대한 평가

- 연방정부 지시사항에 대한 준수 비용(compliance cost)

- 주, 지방정부, 부족정부, 지역사회의 특정 지역이나 민간 부문의 특정 부문이 연방정부 지시사항으로 예산상 불균형적인 영향(disproportionate budgetary effects)을 받게 될 경우 해당 영향

ㅇ 연방정부 지시사항이 아래 국가 경제에 미치는 효과

- 생산성(productivity), 경제성장(economic growth), 완전고용(full employment), 생산적인 일자리 창출(creation of productive jobs), 미국의 상품과 서비스에 있어서의 국제 경쟁력(international competitiveness)

ㅇ 연방정부 지시사항으로 영향을 받게 될 주, 지방정부, 부족정부의 선출직 공무원(elected representatives)과 논의한 사항

- 주, 지방정부, 부족정부가 구두로 또는 공식문서로 제출한 의견

- 제출된 의견 및 우려에 대한 해당 연방 기관의 평가

(6) 1996년에 제정된 의회심사법(Congressional Review Act: CRA)은 연방정부의 규칙에 대한 의회의 일반적 심사를 제도화한 법률로서, 앞서 언급한 법률들이 특정 영역에 있어서 영향을 미칠 것으로 예상되는 규칙에 대한 의회의 통제를 규정한 것과는 달리 연방정부의 모든 규칙에 대해서 의회의 일반적 심사 권한을 규정한 것이라는 의미를 가지고 있다.

다만 5 U.S.C §807에서는 연방준비제도이사회(Board of Governors of the Federal Reserve System)나 연방공개시장위원회(Federal Open Market Committee)가 제안하거나 집행하는 통화정책(monetary policy)과 관련된 규칙은 적용대상에서 제외하고 있다.

CRA는 우리의 헌법체계에 비추어 본다면 대통령의 권한을 침해할 소지가 매우 큰 법률이다. 대한민국 헌법은 대통령의 대통령령 발령권(헌법 제75조), 국무총리 및 행정각부의 장의 총리령·부령 발령권(헌법 제95조)을 규정함으로써 하위법령의 발령권한이 행정부에 있음을 명백히 밝히고 있는바, 그 하위규범으로 볼 수 있는 행정규칙의 제정에 있어서는 행정부에 더욱 큰 자율성이 부여된다고 본다. 따라서 의회가 제·개정 과정에 있는 행정규칙을 사전에 심사하는 것은 우리 헌법 체계에서는 인정되지 않는다고 생각된다. 다만 CRA에서는 의회의 규칙에 대한 사전 심사 결과 해당 규칙을 무효화하는 결정을 하더라도 대통령의 승인 없이는 해당 결정에 효력을 부여하지 않음으로써 이러한 우려를 해소하고 있다.

의회심사법(CRA)은 미국 의회가 행정기관이 공포할 규칙을 심사하고, 필요한 경우 이를 취소할 수 있는 절차를 규정하고 있다. 의회심사법(CRA)에 따르면 연방 기관은 새로운 규칙을 공포할 때 해당 규칙을 의회에 제출하도록 하고, 의회는 이 중에서 ‘주요 규칙(major rule)’을 심사하고, 필요한 경우 의회내 표결을 통해 이를 취소할 수 있는 절차를 규정하고 있다. 다만, 이러한 의회의 결정이 효력을 발휘하려면 대통령의 승인이 있어야 하는데, 대통령이 의회의 취소 결정을 거부(veto)한 경우로서 의회가 대통령의 거부 결정을 뒤집지 못하면 해당 규칙은 그 효력을 유지할 수 있다.

5 U.S.C §801

‘주요 규칙(major rule)’은 정보규제국(OIRA)이 1) 연간 1억 달러 이상의 경제적 영향을 미치거나, 2) 소비자·개별 기업, 연방·주·지방정부의 기관들 또는 지리적인 지역의 비용이나 가격에 있어서 상당한 상승을 유발하거나, 3) 경쟁, 고용, 투자, 생산성, 혁신, 국내나 수출시장에서 미국 기업이 외국기업과 경쟁하는데 있어서 심대한 부정적 영향을 초래한다고 판단한 규칙을 말한다.(5 U.S.C §804(2))

5 U.S.C §802

5 U.S.C §801(a)(3)(B)

“(3) A major rule relating to a report submitted under paragraph (1) shall take effect on the latest of--

(B) if the Congress passes a joint resolution of disapproval described in section 802 relating to the rule, and the President signs a veto of such resolution, the earlier date--

(i) on which either House of Congress votes and fails to override the veto of the President; or

(ii) occurring 30 session days after the date on which the Congress received the veto and objections of the President; or------”

또한 의회심사법(CRA)은 의회의 결정과 대통령의 승인으로 취소된 규칙에 대해서, 해당 규칙과 동일하거나 유사한 내용으로 규칙을 다시 제정하는 것을 방지하는 절차를 규정하고 있다.

5 U.S.C §801(b)(2)

“A rule that does not take effect (or does not continue) under paragraph (1) may not be reissued in substantially the same form, and a new rule that is substantially the same as such a rule may not be issued, unless the reissued or new rule is specifically authorized by a law enacted after the date of the joint resolution disapproving the original rule.”

의회심사법(CRA)은 연방 기관으로 하여금 규칙의 효력 발생일 전에 의회와 회계감사원(Government Accountability Office: GAO)에 규칙 사본, 해당 규칙이 ‘주요 규칙’인지 여부에 대한 판단, 규칙의 효력 발생일을 포함한 보고서와 규칙과 관련한 비용효과분석(cost-benefit analysis) 전체 사본, 규제유연성법(RFA)에 따른 초기유연성분석(IRFA)과 최종유연석분석(FRFA) 전체 사본, 재원 지원이 없는 명령 개혁법(UMRA)에 따른 입법영향분석 결과(위 표3에 따른 사항)를 함께 제출하도록 하고 있다.

미국의 회계감사원(GAO)는 1921년 예산회계법(Budget and Accounting Act)에 의하여 General Accounting Office라는 이름으로 설립되었는데, 2004년 GAO인적자원개혁법(GAO Human Capital Reform Act)에 의해서 그 명칭이 Government Accountability Office로 변경되었다. 이는 GAO가 정부에 대한 회계감사 뿐만 아니라 정부의 성과 감사도 수행하고 있다는 점을 반영하기 위한 것이다. 본 연구에서는 명칭의 혼동을 방지하기 위해서 현재 명칭인 Government Accountability Office(GAO)으로 통일해서 사용하기로 한다.

5 U.S.C §801(a)(1)(A),(B)

이로써 의회심사법(CRA)은 의회의 심사 대상인 ‘주요 규칙(major rule)’ 여부의 판단을 해당 규칙에 대해서 정확한 정보와 전문성을 보유한 행정부에 맡기면서도, 이전에 의회가 제정한 문서감축법(PRA)나 재원 지원이 없는 명령 개혁법(UMRA)이 연방 행정기관에 의해서 충실하게 집행될 수 있도록 강제하고 있는 것으로 볼 수 있다.

또한 의회심사법(CRA)은 연방 행정기관이 제정할 ‘주요 규칙’에 대해서는 경제적 입법영향분석에 해당하는 비용편익분석을 비롯해서, 문서감축법(PRA), 재원 지원이 없는 명령 개혁법(UMRA)에 의한 입법영향분석도 수행하도록 강제하는 효과도 갖는다고 할 수 있다.

마지막으로 의회심사법(CRA)에 따른 의회의 결정(determination), 판단(finding), 조치(action), 부작위(ommission)는 사법심사의 대상에서 제외된다.

5 U.S.C §805. Judicial Review

“No determination, finding, action, or omission under this chapter shall be subject to judicial review.”

(7) 2000년에 의회가 한시법으로 제정한 규제의 진실성법(Truth in Regulating Act: TRA)는 회계감사원(Government Accountability Office: GAO)으로 하여금 경제적으로 매우 중요한 연방정부의 규칙에 대해서 분석·평가하도록 하고 그 결과를 의회에 보고하도록 하는 내용을 골자로 한다. 규제의 진실성법(TRA)은 3년 한시법으로 현재는 실효된 법률이다.

규제의 진실성법(TRA)의 입법목적은 연방 정부의 중요 규제 결정에 대해서 투명성을 증진하고, 연방 정부의 규칙이 법률이 정한 제반 요건을 공정한 방법으로, 효율적·효과적으로 충족하고 있는지에 대한 의회의 감독의 효과성을 증진함으로써 의회와 연방 정부기관의 국민에 대한 책임성을 강화하고자 하는 것이다(section 2).

규제의 진실성법(TRA)은 회계감사원(GAO)의 분석·평가 대상이 되는 “경제적으로 중요한 규칙”의 범위를 다음과 같이 열거하고 있다.

ㅇ 연간 경제적 효과가 1억 달러 이상인 규칙

ㅇ 경제(economy, a sector of economy), 생산성(productivity), 경쟁(competition), 일자리(jobs), 환경(environment), 공공보건(public health), 공공안전(public safety), 주·지방정부·부족정부나 지역사회(communities)에 실질적인 악영향을 미치는(adversely affect) 규칙

규제의 진실성법(TRA)에 따르면, 연방 정부 기관이 경제적으로 중요한 규칙을 공포하면, 해당 기관의 소관 상임위원장 등은 회계감사원장(Comptroller General)에게 해당 규칙을 심사하도록 요구할 수 있고(section 4(a)(1)), 회계감사원장은 해당 규칙에 대해서 “독립적인 평가(independent evaluation)”를 수행하고 그 결과를 상임위원장 등의 심사 요구를 접수한 날로부터 180일 이내에 의회에 제출해야 한다(section 4(a)(2)).

여기서 “독립적인 평가(independent evaluation)”란 연방 기관이 해당 규칙을 개발함에 있어서 사용한 자료, 방법론, 가정에 대한 실질적인 평가(substantive evaluation)을 말하며 다음 사항을 포함해야 한다(section 4(a)(3)(A),(B),(C)).

ㅇ 규칙의 잠재적인 편익(potential benefits)에 대한 연방 기관의 분석에 대한 평가(금전적으로 계량화할 수 없는 편익 효과를 포함해야 하며 편익을 얻게 될 개인이나 기관을 밝혀야 함)

ㅇ 규칙의 잠재적 비용(potential costs)에 대한 연방 기관의 분석에 대한 평가(금전적으로 계량화할 수 없는 비용 효과를 포함해야 하며 비용을 부담하게 될 개인이나 기관을 밝혀야 함)

ㅇ 연방 기관이 수행한 대안(alternatives) 분석, 규제영향분석을 비롯한 그 밖의 각종 영향분석에 대한 평가

규제의 진실성법(TRA)은 연방 행정기관의 각종 입법영향분석이 제대로 이루어졌는지를 의회 차원에서 검증·평가하려는데 목적이 있으나, 동 법률은 3년의 시범사업(pilot project)으로 종료되었고 현재는 실효되었다.

3. 미국의 입법영향분석 제도의 연혁: 대통령 행정명령(Executive Order)

앞서 Ⅲ.2에서 살펴본 바와 같이 미국에서 입법영향분석 제도를 규정하고 있는 여러 법률이 있으나 그것은 어디까지나 연방의 행정기관으로 하여금 특정 영역 또는 비교적 일반적인 영역에서 입법영향분석을 실시할 것을 의무화하고 있는 것이지 입법영향분석 제도의 방법, 절차, 기법 등을 구체적으로 규정하고 있지는 않다.

이하에서는 입법영향분석 제도를 구체적으로 규정하고 있는 역대 미국 행정부의 대통령 행정명령(Executive Order)을 중심으로 그 변천 과정을 살펴보기로 한다.

(1) 닉슨(Nixon) 행정부 이전

미국에서 입법영향분석 제도는 1971년 닉슨(Nixon)행정부에서 연방 행정기관에 대해서 입법규제안과 그 대안 간에 비용을 비교해 보도록 하는 내용의 일련의 행정명령을 시행한 것을 그 시작으로 보는 견해가 일반적이다. 따라서 그 이전에 행정명령의 형식으로 발령·시행된 입법영향분석 관련 지침과 의회의 관련된 가이드라인 등에 대해서는 일괄하여 개략적으로 살펴보기로 한다.

리처드 닉슨 대통령의 “삶의 질 심사프로그램(Quality of Life Review Program)”은 사회와 경제적 요소들이 국민의 삶의 질에 미치는 영향을 조사하고 평가하는 것을 목표로 하며, 미국의 여러 정부 기관이나 단체들과 협력하여 다양한 사회 문제들을 분석하고, 삶의 질을 향상시키기 위한 정책을 제안하고 있다. 닉슨 대통령 시절의 일련의 행정명령은 삶의 질 프로그램의 일환으로 제정·시행된 것이다.

박영도·한귀현, 주요국가의 입법평가 관련제도(Ⅱ) - 미국의 입법영향분석제도, 한국법제연구원, 2007. 12면; 김현수, 입법평가 Review를 통한 재정립 방안 연구 – 입법평가 비교제도론 1: 미국·캐나다, 입법평가 연구 13-24-⑤-2, 한국법제연구원, 2013, 11면

1936년 홍수통제법(Flood Control Act)에서는 홍수통제 관련 프로젝트를 진행하는 연방기관에 대해서 비용편익분석을 하도록 요구하였으나, 이에 대한 구체적인 실행지침이 없었다. 이에 따라 물관리에 관련된 다수의 연방기관 등은 관련 프로젝트이 시행과 예산 확보를 목적으로 각기 독자적인 비용편익분석 모델을 개발했다. 다만 이러한 모델 개발은 경제이론에 의한 것이 아닌 정치적·관료적 이해관계에 따른 것이었다. 또한 당시 예산청(Bureau of the Budget)은 각 기관이 프로젝트의 예산 배정 요구를 위해서 의회에 제출하는 여러 문서와 비용편익분석 결과를 심사하는 역할을 담당했고, 그 과정에서 다양한 모델의 통일을 요구했다.

박수헌, 미국의 규제영향분석제도에 관한 고찰, 입법평가연구 창간호, 2009년, 95면.

상게서, 95면. 이에 따라 당시 범정부 위원회에서 프로젝트의 통일된 비용편익분석 기준을 마련하기 위한 시도를 했다.

1950년에는 의회 소속의 의회연구서비스(Congressional Research Service)와 의회예산처(Congressional Budget Office) 등이 물 자원 관리에 관련된 정책 및 프로젝트에 대한 경제적 분석을 위한 가이드라인으로서 “하천유역 프로젝트에 대한 경제적 분석을 위한 지침안(Proposed Practices for Economic Analysis of River Basin Projects)”을 제정했다. 동 가이드라인은 의회의 주도로 마련된 것으로서 행정명령은 아니지만 연방 정부기관이 참고할 수 있는 상세한 지침을 제공하고 있으며, 다음과 같은 다섯 가지 분석을 요구하고 있다.

ㅇ 경제적 효과 분석(Economical Impact Analysis): 프로젝트가 지역 또는 국가적인 경제에 미치는 영향을 평가하는 것으로서, 비용 대비 효과를 분석하고, 산업, 노동 시장, 생태계 등 다양한 부문에 미치는 영향을 고려한다.

ㅇ 사회적 효과 분석(Social Impact Analysis): 프로젝트가 사회적으로 어떻게 영향을 미치는지를 평가하는 것으로서, 지역사회, 고용률, 인프라 개발, 문화적 영향 등을 고려한다.

ㅇ 환경적 영향평가(Environmental Impact Assessment): 프로젝트가 자연환경에 미치는 영향을 평가하는 것으로서, 이를 통해 생태계 보전, 수질 보호, 홍수 관리 등을 고려한다.

ㅇ 시장 분석(Market Analysis): 프로젝트가 시장 구조와 경쟁에 미치는 영향을 분석하며, 시장의 효율성과 경쟁력을 평가한다.

ㅇ 리스크 및 불확실성 고려(Risk and Uncertainty Consideration): 불확실성을 고려한 경제적 분석을 수행하며, 프로젝트의 리스크 요소와 대응 전략을 평가한다.

1973년 대통령 소속 자문기관으로 창설된 수자원위원회(Water Resources Council)는 “수자원 및 관련 토지자원 계획을 위한 원칙 및 기준(Principles and Standards for Planning Water and Related Land Resources)”을 제정하였다.

수자원위원회(Water Resources Council)는 대통령 소속 자문위원회로서 주요 수자원 정책을 조정하고 정부 각 부처와 주요 관계기관 간의 협력을 촉진하며 수자원 개발 및 관리에 관한 전략을 제시하는 것을 목적으로 설립되었다. 동 위원회의 위원 및 위원장은 대통령이 임명한다.

동 기준에서는 연방 행정기관들로 하여금 수자원 및 이와 관련된 토지자원에 관한 계획을 수립할 때 다음과 같은 다섯 가지 사항을 고려하도록 권고하고 있다.

ㅇ 통합적인 계획(Comprehensive Planning Approach): 수자원 개발 및 관리는 포괄적이고 통합된 계획 접근 방식을 따라야 하며, 이는 수자원의 다양한 측면을 고려하고 조화롭게 관리하는 것을 목표로 한다.

ㅇ 다목적 관리(Multiple-Use Management): 수자원과 관련된 토지 자원은 다목적으로 사용되어야 하며, 이는 경제적, 환경적, 사회적인 측면에서의 효과를 고려하여 관리되어야 한다.

ㅇ 환경에 대한 고려(Environmental Considerations): 수자원 개발 및 관리는 환경 보호를 최우선 고려사항으로 삼아야 하며, 이는 수자원의 지속 가능한 이용과 보존을 위해 필요한 조치를 촉진한다.

ㅇ 대중의 참여(Public Participation): 수자원 계획에는 대중 참여가 필수적으로 반영되어야 하며, 이는 관련 이해관계자들의 의견을 수렴하고 공개적인 결정과정을 보장하는 수단이다.

ㅇ 경제적 효율성(Economic Efficiency): 수자원 개발 및 관리는 경제적 효율성을 고려해야 하며, 자원의 최적 이용과 비용편익분석(Cost-Benefit Analysis)을 통해 효율적인 결정을 내릴 수 있도록 지원한다.

이 중에서 경제적 효율성(Economic Efficiency)은 수자원 관련 연방 행정기관이 관련 정책이나 프로젝트를 규칙 등 입법의 형태로 제정·시행할 경우 고려해야 할 중요한 판단 요소로서, 동 기준에서는 미국에서 입법영향분석의 근간이 되는 비용편익분석에 관한 기준과 방법을 제시하고 있다.

(2) 1969년 닉슨(Nixon) 행정부의 “삶의 질 심사 프로그램(Quality of Life Review Prgram)”과 행정명령 제11541호

이 프로그램은 닉슨 대통령이 국가의 다양한 측면에서 국민들의 삶의 질을 향상시키고 국가 발전에 기여하기 위해 시행한 종합적인 정책 프레임워크로서 대략 여섯 가지 영역에서 국민의 삶의 질 향상을 위한 방안을 모색하였다. 첫째, 미국의 환경 정책을 개선하고 자연환경을 보호하는 방안, 둘째, 도시 계획 및 인프라 개선을 통해 국민들의 삶의 질을 향상시키는 방안, 셋째, 건강 및 복지 서비스의 효율성과 접근성을 개선하기 위해서 의료 서비스 및 사회 복지 프로그램의 효과적인 운영을 위한 정책, 넷째, 교육 시스템의 품질과 접근성을 향상시키기 위해 학교 및 교육 프로그램의 효율성과 학생들의 학습 경험 개선을 위한 방안, 다섯째, 사회 서비스 및 인프라 구축을 통해 취약 계층의 지원을 강화하고 사회적 차별을 줄이는 방안, 마지막으로 경제 활동과 고용 창출을 촉진하여 국가의 경제적 안정성을 향상시키기 위한 정책방안을 검토하도록 했다.

이 프로그램과 관련해서 일련의 행정명령이 발령되었는데, 그 중에서 입법영향분석 측면에서 주목할 만한 것은 행정명령 제11541호이다. 동 행정명령은 1970년 7월 1일 발표되었으며, 국가적인 환경 정책의 개선과 미국인들의 삶의 질을 향상시키기 위한 원칙들을 규정하고 있다.

행정명령 11541호는 “모든 미국인의 삶의 질 향상(Improving the Quality of Life for All Americans)”이라는 제목으로 발령되었다.

ㅇ 환경 보호(Environmental Protection): 연방정부는 환경을 보호하고 보존하기 위해 적극적으로 노력하며, 이를 통해 자연 자원의 지속 가능한 관리와 보호를 촉진한다.

ㅇ 환경 평가(Environmental Assessment): 환경영향평가 및 자원 개발 프로젝트의 사회경제적 영향을 고려하도록 요구하며, 이를 통해 환경 보호와 개발의 균형을 유지하고 공공의 이익을 최대화할 수 있도록 지원한다.

ㅇ 공공시설의 효율성(Efficiency of Public Facilities): 정부는 공공시설 및 프로젝트를 효율적으로 관리하고 운영하여야 하며, 이를 통해 정부 자금의 효율성을 높이고 국민들에대해서 더 나은 서비스를 제공할 수 있도록 지원한다.

ㅇ 개발 및 보존의 균형(Balancing Development and Conservation): 자연 자원의 개발과 보존 간의 균형을 위하여 노력하며, 이를 통해 미국의 경제적 발전을 지원하면서 동시에 환경 보호를 고려할 수 있도록 한다.

ㅇ 국가적 책임(National Responsibility): 연방정부는 국가적 책임을 갖고 환경 보호 및 삶의 질 향상을 위해 노력해야 하며, 이를 통해 미국이 지속 가능한 발전을 이루고 공공의 이익을 증진할 수 있도록 지원한다.

중요한 것은 동 행정명령은 연방정부의 각 기관이 위 원칙들을 수행해 나감에 있어서 모든 프로그램과 정책의 품질 개선을 위한 기준과 절차를 규정하고 있다는 점이다. 또한 연방정부 정책의 경제적, 사회적, 환경적 효과를 분석하기 위한 비용편익분석(Cost Benefit Analysis)의 중요성을 강조하고 있는데, 특정 프로그램이나 정책의 시행으로 발생할 가능성이 있는 사회적 및 경제적 효과를 예측·평가할 수 있는 분석틀(analytical framework)을 제시하고 있다.

특히 닉슨 행정부는 대통령실 소속의 관리예산처(Office of Management and Budgeta: OMB)로 하여금 환경보호청(Environmental Protection Agency: EPA)이 제정하는 규칙에 대해서 심사하도록 하였는데, 이는 대통령실(특히 관리예산처(OMB))에 의한 중앙집중적 규칙 심사 제도의 본격적인 시작으로 평가된다.

박영도·한귀현, 주요국가의 입법평가 관련제도(Ⅱ) - 미국의 입법영향분석제도, 한국법제연구원, 2007. 12면.

(3) 1974년 포드(Ford) 행정부의 행정명령 제11821호

닉슨 행정부에서 관리예산처(OMB)에 의한 중앙집중적 규칙 심사가 본격적으로 시작되었으나, 이는 환경보호청이 제정하는 규칙에 한정된 것이었다. 포드 행정부에서는 이를 더욱 확대·발전시켜 연방정부의 모든 기관에 대해서 규칙 등 새로운 입법을 제정하는 경우 인플레이션 영향평가(Inflation Impact Assessment)를 시행하도록 하는 행정명령 제11821호를 발령하였다. 동 행정명령에 따라 각 행정기관은 소관 규칙을 입법하는 경우 경제적 영향평가를 수행해야 하며, 관리예산처(OMB)에는 인플레이션에 영향을 미치는 규칙의 정의와 평가절차를 정하도록 하였다.

동 행정명령은 제1조에서 행정부의 모든 기관은 입법을 제안하거나 규정(regulations), 규칙(rules)을 공포하기 위해서는 인플레이션에 미치는 영향을 평가했음을 증명하는 보고서가 첨부되어야 하며, 인플레이션 영향평가는 이 명령에 따른 기준 및 절차에 따라서 이루어져야 한다고 규정하고 있다.

Executive order 11821 Inflation Impact Statements (November 27, 1974)

“SECTION 1. Major proposals for legislation, and for the promulgation of regulations or rules by any executive branch agency must be accompanied by a statement which certifies that the inflationary impact of the proposal has been evaluated. Such evaluation must be in accordance with criteria and procedures established pursuant to this order.”

제2조에서는 관리예산처장(The Director of the OMB)으로 하여금 행정기관이 만들어내는 규칙 등 입법안으로서 인플레이션에 중대한 영향을 미치는 “주요 입법제안(major legislative proposal)”을 식별할 수 있는 기준을 개발하고, 이러한 평가를 위한 절차를 규정하도록 그 권한을 위임하면서, 관리예산처장은 동 행정명령에 따른 책임 범위 내에서 자신의 권한을 연방정부의 기관장에게 위임할 수 있도록 하고 있다.

Executive order 11821 Inflation Impact Statements (November 27, 1974)

“SEC. 2 (a) The Director of the Office of Management and Budget is designated and empowered, ------ to develop criteria for the identification of major legislative proposals, regulations, and rules emanating from the executive branch which may have a significant impact upon inflation, and to prescribe procedures for their evaluation.

(b) The Director, in carrying out the provisions of this order, may delegate functions to the head of any department or agency, ------ when appropriate in the exercise of his responsibilities pursuant to this order.”

제3조에서는 제2조에 따라 관리예산처장이 “주요 입법제안”에 대한 식별 기준을 개발하기 위해서 고려해야 할 주요 영향의 범주(categories of significant impact)를 다음과 같이 열거하고 있다.

Executive order 11821 Inflation Impact Statements (November 27, 1974)

“SEC. 3. In developing criteria for identifying legislative proposals, regulations, and rules subject to this order, the Director must consider------the following general categories of significant impact:

a. cost impact on consumers, businesses, markets, or Federal, State or local government;

b. effect on productivity of wage earners, businesses or government at any level;

c. effect on competition;

d. effect on supplies of important products or services.”

ㅇ 소비자, 기업, 시장 또는 연방, 주, 지방정부에 미치는 비용 영향

ㅇ 모든 수준의 임금 근로자, 기업 또는 정부의 생산성에 미치는 영향

ㅇ 경쟁에 미치는 영향

ㅇ 중요 제품 또는 서비스의 공급에 미치는 영향

(4) 1978년 카터(Carter) 행정부의 행정명령 제12044호

카터 행정부에 이르러서는 연방정부의 입법의 질을 높이기 위한 보다 구체적이고 진일보한 행정명령이 발령되었다. 주목할 만한 것은 동 행정명령은 연방 행정기관이 입법의 질을 제고하기 위해서 준수해야 할 절차를 규정함에 있어서 그 적용범위에 향후 제정할 입법(future regulations)뿐만 아니라 현행의 규정(existing regulations)을 포함하고 있다는 점이다.

Executive order 12044 Improving Government Regulations (March 23, 1978)

“As President of the United States of America, I direct each Executive Agency to adopt procedures to improve existing and future regulations.”

동 행정명령은 제1조에서, 모든 정책과 규정들은 최대한 간결하고 명확해야 하고, 입법목적(legislative goals)을 효과적이고 효율적으로 달성해야 하며, 개인, 공공·민간기관, 주·지방정부에 불필요한 경제적 부담을 지워서는 안 된다고 규정하고 있다(Section 1). 그러면서 이러한 목적을 달성하기 위해서 연방기관이 입법과정에서 준수해야 할 원칙을 다음과 같이 규정하고 있다.

1. 입법의 필요성과 목적은 명확하게 확정되어야 한다.

2. 연방기관의 기관장 및 정책 관리자가 효과적인 감독을 실시해야 한다.

3. 다른 연방기관, 주 및 지방정부, 기업, 기관 및 일반 국민이 입법과정의 초기에 참여하고 의견을 제시할 기회가 제공되어야 한다.

4. 규정이 공포되기 전에 의미 있는 대안이 고려되고 분석되어야 한다.

5. 국민의 입법 준수 비용, 서류 작업 및 기타 부담은 최소화되어야 한다.

제2조는 “중요 규제의 입법과정 개혁(Reform of the Process for Developing Significant Regulations)”이라는 제목으로 정부기관이 중요 규제를 내용으로 하는 규칙을 입법하는 경우 따라야 할 절차들을 상세히 규정하고 있다.

여기서 “Developing”은 중요한 규제(Significant Regulations)가 규칙 등 형식적 입법으로 전개되어 나가는 과정을 의미하기 때문에, 원문의 “Process for Developing Significant Regulations”를 “중요 규제의 입법과정”으로 표현했다.

연방기관은 동 행정명령의 정책취지(policies)와 일관되도록, 또한 가능한 서류 작업을 최소화하는 방식으로 해당 기관의 입법절차를 검토하고 수정해야 하며, 동 입법절차에는 최소한 다음 사항들이 포함되어야 한다.

(가) 반기 입법계획(Semiannual Agenda of Regulations): 연방기관은 국민에게 충분한 정보를 제공하기 위해 적어도 반기마다 개발 또는 검토 중인 중요 규제의 일정을 공개해야 한다. 각 기관은 매년 10월 첫째 월요일에, 다음 회계 연도 기간 중 반기 입법계획이 발표될 시점을 연방관보(Federal Register)에 발표해야 한다. 다만, 필요한 경우 연방기관은 추가로 입법계획을 발표할 수 있다.

입법계획에는 해당 기관에서 검토 중인 규제, 그 필요성, 취해지고 있는 조치의 법적 근거, 이전에 입법계획의 목록에 있었던 규제들의 현재 진행 상황이 설명되어야 하며, 각 항목별로 담당 공무원의 이름과 전화번호, 규제분석이 필요한 지 여부를 포함해야 한다.

(나) 기관장의 감독(Agency Head Oversight): 기관장은 중요한 새로운 규제에 대한 입법과정을 진행하기 전에 고려해야 할 이슈, 향후 대안 접근, 국민의 의견을 수렴하기 위한 예비계획, 입법의 완료 목표일을 검토해야 한다.

(다) 국민의 참여 기회(Opportunity for Public Participation): 기관은 입법과정의 초기에 국민에게 의미 있는 참여 기회를 제공해야 한다. 참여 기회 부여 방식으로 (1) 입법예고할 내용의 사전 공고 (2) 개방형 회의 또는 공개 청문회 개최 (3) 영향을 받을 것으로 예상되는 당사자가 접근 가능한 출판물에 제안 규정을 발송 (4) 관련 이해당사자에게 직접 통보를 예시하고 있다. 국민의 의견제출을 위해 적어도 60일의 기간이 제공되어야 한다.

(라) 중요 규제의 승인(Approval of Significant Regulations): 각 기관장 또는 법적 권한을 부여받은 지정 공무원은 중요한 규제가 국민 의견 수렴을 위해서 연방관보에 공표되기 전에 다음의 사항을 결정하여 승인해야 한다.

1. 제안된 규제의 필요성

2. 규제의 직접적 및 간접적 효과가 충분히 고려되었는지

3. 대안을 고려했는지, 허용 가능한 대안 중에서 가장 부담이 적은 것이 선택되었는지

4. 국민의 의견을 검토했는지, 국민 의견에 적절한 대응이 준비되었는지

5. 규제는 명확한 문장으로 작성되었는지, 수범 대상자가 충분히 이해할 수 있게 작성되었는지

6. 규제 준수를 위해 필요한 새로운 보고 부담이나 기록 유지 의무에 대한 평가가 수행되었는지

7. 담당자의 이름, 주소 및 전화번호가 포함되었는지

8. 규제 발표 후 평가 계획이 개발되었는지

(마) 중요 규제의 결정 기준(Criteria for Determining Significant Regulations): 각 기관은 중요한 규제를 식별하기 위한 기준을 설정해야 하며, 1) 영향을 받는 개인, 기업, 기관, 주 및 지방정부의 종류 및 수, 2) 예상되는 준수 및 보고 요구 사항, 3) 규제의 직접적 및 간접적 효과(경쟁에 미치는 영향을 포함), (4) 다른 프로그램 및 기관의 규제와의 관계 등을 고려해야 한다.

제3조는 규제 분석(Regulatory Analysis)에 관한 조항으로서, 연방기관이 중요 규제로 식별한 규제 중 일정한 기준에 해당하는 규제에 대한 규제분석 기준 및 절차를 규정하고 있다. 중요한 규제로 식별된 규제 중 일부 규제는 경제 일반, 개별 산업, 지역 등에 중대한 경제적 영향을 미칠 수 있으므로 규제분석 대상이 되며, 정책 결정의 초기 단계에서 대안에 대한 깊이 있는 검토를 요구한다. 연방기관의 규제분석에 있어서는 다음과 같은 원칙들이 분석절차에 반영되어야 한다.

첫째, 각 기관장은 규제분석이 필요한 규정을 결정하기 위한 기준을 설정해야 하는데, 1) 경제에 연간 1억 달러 이상의 영향을 미칠 것으로 예상되는 규제, 2) 개별 산업, 연방·주·지방정부 등 각 수준의 정부 또는 지리적 지역의 비용 또는 가격에 큰 증가를 초래할 것으로 예상되는 규제에 대해서는 필수적으로 규제분석이 수행될 수 있도록 기준을 설정해야 하며, 그 밖의 규제에 대해서는 기관장의 재량에 따라 규제분석 실시 여부를 결정할 수 있다.

둘째, 각 기관장은 규제분석 및 국민의 의견을 수렴하기 위한 절차를 수립해야 하는데, 각 규제분석은 1) 문제에 대한 간결한 진술, 2) 기관이 검토한 주요 대안에 대한 설명, 3) 각 대안의 경제적 결과에 대한 분석 및 4) 다른 대안에 비해서 해당 대안을 선택한 이유에 대한 상세한 설명을 포함해야 한다. 또한 국민의견 수렴을 위한 입법예고 내용의 공고시 1) 선택된 또는 선호되는 규제분석 방식에 대한 설명, 2) 검토된 다른 대안의 간단한 설명, 3) 초안 규제분석의 초안 사본을 입수할 수 있는 방법을 포함해야 한다.

제4조는 현행 규정에 대한 검토(Reviewing of Existing Regulations)로서 사후적 입법영향분석의 사례로 볼 수 있는 규정이다. 동 조항은 연방기관으로 하여금 정기적으로 기존 규제를 검토하여 동 행정명령의 정책목표를 충족하고 있는지를 결정하도록 하고 있다. 그 절차는 새로운 규제의 입법과정에 적용되는 절차가 그대로 적용된다. 검토 대상 현행 규정을 선정할 때는 다음과 같은 기준을 고려하도록 하고 있다.

심사 대상으로 선정된 현행 규정은 반기 입법계획에 포함해야 한다(Executive order 12044 Improving Government Regulations (March 23, 1978). Section 4.)

1. 해당 규제의 존치 필요성

2. 해당 규제의 시행과 관련해서 제기된 불만 또는 제안의 유형 및 수

3. 규제에 의해 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 사람들에게 부과되는 부담

4. 규제의 용어를 단순화하거나 명확하게 할 필요성

5. 중첩되거나 중복된 규제를 폐지할 필요성

6. 규제의 영향을 받는 영역에서 기술, 경제 상황 또는 기타 요소가 얼마나 변했는지, 규제가 평가된 후 얼마나 오랜 시간이 지났는지

(5) 1981년 레이건(Reagan) 행정부의 행정명령 제12291호

Executive order 12291 Federal Regulation (February 17, 1981)

레이건 행정부는 입법평가와 관련된 종전의 대통령 행정명령들을 계승하면서 그 내용과 범위를 확대했으며, 이와 관련해서 관리예산처(OMB)의 권한을 강화했다. 1981년 2월 17일에 공포된 동 행정명령은 연방정부의 모든 주요 규칙안에 대해서 비용편익분석을 시행하도록 하면서, 관리예산처(OMB)로 하여금 각 연방기관이 수행한 비용편익분석의 타당성을 심사하도록 하는 권한을 부여했다.

박수헌, 미국의 규제영향분석제도에 관한 고찰, 입법평가연구 창간호, 2009년, 98면.

제2조에서는 연방 기관이 새로운 규제를 공포하거나 기존 규제를 검토하거나 규제와 관련된 입법을 제안하는 경우 준수해야 할 사항을 규정하고 있다. 첫째, 행정적 결정(administrative decisions)는 제안된 정부 조치의 필요성과 결과에 대한 충분한 정보를 바탕으로 이루어져야 한다. 둘째, 규제 조치는 그로 인한 사회적 이익이 사회에 미칠 잠재적 비용을 상쇄하는 경우에만 취해져야 한다. 셋째, 규제의 목적은 사회적 순이익(net benefits)을 극대화하기 위해 선택되어야 한다. 넷째, 주어진 규제 목표를 달성하기 위한 대안 중에서 사회에 가장 적은 순비용(net cost)을 발생시키는 대안이 선택되어야 한다. 다섯째, 각 기관은 사회적 총 순이익을 극대화하고, 규제의 영향을 받는 특정 산업의 상황, 국가 경제의 상황 등을 고려하여 규제 우선순위(regulatory priorities)를 설정해야 한다.

제3조에서는 본격적으로 규제의 입법영향분석(Regulatory Impact Assessment)의 절차와 기준을 규정하고 있다. 각 기관은 제안하거나 공표할 규칙이 주요 규칙에 해당하는지를 입법과정 초기에 결정해야 하며, 모든 주요 규칙과 관련하여 규제의 입법영향분석을 실시해야 하는데, 이러한 실시 의무는 앞서 언급한 규제유연성법(RFA)의 초기유연성분석(IRFA) 및 최종유연성분석(FRFA)과 결합하여 실시할 수 있다.

5. U.S.C. §603

5. U.S.C. §604

각 기관은 주요 규칙에 대한 입법영향분석을 실시하고 그 결과를 관리예산처장에게 제출해야 하는데, 모든 예비(preliminary) 및 최종(final) 입법영향분석에는 다음과 같은 정보를 포함하도록 하고 있다.

1. 규칙의 잠재적 편익에 대한 설명, 금전적 가치로 측정할 수 없는 편익을 포함하여, 그 편익의 수혜를 받게 될 대상

2. 규칙의 잠재적 비용에 대한 설명, 금전적 가치로 측정할 수 없는 부정적인 영향을 포함하여, 그 비용을 부담하게 될 대상

3. 규칙의 잠재적 순이익의 결정, 금전적 가치로 측정할 수 없는 영향을 평가

4. 동일한 규제 목표를 보다 적은 비용으로 달성할 수 있는 대안적 접근 방법에 대한 설명, 해당 대안에 대한 잠재적 편익과 비용의 분석 및 이러한 대안이 제안되었으나 채택되지 못한 이유에 대한 간단한 법적 이유

관리예산처장은 태스크포스(Task Force)의 요구에 따라 동 행정명령의 요건에 따라 모든 예비 또는 최종 입법영향분석, 입법예고안, 최종 규칙을 검토할 권한을 갖으며, 관리예산처장이 일정 기간 내에 반대 의견을 해당 기관에 제시하지 않는 한 해당 기관의 입법영향분석에 대한 심사는 완료된 것으로 간주된다.

Executive Oder 12291호와 관련하여 제기되는 이슈들을 해결하고, 대통령에게 관련 자문을 수행하기 위해서 구성된 전문가 그룹을 말한다(Section 4(e)(1) 참조).

행정명령 12291호 section 3(c)(1)에 따른 제출 또는 (c)(2)에 따른 예비 규제 영향 분석 또는 입법예고의 통지 후 60일 이내; 같은 섹션 (c)(2)에 따른 최종 규제 영향 분석 및 최종 규칙의 제출 후 30일 이내; 같은 섹션 (c)(3)에 따른 입법예고의 통지 또는 최종 규칙의 제출 후 10일 이내를 말한다.(Section 3(e)(2) 참조)

각 기관은 관리예산처장의 요청에 따라 동 행정명령에 따른 예비 입법영향분석 또는 입법예고의 통지안에 대한 검토에 관하여 관리예산처장과 협의해야 하며, 검토가 완료될 때까지 예비 입법영향분석 또는 입법예고의 통지를 공표할 수 없다. 관리예산처장이 최종 입법영향분석 또는 최종 규칙에 대해서 검토의견을 해당 기관에 송부한 경우 이러한 검토의견과 해당 기관의 이에 대한 응답 내용을 규칙제정 파일(rulemaking file)에 반영되기 전까지는 최종 입법영향분석이나 최종 규칙은 공표할 수 없다.

각 행정기관이 수행한 예비 입법영향분석 및 최종 입법영향분석은 일반 국민에게 공개해야 한다.(Section 3(h) 참조)

각 행정기관은 현재 시행되고 있는 규칙을 검토하고, 주요 규칙에 대해 규제에 관한 입법영향분석을 실시해야 한다. 관리예산처장은 심사 대상인 현행 규칙을 지정하고, 검토 및 분석 일정을 정할 수 있다.

각 행정기관은 매년 10월과 4월에 해당 기관이 공표했거나 공표할 예정인 규제안, 동 행정명령에 따라 해당 기관에서 검토 중인 현행 규칙에 관한 일정을 공표해야 하며, 최소한 다음 사항을 포함해야 한다,

ㅇ 검토 중인 주요 규칙의 성격 요약, 규칙의 목적 및 법적 근거, 입법예고안의 통지가 있었던 모든 주요 규칙에 대한 예상 완료 조치 일정

ㅇ 일정에 포함된 각 항목에 대한 기관 담당자의 이름과 전화번호

ㅇ 동 행정명령에 따라 검토 예정인 현행 규제 목록 및 각 규제에 대한 토론 내용

제6조에서는 동 행정명령의 집행에 있어서 관리예산처의 권한을 규정하고 있다. 관리예산처장은 어떤 규제안이나 현행 규칙을 주요 규칙으로 지정할 수 있으며, 주요 규칙의 식별 및 규제에 관한 입법영향분석의 개발을 위한 통일된 기준을 마련하고 공표할 수 있다. 또한 연방기관으로 하여금 규제와 관련하여 추가적인 데이터와 정보를 수집하고 평가하도록 요청할 수 있으며, 특정 규제안이나 현행 규칙에 대해서는 동 행정명령에 따른 의무(Section 3, 4, 7조에 따른 의무)를 면제할 수도 있다.

관리예산처장은 중첩되거나 중복·상충되는 현행 규칙 또는 규칙안이나 법률의 취지에 반하는 현행 규칙 또는 규칙안을 식별할 수 있으며, 이 경우 기관 간 협의를 요구하여 중복, 상충의 문제를 최소화하거나 제거할 수 있다. 또한 연방기관의 규제와 관련한 연간 편익 및 비용을 추정하기 위한 절차를 마련할 수 있으며, 연방기관들의 행정명령 준수 상황을 모니터링하고, 이와 관련하여 대통령에게 조언할 수 있다.

(6) 1985년 레이건(Reagan) 행정부의 행정명령 제12498호

Executive Order 12498 Regulatory Planning Process (January 4, 1985)

입법의 품질 향상을 위한 레이건 행정부의 노력은 행정명령 제12498호로 이어졌다. 동 행정명령은 각 행정기관장의 규제 책임성을 강화하고, 대통령의 규제 과정에의 감독을 강화하며, 현행 및 미래의 규제에 따른 부담을 줄이기 위해 입법과정에 있어서 통합된 절차를 수립하고, 규제 우선순위를 설정하며, 규정의 중복과 충돌을 최소화하는 것을 목표로 1985년 발령되었으며, 종전의 행정명령 제12291호를 보완하는 성격을 갖고 있다.

연방의 각 행정기관은 동 행정명령이 시행되는 1985년부터 해당 기관의 규제 정책, 목표에 관한 설명 및 진행 중이거나 계획 중인 중요한 규제 조치에 대한 정보를 관리예산처장에게 제출하도록 하면서, 동 행정명령의 효율적 집행을 위해 관리예산처장이 필요하다고 판단하는 경우에는 일정한 기관이나 활동을 동 행정명령의 대상에서 제외할 수 있도록 하고 있다(Secton 1).

각 기관장은 프로그램 연도의 해당 기관의 규제 정책, 목표에 대한 개요와 해당 기관의 모든 중요한 규제 조치에 관한 정보를 관리예산처장에게 제출해야 한다. 이는 해당 기관의 규제 프로그램 초안(draft regulatory program)을 구성하며, 규제 프로그램 초안은 매년 관리예산처장이 지정하는 날짜에 제출해야 한다(Section 2).

4월 1일부터 그 다음 해 3월 31일까지의 기간을 범위로 한다.(Section 2(a))

관리예산처장은 각 기관이 제출한 규제 프로그램 초안을 검토할 때, 1) 해당 기관의 규제 프로그램 초안이 행정부의 정책 및 우선순위와 다른 기관이 제출한 규제 프로그램 초안과 일관성이 있는지, 2) 일관성을 확보하기 위해서 필요한 추가적인 규제 조치 또는 규제 해제 조치를 확인해야 한다. 해당 기관의 규제 프로그램 초안과 관련하여 다른 기관 또는 관리예산처와 의견 충돌이 있는 경우, 해당 기관장이나 관리예산처장은 대통령이나 대통령이 지정한 내각의 관련 자문위원회에 추가 검토를 위해 문제를 제기할 수 있다.

관리예산처장의 규제 프로그램 초안에 대한 검토가 완료되면 각 기관장은 해당 연도의 행정부 규제 프로그램(Administration's Regulatory Program) 에 해당 기관의 규제 프로그램을 포함하기 위해 특정한 날짜까지 관리예산처장에게 최종 규제 계획을 제출해야 한다. 관리예산처장은 해당 기관의 최종 규제 프로그램에 포함되지 않은 새로운 규제는 반려할 수 있고, 해당 연도의 행정부 규제 프로그램의 내용과 중요한 차이가 있는 규제에 대해서는 재검토할 수 있다(Section 3).

(7) 1993년 클린턴(Clinton) 행정부의 행정명령 제12866호

Executive Order 12866 Regulatory Planning and Review (September 30, 1993)

클린턴 행정부의 행정명령 제12866호는 미국 입법영향분석의 제도적 근간을 이루는 가장 중요하고 기본적인 규범이라고 할 수 있다. 상세한 내용은 다음 장의 미국의 입법영향분석 제도의 내용에서 다루기로 하고, 여기서는 동 행정명령의 주요 내용을 간략하게만 살펴보기로 한다.

클린턴 행정부는 이전의 행정명령에 근거하여 규제 및 입법영향분석을 담당하고 있는 관리예산처(OMB)가 소규모 조직 및 인력으로 거의 모든 규제 입법 사항에 대해서 심사를 하는 것은 입법절차의 지연을 초래하고 연방정부의 전체 규칙 심사 측면에서도 비효율적이라고 판단하게 되었다. 행정명령 제12866호는 이전의 레이건 행정부에서 발효되어 부시 행정부까지 시행되었된 행정명령 제12291호와 제12498호를 폐지·대체하고자 1993년 9월 30일 발효되었다.

동 행정명령은 규제에 관한 철학과 규칙 제정에 있어서 각 행정기관이 준수해야 할 12가지 원칙을 규정하였다. 연방정부의 각 기관들은 매년초 해당 기관이 당해 연도에 시행하고자 하는 규칙 등의 입법의 목적, 중요한 규제행위의 계획 요약, 비용편익분석, 대안에 대한 분석, 향후 계획 등을 정리한 규제계획(Regulatory Plan)을 작성하고, 관리예산처 소속의 정보규제국(OIRA)에 7월 1일까지 제출하도록 하였다.

또한 현행 규칙이 여건 변화로 현실을 제대로 반영하고 있지 못한 경우에는 90일 이내에 해당 규칙을 수정 또는 폐지할 것인지에 관한 프로그램을 정보규제국(OIRA)에 제출하여 검토를 받도록 하였다.

행정명령 제12866호는 규제 입법절차에 있어서 일반 국민, 특히 해당 규제 입법에 의하여 직접적인 영향을 받는 이해 당사자의 실질적인 참여가 보장될 수 있도록 하고 있다.

또한 연방정부의 각 기관들은 시행 예정인 규제행위의 리스트를 정보규제국(OIRA)에 제출해야 하고, 정보규제국(OIRA)은 리스트를 제출받은 날부터 10일 이내에 해당 리스트에 “중요한 규제행위(significant regulatory action)”가 포함되어 있는지를 검토하고, 그 결과 중요한 규제행위가 포함되어 있다고 판단되는 경우에는 해당 기관의 규제행위를 보류시킬 수 있도록 하고 있다.

정보규제국(OIRA)은 연방정부의 각 기관의 규제가 대통령의 정책, 동 행정명령의 원칙, 기타 법률을 위반하지 않도록 필요한 권고를 하고, 규칙제정이나 규제 심사 결과를 연방기관에 통보하도록 하였다.

동 행정명령의 특징 중 하나는 이전의 행정명령 제12291호에서 관리예산처(OMB)와 정보규제국(OIRA)으로 하여금 광범위한 규칙 심사 책임을 지웠던 것과 달리 정보규제국(OIRA)이 “중요한 규제”로 판단한 것으로만 심사 책임을 제한했다는 점이다.

그 결과 행정명령 제12291호 하에서 연간 2,000건에서 3,000건에 달하던 정보규제국(OIRA)의 심사건수가 연간 500건에서 700건으로 대폭 감소하였다고 한다.(박수헌, 전게서, 100면)

(8) 2002년 부시(Bush) 행정부의 행정명령 제13258호 및 제13422호

Executive Order 13258 Amending Executive Order 12866 on Regulatory Planning and Review (February 26, 2002)

Executive Order 13422 Further Amendment to Executive Order 12866 on Regulatory Planning and Review (January 18, 2007)

부시 행정부는 클린턴 행정부의 행정명령 제12866호를 계승하면서 규제 계획과 검토 측면에서 몇 가지 수정을 하는 행정명령 제13258호와 행정명령 제13422호를 발령했다.

행정명령 13258호는 기존의 규제 계획 및 검토 절차를 조정하기 위하여 행정명령 제12866호의 문구를 일부 수정하였다. 즉, 행정명령 제12866호에 규정된 “부통령(the Vice President)”이라는 용어를 삭제하고, 이를 관리예산처장을 의미하는 “the Director”로 대체함으로써 규제 계획 및 입법분석 절차에 있어서 부통령의 역할을 폐지하고 관리예산처(OMB)의 역할을 강화했다.

행정명령 제13422호는 행정명령 제12866호의 일부 표현 및 자구를 수정하면서 “중요 지침 문서(Significant Guidance Documents)”라는 제목의 제9조를 신설하였다. 지침문서(guidance documents)는 연방의 각 행정기관의 규칙에 대한 해석이나 적용 방법을 설명함으로써, 규제 대상자들이 규정을 이해하고 준수할 수 있도록 하는 문서로서, 정부 기관이나 기타 조직이 정책을 구현하는 방법을 결정하는 데 중요한 역할을 한다. 신설 제9조는 연방 각 기관으로 하여금 정보규제국(OIRA)에 중요한 지침 문서에 대하여 정보규제국장(Administrator)이 정한 시기에 사전 통지를 제공하도록 하고, 그 내용상 또는 정보규제국장의 판단에 따라 중요한 지침 문서로 식별된 경우에는 지침 문서 초안(draft guidance document)의 내용과 함께 해당 지침 문서가 필요한 이유에 관한 간략한 설명 등을 정보규제국(OIRA)에 제출하도록 하였다. 정보규제국장은 중요한 지침 문서를 공표하기 전에 추가적인 협의가 필요한 경우에는 해당 기관에 통보한다.

동 행정명령은 신설 제9조를 통하여 규제 대상자들이 규정을 이해하고 준수할 수 있도록 하는 중요 지침 문서가 관리예산처(OMB)의 정보규제국(OIRA)에 의해 적절한 검토 절차를 거쳐 투명하게 공표될 수 있도록 하려는 데 입법목적이 있다.

다만, 부시 행정부의 두 행정명령은 이후 2009년 오바마 정부에서 행정명령 제13497호를 발령하면서 폐지되었고, 다시 이전의 행정명령 제12866호로 복귀되었다.

Executive Order 13497 Revocation of Certain Executive Orders Concerning Regulatory Planning and Review (January 30, 2009)

“Section 1.  Executive Order 13258 of February 26, 2002, and Executive Order 13422 of January 18, 2007, concerning regulatory planning and review, which amended Executive Order 12866 of September 30, 1993, are revoked.”

(9) 2011년 오바마(Obama) 행정부의 행정명령 제13563호

Executive Order 13563 Improving Regulation and Regulatory Review (January 18, 2011)

오바마 행정부는 출범과 동시에 행정명령 제13497호를 발령하여 이전 부시 행정부의 행정명령 제13258호와 제13422호를 폐지하여 클린턴 행정부의 행정명령 제13563호로 복귀시키면서 이를 보완하는 내용의 행정명령 제13563호를 발령하였다. 총 7개 조문으로 구성된 동 행정명령은 제1조에서 규제의 기본원칙을 설정하고, 제2조부터 제6조까지에서 규제 입법의 영향분석과 관련한 5가지 사항을 추가하였다.

제1조에서 선언하고 있는 규제의 기본원칙을 정리하면 다음과 같다.

1. 규제 시스템은 공공보건, 복지, 안전 및 환경을 보호하면서, 경제성장, 혁신, 경쟁력 및 일자리 창출을 촉진해야 하며, 가장 최신의 과학적 정보를 기반으로 해야 한다.

2. 국민의 참여와 “개방적인 의견교환(open exchange)”을 허용해야 한다.

3. 예측 가능성을 증진하고 불확실성을 감소시켜야 한다.

4. 규제 목적을 달성하기 위해 가장 우수하고 혁신적이며 부담이 적은 도구를 식별하고 사용해야 한다(양적 및 질적으로 비용·편익을 고려).

5. 규제는 접근가능하고 일관되며 평문으로 작성되어 이해하기 쉬워야 한다.

6. 규제 요구 사항의 실제 결과를 측정하고 개선해야 함.

제1조에서는 연방 행정기관들이 규제 입법의 정립과정에서 준수해야 할 원칙들도 규정하고 있다.

1. 편익이 비용을 정당화한다는 합리적인 결정에 의해서만 규제 입법을 제안

2. 누적 규제 비용을 고려하여 규제 목표 달성에 부합하면서 사회에 최소한의 부담을 부과하도록 규제를 조정

3. 규제 대안 중에서 순이익(잠재적인 경제, 환경, 공공보건 및 안전, 분배 영향 및 형평성 포함)을 최대화하는 것을 선택

4. 규제 대상이 채택해야만 하는 규정 준수 방식이나 행동을 규정하기보다는 실행 가능한 범위 내에서 성과 목표를 제시

5. 직접적 규제 방식 보다는 의도되는 행위를 촉진할 수 있는 경제적 인센티브, 정보 제공 등고 같은 대안을 탐색하고 평가

6. 상기 원칙을 적용할 때 각 기관은 예상되는 수치를 정량화하기 위해 최선의 기술을 사용

제2조는 규제 입법과정에서의 “공공참여(Public Participation)”를 규정하고 있다. 연방기관들이 정립하는 입법은 법과 일관성을 유지하면서, 주, 지방정부 및 부족정부의 공무원, 관련 분야 전문가, 영향을 받는 민간 부문의 이해관계자 및 국민 간 정보와 견해를 공개적으로 교환(open exchange)하는 것을 기반으로 한다. 공개적인 의견교환을 위해 각 기관은 행정명령 제12866호에서 정하는 요건에 따라 국민의 의견을 수렴하기 위해 노력하도록 하고, 각 기관은 제안된 규정에 대해서 인터넷을 통한 60일 이상의 의견제출 기회를 제공해야 한다.

또한 입법예고나 최종 규칙(proposed and final rules)과 관련해서 웹사이트(regulations.gov)를 통해 “규칙의 입법과정 명세(rulemaking docket)”에 접근할 수 있도록 해야 하며, 입법예고안을 공고하기 전에 해당 규칙으로 실제로 영향을 받을 것으로 예상되는 사람들의 의견을 조사해야 한다.

“Rulemaking docket”은 규제 제정에 관련된 문서와 정보의 모음이다. 보통 규제 제정 과정에서 발생하는 모든 문서들을 포함하며, 이는 제안된 규칙의 내용에서부터 해당 규칙에 대한 공개 의견, 과학적·기술적 결과물, 이와 관련된 기타 자료들이 포함된다.(Executive Order 13563 Section 2(b))

제3조는 “통합과 혁신(Integration and Innovation)”을 규정하고 있다. 연방정부 규제의 중복·중첩을 해소하고 규제간 일관성을 확보하기 위해서 각 기관은 규제 조치를 발굴하고 적절한 접근 방식을 식별할 때, 기관간 조정(coordination)·조화(harmonization), 간소화(simplification)를 위해 노력해야 한다.

제4조는 “유연한 접근(Flexible Approaches)”에 관하여 규정하고 있다. 각 기관은 공공의 부담을 줄이고 공공이 선택의 자유와 유연성을 유지할 수 있는 규제 접근 방식을 식별하고 고려해야 한다. 이러한 접근 방식으로는 경고(warnings), 적절한 기본 규칙(default rules), 명확하고 이해하기 쉬운 형식으로 정보를 제공하는 것 등이 포함된다.

제5조는 연방기관의 규제 입법과정 있어서 “과학(Science)”의 중요성을 강조하고 있다. 연방정부의 각 기관은 “대통령 메모랜덤("Scientific Integrity" (2009. 3. 9)” 및 그 실행 지침에 따라, 해당 기관의 규제와 관련한 행위(입법 등 포함)의 근거를 뒷받침하는 모든 과학적, 기술적 정보 및 절차에 있어서 객관성을 확보해야 한다.

오바마 정부의 "President's Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies, "Scientific Integrity" (March 9, 2009)는 연방정부 기관들이 과학적 연구 및 정보를 사용할 때 과학적 투명성과 객관성을 보장하기 위한 가이드라인을 규정하고 있다. 동 메모랜덤은 과학적 연구 및 데이터 수집, 분석, 보고에 대한 표준을 강조하여 정부가 정책 및 규제 결정에 과학적 근거를 적절하게 활용하도록 했다.

제6조는 사후적 입법영향분석을 내용으로 하는 조로서 “현행 규칙에 대한 사후적 분석(Retrospective Analyses of Existing Rules)”에 대해 규정하고 있다. 연방정부의 각 기관은 주기적으로 기존의 중요한 규제를 검토하기 위해 시대에 맞지 않는 규칙(outmoded), 효과가 없거나(ineffective) 미흡한(insufficient) 규칙, 과도한 부담으로 여겨지는 규칙에 대해 사후적 분석을 수행하고, 그 결과에 따라 수정하거나 간소화하거나 확대하거나 폐지하도록 했다.

각 기관은 해당 기관의 중요한 현행 규제에 대한 주기적 검토를 통하여 이에 대한 수정, 간소화, 확대 또는 폐지 여부를 결정하기 위한 예비 계획(preliminary plan)을 동 행정명령의 효력 발생일로부터 120일 이내에 정보규제국(OIRA)에 제출하도록 했다.

(10) 2017년 트럼프(Trump) 행정부의 행정명령 제13771호

Executive Order 13771 Reducing Regulation and Controlling Regulatory Costs (January 30, 2017).

2017년 트럼프 행정부는 규제를 감축하고 규제비용을 효율적으로 통제하기 위한 행정명령 제13771호를 발령하였다. 동 행정명령의 특징은 규제 감축을 위해 규제를 강화하거나 신설하기 위해서는 그에 상응하는 기존 규제를 폐지하도록 하는 옵트인(opt-in) 방식을 도입했다는 것이다.

제2조는 동 행정명령의 시행연도인 2017년도의 연방정부의 규제한도(regulatory cap)를 설정하는 내용을 담고 있다. 연방정부의 각 기관은 새로운 규제를 제안할 때마다 폐지될 최소한 두 개의 기존 규제를 제시(새로운 규제 입법으로 인한 증가 비용은 최소한 두 개의 현행 규제에 관련된 비용으로 상쇄되어야 함)해야 하며, 2017 회계연도의 경우 기존 규제의 폐지에 따른 비용감소를 포함하여 규제의 총 증가비용(total incremental cost)이 0을 초과하지 않도록 하였다.

제3조는 “관리예산처장에 대한 연간 규제비용 제출(Annual Regulatory Cost Submissions to the Office of Management and Budget)”에 대해 규정하고 있다. 2018 회계연도부터 연방정부의 각 기관장은 새로운 규제에 따른 비용과 이를 상쇄하는 기존 규제의 폐지에 따른 비용 등을 식별하고 규제 신설 및 기존 규제 폐지에 따른 최적의 비용 추정치를 제공해야 한다.

관리예산처장이 승인한 각 규제는 행정명령 제12866호에 따른 “종합입법일정(unified regulatory agenda)”에 반영되며, 동 종합입법일정에 반영되지 않은 규제는 법률 규정에 따른 것이거나 관리예산처장이 사전에 서면으로 승인하지 않는 한 시행될 수 없다.

Executive Order 12866 Regulatory Planning and Review (September 30, 1993). Section 4(b)

또한 관리예산처장은 연방정부 각 기관에 대해서 다음 회계연도에 제정하거나 폐지할 규제 입법 등에 따른 규제의 총 증가 비용의 총액을 지정하도록 하고, 해당 회계연도에 관리예산처장이 지정한 비용상한을 초과하는 규제 입법은 법률 규정에 따른 것이거나 관리예산처장이 사전에 서면으로 승인하지 않는 한 시행될 수 없도록 했다.

트럼프 행정부의 행정명령 제13771호는 대대적인 규제 입법 감축을 위하여 “원인투아웃(1 in 2 out)”과 같은 적극적이고 강력한 통제 방안을 담았으나, 바이든 행정부의 행정명령 제13992호에 의해 폐지되었다.

Executive Order 13992 Revocation of Certain Executive Orders Concerning Federal Regulation (January 20, 2021)

“Sec. 2. Revocation of Orders. Executive Order 13771 of January 30, 2017 (Reducing Regulation and Controlling Regulatory Costs), Executive Order 13777 of February 24, 2017 (Enforcing the Regulatory Reform Agenda) ------ are hereby revoked.”

(11) 2023년 바이든(Biden) 행정부의 행정명령 제14094호

Executive Order 14094 Modernizing Regulatory Review (April 6, 2023)

바이든 행정부의 행정명령 제14094호는 클린턴 행정부의 행정명령 제12866호 및 오바마 행정부의 행정명령 제13563호의 기본원칙, 구조, 개념을 재확인하면서 일부 내용을 보완하려는 것이다.

Executive Order 14094

“Section 1(a) This order supplements and reaffirms the principles, structures, and definitions governing contemporary regulatory review established in Executive Order 12866 of September 30, 1993 (Regulatory Planning and Review), and Executive Order 13563 of January 18, 2011 (Improving Regulation and Regulatory Review). Any provisions of those orders not amended in this order shall remain in effect.------).”

우선 행정명령 제12866호 Section 3(f)의 “중요한 규제행위(significant regulatory action)”에 관한 정의를 수정하여 종전의 “연간 경제에 미치는 효과가 1억 달러 이상”에서 “연간 경제에 미치는 효과가 2억 달러 이상”으로 상향하고, 그 금액 기준은 정보규제국장이 3년 마다 국내총생산 규모의 변동을 고려하여 조정할 수 있도록 하였다.

Executive Order 14094

“(b) Section 3(f) of Executive Order 12866 is hereby amended to read as follows:

(f) “Significant regulatory action” means any regulatory action that is likely to result in a rule that may:

(1) have an annual effect on the economy of $200 million or more (adjusted every 3 years by the Administrator of OIRA for changes in gross domestic product); ----------”

제2조에서는 입법과정에 공공참여를 촉진하고 포용적인 규제입법정책의 수행을 위해 적극적인 프로모션(affirmative promotion)을 도입하는 내용을 규정하고 있다.

규제의 입법과정에 있어서의 공공참여는 소외지역·집단을 포함한 이해관계자 등에 의한 공평하고 의미 있는 참여가 가능하도록 설계되어야 한다는 원칙을 제시하면서, 연방정부 기관들이 공공참여를 위해 국민들에게 규제계획 과정(regulatory planning process)을 공표하는 경우 다음과 같은 사항들을 명확히 제시하도록 했다.

ㅇ 이해관계자는 5 U.S.C. §553(e) 규정에 따라 규칙의 제정, 수정, 폐지를 청원할 수 있음을 명확히 할 것

5 U.S.C. §553(e)

“(e) Each agency shall give an interested person the right to petition for the issuance, amendment, or repeal of a rule.”

ㅇ 해당 기관의 가용자원 및 우선순위에 대한 판단에 비추어 이와 같은 청원에 효율적으로 응답하기 위해 노력할 것

ㅇ 해당 기관이 접수한 청원 기록을 유지하고 정보규제국장이 요청하는 경우 청원 진행상황을 공유할 것

한편 정보규제국장은 고지 및 의견 절차(notice and comment process)를 현대화하기 위하여 기술 변경(technological change) 등을 포함한 지침이나 도구(tool)를 고려할 수 있도록 하고 있는데, 이는 최근의 정보통신 기술 발전에 따라 온라인 의견 제출이 쉬워짐에 따라 대량으로 제출된 의견, 인공지능(AI) 등 컴퓨터를 활용하여 제출된 의견 등을 효과적으로 처리하는 데 도움이 될 수 있다.

이상으로 미국 입법영향분석 제도의 실체적 내용을 규율하고 있는 행정명령(Executive Order)의 연혁에 대해서 살펴보았다.

연혁을 통해서도 알 수 있듯이 현재 미국의 입법영향분석의 제도적 바탕을 이루고 있는 것은 클린턴 행정부의 행정명령 제12866호이다. 여기에 오바마 행정부의 행정명령 제13563호와 바이든 행정부의 행정명령 제14094호에 의해 일부 수정·보완된 내용이 반영되어 현재 미국의 입법영향분석 제도를 총체적으로 규율하고 있다.

또한 구체적인 입법영향분석의 방법 및 기법 측면에서는 후술하는 바와 같이 관리예산처(OMB)가 연방의 각 행정기관에 시달한 입법영향분석 지침인 “Circular A-4”(일명 “규제분석(Regulatory Analysis)” 지침)를 중심으로 운용되고 있다고 말할 수 있다.

다음 장에서는 이러한 입법연혁 분석 결과를 바탕으로 미국의 현행 입법영향분석 제도의 구체적인 내용과 절차에 대해서 고찰해 보고자 한다.

제4장. 미국의 현행 입법영향분석 제도

미국의 현행 입법영향분석 제도는 클린턴 행정부의 행정명령(Executive Order) 제12866호를 근간으로 하여, 이를 일부 수정·보완한 오바마 행정부의 행정명령 제13563호, 그리고 바이든 행정부의 행정명령 제14094호가 보충적으로 적용되고 있다. 그리고 미국 연방정부 각 기관들이 정책·결정의 입법화 추진과정에서 입법영향분석의 일환으로 수행해야 하는 비용편익분석(Cost Benefit Analysis)의 절차와 방법을 제공하는 관리예산처(OMB)의 지침문서인  Circular A-4 또한 미국의 현행 입법영향분석 제도의 내용을 분석함에 있어서 중요한 문헌이라고 할 수 있다.

“규제분석(Regulatory Analysis)” 지침이라는 명칭으로 발표된 Circular A-4는 연방정부의 기관이 제안한 정책이 입법·시행되기 전에 비용과 편익을 검토하고 그에 대한 영향을 예측하는 데 필요한 지침을 제공함으로써, 연방정부의 규제와 정책 결정이 사회적 경제적 영향을 최대한 고려하고 효율적으로 이루어지도록 한다.

이하에서는 이들 행정명령과 지침문서 등의 내용을 중심으로 현행 미국의 입법영향분석 제도에 대해 고찰해 보고자 한다.

클린턴 행정부의 행정명령 제12866호에 따라 필요한 입법영향분석을 위한 지침으로 “Best Practices”가 마련되어 시행되었고, 부시 대통령 시절인 2003년 9월 17일 동 지침을 전면 개정하는 Circular A-4가 제정·시행되었다. 이후 바이든 행정부가 2023년 11월 9일 동 지침을 개정했는데, 동 지침의 서문에서도 밝히고 있듯이 동 개정은 이전의 Circular A-4의 내용을 대체하는 효력을 갖는다는 점을 명시하고 있다.

Circular No. A-4 (November 9, 2023)

“ ------ This Circular supersedes and rescinds the previous version of OMB Circular No. A-4, issued on September 17, 2003 ------”

이하에서는 바이든 행정부에서 최종 개정된 2023년 11월 9일의 개정 내용을 바탕으로 살펴본다.

1. 입법의 목적 및 원칙

미국의 입법 시스템이 지향해 나가야 할 원칙 및 목적은 행정명령 제12866호의 서문에 명확히 언급되어 있다. 즉, 1) 수용 불가능(unacceptable)하거나 불합리한(unreasonable) 비용을 사회에 부담시키지 않으면서 국민의 건강(health), 안전(safety), 환경(environment), 복지(well-being)를 보호·개선하고, 경제의 성과를 향상시키며, 2) 민간 부문(private sector)과 민간 시장(private market)이 경제성장의 가장 중요한 동력임을 인식하고, 3) 주(state), 지방(local), 부족(tribal) 정부의 역할을 존중하며, 4) 효과적(effective)이고, 일관성이 있으며(consistent), 합리적(sensible)이고 이해하기 쉬운(understandable) 입법 시스템을 의미한다.

본 연구에서 참고하고 있는 연방법률, 행정명령(Execuitive Order), 지침문서 등에서 사용하고 있는 “규제(Regulation)”의 의미는, 미국민에 대해서 의무를 부과하거나 권리를 침해하는 내용의 정부정책을 입법화하는 과정 또는 입법화된 규정을 의미하므로, 이하에서는 원문에서의 “규제(Regulation)”와 “입법”을 동일한 의미로 교환적으로 사용한다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993)

“The American people deserve---------a regulatory system that protects and improves their health, safety, environment, and well-being and improves the performance of the economy without imposing unacceptable or unreasonable costs on society; regulatory policies that recognize that the private sector and private markets are the best engine for economic growth; regulatory approaches that respect the role of State, local, and tribal governments; and regulations that are effective, consistent, sensible, and understandable---------”

(1) 입법의 철학(philosophy)

규제적인 내용의 입법은 가능한 최소한으로 제한되어야 하며, 연방정부의 각 행정기관은 다음과 같은 경우에만 규칙 등의 제정이 가능하다. 첫째, 법률에 의해 요구(법률의 위임 또는 집행을 위하여 필요한 경우)되거나, 둘째, 법률을 해석하기 위해서 필요(법률의 추상적인 내용을 명확히 하거나 보충하기 위한 경우)하거나, 셋째, 국민의 건강과 안전, 환경, 복지를 보호하거나 개선하는데 있어서 시장실패(material failures of private markets)와 같은 상황이 발생하여 입법에 대한 공공의 필요가 있는 경우에만 제정이 가능하다.

입법을 할 것인지 그리고 입법을 한다면 어떤 내용의 입법을 할 것인지를 결정함에 있어서 연방정부의 각 행정기관은 규제입법을 하지 않는 대안을 포함한 모든 대안의 비용과 편익을 평가해야 하며, 비용과 편익은 양적으로 측정이 가능한 것뿐만 아니라 계량화가 어려워 질적으로 측정할 수밖에 없는 비용과 편익도 고려해야 한다.

여러 대안 접근법 중에서 어떤 하나의 대안 접근법을 선택할 경우에는 가능한 경제적, 환경적, 공중 보건 및 안전 등의 잠재적 편익, 분배적 영향(distributive impacts) 및 공정성(equity)을 포함한 순이익(net benefits)을 극대화하는 접근법을 선택해야 한다.

(2) 입법의 원칙(principles)

연방정부의 각 행정기관은 입법 프로그램이 (1)에서 언급한 입법의 철학에 부합되도록 하기 위해서 다음과 같은 입법의 원칙을 준수해야 한다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 1(b)

1) 각 행정기관은 해당 기관이 입법을 통해서 해결하고자 하는 문제를 확인하고 그 중요성을 평가해야 한다.

2) 각 행정기관은 현재 해당 기관이 해결하고자 하는 문제가 기존의 법령 규정으로 인해 초래된 것은 아닌지, 기존의 법령 규정을 개정함으로써 현재의 문제를 보다 효과적으로 해결할 수 있지는 않은지를 조사해야 한다.

3) 각 행정기관은 직접적으로 입법을 하는 것 외에 그 밖의 가능한 대안을 확인하고 평가해야 한다. 이러한 대안에는 사용자 수수료(user fees)나 시장에서 거래 가능한 허가권(marketable permits) 또는 정보 제공(providing information)과 같이 공중으로 하여금 바람직한 행위를 유도하기 위하여 경제적 인센티브(economic incentive)를 제공하는 방안이 포함된다.

4) 각 행정기관은 입법의 우선순위(regulatory priorities)를 설정함에 있어서 합리적인 범위 내에서 자신의 관할 영역 내 다양한 물질(substances) 또는 활동(activities)으로 인한 위험의 정도와 성격을 고려해야 한다.

5) 행정기관이 입법이 가장 최선의 방안이라고 결정한 경우에는, 입법목적 달성을 위해서 가장 비용효과적(cost-effective)인 방법을 입안해야 하며, 이를 위해서 혁신을 위한 인센티브, 일관성, 예측 가능성, 집행 및 준수 비용, 유연성, 분배적 영향 및 공정성을 고려해야 한다.

6) 각 행정기관은 입법의 비용과 편익을 평가(어떤 비용과 편익은 계량화가 곤란함을 또한 인식해야 함)해야 하며, 입법의 편익이 비용을 정당화한다는 합리적인 결정에 근거해서만 입법을 제안하거나 채택해야 한다.

7) 각 행정기관은 입법의 필요성 및 입법의 결과와 관련된 의사결정을 하는 경우에는 합리적으로 활용가능한 과학적, 기술적, 경제적 정보 등을 바탕으로 해야 한다.

8) 각 행정기관은 대안적 형태의 입법을 확인하고 평가해야 하며, 입법대상자가 채택해야 하는 행동이나 준수방식을 명시하는 방식보다는 성과목표(performance objectives)를 명시하는 방식을 선택해야 한다.

9) 각 행정기관은 입법적 요구사항을 부과하기 전에 해당 입법으로 중대한 또는 유일하게 영향을 받을 수 있는 주(state), 지방(local), 부족(tribal) 정부의 공무원들의 의견을 구해야 한다. 또한, 연방정부의 입법을 이행하는데 활용 가능한 충분한 자원이 있는지를 포함해서 연방정부의 입법이 주, 지방, 부족 정부에 미칠 영향을 평가해야 하며, 해당 입법으로 영향을 받게 될 주, 지방, 부족 정부의 부담을 경감할 수 있는 방안을 찾아야 한다. 더불어 연방정부의 입법이 주, 지방, 부족 정부의 입법 및 다른 연방정부 기관의 기능과 조화를 이룰 수 있는 방안을 강구해야 한다.

10) 각 행정기관은 해당 기관의 다른 입법이나 연방정부의 다른 기관의 입법과 일관성이 없거나 호환적이지 않거나 중복적인 입법을 피해야 한다.

11) 각 행정기관은 사회에 가장 적은 부담을 주는 입법을 맞춤화해야 하며,무엇보다도 누적적인 입법의 비용(costs of cumulative regulations)을 고려해야 한다.

누적적인 입법 비용(costs of cumulative regulations)이란, 여러 개의 입법이 시행됨으로써 발생하는 총체적인 입법의 영향을 의미한다. 즉, 한 입법이 다른 입법과 함께 적용될 때 그 결과로 인해 사회나 경제에 누적되는 영향을 의미한다.

12) 각 행정기관은 입법의 불명확성 및 이로 인해 발생할 수 있는 소송을 최소화하기 위해서 간명하고 이해하기 쉽게 법령을 입안해야 한다.

이상과 같은 입법의 12가지 원칙은 행정명령 제12866호에 규정된 것이며, 동 행정명령이 제정된 1993년부터 지금까지 연방정부의 입법과정에서 준수해야 할 기본 원리로 작용해 오고 있다.

이 중에서 3), 5), 6), 8), 11)은 이후 행정명령 제13563호에서 그 중요성이 특히 재확인되었으며, 이러한 원칙들을 적용함에 있어서 연방정부의 각 행정기관들은 예상되는 현재와 미래의 편익과 비용을 가능한 가장 정확하게 계량화하기 위해서 최선의 기법을 활용해야 하며, 각 행정기관은 계량화가 곤란한 가치들, 예를 들어 형평성(equity), 인간의 존엄성(human dignity), 공정성(fairness), 분배적 영향(distributive impacts) 등을 고려해야 한다고 규정하고 있다.

Executive Order 13563 Improving Regulation and Regulatory Review (January 18, 2011) Section 1(b)(1)~(5)

Executive Order 13563 Improving Regulation and Regulatory Review (January 18, 2011) Section 1(c)

한편 행정명령 제13563호 Section 1(a)에서는 입법의 일반 원칙(General Principles of Regulation)이라는 조항을 추가하였는데, 그 내용은 행정명령 제12866호에서 규정한 입법의 철학 및 입법의 12가지 원칙을 요약·강조한 것으로 볼 수 있다.

Executive Order 13563 Section 1(a) General Principles of Regulation

“우리의 입법 시스템은 경제 성장, 혁신, 경쟁력 및 일자리 창출을 촉진하면서 공중 보건, 복지, 안전 및 환경을 보호해야 한다. 이는 최상의 과학적 지식을 기반으로 한다. 대중 참여와 아이디어의 공개적 교류(open exchange)를 허용해야 하며, 예측 가능성을 촉진하고 불확실성을 줄여야 한다. 입법 목적을 달성하기 위해 가장 효과적이고 혁신적이며 부담이 적은 도구를 식별하고 사용해야 하며, 양적 및 질적인 편익과 비용을 고려해야 한다. 입법은 접근 가능하고 일관되며 평이하게 작성되어 이해하기 쉬워야 한다. 입법 요구사항의 실제 결과를 측정하고 개선하기 위해 노력해야 한다.”

2. 입법영향분석 관련 기관(Organization)

미국의 입법영향분석 제도에 있어서 주축이 되는 세 가지 주체는 연방정부의 각 행정기관(Agencies), 대통령실 소속의 관리예산처(Office of Management and Budget: OMB), 그리고 부통령(Vice President)이다.

(1) 연방정부의 각 행정기관(Agencies)

연방정부의 각 행정기관은 소관 분야에 있어서 실질적인 전문지식과 경험을 가지고 있으므로, 정책 및 규제를 법령으로 입안하고 해당 입법이 상위법률, 대통령의 정책 우선순위(President's priorities), 행정명령 제12866호를 비롯한 행정명령들에서 규정하고 있는 입법의 기본원칙에 부합되도록 할 책임이 있다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 2(a)

여기서 연방정부의 모든 행정기관이 행정명령 제12866호 등의 적용 대상이 되는 것은 아니다. 행정명령에 따라 입법영향분석의 적용 대상이 되는 연방정부 기관은 군사 관련 부처(military department), 정부 기업(government corporation), 정부의 통제를 받는 기업(government controlled corporation), 독립규제기관(independent regulatory agency) 등을 포함한 행정부의 모든 기관을 의미하지만, 1) 회계감사원(Government Accountability Office: GAO), 2) 연방선거위원회(Federal Election  Commission: FEC), 3) District of Columbia(워싱턴 D.C.), 미국의 해외 영토 및 소유지의 정부 및 그 하부 기관들, 4) 국방과 관련된 연구 또는 생산 시설 등을 포함하여 정부 소유 계약자 운영 시설(government-owned contractor-operated facilities)은 제외된다.

44 U.S.C. §3502(1)

또한 44 U.S.C. § 3502(5)에서 열거하고 있는 독립규제기관 (independent regulatory agency)도 행정명령에 따른 입법영향분석 제도의 적용 대상에서 제외된다.

특히 독립규제원회(independent regulatory commission)는 특정의 분야에 있어서 입법, 행정, 사법의 어느 부에도 속하지 않는 기구로서, 독립적인 권한과 책임을 가지고 전문적으로 행정 업무를 수행하는 위원회로 인식되고 있다.(김재선, 미국 연방 독립규제위원회 행정입법에 대한 입법평가 의무화 논의에 관한 연구, 공법학연구 제19권 제4호, 363면) 또한 독립규제위원회의 위원장은 대통령이 임명하지만 법령상 해임사유 없이 대통령이 자의적으로 해임할 수 없다.(김재선, 전게서, 364면)

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 3(b)

““Agency,” unless otherwise indicated, means any authority of the United States that is an “agency” under 44 U.S.C. §3502(1), other than those considered to be independent regulatory agencies, as defined in 44 U.S.C. §3502(10).”

행정명령 제12866호 Section 3(b)에서는 “agency”에서 제외되는 독립규제기관의 인용 조항을 44 U.S.C. §3502(10)으로 규정하고 있으나, 이는 오류로 보이며 44 U.S.C. §3502(5)가 정확한 인용 조항으로 보인다.

행정명령 제12866호 등의 입법영향분석 대상에서 제외되는 독립규제기관

1) 연방준비제도이사회(Board of Governors of the Federal Reserve System)

2) 상품선물거래위원회(Commodity Futures Trading Commission)

3) 소비자제품안전위원회(Consumer Product Safety Commission)

4) 연방통신위원회(Federal Communications Commission)

5) 연방예금보험공사(Federal Deposit Insurance Corporation)

6) 연방에너지규제위원회(Federal Energy Regulatory Commission)

7) 연방주택금융청(Federal Housing Finance Agency)

8) 연방해운위원회(Federal Maritime Commission)

9) 연방무역위원회(Federal Trade Commission)

10) 주간통상위원회(Interstate Commerce Commission)

11) 광산시행안전보건검토위원회(Mine Enforcement Safety and Health Review Commission)

12) 국립노동관계이사회(National Labor Relations Board)

13) 원자력규제위원회(Nuclear Regulatory Commission)

14) 직업안전보건검토위원회(Occupational Safety and Health Review Commission)

15) 우편규제위원회(Postal Regulatory Commission)

16) 유가증권거래위원회(Securities and Exchange Commission)

17) 소비자금융보호국(Bureau of Consumer Financial Protection)

18) 재정연구처(Office of Financial Research)

19) 통화감독처(Office of the Comptroller of the Currency)

20) 그 밖에 연방법률에 따라 독립규제기관(independent regulatory agency) 또는 위원회(commission)로 지정된 기관들

(2) 관리예산처(Office of Management and Budget: OMB)

미국에서 입법영향분석의 일차적인 수행기관은 규칙 등 소관 법령을 입안하는 연방정부의 각 기관이지만, 이를 총괄·조정하고, 필요한 지침을 마련·시달하며, 그 수행 상황을 종합·평가하는 것은 대통령실(Executive Office of the President)에 소속된 관리예산처(OMB)이다. 이로써 입법영향분석 제도의 운용에 있어서 대통령실이 중요한 역할을 하고 있음을 알 수 있다.

연방정부의 각 행정기관이 수행하는 입법과정을 연방정부 전체적인 시각에서 통일되고 조화로운 견지에서 심사·평가하는 것은 해당 입법과정을 통해 산출되는 법령 규정이 상위법률, 대통령의 정책 우선순위, 행정명령에 명시된 입법의 기본 원칙과 부합하도록 보장함과 동시에 해당 기관이 입안하는 정책과 법령이 연방정부의 다른 기관이 입안했거나 입안할 예정인 정책이나 법령과 상충되지 않도록 하는 중요한 기능이라고 할 수 있다.

미국에서는 대통령실의 관리예산처(OMB)로 하여금 이와 같은 역할을 수행하도록 하고 있는데, 이를 위해서 관리예산처 내에 정보규제국(Office of Information and Regulatory Affairs: OIRA)을 설치하였다. 정보규제국(OIRA)은 대통령의 규제 정책 및 규제·입법 이슈에 있어서 전문적인 지식을 가진 집단으로 인식되고 있다.

입법영향분석과 관련하여 관리예산처는 각 행정기관에 분석과 관련한 지침(guidance)을 제공하고, 규제와 관련된 입법계획을 수립하는 데 있어서 대통령과 부통령을 보좌하며, 대통령 규제정책자문관(regulatory policy advisors to the President)에게 필요한 지원을 제공한다. 또한 관리예산처(OMB)는 행정명령 제12866호에 따라 각 행정기관의 규제 입법 및 입법영향분석을 심사(review)하는 권한을 부여받았다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 2(b)

“------ and shall be the entity that reviews individual regulations, as provided by this Executive order.”

(3) 부통령(Vice President)

부통령은 규제 정책(regulatory policy), 규제 관련 입법계획, 그리고 이에 대한 심사를 총괄·조정하며, 이에 관하여 대통령을 보좌한다. 입법영향분석과 관련하여 대통령과 부통령은 대통령실 내의 규제정책자문관(regulatory policy advisor)의 지원을 받는다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 2(c)

행정명령 제12866호에서는 입법영향분석 제도의 시행과 관련하여 부통령이 수행하는 여러 가지 권한과 책임을 규정하고 있다.

3. 입법계획의 절차(Planning Mechanism): 사전적 입법영향분석

규제 등의 정책을 규칙 등의 형식으로 입법화하는 과정에서 연방정부의 각 기관은 사전적인 입법영향분석을 수행하게 된다. 이는 입법의 최종안이 일반에 공포되어 시행되기 전의 여러 단계 및 절차에 걸쳐 수행되는 분석·평가 및 의견수렴으로 요약될 수 있다.

(1) 사전적 입법영향분석의 목적

연방정부의 각 행정기관은 소관 분야의 규칙 등 입법과정에서 행정명령 제12866호 제4조(Section 4)에 따른 일련의 입법영향분석 절차를 거쳐야 한다. 이는 해당 기관의 입법이 효과적으로 작동되고, 입법 간의 조화를 보장하며, 입법의 초기 단계에서 잠재적인 갈등을 해결하고 협의 가능성을 극대화하고, 입법계획 단계에서 국민과 주, 지방, 부족 정부 공무원의 참여를 보장하며, 새로운 입법이나 개정된 입법이 대통령의 정책 우선순위와 입법의 원칙에 부합되도록 하기 위한 것이다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 4

(2) 부통령의 정책협의회(Agencies’ Policy Meeting) 소집

매년 연방정부의 입법계획 사이클의 초기 단계에서 부통령은 대통령실의 정책자문관(Advisors)과 각 행정기관의 장을 대상으로 정책협의회(policy meeting)를 소집하게 된다. 동 협의회에서는 정책의 우선순위에 관하여 기관 간에 인식을 공유하고, 각 기관의 입법적 노력이 해당 연도에 성공적으로 수행될 수 있도록 조정한다.

행정명령 제12866호에서 “정책자문관(Advisors)”은 대통령 및 부통령이 필요시 자문하는 사람들을 의미하며, 여기에는 관리예산처장(the Director of OMB), 경제자문위원회위원장 및 위원(the Chair (or another member) of the Council of Economic Advisers), 대통령경제정책보좌관(the Assistant to the President for Economic Policy;), 대통령국내정책보좌관(the Assistant to the President for Domestic Policy), 대통령국가안보보좌관(the Assistant to the President for National Security Affairs), 대통령과학기술보좌관(the Assistant to the President for Science and Technology), 대통령주정부간사무보좌관(the Assistant to the President for Intergovernmental Affairs), 대통령보좌관참모비서(the Assistant to the President and Staff Secretary), 대통령보좌관겸부통령수석참모(the Assistant to the President and Chief of Staff to the Vice President), 대통령보좌관겸법률자문관(the Assistant to the President and Counsel to the President), 대통령부보좌관겸백악관환경정책실장(the Deputy Assistant to the President and Director of the White House Office on Environmental Policy), 정보규제국장(the Administrator of OIRA)이 포함된다.(Section 3(a))

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 4(a)

(3) 종합입법일정(Unified Regulatory Agenda)

각 행정기관은 정보규제국장(Administrator of OIRA)이 지정한 시간과 방법에 따라 현재 개발 중이거나 심사 중에 있는 모든 입법의 일정을 준비해야 한다. 그리고 각각의 입법에 관한 설명(description)에는 각 입법의 식별 번호(identifier number), 입법 조치에 관한 간단한 요약, 입법조치의 법적 권한, 입법조치에 대한 법적 마감일(legal deadline), 담당 공무원의 이름과 전화번호가 포함되어야 한다.

독립규제기관을 행정명령 제12866호의 적용대상에서 제외하고 있는 Section 3(b)에도 불구하고, “종합입법일정(Unified Regulatory Agenda)”을 작성해야 하는 행정기관에는 44 U.S.C. §3502(5)에 따른 독립규제기관이 포함된다.(Section 4(b))

각 행정기관은 종합입법일정에 연방법률 5 U.S.C. 602에 따라 필요한 정보를 통합하여 반영할 수 있다.

연방법률 5 U.S.C. 602는 규제유연성법(Regulatory Flexibility Act: RFA)의 조항으로서 연방정부의 각 행정기관이 소규모 기업 및 기타 소수자(small entities)에 영향을 미치는 입법에 관한 계획, 즉 입법유연성계획(regulatory flexibility agenda: RFA)에 관하여 규정하고 있다.

동 조항에 따르면 각 행정기관은 매년 4월과 10월에 입법유연성계획(RFA)을 연방관보에 게재하도록 하고 있는데, 동 계획에는 1) 상당한 수의 소수자(small entities)에게 중대한 경제적 영향(significant economic impact)을 미칠 수 있는 입법을 제안하거나 공포할 것으로 예상되는 경우 해당 입법의 주제 영역(subject area)에 관한 간략한 설명, 2) 위 각 주제 영역별로 현재 검토 중인 입법조항의 성격에 대한 요약, 입법(공포)의 목적과 법적 근거, 입법예고(proposed rulemaking) 대상 규정에 관한 입법과정이 완료되는 대략적인 일정, 3) 해당 입법 담당 공무원의 이름과 전화번호가 포함되어야 한다.

5 U.S.C. §602(a)

(4) 입법계획(Regulatory Plan)

각 행정기관은 종합입법일정(Unified Regulatory Agenda)의 내용으로서, 해당 기관이 해당 회계연도 이후에 제안 형식이나 최종 형식으로 공표할 것으로 예상되는 가장 중요한 규제조치(regulatory action)에 관한 입법계획(Regulatory Plan)을 작성해야 한다. 여기서 규제조치(regulatory action)란 연방관보에 게재되는 기관의 실질적인 조치로서 최종적인 규칙·규정의 제정 또는 규칙·규정의 제정으로 이어질 것으로 예상되는 일련의 조치들을 의미한다. 여기에는 조사공고(notices of inquiry), 입법예고의 사전공고(advance notices of proposed rulemaking), 입법예고의 공고(notices of proposed rulemaking) 등이 포함되는데, 이와 같이 규제조치(regulatory action)는 사실상 규제 내용을 담은 규칙 등의 입법과정 전반을 의미한다고 볼 수 있다.

“입법계획(regulatory plan)”의 작성 대상의 경우에도 “종합입법일정(Unified Regulatory Agenda)”과 마찬가지로 44 U.S.C. §3502(5)에 따른 독립규제기관이 포함된다.(Section 4(c))

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 3(e)

동 입법계획은 각 행정기관의 장의 승인을 받아야 하며, 적어도 다음과 같은 내용을 포함해야 한다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 4(c)(1)

1) 해당 기관의 입법목적 및 입법 우선순위와 이들이 대통령의 정책 우선순위와 어떻게 관련되는지에 대한 설명

2) 계획된 각 “중요규제조치(significant regulatory action)”*에 관한 요약. 여기에는 고려 예정인 대안(alternatives)과 예상되는 비용 및 편익에 대한 예비평가(preliminary estimates)가 포함되어야 한다.

3) 각 규제조치의 법적 근거에 관한 요약. 법적 근거에는 연방법률의 근거 또는 법원의 결정 등이 포함된다.

4) 각 규제조치의 필요성과 이러한 규제조치가 공중 보건, 안전, 환경에 미치는 위험을 어떻게 감소시킬 수 있는가에 관한 설명

5) 해당 기관의 입법 등 조치의 일정(연방법률 또는 법원 결정에 따른 시한이 있는 경우 이를 포함)

6) 일반 국민이 계획된 규제조치에 관한 추가 설명을 얻기 위해 연락할 수 있는 담당자의 이름, 주소, 전화번호

* 중요규제조치(significant regulatory action)

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 3(f)

1) 연간 경제에 미치는 영향이 2억달러(이 금액 기준은 국내총생산의 변동을 고려하여 3년마다 정보규제국장이 조정함) 이상이거나 경제·경제의 특정 분야, 생산성, 경쟁, 일자리, 환경, 공중보건, 안전, 주·지방·부족정부나 지역사회에 중요한 방식으로 악영향을 미치는 규칙의 제정에 관한 조치

Executive Order 14094, Modernizing Regulatory Review (April 6, 2023) Section 1(b)에서 Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 3(f)를 개정하면서, 종전의 금액기준인 “연간 1억달러”를 “연간 2억달러”로 수정하였다.

2) 다른 연방기관의 조치와 불일치하거나 상충되는 규칙의 제정에 관한 조치

3) 정부의 재정지원, 보조금, 사용료, 대출프로그램에 관한 예산적 영향(budgetary impact)의 중대한 변경이나 이들의 수혜자의 권리·의무에 중대한 변경을 초래하는 규칙의 제정에 관한 조치

4) 법적, 정책적 이슈[이에 대한 (OIRA에 의한) 중앙집중적 심사(centralized review)가 대통령의 정책 우선순위, 행정명령의 원칙들을 의미 있게 진전시킬 것으로 예상되는]를 야기하는 규칙의 제정에 관한 조치

Executive Order 14094, Modernizing Regulatory Review (April 6, 2023) Section 1(b)에서 Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 3(f)를 개정하면서, 내용이 수정되었다.

(5) 정보규제국(OIRA)의 사전적 입법영향분석

1) 하향식(Top-Down) 접근법

각 기관은 입법계획(Regulatory Plan)을 작성하고 이를 매년 6월 1일까지 정보규제국(OIRA)에 제출해야 하며, 정보규제국(OIRA)은 입법계획을 제출받은 날부터 10일 이내에 해당 입법계획의 내용과 관련 있는 다른 기관, 대통령실의 정책자문관(Advisors), 부통령에게 입법계획을 회람시켜야 한다.

각주 98)과 동일한 의미. Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 3(a)

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 4(c)(3)

해당 입법계획의 내용이 자신의 기관이 계획하고 있는 규제조치와 상충될 우려가 있다고 판단하는 기관은 즉시 정보규제국(OIRA)에 해당 내용을 서면으로 통지해야 하며, 정보규제국(OIRA)은 이러한 사실을 입법계획을 제출한 기관과 대통령실 정책자문관, 부통령에게 알려야 한다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 4(c)(4)

정보규제국(OIRA)은 입법계획의 내용을 검토한 후 규제조치가 대통령의 정책 우선순위나 이 행정명령상의 원칙들에 반하거나 다른 기관의 조치와 상충된다고 판단하는 경우에는 즉시 해당 기관 및 관련 기관과 대통령실의 정책자문관, 부통령에게 서면으로 알려야 한다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 4(c)(5)

이 단계는 정보규제국(OIRA)이 각 기관이 제출한 입법계획의 내용을 직접 검토하고 정책우선 순위 등 대통령의 아젠다와 행정명령에 규정된 입법영향분석의 기본 원칙들에 비추어 사후적으로 이들과 일치되어 조화롭게 시행될 수 있을 것인가를 분석·평가하는 단계라는 점에서 전형적인 하향식 입법영향분석 방식이라고 할 수 있다. 또한 특정 기관의 입법계획과 상충되거나 부정적인 영향을 받을 것으로 예상되는 기관으로부터 의견을 수렴하고 부통령의 입법계획 조정을 통해 관계기관 간 협의를 통해 그 내용을 조율하는 것 역시 하향식 입법영향분석 방식의 하나라고 할 수 있을 것이다.

2) 상향식(Bottom-Up) 접근법

각 행정기관은 10월에 공표하는 종합입법일정에 입법계획을 포함시켜야 한다. 해당 내용은 의회, 주·지방·부족정부 및 일반국민이 확인할 수 있도록 해야 한다. 해당 입법계획의 내용이 기존의 다른 입법 또는 입안 중인 다른 입법과 상충되거나 국민에게 의도하지 않은 부담을 준다고 판단되는 등 어떠한 견해라도 해당 기관에 서면으로 의견을 제출할 수 있으며, 이 경우 해당 의견은 정보규제국(OIRA)에도 동시에 제출하도록 하고 있다. 이는 입법의 소관 기관뿐만 아니라 정보규제국(OIRA)으로 하여금 다양한 국민의 의견, 지방정부의 의견을 분석·평가하여 적실성 있는 입법영향분석을 절차적으로 보장하고 있는 것이다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 4(c)(7)

이 단계는 정보규제국(OIRA)이 국민, 지방정부, 시민사회단체 등의 다양한 의견을 수렴하여 입법의 사후적 영향을 미리 분석·평가하는 것이라는 의미가 있는데, 관료나 전문가 집단에 의해서 하향식으로 수행되는 전통적인 방식의 입법영향분석이 아닌 입법에 의해서 실질적으로 영향을 받게 되는 수범자들의 판단과 예상에 따라 상향식으로 접근하는 입법영향분석으로서 새롭고 참신한 방식으로 평가된다.

사전적 입법영향분석은 전술한 바와 같이 입법의 실행이 사회적으로 미칠 영향을 미리 분석·평가하는 것인데, 여기서 사회적으로 미치는 영향은 입법에 의해 영향을 받게 되는 집단이라고 할 수 있다. 그렇다면 이들로부터 수렴하는 입법의 영향에 관한 다양한 의견은 입법영향을 사전적으로 정밀하게 분석하고 예측하는데 있어서 매우 정확하고 신빙성 있는 자료가 될 수 있을 것이다. 우리의 입법영향분석에 있어서도 도입 여부를 고려해 볼 만한 제도라고 생각한다.

(6) 부통령의 입법계획 조정

부통령은 대통령실의 정책자문관들의 지원을 받아 연방정부의 각 행정기관장과 해당 기관의 입법계획에 관하여 협의하고, 추가 검토나 기관간 협의를 요청할 수 있다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 4(c)(6)

4. 기존(현행) 입법: 사후적 입법영향분석

행정명령 제12866호에서는 위에서 고찰한 입법계획 단계에서의 사전적 입법영향분석에 더해서 기존 입법(existing regulations), 즉 공포되어 현재 시행되고 있는 현행 입법에 대한 회고적(retrospective) 분석·검토를 통해 입법이 입법목표를 실제 달성하고 있는지, 달성하고 있다면 어느 정도 효과가 있는지를 평가하도록 하고 있다.

(1) 사후적 입법영향분석의 목적

사후적 입법영향분석은 기존의 입법(existing regulations)을 대상으로 그 적절성, 효과성 등을 분석·평가하는 것으로서, 그 목적은 1) 입법이 국민에 대해 미치는 부담을 최소화하고, 2) 연방정부의 각 기관에 의해서 공포·시행되고 있는 현행 입법이 사회·경제적 환경 변화로 인해 정당화될 수 없거나 불필요해지지는 않았는지를 사후적으로 판단하며, 3) 연방정부의 입법들이 상호 중복되거나 전체적으로 사회에 부적절하게 부담을 지우지 않고 상호 조화롭게 작동하고 있는가를 확인하고, 4) 모든 입법이 법률의 범위 내에서 대통령의 정책 우선순위, 행정명령의 기본 원칙과 일관성을 유지하도록 보장하며, 5) 현행 입법의 효과성을 증진하는 것이다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 5

(2) 사후적 입법영향분석 절차

1) 행정명령 제12866호의 시행일로부터 90일 이내에 연방정부의 각 행정기관은 해당 기관의 자체 자원과 입법 우선순위에 부합하는 프로그램을 정보규제국(OIRA)에 제출해야 한다. 동 프로그램은 해당 기관이 주기적으로 기존의 중요 입법(significant regulations)을 검토하여 해당 입법을 보완하거나 폐지함으로써 해당 기관의 입법 프로그램이 입법목적(regulatory objectives)을 보다 효과적으로 달성할 수 있도록 하고, 더욱 적은 부담을 부과하며, 대통령의 정책 우선순위 및 행정명령의 기본 원칙과 더 부합하도록 하려는 것이다.

2) 심사 대상으로 선정된 중요 입법(significant regulations)은 해당 기관의 연간 입법계획(annual Plan)에 포함되어야 한다.

행정명령 제12866호에 “중요 입법(significant regulations)”에 대한 개념 정의는 없으나, 앞서 언급한 “중요규제조치(significant regulatory action)”의 정의로부터 유추해보면, 1) 연간 경제에 미치는 영향이 1억달러 이상이거나 경제·경제의 특정 분야, 생산성, 경쟁, 일자리, 환경, 공중보건, 안전, 주·지방·부족정부나 지역사회에 중요한 방식으로 악영향을 미치는 입법, 2) 다른 연방기관의 조치와 불일치하거나 상충되는 입법. 3) 정부의 재정지원, 보조금, 사용료, 대출프로그램에 관한 예산적 영향(budgetary impact)의 중대한 변경이나 이들의 수혜자의 권리·의무에 중대한 변경을 초래하는 입법, 4) 법적 명령, 대통령의 정책 우선순위, 이 행정명령의 원칙들과 관련하여 새로운 법적, 정책적 이슈를 야기하는 입법으로 이해할 수 있을 것이다.

각 기관은 환경 변화로 인해 불필요하거나 시대에 뒤떨어졌다고 판단되는 규칙을 제정하거나 지속적으로 시행되도록 요구하는 의회의 입법적 요구(legislative mandates)가 있는지를 확인해야 한다. 즉, 사후적 입법영향분석의 1차적 주체는 연방정부의 각 행정기관이며, 이들은 소관 입법의 타당성을 지속적으로 검토할 뿐만 아니라 불필요한 입법 조치를 하도록 하는 연방법률의 위임 규정 또한 지속적으로 검토·발굴해 내야 한다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 5(a)

3) 연방정부의 각 기관은 주기적으로 기존의 중요한 규제를 검토하기 위해 시대에 맞지 않는 규칙(outmoded), 효과가 없거나(ineffective) 미흡한(insufficient) 규칙, 과도한 부담으로 여겨지는 규칙에 대해 사후적 입법영향분석을 실시하고, 그 결과에 따라 수정·폐지 등의 조치를 해야 한다.

각 기관은 해당 기관의 중요한 현행 규제에 대한 주기적 검토를 통하여 이에 대한 수정, 간소화, 확대 또는 폐지 여부를 결정하기 위한 예비 계획(preliminary plan)을 행정명령 제13563호의 효력 발생일인 2011년 1월 18일로부터 120일 이내에 정보규제국(OIRA)에 제출하도록 했다.

Executive Order 13563 Improving Regulation and Regulatory Review (January 18, 2011) Section 6

4) 정보규제국장은 입법 워킹 그룹(Regulatory Working Group) 및 다른 관계 기관들과 협업하여 사후 입법영향분석 업무를 추진한다. 특히 주·지방·부족정부는 해당 정부에 중요하거나 유일하게 부담을 부과하는 입법, 정당성이 없거나 공공의 이익에 반하는 입법을 식별하는데 있어서 중요한 역할을 한다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 5(b)

5) 부통령은 대통령실 정책자문관의 자문을 거쳐 특정한 집단·산업, 경제의 특정 영역에 영향을 미치는 특정 기관의 입법이나 하나 이상의 기관의 여러 입법을 식별하여 특정 기관이나 복수의 기관으로 하여금 검토하도록 할 수 있다. 또한 의회의 재검토가 필요한 의회의 입법적 요구(legislative mandates)를 식별할 수 있다.

연방정부의 각 행정기관의 1차적 사후 입법영향분석과 더불어 부통령(정보규제국(OIRA)의 보좌를 받음)은 연방정부의 특정 기관이 발굴하기 곤란한 불합리한 입법을 전체적 시각에서 확인·발굴할 수 있으며, 불합리한 입법을 법적으로 강제하는 연방법률 조항 등 의회의 입법적 요구 또한 발굴할 수 있다. 이는 2차적 사후 입법영향분석으로 볼 수 있는바, 부통령은 하원의장직을 겸하고 있으므로 발굴한 사항들을 의회와 협의하여 추후 연방법률에 반영할 수 있는 제도적 여건을 갖추고 있다고 생각된다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 5(c)

5. 입법 워킹 그룹(Regulatory Working Group)

관리예산처의 정보규제국장은 행정명령 제12866호의 시행일로부터 30일 이내에 부통령(Vice President), 대통령실의 정책자문관(Advisors)과 정보규제국장이 국내적으로 중요한 입법적 책임이 있다고 판단되는 기관의 대표 등으로 구성되는 입법 관련 워킹 그룹(Regulatory Working Group)을 소집하여야 한다.

워킹 그룹은 정보규제국장이 주재하며, 위원회의 활동에 관하여 주기적으로 부통령에게 보고한다. 워킹 그룹은 각 행정기관이 중요한 입법 관련 이슈를 식별하고 분석하는 것을 지원하는 일종의 포럼(forum) 역할을 하게 되며, 특히 다음과 같은 이슈를 중점적으로 논의한다.

1) 혁신적인 입법 기술의 개발

2) 입법 정책 결정에 있어서 비교 위험 분석의 방법, 유효성, 유용성

3) 소규모 기업 및 소수자를 위한 간소화된 입법적 접근 방식의 개발

워킹 그룹은 분기별로 소집되며, 전체 회의 또는 특정 분야별로 소위원회를 구성하여 논의를 진행하게 되며, 논의를 위해 필요한 경우 정보규제국(OIRA), 미국 행정협의회(the Administrative Conference of the United States) 또는 연방정부의 각 기관에 분석 연구와 보고서 작성을 의뢰할 수 있다.

미국 행정회의(Administrative Conference of the United States)는 5 U.S.C §593에 의해 설립된 기관으로서 미국 연방정부의 행정 프로세스와 관련된 정책 개발 및 개선을 지원하는 연방 정부기관이다. 동 기관은 행정법과 관련된 문제에 대한 연구, 교육, 권고 및 조언을 제공하며, 행정규제와 관련된 정책 개발 및 구현에 대한 연구를 수행한다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 4(d)

6. 협의회(Conference)

관리예산처의 정보규제국장은 주·지방·부족정부의 대표들과 분기별로 협의회를 개최해야 한다. 동 협의회에서는 해당 주·지방 또는 부족 정부에 유일하게 영향을 미치거나 중대한 영향을 미치는 현행 법령이나 예정된 입법에 대해서 논의하게 된다.

또한 공통적인 관심사에 해당하는 입법 이슈가 있을 경우에는 이에 관해서 논의하기 위해 사업자 대표, 비정부기관(NGO), 일반 국민을 대상으로 비정기적으로 협의회를 개최할 수 있다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 4(e)

7. 중앙집중식 입법영향분석(Centralized Review of Regulations)

행정명령 제12866호는 연방정부의 각 행정기관이 해당 기관의 입법에 대한 영향분석 수행에 있어서 준수해야 할 원칙과 가이드라인을 제시하는 한편, 연방정부의 각 기관의 1차적 입법영향분석 결과를 심사(review)하는 권한을 정보규제국(OIRA)에 부여함으로써 연방정부의 입법영향분석을 전체적으로 총괄·조정하는 역할을 대통령실이 주도하고 있다.

동 원칙과 가이드라인은 연방정부의 각 행정기관이 행하는 모든 규제조치(regulatory actions)에 적용되며, 새로운 입법과 기존 입법을 모두 대상으로 한다. 다만, 정보규제국장은 동 원칙과 가이드라인의 적용대상에 제외되는 기관들을 특별히 지정할 수 있다.

(1) 각 행정기관이 준수해야 하는 가이드라인

1) 국민의 참여

각 행정기관은 입법과정에 있어서 의미 있는 참여 기회(meaningful participation)를 일반 국민에게 제공해야 한다. 특히 입법예고의 공지(notice of proposed rulemaking)를 발표하기 전에 주·지방·부족 정부의 공무원들을 포함해서 해당 입법으로 편익을 얻게 될 자들과 이로 인하여 부담을 지게 되는 자들이 입법과정에 개입할 수 있도록 방안을 강구해야 한다.

또한 각 기관은 모든 입법예고안에 대해서 일반 국민이 의견을 제시할 수 있는 의미 있는 기회를 제공해야 하는데, 의견을 제시할 수 있는 기간은 60일 이상이어야 한다.

각 기관은 필요한 경우 입법을 진전시키기 위해서 협상에 의한 입법(negotiated rulemaking) 방식을 포함해서 합의 메커니즘(consensual mechanism)을 탐색하고 활용해야 한다.

입법과정에서 사회 각계각층으로부터 수렴된 의견은 결국 해당 입법으로 영향을 받게 될 대상집단의 시각에서 평가한 장래의 입법 영향 데이터를 의미하므로 행정기관이 자체적으로 수행하는 사전 입법영향분석에 있어서 매우 유의미한 자료가 될 수 있다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 6(a)(1)

2) 입법정책관(Regulatory Policy Officer)

행정명령 제12866호의 시행일로부터 60일 이내에 각 행정기관장은 입법정책관(Regulatory Policy Officer)을 지정해야 한다. 입법정책관은 입법과정의 모든 단계에 개입하여, 보다 효과적이고, 혁신적이며 사회에 부담이 적은 입법을 개발할 수 있도록 하며, 행정명령에 규정된 원칙을 보다 발전시켜 나가는 역할을 한다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 6(a)(2)

입법정책관이 입법과정의 각 단계에서 행하는 역할은 결국 입법목적 달성 효과를 극대화하면서 비용(부담)은 최소화할 수 있는 입법안의 발굴·개발을 위해 조언하고 감독하며, 각 단계에서의 진행 상황을 기관장에게 보고하는 일이다. 이는 곧 사전 입법영향분석의 목적이기도 한데, 결과적으로 각 행정기관이 자체적으로 수행하는 1차적 사전 입법영향분석을 기관장을 대신하여 총괄·감독하는 역할을 한다.

3) 정보규제국(OIRA)의 중앙집중식 입법영향분석 심사

각 행정기관은 행정절차법(Administrative Procedure Act), 규제유연성법(Regulatory Flexibility Act), 문서감축법(Paperwork Reduction Act) 등 연방법률에 규정된 요건을 준수해야 함은 물론 해당 기관의 규제조치를 적시에 개발하고 규제조치와 관련하여 다음의 절차를 준수해야 한다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 6(a)(3)

가) 각 기관은 정보규제국장이 지정한 방법과 시기에 따라 해당 기관이 계획하고 있는 규제조치의 리스트를 정보규제국(OIRA)에 제출해야 한다. 이 경우 해당 기관이 행정명령 제12866호의 정의 조항(Section 3)에 비추어 중요규제조치(significant regulatory actions)에 해당한다고 판단되는 입법조치를 별도로 표시해야 한다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 3(f)

나) 중요규제조치(significant regulatory actions)로 표시하지 않은 입법조치의 경우에는 정보규제국(OIRA)이 해당 기관으로부터 규제조치의 리스트를 제출받은 날로부터 10일 이내에 해당 입법조치가 중요규제조치에 해당한다는 통지를 하지 않는 한 정보규제국(OIRA)의 심사 대상에서 제외된다. 또한 정보규제국장은 해당 기관이 중요규제조치로 분류한 입법조치의 경우에도 심사대상에서 제외시킬 수 있는 재량이 있다.

다) 각 기관이 중요규제조치로 분류하거나(행정명령 제12866호의 정의 규정에 비추어 중요규제조치이어야 함) 정보규제국(OIRA)에 의해 중요규제조치로 판단·결정된 입법조치의 경우 해당 기관은 정보규제국(OIRA)에 다음의 자료를 제출해야 한다.

ㅇ 규제조치 초안(draft)의 문안(text), 규제조치의 필요성에 관한 상세한 설명, 규제조치가 이러한 필요성을 어떻게 충족시킬 것인지에 대한 설명

ㅇ 규제조치의 비용과 편익에 대한 평가

ㅇ 규제조치의 방식이 연방법률의 법적 요구에 부합하고, 법이 허용하는 범위 내에서 대통령의 정책 우선순위를 촉진하며, 주·지방·부족 정부가 수행하는 기능을 저해하지 않는다는 점에 대한 설명

라) 해당 중요규제조치가 “연간 경제에 미치는 영향이 1억달러 이상이거나 경제·경제의 특정 분야, 생산성, 경쟁, 일자리, 환경, 공중보건, 안전, 주·지방·부족정부나 지역사회에 중요한 방식으로 악영향을 미치는 규칙의 제정에 관한 조치”(Section 3(f)(1))인 경우에는 특별히 다음의 자료를 OIRA에 추가적으로 제출해야 한다.

ㅇ 해당 규제조치로부터 예상되는 편익(예를 들면, 경제와 사적 시장(private market)이 효율적으로 기능하도록 촉진, 공중보건 및 안전의 증진, 자연환경의 보호, 차별과 편견의 제거 또는 감소 등)에 대한 분석(assessment) 및 이러한 편익에 대한 계량화된 자료

ㅇ 해당 규제조치로부터 예상되는 비용(예를 들면, 해당 규제조치를 수행하는 정부가 부담하게 되는 비용과 이를 준수해야 하는 주체가 부담해야 하는 직접적 비용, 시장의 효율적 기능 수행, 사적 시장(생산성, 고용, 경쟁력을 포함), 보건, 안전, 자연환경에 미치는 부정적 효과 등)에 대한 분석(assessment) 및 이러한 비용에 대한 계량화된 자료

ㅇ 계획된 입법에 대한 잠재적으로 효과적이며 합리적으로 실행 가능한 대안들에 대한 비용과 편익에 대한 분석

ㅇ 계획된 입법(기관이 선택한 대안)이 이러한 잠재적 대안들보다 우선하게 된 이유에 대한 설명

마) 긴급 상황의 경우 또는 법률이 통상적인 정보규제국(OIRA)의 심사 절차보다 더 신속하게 추진하도록 의무를 부여한 경우 해당 기관은 최대한 신속하게 정보규제국(OIRA)에 통보하고 실행가능한 범위에서 위에서 언급한 정보규제국(OIRA)에의 자료 제출 의무(Section 6(a)(3)(B) 및 (C))를 이행할 수 있다. 법률 또는 법원 명령에 따라 조치 시한이 정해진 경우에는 실행가능한 범위에서 정보규제국(OIRA)이 입법영향분석을 수행할 충분한 시간을 확보할 수 있도록 입법절차에 관한 일정을 조정해야 한다.

바) 규제조치가 연방관보에 게재되거나 일반국민에게 공개된 경우 각 기관은 위 다) 및 라)에 따라 정보규제국(OIRA)에 제출한 자료 또한 일반국민들이 접근할 수 있도록 조치해야 하고, 정보규제국(OIRA)의 심사를 위해 제출한 입법 초안과 이후 발표된 입법조치간의 실질적인 변경사항과 정보규제국(OIRA)의 제안이나 권고에 따라 변경된 사항을 일반국민이 확인할 수 있도록 식별해야 한다.

(2) 정보규제국(OIRA)의 권한

1) 입법에 대한 영향분석 등 심사

정보규제국장은 각 행정기관의 규제조치가 연방 법률, 대통령의 정책 우선순위 및 행정명령의 제 원칙과 부합하며, 다른 기관의 정책 및 입법과 상충되지 않도록 의미 있는 가이드라인을 제공해야 한다. 이를 위해 정보규제국(OIRA)은 연방정부의 각 행정기관의 입법에 대해서 입법영향분석을 포함한 심사를 실시하는데, 구체적인 절차는 다음과 같다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 6(b)(1),(2)

가) 정보규제국(OIRA)은 각 행정기관 또는 정보규제국(OIRA)이 중요규제조치(significant regulatory actions)로 인식한 조치에 대해서만 심사할 수 있다.

나) 정보규제국(OIRA)은 각 행정기관의 중요규제조치에 대한 심사를 면제할 수도 있으며, 심사를 마친 중요규제조치에 대해서는 심사 결과를 서면으로 통보한다.

ㅇ 의견조회의 공지(notices of inquiry), 입법예고의 사전 공지(advance notices of proposed rulemaking) 또는 그 밖에 입법예고의 공지(notice of proposed rulemaking) 전 단계에서 행해지는 예비 규제조치(preliminary regulatory actions)의 경우에는 해당 초안을 정보규제국(OIRA)에 제출한 날로부터 10 근무일(working days) 이내에 심사 결과를 서면으로 통보한다.

의견조회의 공지(Notices of inquiry)는 일반적으로 연방정부 기관이 공식적인 공고나 발표를 통해 공개적으로 정보, 의견 또는 피드백을 수집하는 것을 의미한다. 의견조회의 공지는 정식 입법 절차나 정책 변경에 앞서 국민 및 이해관계자들로부터 의견과 데이터를 수집하는 방법으로 활용되고 있다.

ㅇ 중요규제조치에 해당하여 정보규제국(OIRA)에 Section 6(a)(3)(B) 및 (C)에서 열거된 자료를 제출한 경우에는 해당 자료를 제출받은 날로부터 90일(calendar days) 이내에 심사 결과를 서면으로 통보한다. 다만, 해당 자료를 정보규제국(OIRA)이 이미 심사한 사실이 있고, 그 이후로 해당 규제조치가 기반으로 하고 있는 어떠한 사실적, 환경적 변화도 없는 경우에는 45일(calendar days) 이내에 심사 결과를 서면으로 통보한다.

ㅇ 이와 같은 심사 기간은 관리예산처장의 서면 승인이나 심사 대상 연방정부 기관장의 요청에 따라 30일의 범위에서 한 차례만 연장할 수 있다.

2) 영향분석 등 심사 결과 반려(return) 통보

정보규제국장은 해당 기관의 입법에 대한 심사 결과 추가검토가 필요하다고 판단하는 경우에는 서면으로 반려(return) 통보를 하는데, 여기에는 반려통보를 하게 된 근거가 되는 행정명령 제12866호의 해당 규정을 명시하여 반려 사유를 설명해야 한다.

만일 해당 기관장이 반려 이유에 대해 동의하지 않는 경우에는 정보규제국장에게 서면으로 이의를 신청한다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 6(b)(3)

3) 정보 공개

입법에 대한 영향분석 등 심사 과정에서 최대한 개방성, 접근성, 책임성을 보장하기 위해서 정보규제국(OIRA)은 다음과 같은 공개 요건을 준수해야 한다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 6(b)(4)

가) 정보규제국(OIRA)의 심사 과정에 있는 규제 조치의 내용과 관련한 연방정부에 소속되지 않은 사람(이하 “일반인”)의 구두에 의한 의견교환(oral communication)은 정보규제국장이나 정보규제국장이 지명한 자만 수신할 수 있다.

나) 정보규제국(OIRA)의 심사 과정에 있는 규제 조치와 관련하여 정보규제국(OIRA)의 직원과 일반인 간의 모든 실질적인 커뮤니케이션은 다음의 가이드라인을 준수해야 한다.

ㅇ 정보규제국(OIRA) 직원과 일반인 간의 회의에는 해당 기관의 공무원이 참석할 수 있도록 조치되어야 한다.

ㅇ 정보규제국(OIRA)은 일반인의 의견을 제출받은 날로부터 10 근무일 이내에 그 형식을 불문하고 정보규제국(OIRA) 직원과 일반인 간의 모든 의견 교환 내용 문서, 모든 구두에 의한 의견교환에 참여한 개인의 이름과 날짜 등을 해당 기관에 통보해야 하며, 이러한 의견교환과 관련된 정보를 일반에 공개해야 한다.

4) 입법영향분석 심사 과정에서의 기록 공개

정보규제국(OIRA)은 심사 과정에 있는 규제조치와 관련하여 다음과 같은 정보에 관한 기록을 유지하고 일반 국민이 접근할 수 있도록 해야 한다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 6(b)(4)(C)

가) 심사 과정에 있는 규제조치의 현재 진행 상황

나) 심사 대상 규제조치의 해당 기관에 통보한 모든 커뮤니케이션 기록

위 3)의 나)에서 언급한 정보규제국(OIRA)이 해당 기관에 통보한 “정보규제국(OIRA) 직원과 일반인 간의 모든 의견 교환 내용 문서, 모든 구두에 의한 의견교환에 참여한 개인의 이름과 날짜 등”에 관한 자료를 의미한다.

다) 정보규제국(OIRA) 직원과 일반인 간의 구두에 의한 의견교환(회의와 전화 대화를 포함)에 참여한 사람들의 이름 및 날짜와 의견교환 시 나눈 주요 내용

5) 입법영향분석 심사 종료 후의 기록 공개

연방정부 기관의 입법이 연방관보에 게재되거나 일반 국민에 공표된 경우, 또는 연방정부 기관이 해당 입법을 연방관보에 게재하지 않거나 일반 국민에 공표하지 않기로 결정한 경우(해당 입법을 포기한 것을 의미함), 정보규제국(OIRA)은 해당 기관과 입법의 영향분석 등 심사 과정에서 교환한 모든 문서를 일반 국민에 공개해야 한다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 6(b)(4)(D)

8. 입법영향분석 관련 분쟁의 해결(Resolution of Conflicts)

입법 및 입법영향분석과 관련한 행정기관 간, 행정기관과 관리예산처 간의 의견 불일치나 분쟁은 정보규제국장이 해결하는 것이 원칙인데, 정보규제국장이 해결할 수 없는 경우에는 대통령 또는 대통령의 요청에 따라 부통령이 관계 기관장과 함께 해결한다.

대통령이나 부통령은 관리예산처장, 입법을 추진하는 기관의 장 또는 해당 입법에 따른 규제조치로 인해 중대한 이해관계가 있는 기관의 장이 분쟁 해결을 요청하는 경우에만 해당 분쟁 해결에 개입하게 된다.

입법영향분석과 관련한 분쟁의 해결은 부통령의 권고(recommendation)를 기반으로, 부통령은 분쟁의 해결을 위한 권고안을 도출해 내기 위해 대통령실의 정책자문관(Advisors), 관련 행정부 공무원, 관련 전문가와 협의를 거친다. 부통령의 권고는 분쟁 해결의 요청이 있은 날로부터 60일 이내에 완료해야 한다.

분쟁 해결의 최종 단계는 대통령 또는 대통령의 요청에 따라 부통령이 대통령의 최종 결정을 정보규제국장과 입법안을 추진 중인 연방정부 기관 및 이해관계 있는 연방정부 기관에 통보함으로써 종료된다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 7

9. 입법영향분석 및 입법안의 공포(publication)

연방정부의 각 기관은 정보규제국(OIRA)의 입법영향 심사 과정 중에 있는 입법안이 다음의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 연방관보에 게재하거나 그 밖의 다른 형태로 일반에 공표할 수 없다.

첫째, 정보규제국장이 해당 기관에 규제조치에 관하여 심사를 면제한다는 통보를 하거나 해당 규제조치에 관해서 추가 검토(further consideration) 요청 없이 심사를 완료한 경우에는 입법안을 공포할 수 있다.

둘째, 정보규제국장이 추가 검토를 위해 반려한다는 통지 없이 입법안에 대한 심사를 완료해야 하는 시한이 도과한 경우에는 입법안을 공포할 수 있다.

위와 같은 입법안의 공포 요건에 해당되지 않는 경우임에도 불구하고 해당 기관장이 입법안을 공포하고자 할 때에는 분쟁 해결 절차(Section 7)에 따라 부통령을 통해 대통령에게 검토를 요청해야 하며, 이 경우 부통령은 정보규제국(OIRA)과 대통령실의 정책자문관에게 해당 사항을 통보한다. 입법안의 공포를 위한 대통령의 검토에 필요한 가이드라인과 시한(time period)은 분쟁 해결 절차(Section 7)의 관련 조항들이 동일하게 적용된다.

Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review (September 30, 1993) Section 8

10. 포괄적 규제입법 정책(inclusive regulatory policy) 및 공공참여의 적극적 촉진(affirmative promotion)

규제조치는 해당 입법과 이해관계가 있거나 해당 입법으로 영향을 받게 될 주·지방·부족정부의 공무원 및 소속 기관들, 민간 영역에서 이해관계가 있거나 영향을 받게 될 단체, 관련 분야의 전문가 그리고 일반 국민으로부터의 의견을 반영해야 한다. 공공의 참여 기회는 소외된 지역사회(undeserved communities)를 포함하여 다양한 이해관계가 있거나 영향을 받게 될 단체의 의미 있는 참여를 촉진하도록 디자인되어야 한다.

Executive Order 14094, Modernizing Regulatory Review (April 30, 2023) Section 2(a)

연방정부의 기관들은 입법계획 절차(regulatory planning process)를 국민에게 공표하는 경우 다음과 같은 사항을 준수해야 한다.

Executive Order 14094, Modernizing Regulatory Review (April 30, 2023) Section 2(b)

ㅇ 이해관계자가 5 U.S.C. §553(e) 규정에 따라 규칙의 제정, 수정, 폐지에 관해서 청원할 수 있는 방식을 명확히 제시해야 한다.

5 U.S.C. §553(e)

“(e) Each agency shall give an interested person the right to petition for the issuance, amendment, or repeal of a rule.”

ㅇ 해당 기관의 가용자원 및 우선순위에 대한 판단에 비추어 이와 같은 청원에 효율적으로 응답하기 위해 노력해야 한다.

ㅇ 해당 기관이 접수한 청원 기록을 유지하고 정보규제국장이 요청하는 경우에는 해당 청원 진행상황을 정보규제국(OIRA)과 공유해야 한다.

연방정부의 기관들은 입법일정(regulatory agenda) 및 입법계획(regulatory plan)의 진전 사항을 국민에게 공표하는 경우 다음 사항을 준수해야 한다.

Executive Order 14094, Modernizing Regulatory Review (April 30, 2023) Section 2(c)

ㅇ 소외된 지역사회(undeserved communities)를 포함하여 해당 입법에 이해관계가 있거나 영향을 받는 단체, 소비자, 근로자 및 노동 조직, 정책 수혜자, 영업자 및 수범자, 해당 분야의 전문가 등을 주도적으로 개입(proactively engage)시키도록 노력해야 한다.

정보규제국장은 고지 및 의견 절차(notice and comment process)를 현대화하기 위하여 기술 변경(technological change) 등을 포함한 지침이나 도구(tool)를 고려해야 한다. 이와 같은 조치는 대량으로 제출된 의견, 인공지능(AI)을 비롯하여 컴퓨터를 이용하여 제출된 의견, 허위로 제출된 의견 등을 처리하는 지침이나 도구들을 포함한다.

Executive Order 14094, Modernizing Regulatory Review (April 30, 2023) Section 2(d)

규제입법 절차에 있어서 공공의 신뢰를 확보하기 위해서는 정보규제국(OIRA)의 심사 과정을 포함하여 입법의 형성 과정에 부당한 영향력이 가해지는 것을 방지해야 하는바, 이러한 위험을 감소시키기 위해서 정보규제국장은 다음과 같은 조치를 취해야 한다.

Executive Order 14094, Modernizing Regulatory Review (April 30, 2023) Section 2(e)

첫째, 정보규제국(OIRA)의 심사 과정에 있는 규제조치에 대해서 소외된 지역사회를 포함한 일반인의 Section6(b)(4)에 따른 회의 요청(meeting requests)을 활성화하기 위한 정보를 제공해야 한다.

둘째, 규제조치의 실질적 내용에 대해서 민간인이 제기한 회의 요청을 정보규제국(OIRA)이 검토하는 것과 관련한 절차와 정책을 개선하기 위하여 개혁 조치를 실행해야 한다. 이러한 개혁 조치의 목적은 민간인이 요청한 회의의 효율성 및 효과성을 개선시키기 위한 것이다. 이러한 개혁 조치에는 다음과 같은 조치들이 포함될 수 있다.

ㅇ 규제조치와 관련해서 회의 요청을 해본 경험이 없는 일반인이 이와 같은 회의에 접근할 수 있도록 보장하기 위한 노력

ㅇ 동일한 일반인이 동일한 규제조치에 대해서 정보규제국(OIRA)에 다시 회의를 요청하는 등 중복된 회의 요청을 자제시키는 것

ㅇ 회의의 효율성과 효과성을 증진시키기 위해서 회의 요청자, 주제 등에 따라 회의를 통합하여 실시

ㅇ 투명성을 향상하고 분석을 보다 용이하게 하기 위해 모든 실질적인 회의에 참석한 개인의 이름과 날짜, 회의에서 논의한 주제를 포함하여 회의에 관한 모든 데이터는 공개적이고, 기계가 판독할 수 있으며, 접근 가능한 형태로 공개

11. 미국의 입법영향분석 제도 평가 및 시사점

위에서 살펴본 바와 같이 미국의 입법영향분석 제도는 우리의 제도와는 다른 몇 가지 특징을 갖고 있는바, 이는 제도 시행 초기 단계에 있는 우리의 입법영향분석 제도를 보다 실효성 있게 설계하는 데 있어서 중요한 시사점을 제공할 수 있을 것으로 생각한다.

첫째, 연방정부의 입법영향분석에 있어서 대통령 및 대통령실의 적극적이고 직접적인 개입이다.

전술한 바와 같이 연방정부의 모든 입법과정은 대통령실 소속 관리예산처(OMB)의 정보규제국(OIRA)의 사전적·사후적 통제를 받으며, 구체적인 매뉴얼 및 지침 또한 정보규제국(OIRA)이 작성하여 모니터링 하는 등 대통령실이 연방정부의 입법과정에 직접적으로 개입하고 있다. 이는 연방정부 각 기관의 입법과정을 대통령의 정책 우선순위에 따라 적극적으로 조정하고, 다른 기관의 입법 및 정책과 체계적 정합성·일관성을 확보하는 데 있어서 긍정적으로 작용하고 있다.

또한 정보규제국(OIRA)의 입법영향분석과 관련하여 연방정부 기관 간 또는 정보규제국(OIRA)과 기관 간 의견 불일치가 발생한 경우 최종적인 조정 역할을 대통령이나 부통령이 직접 수행함으로써 입법에 있어서의 기관 간 갈등을 신속하고 효율적으로 해결할 수 있는 제도를 갖추고 있다고 평가된다.

둘째, 입법영향분석에 있어서 상향식 접근 방식을 적극적으로 실행하고 있다는 점이다.

통상적으로 입법영향분석은 분석 대상 입법에 대해서 전문가 집단 및 관료가 수행하는 하향식 접근법에 의한 입법 평가로 이해되어 왔다. 그러나 미국의 입법영향분석은 입법과정의 각 단계에 있어서 입법에 의해 영향을 받게 될 다양한 집단과 지방정부의 관계자, 일반 국민으로부터 입법의 영향, 효과 등에 대한 폭넓은 의견을 수렴함으로써 상향식 접근 방식을 적극적으로 채택하고 있다. 이는 자칫 이론적으로 치우칠 수밖에 없는 하향식 접근법의 단점을 보완함으로써 입법영향분석의 결과가 보다 현실성을 확보할 수 있도록 하는 긍정적인 효과를 발휘하고 있다.

결국 입법영향분석이란 입법의 시행으로 사회경제적으로 미칠 영향을 사전에 분석하거나(사전적 입법영향분석), 입법의 시행으로 실제 입법목적이 달성되었는가, 어느 정도 달성되었는가를 분석하는 것(사후적 입법영향분석)이라는 점에서 입법의 대상 집단이 예상하고 체감한 내용을 입법영향분석의 주요 데이터로 활용하는 것은 분석 효과의 정확성·적실성을 높일 수 있는 효과적인 방법이라고 생각된다.

셋째, 연방정부 각 기관의 1차적 입법영향분석과 정보규제국(OIRA)의 중앙집중식 입법영향분석 심사를 유기적으로 조화시키고 있다는 점이다.

각 기관이 소관 입법에 관하여 수행하는 자체적인 입법영향분석은 자의적인 방식으로 수행되는 것이 아니라 행정명령 제12866호를 비롯하여 정보규제국(OIRA)이 작성한 각종 지침과 가이드라인에 따라 수행되는 것이며, 이후 정보규제국(OIRA)이 행하는 2차적·중앙집중식 심사는 각 기관의 분석 수행이 행정명령이나 지침 등에 부합하는가를 점검하는 방식으로 수행되고 있다.

이는 전체적으로 연방정부의 입법영향분석 제도의 효율적인 운영을 가능하게 함으로써 입법과정에서의 지연을 예방하는데 큰 효과를 발휘하고 있다고 평가된다.

또한 각 기관은 입법 초기 단계부터 입법의 내용에 대해서 대통령실의 정보규제국(OIRA)과 선제적으로 소통하면서 내용을 발전시켜 나가도록 제도화되어 있으므로 입법과정이 상당히 전개된 후 입법 내용을 대폭적으로 수정하거나 폐기하는 등의 시행착오를 방지할 수 있게 된다.

넷째, 입법영향분석과 관련된 각종 자료와 데이터를 관리하고 일반에 공개하도록 하는 등 적극적인 정보공개 정책을 채택하고 있다.

입법영향분석과 관련하여 각 기관과 정보규제국(OIRA) 간에 교환된 문서를 비롯하여 비공식적인 대화 내용은 물론 일반 국민이 정보규제국(OIRA)에 입법안과 관련하여 회의를 요청한 경우 회의에서 논의된 내용, 회의 참가자의 성명·연락처에 이르기까지 관련된 모든 자료를 일종의 문서철(docket)로 정리하여 일반에 공개하도록 함으로써 입법과정 또는 입법영향분석 과정에 참여한 공무원의 책임성을 높이고, 입법과정에 불합리하거나 부정한 압력이나 개입이 이루어지는 것을 사전에 차단하는 긍정적인 효과를 발휘하고 있다.

제5장. 미국의 입법영향분석의 기법

미국에서 입법에 대한 영향분석은 연방정부의 각 행정기관이 일차적으로 수행하고, 이에 대해서 관리예산처(OMB)의 정보규제국(OIRA)이 최종적으로 중앙집중적 심사(centralized review)를 한다. 연방정부의 각 행정기관이나 정보규제국(OIRA)이 수행하는 입법영향분석의 구체적인 기법 및 매뉴얼은 관리예산처(OMB)가 작성한 지침인 Circular A-4에 상세하게 규정되어 있다.

행정명령 12866호의 시행(1993.9.30.)에 따라 클린턴 행정부는 입법영향분석의 상세한 지침으로 1996년 “Best Practices”를 제정·시행하였고, 2000년에 이를 재확인하였다. 이후 부시 행정부는 연방정부의 각 기관이 입법영향분석을 실시하는데 있어서 필요한 방법론과 입법영향분석 기법 등을 정리하여Circular A-4를 제정·시행(2003.9.17.)하였는데, 부시 행정부의 Circular A-4는 최근까지 미국 연방정부의 입법영향분석 수행 기법 및 방법론으로 적용되어 왔다.

이후 바이든 행정부는 제정된 지 20년이 지난 부시 행정부의 Circular A-4를 그간 변화한 사회·경제 현실에 맞게 전면 개정한 수정 Circular A-4를 마련하여 공포·시행(2023.11.9.)하였다. 이 장에서는 바이든 행정부에서 수정된 Circular A-4의 내용을 중심으로 미국의 입법영향분석의 구체적인 기법에 대해서 고찰해 보기로 한다.

1. 입법영향분석 기법의 핵심 요소 및 분석 틀

(1) 분석 기법의 핵심 요소

미국의 입법영향분석 기법의 핵심적인 요소는 다음과 같다.

① 입법조치 또는 규제조치(regulatory action)를 취할 필요가 있는지를 식별하고 평가한다.

② 기준선(baseline)을 정의한다.

기준선(baseline)의 개념 및 설정 방법에 대해서는 후술한다.

③ 다양한 입법대안(regulatory alternatives)을 식별한다.

④ 복수의 입법대안에 관한 비용과 편익을 1) 입법대안의 효과와 관련된 여러 증거를 수집하고, 2) 각 입법대안의 비용과 효과를 양적으로 평가(quantitatively estimating)하거나 질적으로 기술(qulitatively describing)하는 방식으로 분석·평가한다.

⑤ 위와 같은 방식으로 수행된 입법영향분석 결과를 요약한다.

(2) 편익비용분석(benefit-cost analysis: BCA)

미국의 입법영향분석은 기본적으로 편익비용분석(benefit-cost analysis: BCA)과 비용효과분석(cost-effectiveness analysis: CEA)으로 요약할 수 있으며, 두 분석기법은 각 입법대안이 산출하게 될 결과물을 식별하는 데 있어서 체계적인 분석 틀을 제공해 준다.

이 중에서 관리예산처(OMB)를 비롯해서 연방정부 차원에서 더욱 권장되는 분석기법은 편익비용분석(BCA)이라고 할 수 있다.

비용편익분석(BCA)은 기본적으로 입법대안의 비용과 편익을 화폐 단위(monetary units)로 표시함으로써 다양한 특성을 갖고 있는 입법대안을 동일한 측정방식으로 평가할 수 있도록 해 준다, 복수의 입법대안에 대해서 규제의 강도가 낮은 입법대안으로부터 규제의 강도가 높은 입법대안에 이르기까지 그 비용과 편익을 순차적으로 분석함으로써 여러 입법대안의 비용과 편익을 점증적으로 분석(measuring incremental benefits and costs)할 수 있게 되는데, 이로써 순편익(net benefits)을 최대화하는 입법대안을 식별할 수 있다.

순편익(net benefits)의 크기는 예상되는 편익과 비용의 차의 절대값으로 표시된다.

순편익의 크기(size of net benefits) = | 예상 편익(projected benefits) – 예상 비용(projected costs) |

편익이나 비용을 화폐 단위로 표현할 수 없는 경우에는 입법안의 시행으로 야기될 복지수준의 변화 방향 및 정도를 표시할 수 있는 그 밖의 물리적 단위나 다른 양적인 단위에 따라 측정할 수 있다.

입법대안의 여러 편익 및 비용 중에서 일부 중요한 편익 및 비용을 화폐 단위로 표시할 수 없는 경우 화폐 단위로 표시한 순편익에만 의존해서 입법대안의 우선순위를 평가하는 것은, 해당 순편익이 입법대안의 모든 편익과 비용에 관한 완전한 평가를 반영하고 있지 못하다는 점에서 위험하다. 이러한 경우에는 이와 같은 계량화할 수 없는 편익이나 비용이 순편익에 따라 평가된 입법대안의 순위에 어떤 영향을 미칠 것인지를 전문적으로 판단해야 한다.

화폐 단위로 표시가 가능한 비용과 편익만을 고려하여 산출한 순편익을 말한다.

한편 비용편익분석(BCA)과 유사한 분석기법으로 비용편익비율(the ratio of benefits to costs: B/C ratio) 접근법이 있으나 비용편익비율(B/C ratio)는 다양한 입법대안의 순편익을 비교·분석하는 데 있어서 몇 가지 결점을 갖고 있다.

먼저 비용편익비율 접근법은 어떤 입법대안이 가장 큰 순편익을 산출해 내는지에 대해서 명확한 수치를 제공하는 데 한계가 있어 복수의 입법대안을 순편익 순서에 따라 비교·분석하는 것이 어렵다. 또한 비용편익비율(B/C ratio)은 부(negative)의 지불의사(willingness to pay: WTP) 평가 가치(valuation)나 부의 수용의사(willingness to accept: WTA) 평가 가치가 편익에서 차감되는지 또는 비용에 가산되는지 여부에 따라 그 값이 민감하게 변동하므로 복수의 입법대안에 대해서 정확한 비교 분석을 하는 데 있어서 한계가 있다.

Anthony E. Boardman et. al., Cost-Benefit Analysis: Concepts and Practice, 5th ed.(Cambridge: Cambridge University Press, 2018), 35.

(3) 비용효과분석(cost-effectiveness Analysis: CEA)

비용효과분석(CEA)은 주어진 예산 범위에서 가장 효과적인 결과를 산출해 낼 수 있는 입법대안을 식별할 수 있도록 해 주는 엄밀한 분석 도구로서, 입법대안의 편익과 비용을 반드시 화폐 단위로 표시할 것을 요구하지는 않는다.

비용효과비율(cost-effectiveness ratio)은 비용을 입법의 효과(effectiveness) 또는 성과(performance)를 측정한 단위로 나눔으로써 계산되는데, 이로써 입법 효과·성과 단위별 소요되는 비용(cost per unit)이 산출된다.

비용효과비율(cost-effectiveness ratio) = 비용(cost) / 입법 효과·성과 단위(units of effectiveness or performance measure) = 효과·성과단위별 소요 비용(cost per unit)

비용효과비율(cost-effectiveness ratio)에서 분자에 해당하는 비용을 측정하는 데 있어서는 공공 영역이나 민간 영역을 막론하고 사회에 미치는 모든 비용을 포함시켜야 하며, 해당 비용은 비용 절감분(cost savings)을 차감한 순비용(net cost)만을 반영해야 한다.

여기서 이중계산의 오류(double counting effects)를 유의해야 하는데, 예를 들어 국민의 기대 수명 연장을 목표로 하는 입법안에서 입법 성과에 해당하는 기대 수명 연장 효과를 비용에서도 차감하는 것은 입법안의 시행에 따른 비용을 과소평가하는 부정확한 결과를 낳게 된다.

효과성을 측정할 경우에는 입법의 시행에 따른 중간 산출물(intermediate outputs) 보다 최종 산출물(final outcome)이 선호된다. 효과성을 표현하는 측정 단위가 여러 개 있는 경우에는 입법목표와 관련된 가장 적정한 측정 단위를 선택해야 하며, 해당 효과 측정 단위를 선택하게 된 이유를 설명해야 한다.

오염물질 감소량(tons of pollution reduced), 자동차 충돌 예방 건수(crashes avoided), 질병 예방 건수(cases of disease avoided) 등을 예로 들 수 있다. Circular A-4, page 6.

부상 감소 건수(injuries reduced), 인명 구조 건수(lives saved), 연장 수명(life-years saved) 등을 예로 들 수 있다. Circular A-4, page 6.

비용효과분석(CEA)에 있어서, 입법안의 시행으로 발생할 복수의 결과에 대해서 부적절한 가중치를 부여하여 효과성을 측정하는 경우에는 잘못된 분석결과를 도출하게 된다. 예를 들어, 여러 종류의 오염 물질 배출을 감소시키는 입법효과를 측정할 때 오염 물질별로 인체에 미치는 치명도, 환경에 미치는 악영향의 정도에 따라 가중치를 부여하지 않고, 이들 모두를 한데 묶어서 효과성 측정의 대상으로 하는 것은 부정확하게 입법효과를 측정하게 되는 결과를 초래하게 된다.

복수의 입법대안에 대해서 비용효과분석(CEA)을 수행하는 경우에는 기준선(baseline)과 비교한 각 입법대안의 비용대비효과와 순차적으로 규제 강도가 높아지는 순서에 따른 입법대안 별로 점증적인 비용대비효과를 분석해야 한다. 이렇게 함으로써 비용대비효과에 따라 입법대안의 상호 비교가 가능해 지며, 대안 간 우선순위를 정할 수 있게 된다.

입법대안 간 비용대비효과를 분석한 경우에는 “강약지배 이론(strong and weak dominance)”에 따라 열등한 대안은 고려 대상에서 제외해야 한다.

“강약지배 이론(strong and weak dominance)”에 따르면, 특정 입법대안이 다른 대안에 비해서 적은 비용으로 더욱 효과적인 결과를 산출한다면(more effective and less costly) 해당 대안은 다른 대안에 대해서 강한 지배(strong dominance)의 위치에 있으며, 동일한 비용으로 더욱 효과적인 결과를 산출하거나(more effective and equally costly) 적은 비용으로 동일한 결과를 산출하는 경우(equally effective and less costly)에는 약한 지배(weak dominance)의 위치에 있는 것으로서 두 경우 모두 열등한 다른 대안은 선택지에서 제외된다.

Peter J. Neumann et al., eds., Cost Effectiveness in Health and Medicine, 2nd ed. (New York: Oxford University Press 2016)

입법안이 여러 다른 정책효과를 산출하는 경우에는 한 가지 이상의 효과 측정 단위가 분석에 사용되므로 복잡한 문제가 발생할 수 있다. 이 경우에는 복수의 측정 단위를 하나의 측정 단위로 변환하되 적정한 가중치를 두어 해결하는 방식을 사용해야 한다.

입법대안의 효과 중 일부는 화폐 단위로 표시할 수 있으나 나머지 효과는 화폐 단위 표시가 어려운 경우에는 화폐 단위로 표시된 효과를 전체 비용에서 차감한 후 화폐 단위 표시가 어려운 나머지 입법효과에 대해서 비용효과분석(CEA)을 수행한다.

비용효과분석(CEA)은 주어진 한정된 예산 범위에서 가장 효과적인 입법대안을 선택하는 경우 또는 연방법률에서 일정 수준의 입법효과를 달성할 것을 명시하고 있는 경우에 채택·활용될 수 있는 입법영향분석 기법이지만 입법영향분석 총괄기관인 관리예산처(OMB)는 비용효과분석(CEA) 보다 편익비용분석(BCA) 기법을 권장하고 있다.

Circular A-4, page 7.

2. 입법영향분석의 범위(scope)

(1) 공간적 범위(spatial scope of analysis)

대부분의 경우 입법영향분석의 대상은 미국 시민(citizen)과 미국내 거주하는 비시민(resident)(이하 “비시민 거주자”)에 초점이 맞춰져 있다. 분석 대상 입법이 미국 내에서 시행됨으로 인해 발생하는 경우는 물론 해당 입법이 외국의 주체들(foreign entities)에게 영향을 미침으로써 결과적으로 미국 시민과 비시민 거주자에게 입법효과가 발생한다면, 외국의 주체들에게 미치는 영향까지도 분석대상이 된다. 따라서 일정한 경우에는 다른 국가에 거주하는 외국인(noncitizen)에게 미치는 입법효과를 분석대상에 포함시켜야 하는 경우도 있을 수 있는데, Circular A-4에서는 다음의 경우를 예시로 들고 있다.

Circular A-4, page 8.

① 외국에 거주하는 외국인에 미치는 효과를 분석함으로써 미국 시민과 비시민 거주자에게 미치는 효과(다른 방법으로 평가하기 곤란한 경우로 한정)를 대신하여 유용하게 평가할 수 있는 경우

② 국가안보이익(national security interests), 외교이익(diplomatic interests) 등과 같이 특정한 미국 시민 및 비시민 거주자에 미치는 효과를 분석하는 것으로는 미국의 국가 이익을 충분히 반영할 수 없는 경우

③ 외부성(externality)을 규율하는 입법이 다른 국가들로 하여금 해당 입법에 동조하거나 (해당 입법의 취지와 동일하게) 이미 진행 중인 노력을 유지하도록 유도함으로써 해당 입법에 대해 국제적으로 협력적인 접근이 예상되는 경우

어떤 입법이 국제적인 성격을 갖고 있어 다른 국가에 영향을 미치는 경우를 의미한다. 아래 원문을 참조.

“---------regulating an externality on the basis of its global effects supports a cooperative international approach to the regulation of the externality by potentially inducing other countries to follow suit or maintain existing efforts---------” (Circular A-a, page 8.)

④ 국제 또는 국내 규범이 입법효과를 국제적으로 산정할 것을 요구하거나 지지하는 경우

다른 국가에 거주하는 외국인을 입법영향분석 대상으로 포함시키는 경우에도 이들과 관련한 입법의 편익과 비용을 분석할 때에는 일관성을 유지해야 한다. 예를 들면, 이들에게 미치게 될 입법효과를 분석에 포함시켰다면 이들의 입법 준수 비용(compliance costs)도 분석 대상에 포함시켜야 하며, 그 반대의 경우도 마찬가지이다.

분석의 공간적 범위와 관련하여 분석자에 판단에 따라 어떤 범위까지 포함할 것인지를 결정할 수 있으나, 이러한 결정에 이르게 된 판단 과정은 투명하고 명확해야 하며, 입법효과가 미치게 될 대상과 관련하여 정보 부족이나 불확실성에 대해서 투명하게 공개해야 한다.

입법영향분석의 초점이 주로 입법의 국제적 영향에 맞춰져 있다면, 미국 시민과 비시민 거주자들에 미칠 입법영향을 분석하여 별도의 보조 분석 자료로 준비해야 한다.

(2) 시간적 범위(temporal scope of analysis)

입법영향분석에 있어서 분석의 시간적 범위는 해당 입법으로 도출되는 중요한 편익과 비용을 포괄할 수 있을 정도로 충분하게 설정돼야 한다.

논리적으로 분석의 시점(始點)은 해당 입법이 시행되는 연도가 아니라 효과를 발생하기 시작하는 연도이며, 분석의 종점(終點)은 해당 입법으로 발생하는 중요한 모든 편익과 비용을 포괄할 수 있도록 충분히 길게 설정해야 한다. 평가된 순편익(net benefits)의 크기를 변화시키거나 입법대안 간 우선순위를 변경시킬 수 있을 편익 또는 비용의 변동이 예상되는 시점(時點)에서 입법영향분석을 종료해서는 안 된다.

또한 시간이 흐름이 따라서 입법의 편익과 비용을 계량화하는 것이 점점 어려워지는 경우라고 하더라도 분석의 시간적 범위를 단축함으로써 이를 제외해서는 안 된다.

이 경우 해결 방법에 관해서는 후술하는 바와 같이 “불확실성의 처리(Treatment of Uncertainty)” 및 “계량화 또는 화폐화 처리가 곤란한 편익과 비용의 설명(Accounting for Benefits and Costs that Are Difficult to Quantify or Monetize)”에서 논하기로 한다.

3. 기준선(Baseline)의 설정

편익비용분석(BCA)에서 입법의 시행에 따른, 또는 복수의 입법대안의 시행에 따라 예상되는 편익과 비용을 측정할 때 비교 대상이 되는 것이 기준선(baseline)이다.

기준선(baseline)은 연방정부의 각 기관이 추진하고자 하는, 즉 입법영향분석의 대상이 되는 입법 또는 입법대안이 없는 상태에서의 사회·경제적 변화 추세를 예측하고 평가한 상태라고 할 수 있다. 이는 정부의 입법이나 규제가 없는 상태에서 사회·경제적 상황은 어떻게 될 것인지에 대한 예측과 시간이 흐름에 따라 자연스럽게 사회·경제적 상황이 어떻게 변화할 것인가를 예측한 것을 종합한 것이다.

이러한 예측은 입법의 효과와 관련되는 이슈나 현상에 초점을 맞추게 되는데, 예를 들어 식중독 환자 수, 오염물질의 배출 정도, 자동차 충돌사고의 발생 건수, 장애인 휠체어가 접근할 수 있는 시설의 개수 등은 이와 관련한 입법이나 규제가 없더라도 존재하거나 발생할 수 있는 것들이다. 이러한 예측은 추진하고자 하는 입법과 관련된 영역에서 현재의 상황과 미래에 예상되는 변화의 추세에 관한 최대한 정확한 이론과 경험적 증거에 의해 뒷받침되어야 한다.

적절한 기준선(baseline)의 선택은 입법에 의한 편익과 비용을 정확하게 예측하는 데 있어서 중요한 전제조건이라고 할 수 있는바, 이를 위해서는 아래와 같은 사항에 대한 면밀한 고려가 필요하다.

① 시장의 변화

② 해당 기관이나 다른 기관에 의해서 공표된 입법들의 변화

③ 시장에 영향을 미치는 다른 외부요인

④ 입법의 대상이 되는 주체들의 다른 입법에 대한 준수 정도

⑤ 입법 또는 입법에 따른 편익이나 비용의 대상이 될 주체나 개인의 규모

만일 입법에 의해 해결하고자 하는 사회적 해악이 시간이 흐름에 따라 점점 심각해질 것으로 예상되는 경우, 반대로 점점 완화될 것으로 예상되는 경우 모두 기준선(baseline)에 이러한 상황 예측이 명확하게 반영되어야 한다. 그렇지 않을 경우 입법영향분석에 따른 편익과 비용의 산정 결과가 입법의 시행에 따른 결과인지 자연적인 사회·경제적 흐름에 따른 결과인지 구분이 모호해져 입법의 편익과 비용을 정확하게 분석할 수 없게 된다.

더불어 기준선(baseline)을 설정할 때는 현재 추진하고자 하는 입법 외에 이미 시행되고 있는 해당 기관 또는 다른 기관의 입법·정책·프로그램 등으로 인한 미래의 예측치를 반영해야 한다.

4. 입법의 편익과 비용 분석

(1) 기본 원칙

입법영향분석은 기본적으로 입법 또는 입법대안에 따른 편익과 비용을 산정하고, 이를 바탕으로 입법 또는 입법대안의 순편익(net benefits)을 계산함으로써, 입법의 효과성을 사후적으로 판단하거나 복수의 입법대안 중에서 가장 효과적인 대안을 선택할 수 있도록 지원하는 제도로서 입법의 편익과 비용의 정확한 측정이 그 성패를 좌우한다고 볼 수 있다.

입법의 편익과 비용의 분석은 투명하고(transparent), 일관성(consistent)이 있어야 하며, 이중 계산(double-counting)의 오류를 피해야 한다. 또한 입법이 예상되는 효과를 어떻게 발생시키는가를 설명해야 하며, 가능하다면 입법이 사회에 미치는 예상 편익과 비용의 화폐 가치를 포함해야 한다.

편익과 비용을 분석함에 있어서는 다음의 원칙이 적용된다.

① 화폐 단위로 표시한 편익, 비용, 순편익을 따로 목록으로 작성하고, 편익·비용·순편익의 산정 근거와 발생 시기(timing)를 밝혀야 하며, 달러화로 표시한 연도별 예상치(estimates)를 표시하는 표(table)를 작성해야 한다.

각 연도별 편익, 비용, 순편익은 동일한 연도를 기준으로 해당 각 연도의 인플레이션율을 조정하여 계산함으로써 인플레이션에 따른 편익, 비용, 순편익의 과대평가가 발생하지 않도록 한다.(Circular A-4, p 27.)

② 편익과 비용의 배분(distribution of benefits and costs)에 관한 분석을 한 경우에는 화폐 단위로 표시한 각 서브그룹에 대한 순편익의 목록을 작성하고, 달러화로 표시한 연도별 예상치(estimates)를 표시하는 표(table)를 작성해야 한다.

이는 입법에 따라 발생하는 편익과 비용이 구체적으로 사회의 어떤 집단, 그룹에 얼마만큼 귀속되는가를 분석하는 것이다.

③ 계량화는 가능하지만 화폐 단위로는 표시하기 곤란한 편익과 비용을 설명(describe)해야 하며, 이 경우 편익과 비용의 발생 시기를 포함해야 한다.

④ 계량화가 곤란한 편익과 비용을 설명해야 한다.

⑤ 편익과 비용 분석의 근거로 활용된 데이터와 연구를 밝혀야 한다.

편익과 비용의 예상치가 불분명한 경우에는 발생 가능한 입법효과의 확률분포(probability distribution)를 반영한 효과의 예상치를 작성하게 되는데, 관련 자료의 부족 등으로 과학적으로 믿을만한 확률분포를 산정하기 어려운 경우에는 가능성 있는 시나리오(plausible scenarios)를 바탕으로 편익과 비용을 설명한다.

주의할 점은 편익과 비용이 불확실하거나 화폐화 또는 계량화가 어렵다고 하더라도 이러한 사실이 이러한 편익과 비용의 중요성을 감소시키는 것은 아니라는 것이다. 또한 발생할 가능성은 낮지만(low-probability) 중대한 영향을 미치는 효과(high-impact effects)라면 그 분석 가치가 높다.

(2) 기회비용(opportunity cost)

입법의 편익과 비용을 측정하는 데 있어서 가장 기본이 되는 개념은 기회비용(opportunity cost)이라고 할 수 있다. 기회비용은 지불의사(willingness to pay: WTP)와 수용의사(willingness to accept: WTA)라는 두 가지 분석틀을 통해서 측정된다.

지불의사(WTP)와 수용의사(WTA)는 개인의 자발적인 거래상황을 가정하고 있으며, 어떤 기회를 금지당할 경우 이를 받아들일 수 있는 의향의 정도를 측정하는 것이다. 지불의사(WTP)는 구매자의 입장에서 특정한 상품이나 서비스를 얻기 위해서 얼마나 지불할 의향이 있는가를 측정함으로써 기회비용을 포착하는 것이며, 수용의사(WTA)는 판매자의 입장에서 얼마만큼의 보상을 받으면 상품이나 서비스의 보유를 포기할 것인가를 측정함으로써 기회비용을 포착하는 것이다. 일반적으로 수용의사(WTA)는 지불의사(WTP) 보다 크거나 같다. (Circular A-4, p 28.)

만일 어떤 입법조치에 의해서 영향을 받게 되는 상품이나 서비스가 경쟁시장의 원리가 잘 작동되는 시장에서 거래되는 것이라면, 지불의사(WTP) 및 수용의사(WTA) 개념에 기반해서 입법의 편익과 비용을 분석함에 있어서 시장가격(market price)은 많은 정보를 제공해 줄 수 있다.

이와 같은 지불의사(WTP)와 수용의사(WTA)의 개념을 고려해 볼 때, 편익과 비용의 분석에 있어서 지불의사(WTP) 또는 수용의사(WTA) 분석틀을 사용한다는 것은 입법에 의해 영향을 받는 국민 개개인의 선호(individual preferences)야말로 입법영향분석의 지도 원리로 작용한다는 점을 전제하는 것이다.

그러나 어떤 경우에는 지불의사(WTP) 또는 수용의사(WTA) 분석틀을 이용하여 측정된 편익 및 비용을 조정해야 하는 경우가 있는데, 그 대표적인 사례가 시장실패(market failure)로 인한 왜곡이 있는 경우이다.

또한 지불의사(WTP) 또는 수용의사(WTA) 측정치가 조정되어야 할 경우도 발생할 수 있는데, 대표적인 경우가 행동 편향(behavioral biases)에 따른 왜곡이 있는 경우이다. 지불의사(WTP) 또는 수용의사(WTA)가 높게 측정되었다 하더라도 그 측정치가 행동 편향의 영향을 받은 것이라면 실제 지불의사(WTP) 또는 수용의사(WTA)는 이보다 낮을 것이며, 반대로 지불의사(WTP) 또는 수용의사(WTA)가 낮게 측정되었다 하더라도 그 측정치가 행동 편향의 영향을 받은 것이라면 실제 지불의사(WTP) 또는 수용의사(WTA)는 이보다 높을 것이다. 따라서 입법영향분석에 있어서는 이러한 요소를 분리하여 측정치를 조정해야 한다.

발현된 선호방식(revealed preference method)을 기반으로 하여 지불의사(WTP) 또는 수용의사(WTA)를 측정하는 것은 유용한 분석 결과를 산출할 수 있다. 미국의 입법영향분석에서 이를 응용하여 활용되고 있는 것이 헤도닉 가격 방정식(hedonic price equation)에 의한 입법의 편익과 비용 측정이다.

발현된 선호방식(revealed preference method)은 소비자가 시장에서 실제로 특정 상품이나 서비스를 선택함으로써 나타난(revealed) 그들의 실제 선호(preference)를 파악하는 방법을 말한다.

헤도닉 가격 방정식(hedonic price equation)은 시장에서 개인이 선택한 행동을 회귀분석(regression analysis)하여 상품 자체가 아닌 상품의 특정한 각각의 속성에 대해서 개인이 부여한 내재 가격(implicit price)을 측정해 내는 방식인데, 이를 입법영향분석에 활용하면 특정 정책에 따른 여러 가지 효과(정책 자체가 아니라 정책의 특정한 각각의 효과)에 대해서 개인이 부여하는 가격(가치)을 측정할 수 있다.

(3) 발현된 선호방식(revealed preference method: RPM)

발현된 선호방식(revealed preference method: RPM)은 사람들이 시장에서 실제로 행하는 거래를 관찰함으로써 상품·서비스의 가치 또는 상품·서비스의 속성(attributes)에 대한 가치를 측정하는 방식으로서 경제학적 이론을 기반으로 하고 있다.

발현된 선호방식(RPM)을 활용하여 입법의 편익과 비용을 측정하는 경우에는 다음과 같은 원칙을 고려해야 한다.

① 결과가 최신의 경제이론 및 경제학과 상치되지 않을 것

② 편익과 비용 분석을 위한 조사 설계(research design) 및 분석틀(framework)이 타당성을 확보할 것

③ 시장이 비효율적인 경우에는 이와 관련된 시장 실패(market failure), 공공기관의 실패(failure of public institutions), 행동 편향(behavioral bias)을 밝히고, 가능한 범위에서 입법의 편익과 비용의 사회적 가치를 반영할 수 있도록 발현된 선호방식에 따라 산출된 지불의사(WTP) 또는 수용의사(WTA) 측정치를 조정할 것

④ 측정 표본이 입법영향분석 대상 입법으로 실제 영향을 받게 되는 대상 집단을 대표할 수 있을 것

⑤ 채택된 이론적·통계적·경제통계적 모형의 적절성, 핵심 매개변수(key parameters)의 명시적 식별 가능성

⑥ 분석 모형의 구체적인 변수·제약조건·가정 등이나 평가 기법(estimation technique)의 변화하더라도 측정 결과가 일관되게 설명될 수 있을 것

발현된 선호방식(RPM)은 시장에서 실제로 일어나는 거래현상을 바탕으로 편익과 비용을 측정하는 방식이지만 정부 정책에 의해 영향을 받는 재화의 상당수는 시장에서 직접 거래가 이루어지지 않는 경우가 많다. 이러한 상품 또는 상품의 속성에 대한 가치는 해당 상품을 사용(use)하거나 사용하지 않음(non-use)으로부터 발생한다.

사용가치(use values)는 개인이 어떤 자원을 사용함으로써 얻게 되는 만족으로부터 발생하는데, 그 과정에서 해당 자원이 소비(사용으로 인해 고갈되는 것을 의미함)되거나 그 가치가 하락하는지 여부와는 관계가 없다. 광물을 채굴하여 판매하는 경우와 같이 자원의 사용가치가 배제적(exclusionary)이고 자원의 소유권을 직접 변경하는 경우도 있는 반면, 어업의 경우와 같이 사용가치는 덜 배제적이지만(less excludable) 추가적인 이용자로 인해 자원 사용에 있어서 경쟁적 환경이 조성되어 자원의 가치가 감소되는 경우도 있다. 때때로 배타적 사용(exclusive use)과 비배타적 사용(non-exclusive use)은 양립할 수 없으며, 비배제적 사용가치(non-exclusionary use values)는 수동적(passive)일 수 있다.

“수동적 사용(passive use)”은 자원을 사용할 때 소비되거나 파괴되지 않는 경우를 나타내는 용어로서 자원을 관찰하거나 자연환경을 즐기는 것과 같이 소비적인 활동이나 개입이 없는 사용을 의미한다. 예를 들어 미래의 가격 위기를 회피하기 위해서 광물자원을 채굴하지 않고 놔둔다거나 홍수 피해를 방지하기 위해서 사구(dunes), 맹그로브 산림 등을 그대로 놔두는 것은 이러한 수동적 사용가치의 대표적인 사례로 볼 수 있다. (Circular A-4, p 33.)

비사용가치(non-use values)는 개인이 현재 또는 미래에 어떤 자원을 사용하지 않을 것임에도 불구하고 해당 자원이나 상품 또는 서비스에 가치를 부여함으로써 발생한다. 비사용가치에는 자원의 사용이 아닌 어떤 자원을 다른 자에게 이전할 수 있는 가능성에 부여한 가치(bequest values)와 자원의 존재 자체(원시 지역이나 멸종위기종 등)에 부여한 가치(existence value)가 포함된다. 입법영향분석에 있어서는 이러한 비사용가치와 관련하여 사람들이 가지고 있는 선호(preferences)에 적절한 가중치를 부여해야 한다.

(4) 진술된 선호방식(stated preference method: SPM)

진술된 선호방식(stated preference method: SPM)은 입법에 의한 편익과 비용의 평가와 관련한 사람들의 지불의사(WTP) 또는 수용의사(WTA)를 측정하기 위하여 설문 대상자에게 사용가치(use values)나 비사용가치(non-use values)와 관련한 가정적인 질문을 하는 설문 방식으로서 발현된 선호방식(RPM)으로는 측정하기 어려운 상품 및 서비스에 대한 사람들의 선호를 조사하는 방식이다.

진술된 선호방식(SPM)을 활용하여 입법의 편익 및 비용을 분석하는 경우에는 다음 원칙을 고려해야 한다.

① 평가 대상이 되는 상품 또는 서비스(정책의 효과 및 부담)에 대해서 명확한 기준선(baseline) 및 현 상황에 대한 명확한 묘사를 바탕으로 명확하고 완전하며 객관적인 방식으로 설명할 것

② 설문 응답자가 시나리오에 제시된 정보를 이해하고 수용하며 신뢰한다는 사실을 입증하는 자료를 제공할 것

③ 설문 도구를 포커스 그룹, 사전 테스트, 문항 개발 등 설문 조사의 일반적인 절차에 기반하여 개발하고, 이러한 작업을 문서화할 것

④ 예산 제약 상황, 대체 상품 또는 서비스의 사용 가능성 및 다른 지출 옵션이 가능하다는 점을 알린 상태에서 응답자가 상품이나 서비스를 어떻게 평가하는지를 측정할 수 있도록 지불의사(WTP) 또는 수용의사(WTA) 질문을 설계할 것

⑤ 선호도 매개변수에 대해서 효율적이고 편향되지 않은 추정치를 산출할 수 있도록 실험을 설계할 것

⑥ 응답자가 일반적인 태도를 넘어서서 정책의 효과 또는 부담에 대해서 경제적 가치를 평가할 수 있도록 설문 도구를 설계할 것

⑦ 분석의 타당성을 강화하기 위해 보조 질문을 포함할 것

⑧ 설문조사 대상자에 대한 분석 결과를 입법에 의해 영향을 받게 되는 대상 전체에 일반화할 수 있도록 설문조사 대상자를 추출할 것

⑨ 응답률을 가능한 높이기 위한 최상의 설문 조사 방법을 따를 것

낮은 응답률은 통계적 편향 가능성을 높이고, 분석결과의 일반화 가능성에 대한 우려를 증가시킨다. 응답률이 충분하지 않은 경우 비응답으로 인한 편향(non-response bias) 분석이나 추가적인 연구를 실시해야 한다. 또한 인구 특성만을 고려하여 설문조사 대상 그룹의 대표성을 평가하는 것은 주의를 요한다. (Circular A-4, p. 35)

⑩ 응답자에게 물어볼 질문의 성격, 설문의 길이, 복잡성 등을 고려할 때 설문 방법(직접 대면, 전화, 우편, 인터넷 또는 복수의 방법)이 적절할 것

⑪ 입법에 의해 영향을 받는 대상 인구, 설문대상 추출 방법 및 추출된 설문대상이 입법에 의해 영향을 받는 대상 인구를 얼마나 포섭하는지에 대한 문서, 응답자 모집 방법, 질문에 사용된 정확한 용어와 질문 순서 및 응답자에게 제공된 다른 정보, 설문 진행자가 받은 교육 및 사용한 기술 등에 대한 문서를 제공할 것

⑫ 수집된 데이터를 분석하기 위해 동료평가 방법(peer-reviewed methods)에 기반한 투명하고 분석에 적합한 통계적·경제통계적인 방법을 사용할 것

진술된 선호방식(SPM)은 특히 비사용가치(non-use values)에 대한 계량적인 정보를 획득하기 위한 유일한 방법이라고 볼 수 있으며, 계량화할 수 없는 비사용가치(non-use values)는 질적으로 기술되어야 한다.

입법영향분석에 있어서 발현된 선호방식(RPM)과 진술된 선호방식(SPM)은 상호 배타적인 것은 아니며 혼용하여 활용될 수 있다. 예를 들어 진술된 선호방식(SPM)에 의해 진행된 설문에서 응답자로부터 관찰할 수 없는 특성에 대해서는 발현된 선호방식(RPM)을 보완함으로써 이러한 편향(biases)을 보완할 수 있다.

다른 상황이 동일하다면 일반적으로 발현된 선호방식(RPM)은 시장에서 실제로 이루어진 사람들의 결정에 기초한 데이터를 기반으로 하기 때문에 진술된 선호방식(SPM) 보다 선호되는 경향이 있다. 다만, 발현된 선호방식(RPM)에 의한 연구의 질이 높지 않은 경우에는 질적 수준이 더 높은 진술된 선호방식(SPM)에 의한 연구 결과에 보다 높은 신뢰성을 부여한다.

관리예산처(OMB)는 연방정부의 각 기관이 소관 입법에 대한 편익과 비용을 분석함에 있어서 발현된 선호방식(RPM) 또는 진술된 선호방식(SPM) 중 어떤 것을 선택할지에 대해서 미리 관리예산처(OMB)와 협의하도록 권고하고 있다.

(5) 편익 이전 방법(benefit transfer method)

입법영향분석의 핵심이라고 할 수 있는 입법에 따른 편익과 비용을 분석하기 위해서는 전술한 바와 같이 발현된 선호방식(RPM) 또는 진술된 선호방식(SPM)에 의한 조사를 진행하는 것이 가장 이상적이라고 할 수 있다. 그러나 시간 또는 비용의 문제로 인해 이러한 조사를 진행하는 것이 곤란한 경우나 이러한 조사 방식에 의하더라도 의미 있는 결과를 도출할 수 없는 경우에 활용될 수 있는 것이 편익 이전 방법(benefit transfer method: BTM)이다.

편익 이전 방법(benefit transfer method)은 입법의 비용을 분석하는데 있어서도 적용이 가능한 조사 방법이다(Circular A-4, p. 37). 따라서 본 보고서의 맥락에서는 편익·비용 이전 방법(benefit and cost transfer method)으로 표현하는 것이 적절할 것이나, Circular A-4의 원문 표현을 살려 편익 이전 방법(benefit transfer method)으로 통칭하기로 한다.

편익 이전 방법(BTM)의 기본 논리는 기존에 이루어진 다른 발현된 선호방식(RPM) 또는 진술된 선호방식(SPM)에 의한 조사 결과나 다른 시장이나 상황과 관련하여 수집된 분석 또는 함수(function)를 분석 대상인 입법대안의 실행으로 발생할 수 있는 상황으로 이전(transfer)하여 분석하는 것이다.

편익 이전 방법(BTM)의 첫 번째 단계는 입법 대안의 내용을 기술(describe)하고 그 영향분석을 위하여 활용할 수 있는 정보의 원천(sources of information)을 찾는 것이다.

다음 단계는 편익 이전 방법(BTM)에 따라 분석 대상 입법대안의 실행에 따라 발생할 수 있는 상황에 적용(이전) 가능한 적절한 기존 연구를 찾는 것이다. 이 단계에서는 다음의 몇 가지 원칙을 준수해야 한다.

첫째, 선택한 기존 연구는 적절한 데이터 및 신뢰성 있는 경험적 연구 방법 및 기술에 기반한 것이어야 한다.

둘째, 선택한 기존 연구와 새로운 입법은 그 맥락상 유사한 인구적 특성(demographic characteristics)을 가지고 있어야 한다.

예를 들어, 어떤 특정 지역의 수질개선에 관한 평가 결과를 미국 전체의 수질에 영향을 미치는 입법을 평가하는데 이전하는 것은 적절하지 않다(Circular A-4, p. 38).

셋째, 선택한 기존 연구와 새로운 입법은 그 맥락상 유사한 재화 또는 서비스의 특성을 가지고 있어야 하며, 재화 또는 서비스의 변동에 있어서도 그 변동량이 유사해야 한다.

넷째, 선택한 기존 연구와 새로운 입법은 그 맥락상 관련된 특성에 있어서 상호 유사해야 한다.

다섯째, 선택한 기존 연구와 새로운 입법은 동일한 편익·비용 측정 방법에 기반한 것이어야 한다. 수용의사(WTA) 측정 방식에 따라 수행된 기존 연구 결과를 지불의사(WTP) 측정 방식에 따른 분석이 필요한 입법에 적용하는 것은 적절하지 않다.

만일 편익 이전 방법(BTM)을 활용하여 분석 대상 입법에 대한 편익·비용 분석을 하는 것이 외부타당성(external validity)을 결여한 결과를 도출한다면 편익 이전 방법(BTM)을 사용해서는 안 된다. 편익 이전 방법(BTM)의 활용이 외부타당성을 결여한 결과를 도출할 수 있는 전형적인 사례로서 다음과 같은 경우를 예시로 들 수 있다.

① 선택한 기존 연구는 작고 미세한 변화에 기반한 것인 반면, 분석 대상 입법은 훨씬 큰 변화에 기반한 것인 경우(또는 그 반대 경우)

② 사전적(ex ante) 평가 측정을 기반으로 한 기존 연구를 분석 대상 입법의 사후적(ex post) 맥락에 적용하는 경우

③ 기존 연구와 분석 대상 입법의 맥락이 상호 이질적인 경우

이와 같은 사례는 독특한 특성을 지닌 자연 자원과 관련한 연구나 입법과 관련된다. 예를 들어, 그랜드 캐년(Grand Canyon)의 가시성 개선을 평가한 연구를 도시 지역의 가시성 개선을 평가하는 데 사용하거나 그 반대로 도시 지역의 가시성 개선을 평가한 기존 연구를 특정 자연 지역의 가시성 개선을 평가하는 데 사용해서는 안 된다(Circular A-4, p. 39).

(6) 다양한 영향분석에 활용하기 위한 평가(valuation for use in multiple analyses)

여러 입법이 동일한 결과(same outcome)를 발생시키는 경우에는 특정 입법에 대해서 진행한 화폐가치 평가(monetary valuation) 결과를 다른 입법의 영향분석에 활용할 수 있다. 이러한 방식으로 평가를 진행함으로써 복수의 입법에 대한 영향분석에 있어서 일관성을 증진하고 입법영향분석을 실시할 의무가 있는 연방정부 기관의 비용을 절감시킬 수 있다.

그러나 이러한 평가 방식을 진행하기 위해서는 먼저 입법의 시행에 따른 결과의 유사성의 정도(degree of similarity of outcomes)를 고려해야 하며, 영향분석의 대상이 되는 입법의 고유한 맥락에 있어서도 이러한 평가가 유용하다고 볼 수 있는지를 먼저 판단해야 한다. 예를 들어, 유해물질 배출량의 감소라는 사실이 각기 서로 다른 지역에서 발생했을 경우, 유해물질 배출량의 감소라는 사실은 각기 서로 다른 수의 사람들에게 영향을 미칠 뿐만 아니라, 유해물질에 노출된 사람들에 대해서도 다르게 영향을 미친다.

연방정부 기관이 기존에 다른 연방기관이 수행한 입법영향분석을 바탕으로 이러한 방식의 평가를 진행하려면 다른 기관이 이러한 평가와 관련된 데이터, 분석도구 또는 평가결과를 보유하고 있는지, 그리고 다른 기관이 해당 기관이 수행하려고 하는 평가와 관련해서 협업할 의사가 있는지에 대해서 먼저 관리예산처(OMB)에 자문해야 한다.

(7) 부수적인 편익과 비용(additional benefits and costs)

입법영향분석에 있어서 입법의 시행에 따라 발생하는 명백한 편익과 비용에 초점을 맞춰야 함은 당연하지만 이에 못지않게 중요한 부수적 편익과 비용(additional benefits and costs) 또한 고려되어야 한다. 부수적인 편익(additional benefits)에는 영향분석 대상인 입법의 주요한 입법목적과는 관련이 없으나 해당 입법의 시행으로 발생하는 그 밖의 다른 긍정적인 영향(favorable impact)이 포함될 수 있으며, 부수적인 비용(additional costs)에는 영향분석 대상인 입법의 시행에 따라 발생하는 명백한 비용 산정 시에는 고려하지 못했던 부정적인 영향(adverse impact)이 포함될 수 있다.

“간접적(indirect) 편익 및 비용”, “보조적(ancillary) 편익 및 비용”, “공동 편익 및 상쇄위험(co-benefit and countervailing risks)” 등으로 불리기도 한다(Circular A-4, p. 40).

예를 들어, 학생의 학업능력 향상을 위해 과외 학습에 소요되는 비용을 지원하는 입법의 경우 해당 입법의 주요한 목적은 학생의 학업능력 향상이지만, 과외 학습에 소요되는 비용을 정부가 지원함으로 인해 부수적으로 가계 소득 증대, 지역 경제 활성화 등의 긍정적인 경제적 효과가 부수적으로 발생할 수 있다.

복수의 입법 대안의 우선순위를 변동시킬 만큼 중요한 부수적 편익과 비용에 대해서는 직접적이고 명확한 편익과 비용과 마찬가지로 영향분석에 있어서 우선적으로 고려돼야 한다. 또한 다른 편익과 비용 측정에서와 마찬가지로 부수적인 효과로서의 편익과 비용 또한 가능한 한 계량화 또는 화폐 가치화해야 하며, 화폐 가치화가 어려운 경우에는 다른 물리적인 단위를 사용하여 계량화하기 위해 노력해야 한다.

(8) 부분 및 일반 균형 분석법(Partial and General Equilibrium Analysis)

부분 균형 경제분석은 분석 대상이 되는 단일한 하나의 시장 또는 이와 연관되는 몇 개의 시장만을 고려하며, 나머지 시장 또는 경제 전반에 대해서는 고려대상에서 제외한다. 예를 들어, 어떤 농작물의 생산에 관한 입법에 대해서 부분 균형 경제분석을 실시한다면, 해당 분석은 해당 농작물 시장이나 연관된 몇 개의 시장(예를 들어, 비료나 보완 또는 대체 농작물 시장)만을 분석대상으로 하며, 나머지 농업시장 전반 또는 경제 전반에 미치는 영향에 대해서는 분석대상에서 제외한다.

반면 일반 균형 경제 분석법은 모든 시장을 통합적으로 고려한다. 즉, 어떤 농작물의 생산에 관한 입법에 대해서 일반 균형 경제분석을 실시한다면, 이러한 분석 대상에는 해당 농작물 시장, 다른 관련된 농작물 시장, 관련된 농업 투입 시장, 경제 전체적으로 관련되는 모든 시장과의 상호영향, 기존의 정책 등이 분석 대상에 모두 포함된다.

실무적으로는 편익비용 분석시 부분 균형 경제분석적 요소와 일반 균형 경제분석적 요소를 결합하여 실시하는 것이 일반적이다.

부분 균형 분석은 입법의 영향이 해당 시장에만 국한되며 다른 시장과 상호 작용을 통해서 영향을 미치지 않는 경우에 유용하다. 반면 일반 균형 분석은 입법이 여러 시장에 동시에 영향을 미치거나 하나의 시장에 대한 영향이 다른 여러 시장에 파급효과(spillover)를 미치는 경우, 기존의 입법이나 정책 등과 상호작용하는 경우, 입법 영향이 GDP나 고용률과 같은 거시경제 지표(macroeconomic aggregates)에 중대한 영향을 미치는 경우에 유용하다.

두 가지 분석법 중에서 어떤 것을 선택하느냐는 입법의 대상이 되는 시장의 규모보다는 해당 시장과 그 밖의 다른 시장 간의 상호관계의 특성과 범위에 따라 결정된다고 볼 수 있다. 다만, 일반적으로는 시장 규모가 크면 다른 시장에 미치는 영향 또한 크다고 볼 수 있다.

부분 균형 분석법에 따른 편익비용 분석 예상치와 일반 균형 분석법에 따른 편익비용 분석 예상치가 크지 않은 경우에는 부분 균형 분석법에 따라 편익비용 분석을 실시하는 것이 보다 경제적일 것이다.

부분 균형 분석과 일반 균형 분석 중 어떤 방법으로 편익비용 분석을 실시할 것인가를 선택할 때 고려해야 할 요소는 다음과 같다.

1. 분석 대상 입법의 성격(nature)

2. 입법의 예상 효과(anticipated effects)

3. 분석에 활용할 수 있는 데이터와 자료(available data and evidence)

4. 각 분석의 타당성(feasibility)

실무적으로 균형 분석법에 따라 편익비용분석을 실시하는 경우에는 두 가지 접근법을 조합해서 활용하는 경우가 많다. 예를 들면, 몇 가지 시장에 대한 부분 균형 경제분석 또는 양적(quantitative) 부분 균형 경제분석을 실시하면서 동시에 질적(qualitative) 일반 균형 경제분석을 실시해서 보완하는 방식을 들 수 있다.

(9) 화폐가치화가 곤란한 편익비용(non-monetized benefits and costs)의 취급 방법

일반적으로 편익과 비용을 적절하게 양적으로 추계하는 것은 편익과 비용을 질적으로 기술하는 것에 비해 더 선호된다. 왜냐하면 양적인 추계는 입법 및 입법대안의 효과의 크기를 간단명료하게 요약하여 입법자나 정책결정자에게 제시해 주기 때문이다.

그러나 일부 편익과 비용은 계량화하거나 화폐가치로 측정하기가 어려운 경우가 있다. 활용 가능한 데이터나 자료를 고려해 볼 때 계량화나 화폐가치화가 어렵거나 적절하지 않다고 판단되는 경우에는 계량화 또는 화폐가치화가 곤란한 편익과 비용을 신중하게 식별하고 평가해야 한다.

1) 계량화 또는 화폐가치화가 곤란한 편익과 비용

편익과 비용을 계량화하거나 화폐가치화하기 곤란한 대표적인 경우를 예시하면 다음과 같다.

ㅇ 편익과 비용의 사회적 가치(social value)를 개인의 선택에 의해서는 적절하게 측정할 수 없는 경우. 예를 들면, 인간의 존엄성(human dignity), 시민권(civil rights), 자유(liberties), 평등(equity), 정의(justice), 고유문화(indigenous cultures)의 가치를 지불의사(WTP)나 수용의사(WTA) 방식으로 조사한 개인의 선호에 따라 측정하는 것은 적절하지 않다.

WTP나 WTA 방식으로 측정한 가치를 개념화해서 영향을 평가할 수 있다는 반론도 있으나, 이러한 개념들의 영향은 개인이 판단한 복지적 가치(welfare value)를 상회하는 훨씬 큰 가치를 갖고 있을 수 있으므로 이들의 전체적인 사회적 가치(social value)를 제대로 평가하지 못하게 된다.

ㅇ 편익과 비용의 가치를 개인의 선택을 통해서는 측정할 수 없는 경우.  개인의 선택을 측정하는 방식은 전술한 바와 같이 지불의사(WTP) 또는 수용의사(WTA) 방식에 의하게 되는데, 이러한 측정방식은 기본적으로 개인의 행동(behavior), 의사결정(decision-making) 등의 개념에 기반하고 있다. 예를 들어, 어린이 안전에 관한 입법에 대해서 편익과 비용을 측정하는 경우, 어린이가 아닌 어른(예를 들어 어린이를 둔 부모)을 대상으로 지불의사(WTP) 또는 수용의사(WTA) 방식으로 측정한 결과에는 입법의 대상인 어린이의 선택은 제외된 것이므로 적절한 편익과 비용을 측정한 것이라 보기 어렵다.

ㅇ 개념적으로 명확한 측정법이 있으나 관련된 데이터를 수집하거나 실험을 실시하는 것이 사실상 어렵거나 금지되는 경우. 예를 들어, 특정 오염물질이 발생시키는 피해나 특정 정책수단의 도입에 따른 편익을 적절하게 측정할 수 있는 과학기술이 아직 개발되지 않았거나, 어떤 위험을 회피함으로써 달성되는 안전상의 가치를 측정하는 조사를 하는 것이 조사윤리(research ethics)에 위배되는 경우에는 사실상 편익과 비용의 측정이 불가능하다.

ㅇ 편익과 비용을 측정할 수 있는 데이터와 측정 방식은 존재하지만 이를 실행하는데 드는 시간이나 비용이 비합리적으로 많이 드는 경우. 이 경우에는 계량화나 화폐가치화를 위해 필요한 자료와 분석의 아웃라인을 설정해 놓는 것이 도움이 된다. 비록 현재는 시간이나 비용 등으로 이러한 측정 방식을 활용할 수 없다고 하더라도 이를 통하여 향후 정부 정책 및 입법에 있어서 이러한 영향을 계량화 또는 화폐가치화할 수 있도록 활발한 연구개발을 촉진할 수 있다.

2) 계량화나 화폐가치화가 곤란한 편익과 비용의 설명

입법의 효과를 계량화하기 곤란한 경우에는 해당 효과를 이해하는 데 도움이 되는 가능한 한 모든 관련된 정보(효과의 크기 및 확률을 포함)를 제시해야 하며, 계량화되지 않은 효과에 대한 설명도 함께 제시해야 한다. 예를 들어, 환경에 영향을 미치는 입법을 평가하는 경우에는 입법에 따른 계량화가 곤란한 효과로서 생태적 이익, 삶의 질 향상, 경관 개선, 원주민 문화 보존 등에 관한 설명을 제시해야 한다.

또한 계량화된 효과 대신 이와 질적 정보를 제시하는 경우에는 계량화된 정보를 제시하지 못하는 이유와 해당 질적 정보의 강점과 한계에 관해서도 설명해야 한다.

입법의 효과를 계량화할 수 있으나 화폐가치로 측정할 수 없는 경우에는 입법 효과를 화폐가치로 측정하여 제시할 수 없는 이유와 계량화된 효과와 관련된 모든 정보를 제시해야 한다.

어떤 입법의 시행으로 화폐가치화할 수 있는 편익·비용과 화폐가치화할 수 없는 편익·비용이 함께 발생하는 경우에는 그 효과를 측정하거나 설명할 때 이중계산(double-counting) 되지 않도록 유의해야 한다.

입법에 있어서 결정에 중요한 영향을 미칠 수 있는 계량화 또는 화폐가치화할 수 없는 편익이나 비용이 있는 경우에는 가능한 한 계량화 또는 화폐가치화할 수 없는 편익이나 비용의 성격, 시기, 확률, 위치 및 분포에 대한 상세한 정보를 제공해야 한다.

Daniel A. Farber, “Breaking Bad? The Uneasy Case for Regulatory Breakeven Analysis,” California Law Review 102, no. 6 (2014): 1469-1493; Rachel Bayefsky, Note, “Dignity as a Value in Agency Cost-Benefit Analysis,” Yale Law Journal 123, no. 6 (2014): 1732-1782.

계량화 또는 화폐가치화할 수 없는 중요한 효과에 관한 상세한 설명 외에도 계량화 또는 화폐가치화할 수 없는 모든 편익과 비용을 열거하는 요약 표를 작성하고, 이 중 가장 중요하다고 생각되는 항목을 강조(범주화 또는 순위 지정을 통해)해야 한다. 계량화 또는 화폐가치화할 수 없는 중요한 효과에 대한 논의 및 요약 표는 입법 결정자와 국민이 고려할 수 있도록 명확하게 표시해야 한다.

3) 임계치(threshold), 손익분기점(break-even) 분석법

화폐가치화할 수 없는 편익이나 비용이 전체 편익비용분석에 있어서 중요한 요소로 예상되는 경우에는 입법 분석시 “임계치(threshold)” 또는 “손익분기점(break-even)” 분석을 활용할 수 있다.

임계치 또는 손익분기점 분석은 입법의 시행으로 0을 초과하는 양(positive)의 순편익(net benefit)이 발생하거나 순편익이 가장 큰 입법 대안의 순위가 변경되려면 화폐가치화할 수 없는 편익이나 비용이 어느 정도여야 하는지를 묻는 것이다. 즉, 이 방법은 “입법으로 인해 순편익이 0이 되기 전에 화폐가치화할 수 없는 편익의 가치가 얼마나 작아져야 하는가(또는 화폐가치화할 수 없는 비용의 가치가 얼마나 커져야 하는가)?”라는 질문에 답하는 것이다.

손익분기점 분석에는 강점과 한계가 동시에 존재한다. 손익분기점 분석은 고려 중인 입법 조치가 어떤 사건이 발생할 확률이나 이러한 사건의 잠재적 규모를 변화시킬 수 있는지에 중점을 두고 진행할 때 유용하다. 예를 들어, 어떤 재난적 상황의 예상 결과에 대한 추정치가 있다고 하더라도 이러한 상황 발생 확률의 변화를 평가하는 것은 어려울 수 있는데, 손익분기점 분석은 입법 대안이 재난적 상황 발생 확률을 얼마나 줄여야 순편익이 발생하거나 순편익이 가장 큰 입법 대안의 순위가 변경될 수 있는지를 파악할 수 있게 해 준다.

손익분기점 분석은 다른 변수(A. B)에 관한 정보는 있으나 일부 변수(X, Y)에 관한 정보는 없는 상황을 설명해 줄 수 있다. 손익분기점 분석은 A와 B가 어떻게 결합해야 잠재적인 이익(또는 비용)의 규모와 발생 시기를 파악할 수 있는지, 그리고 입법의 특정 규정의 손익분기점이 0에 도달하려면 X와 Y가 어떻게 결합되어야 하는지를 설명해 줄 수 있다.

이 분석을 통해 X축과 Y축을 가진 그래프 또는 X와 Y의 행열을 가진 표를 대각선으로 나누는 손익분기 곡선(break-even curve)을 생성할 수 있는데, 이때 손익분기 곡선상의 각 점들은 손익분기점에 도달하는 모든 X와 Y의 조합의 점들을 나타낸다. 즉, 손익분기 상태를 나타내는 결과 범위는 미지의 이익 또는 비용 수준이 서로 같아질 수 있도록 하는 결과와 확률의 조합으로 구성되는 것이다.

예를 들어, 오염을 규제하는 내용의 입법의 시행으로 발생하는 비용이 연간 2억 달러로 추정되고, 해당 입법의 시행으로 사망률을 감소시키는 데 따른 편익이 연간 1억9천만 달러로 추정되는 상황을 가정해 본다. 또한 1십만명의 사람들이 오염으로 인한 질병으로 연평균 이틀 동안 출근이나 등교를 하지 못하는 건강상 피해를 경험한다고 가정해 본다. 이 경우, 입법의 시행으로 오염과 관련한 질병이 감소되어 발생하는 편익을 추정하는 데 있어서 두 가지 어려운 점은 건강상 피해를 감소시키는 입법의 효과를 계량화하는 것과 오염과 관련한 건강상 피해의 감소로 출근이나 등교를 할 수 있게 되는 1일당 편익을 화폐가치로 평가하는 것이다.

이것을 비용측면에서 파악해 보면, 오염으로 인한 질병 등으로 출근이나 등교를 하지 못했을 경우, 해당 결근 또는 결석한 1일당 비용으로 볼 수 있는데, 입법의 시행으로 이전에 비해 결근이나 결석 일수가 감소할 경우 그 만큼의 1일당 비용은 입법에 따른 편익으로 볼 수 있다.

손익분기점 분석에 따르면, 아래 표의 1일당 편익의 화폐가치와 입법의 효과가 0이 되는 조합이 손익분기점이며, 양(+)이 되는 조합이 순편익이 발생하는 영역(비용보다 편익이 더 많이 발생하는 영역)이며, 음(-)이 되는 조합이 순편익이 마이너스인 영역(편익보다 비용이 더 많이 발생하는 영역)이 된다.

1일당편익 입법효과	10%	25%	50%	75%	100%
500달러	0	+	+	+	+
400달러	-	0	+	+	+
300달러	-	-	0	+	+
200달러	-	-	-	0	+
100달러	-	-	-	-	0

마찬가치로 위 표를 1일당편익을 X축으로, 입법효과를 Y축으로 하는 2차함수로 표시하면, 위 표의 손익분기점에 해당하는 점의 집합이 그래프가 되고, 그래프의 오른쪽 영역이 순편익 발생 영역이며, 그래프의 왼쪽 영역이 편익보다 비용이 더 많이 발생하는 영역이 된다.

5. 입법의 편익 및 비용의 이전 효과(transfer)

이전 지불(transfer payment)은 한 당사자로부터 다른 당사자에게 돈(또는 기타 가치 있는 물품)을 이동시키는 것이다. 입법이 어느 집단에 편익을 가져오고 다른 집단에 동일한 금액의 비용을 발생시키면, 그 입법으로 후자의 집단에서 전자의 집단으로 이전이 일어났다고 말할 수 있다. 이전(transfer)이라는 개념은 입법의 효과가 다른 집단에 정확히 상쇄되는 영향을 미치는 상황에서 사용된다.

(1) 입법영향 평가에 있어서 이전(transfer) 효과의 처리 방법

1) 편익 및 비용과 별도로 처리하는 방법

이 접근법은 이전의 양 측면을 편익과 비용의 측정에서 배제하고 이전을 별도로 처리한다. 이전의 한 측면을 편익으로, 다른 한쪽을 이전으로 분류하거나, 한쪽을 비용으로, 다른 한쪽을 이전으로 분류하면 순편익 추정에 오류가 발생할 수 있기 때문이다.

어떤 입법의 효과로서 A 집단의 비용 부담이 B 집단의 편익으로 귀결될 때, A 집단의 비용과 B 집단의 편익을 이전의 양 측면으로 볼 수 있다.

다만, 이 접근법을 사용하는 경우에도 편익이나 비용과 이전을 구분하는 것이 사실상 어려운 경우가 많으며, 특정 효과를 어떻게 분류해야 할지 확실하지 않은 경우 관리예산처(OMB)의 도움을 받을 수 있다.

입법의 효과가 한 집단에 미치는 영향이 다른 집단에 미치는 영향으로 정확히 상쇄되거나 한 집단에 미치는 영향과 다른 집단에 미치는 영향 간에 비슷하게 직접적인 연관성이 있는 경우, 해당 효과는 이전 효과로 분류하여 처리하는 것이 타당하다.

이전 효과와 이전 효과가 아닌 편익이나 비용의 실제 사례를 비교해 보면 다음과 같다.

Circular A-4, pp. 58~59

더불어 Circular A-4에서는 이전 효과와 일반적인 편익, 비용을 구분하는 기준으로 다음을 제시하고 있다. ① 입법 효과가 달러(화폐)로 표시되지 않는다면, 이전 효과가 아닐 가능성이 높다. ② 효과의 측정이 사람의 행동 변화(behavioral change)에 기반하고 있다면, 이전 효과가 아닐 가능성이 높다. (Circular A-4, p. 59)

이전 효과(transfer)	편익(benefit) 및 비용(cost)
ㅇ 정부 기관에 납부하는 재화 또는 서비스 수수료 ㅇ 개인 또는 기업이 정부에 납부하는 세금(납세자가 정부에 금전을 이전)과 정부가 개인 또는 기업에 환급하는 세금(정부가 납세자에게 금전을 이전) ㅇ 정부가 민간 부문에서 제공하는 상품 또는 서비스에 대해서 대가를 지불(정부가 서비스 제공자에게 금전을 이전) ㅇ 어느 한 기업의 상품 또는 서비스 판매 감소가 다른 기업의 동일한 상품 또는 서비스 판매 증가로 상쇄되는 경우 ㅇ 일부 소비자들의 자원 감소가 다른 소비자들의 자원 증가로 상쇄되는 경우(소비자 간의 자원 이전)	ㅇ 관련 입법의 요건을 준수하기 위한 상품 및 서비스 사용의 변화 ㅇ 입법에 따른 가격 또는 수량 변화로 인하여 발생하는 소비자와 생산자의 복지 변화 ㅇ 조기 사망, 질병, 또는 장애 상의 변화

2) 편익과 비용을 상쇄(offsetting)하는 효과로서 처리하는 방법

동 접근법은 이전의 한 측면을 편익으로, 다른 측면을 비용으로 포함함으로써 순편익 추정에 있어서 이전을 대칭적으로 취급하는 것이다. 동 접근법의 장점은 다른 집단에 미치는 입법 영향을 문서화함에 있어서 더 큰 투명성을 제공해 줄 수 있다는 점이다.

이 접근 방식에 따르면, 더 큰 이전 효과는 더 큰 편익과 더 큰 비용을 초래하고, 더 작은 이전 효과는 더 작은 편익과 더 작은 비용을 초래한다.

이 접근 방식을 채택할 경우, 이전 효과의 양 측면을 모두 포함해야 하는데, 예를 들어, 정부가 개인에게 지급한 보조금은 개인에게는 편익으로, 정부에는 비용으로 분석에 포함해야 한다.

전술한 바와 같이 이전 효과는 한 집단에서 다른 집단으로의 가치의 이동으로 설명할 수 있다. 그러나 이전의 궁극적인 효과는 그렇게 단순하게 파악 가능하지 않을 수도 있다는 점에 유의해야 한다.

예를 들어, 이전 효과의 경제적 발생확률(economic incidence)에 대해서 분석하는 경우, 최종적으로 복지가 증가하거나 감소하는 대상 집단은 처음에 이전 효과로서의 비용을 지불하거나 편익을 받는 집단과는 다를 수 있다. 또한, 여러 집단이 이전에 기여하거나 여러 집단이 이전을 받을 수도 있기 때문에 어떤 두 집단 간에 이전된 정확한 금액을 식별하기 어려울 수도 있다.

(2) 사회 전체적 관점에서의 순편익

이전 효과는 입법 대상자로부터의 중요한 행동 변화를 유발할 수 있다. 이러한 효과에는 사회적 자원에 대한 순 사용(net use)에 있어서의 변화, 소비자 또는 생산자의 복지 변화, 조기 사망, 질병 또는 장애의 변화 등이 포함된다. 완전한 분석을 위해서는 관련되고 중요한 행동 변화에 미치는 효과의 추정치를 포함해야 한다. 시장 모델(market model)은 이러한 효과를 포착하는 적절한 사회 전체의 순편익을 산정하기 위한 유용한 도구가 될 수 있다.

예를 들어, 은퇴자들만을 대상으로 하는 공공 혜택 프로그램의 수급자들에게 지급액을 5% 증가시키는 입법을 상정해 볼 때, 해당 입법의 가장 직접적인 효과는 정부가 해당 수급자들에게 5% 증가한 금전을 이전하는 것이 될 것이다. 한편 해당 입법은 개인의 은퇴 시기 결정에도 중요한 영향을 미침으로써 결과적으로 노동 시장 전반에 걸쳐 광범위한 영향을 미칠 수 있다.

또 다른 예로, 긍정적 외부효과(positive externality)와 같은 왜곡이 있는 시장에서 새로운 연방 지출 프로그램을 시행하는 입법을 상정해 볼 때, 해당 입법의 직접적 효과는 정부가 대상자에게 이전하는 보조금 등의 지출이 되겠지만, 사회 전체적으로 볼 때, 정부로부터 직접적으로 보조금 등을 지급받지 않은 집단이 누리는 외부효과로서의 편익도 입법의 효과에 포함될 것이다.

6. 분배 효과(Distributional Effects) 분석법

입법의 시행으로 인한 편익과 비용은 궁극적으로 사람들에게 영향을 미친다. 그런데 어떤 입법의 경우에는 각각의 집단별로 다르게 영향을 미칠 수 있다. 정량적 분석이든 정성적 분석이든 분배 효과 분석은 이러한 영향을 설명하는 데 도움을 줄 수 있다.

(1) 개념

“분배 효과(distributional effect)”라는 용어는 입법 시행에 따른 편익과 비용이 인구와 경제 전반에 걸쳐 다양한 방식으로 나뉘어 경험되는 방식을 의미한다. 입법의 편익과 비용은 시간에 따라 고르게 분배되지 않을 수도 있어, 입법의 편익과 비용이 다른 개인이나 다른 그룹에 다르게 영향을 미칠 수 있다.

예를 들어, 소득 계층(income groups), 인종 또는 민족(race or ethnicity), 성별(sex), 성 정체성(gender), 성적 지향(sexual orientation), 장애(disability), 직업(occupation), 또는 지리적 위치(geography); 또는 기업의 경우 기업 규모(frim size) 및 산업 부문(industrial sector) 등을 들 수 있다. (Circular A-4, p. 61)

예를 들어, 납 정화 작업은 정화 시점에 비용이 집중되지만, 그 편익은 수십 년에 걸쳐 지속될 수 있다. 하나의 입법 조치가 어느 하나의 집단에는 순편익을 제공하지만 동시에 다른 집단에는 순비용을 부과할 수도 있다.

또한, 규제는 어느 한 집단에 다른 집단보다 상대적으로 더 많은 순편익을 제공할 수도 있다. 예를 들어, 오염물질에 누적된 노출의 정도(cumulative exposure)나 기저 건강 위험 요인(underlying health risk factors)의 차이 때문에 오염물질 배출을 감소하는 입법의 시행으로 특정한 노출 인구 집단에 절대적 또는 상대적 건강 위험 감소 측면에서 더 많은 편익이 제공될 수 있다.

입법이 대상으로 하는 오염물질에 이미 많이 노출되었거나 기저 건강 위험이 더 큰 집단의 사람들에게 입법의 시행으로 인한 편익이 더 많이 제공된다.

어떤 입법의 편익을 궁극적으로 누가 제공받고 비용을 누가 부담할 것인지에 대한 질문은 분배 효과 분석에서 신중히 고려해야 한다. 예를 들어, 만약 어떤 입법이 제조업체의 생산 비용을 증가시킬 것으로 예상된다면, 해당 제조업체는 이러한 비용의 일부를 가격 인상의 방식으로 소비자에게 전가할 수 있을 것이다. 또한 제조업체에 남는 비용 부담은 제조업체의 소유주와 근로자들 사이에서 분배될 수 있다. 이러한 비용의 부담이 어디에 귀속될 것인지에 관해서 추정하는 것은 불확실하다. 데이터가 이러한 부담의 귀속 주체와 그 정도를 계량화하는 데 도움이 되지 않을 경우에는 가능한 한 정성적인 방식으로 어떤 대상 집단이 가장 큰 영향을 받을 가능성이 있는지와 그 방식에 대해 설명해야 한다.

입법의 분배 효과를 분석하는 경우에는 맥락적으로 고려(contextual consideration)하는 것이 중요하다. 순편익을 불공평하게 분배하는 것으로 보이는 입법이 실제로는 기준선(baseline)에 존재하는 불공정한 조건(inequitable conditions)을 개선하는 것일 수 있다. 따라서 규제 효과의 분배뿐만 아니라 기준선에서의 조건 분배도 평가하고 제시해야 한다.

(2) 분배 효과 분석의 시기

어떤 기관이 분배 효과 분석을 실행할 것인지를 결정하기 위해서는 분배 효과 분석이 해당 입법에 대한 분석으로서 실용적이고 적절하며, 법률에 합치되고, 특정한 맥락에서 관련성이 있으며, 유용한 정보를 제공할 수 있어야 한다. 기관은 이러한 요건을 갖추었는지를 평가하는 데 있어서 합리적으로 이용 가능한 방법론과 데이터, 전문가와 대중의 의견을 활용할 수 있다.

일반적으로 연방정부 기관이 분배 효과 분석을 시행해야 하는 경우는 다음과 같다.

ㅇ 해당 기관이 입법하고자 하는 규칙의 근거가 되는 법률에서 별도로 분배 효과 분석을 시행하도록 규정하고 있는 경우

ㅇ 해당 기관의 수행한 입법영향 분석에서 분배 효과 분석의 시행 필요성이 도출된 경우

ㅇ 대통령 행정명령(executive order)의 규정 따라 분배 효과 분석의 시행이 요구되는 경우

분배 효과 분석의 실행 여부와는 무관하게 입법의 분배 효과는 존재한다. 그러나 분배 효과 분석을 시행함으로써 해당 입법에 따른 비용 규모를 완화할 수 있는 다른 입법 대안이나 그 밖의 다른 입법적 또는 비입법적 결정을 식별할 수 있게 되는 장점이 있다.

다른 입법 대안이나 그 밖의 다른 입법적 또는 비입법적 결정은 반드시 해당 기관의 것으로만 한정되지는 않으며, 다른 연방정부 기관의 것도 포함된다.(Circular A-4, p. 62)

또한 분배 효과 분석은 입법 대안을 더 효과적으로 검토할 수 있도록 해 준다. 입법의 분배 효과 분석을 실시하기로 결정하는 경우에는 자원, 적절한 방법, 데이터의 이용 가능성에 따라 입법영향 분석에서 제시된 각 입법 대안에 대해서도 분배 효과 분석을 실시해야 한다.

(3) 분배 효과 분석의 실시

분배 효과 분석을 실시할 필요가 있다고 판단되면, 입법의 각 대상 집단에 관련된 기준선(baseline)을 식별할 필요가 있다. 예를 들어, 특정 지리적 지역에 차별적인 영향을 미칠 것으로 예상되는 입법의 경우, 해당 지역의 관련 인구 통계 변화는 다른 지역과 다를 수 있으므로, 이러한 기준선의 차이를 반영해야 한다.

입법의 효과를 기준선(baseline)과 비교하여 관련 집단에 미치는 영향을 평가해야 하고, 고려 중인 입법 대안의 효과에 대해서도 평가한다. 경우에 따라 서로 다른 집단의 구성원들이 동일한 입법에 체계적으로 다르게 반응할 수 있으며, 이는 각 집단에 대한 입법의 효과를 추정하는 데 영향을 미친다.

각 집단에 대해 규제로 인해 그 집단의 구성원이 제공받을 것으로 예상되는 모든 편익을 고려하되, 해당 집단의 구성원이 부담할 것으로 예상되는 모든 비용은 제외한다. 각 대안에 대한 분석에서 중요한 편익과 비용의 범주를 고려해야 하며, 여기에는 화폐가치화할 수 있는 효과와 화폐가치화할 수 없는 효과 모두를 포함해야 한다.

분배 효과 분석에 있어서도 화폐가치화된 추정치는 화폐가치화되지 않은 추정치보다 선호된다. 활용할 수 있는 데이터가 제한되어 화폐가치화가 곤란한 경우에는 분배 효과와 관련된 증거 자료를 계량적 또는 질적 방식으로 제시할 수 있다. 예를 들어, 어떤 입법이 특정한 유형의 사고를 줄이지만, 그러한 사고를 줄이기 위한 지불의사(WTP)가 알려져 있지 않은 경우에는 집단별 사고 감소 빈도(frequency of accident reduction)를 대신 보고할 수 있다. 어떤 경우에는 활용이 가능한 증거 자료로부터 입법의 분배 효과가 명확하게 드러날 수 있지만, 입법 효과 자체의 성질의 특수성으로 인해 그 화폐가치화가 어려울 수 있다.

해당 기관의 입법에 분배 효과가 개입된 경우에는 분배 효과 분석 결과를 요약하고 정책 입안자와 대중이 투명하고 이해하기 쉽도록 분석 내용을 설명해야 한다. 예를 들어, 입법이 지리적으로 차별화된 영향을 미칠 가능성이 있다면, 지도를 통해 편익이나 비용이 발생하는 지역적 범위를 명확히 표시하도록 한다.

단순히 선택한 입법 대안이 관련 집단의 순편익을 감소시키지 않는다는 점을 언급할 것이 아니라 관련 집단에 대한 다양한 입법 대안의 편익과 비용에 대해서 분석하고 설명해야 한다.

또한 입법영향분석을 소개하는 간략한 배경 섹션이나 입법의 서문(preamble)에서 해당 기관이 고려하고 있는 분배 효과에 대해서 구체적으로 설명해야 한다.

(4) 가중치(weights)와 편익-비용분석(benefit-cost analysis)

전통적인 편익-비용분석에 따르면, 사회 전체의 순편익의 합은 규제의 총순편익(aggregate net benefit)과 같다. 총순편익을 추정하는 모든 접근법은 분배 가중치(distributional weights)를 사용한다. 모든 개인의 달러로 표시된 순편익을 합산하여 총순편익을 측정하는 분석은 소득이나 그 밖의 경제적 상태와 상관없이 각각의 사람에게 1달러가 지니는 가치가 동일하도록 하는 가중치를 사용한다.

연방정부의 각 기관은 편익과 비용을 집계할 때 재화의 한계 효용 체감(diminishing marginal utility) 현상을 고려하여 서로 다른 집단에 발생하는 편익과 비용에 서로 다른 가중치를 적용하는 편익-비용분석 방식을 선택할 수 있다.

한계 효용 체감(diminishing marginal utility)이란 재화의 추가 단위는 총재화가 더 많은 사람보다 총재화가 더 적은 사람에게 복지 측면에서 더 가치가 있다는 것을 의미한다. 이러한 유형의 가중치는 소득, 소비 또는 기타 경제적 상태에 따라 순편익에 있어서 차이가 생기는 맥락에서 흔히 적용된다. (Circular A-4, p. 65)

이러한 가중치를 사용하여 순편익을 추정하기로 결정한 경우 이를 순편익의 주요한 측정방법 또는 보조적인 측정방법으로 취급할 수 있다. 다만 각 분석에서는 편익과 비용에 동일한 가중치를 일관되게 적용해야 하며, 각 분석에서 사용한 가중치는 명확하게 입법결정자와 대중에게 전달해야 한다. 한계 효용 체감을 고려한 가중치를 적용한 입법 분석은 인구 전반에 걸친 편익과 비용 분포에 대한 데이터의 질이 높을수록 더 좋은 결과를 만들어 낼 수 있다.

이러한 가중치를 사용하는 경우 입법 비용을 부담하거나 편익을 제공받는 입법 대상자의 특성은 순편익의 측정에 큰 영향을 미칠 수 있다. 또한, 다른 조건이 동일하다면 편익과 비용이 세부적으로 측정될수록 이러한 가중치를 적용한 분석이 더 정확한 결과를 도출할 수 있다. 반면 해당 기관이 편익과 비용의 분배적 발생을 정확하게 식별하고 화폐가치화할 수 없다면 이러한 분석은 입법의 효과를 정확하게 측정하는 데 있어서 효과적이지 못할 것이다.

한계 효용 체감을 고려한 가중치를 사용하여 도출된 추정치가 전통적인 가중치를 사용하여 도출된 추정치 보다 입법의 효과를 잘 설명하지 못하는 경우에는 이를 주요한 측정 방식으로 활용해서는 안 된다. 한계 효용 체감을 고려한 가중치를 사용하는 분석을 수행할 때 전통적인 가중치 추정치도 함께 제시하고, 각각의 집단에 대한 순편익의 분포를 가중치가 적용되지 않은 달러 가치로 제시해야 한다.

미국의 연방정부 기관에서 일반적으로 사용하고 있는 가중치 적용 방식 중 하나로 항상(恒常) 탄력성 모형(constant-elasticity specification)을 들 수 있다. 항상 탄력성 모형은 한계 효용 체감 현상을 반영하여 가중치를 산정하는 방식으로서 연간 소득에 따라 분류된 하위 집단의 가중치를 결정하기 위해 주로 사용된다. 이 접근법에 따르면, 입법의 순편익을 측정하기 위해서 먼저 각 하위 집단의 전통적인 순편익(가중치가 적용되지 않은)을 계산한 다음, 하위 집단별 순편익에 가중치를 적용하여 합산한 가중 합계를 계산하는데, 이때 가중치 산정에 항상 탄력성 모형이 활용된다.

항상 탄력성 모형(Constant-elasticity specification)은 특정 변수(여기서는 소득)의 변화에 따른 다른 변수(가중치)의 변화를 설명하는 방법론 중 하나로서, 소득의 변화에 따라 가중치가 어떻게 조정되는지를 나타낸다.

항상 탄력성 모형을 활용한 가중치는 해당 하위 집단의 중위 소득(median income)을 미국 전체 중위 소득으로 나눈 값에 한계 효용의 소득 탄력성의 절대값(absolute value of the income elasticity of marginal utility)을 음수 제곱한 값이다. 관리예산처(OMB)는 입법영향분석에 있어서 한계 효용의 소득 탄력성의 절대값의 합리적인 추정치를 1.4로 제시했다.

이것을 수식으로 표현하면 다음과 같다. 이때 대상집단을 𝑖라고 하면, [eqn: w _{i}]=𝑖 집단의 가중치, [eqn: y _{med}] = 미국 전체 중위 소득, [eqn: {bar{y _{i}}}]= [eqn: i] 집단의 중위 소득,  [eqn: e] = 한계 효용의 소득 탄력성의 절대값(관리예산처(OMB)가 제시한 적정 [eqn: e] 값은 1.4)

[eqn: w _{i=} ( {{bar{y _{i}}}} over {y _{med}} ) ^{-e}]

7. 할인율(discount rates)

편익과 비용은 종종 서로 다른 시간대에 발생한다. 이러한 경우, 단순히 발생할 것으로 예상되는 모든 편익이나 비용의 발생 시점을 고려하지 않고 단순 합산하는 것은 시간의 차이로 인한 편익과 비용의 차이를 반영하지 못하게 된다. 편익이나 비용의 실제 발생 시기가 지연되거나 서로 다른 시기에 발생하는 경우, 이러한 시간 차이는 적절한 할인율을 적용함으로써 입법영향분석에 반영해야 한다.

우선 입법의 시행으로 예상되는 편익과 비용의 연간 시계열을 할인하지 않은 상태로 제시하고, 이러한 편익과 비용이 언제 발생할지 명확히 식별해야 한다.

편익과 비용의 측정에 있어서 인플레이션으로 인한 오류를 피하기 위해서는 입법 효과(편익과 비용)의 시계열을 불변 달러(constant dollar)로 측정해야 한다. 만일 편익과 비용이 예상되는 미래 인플레이션을 반영한 가격으로 측정되었다면, 적절한 인플레이션 지수(inflation index)를 사용하여 이를 불변 달러로 변환한다.

불변 달러(constant dollar)는 인플레이션의 영향을 제거한 후의 일정한 달러 가치를 의미한다. 이는 특정 기준 연도의 구매력을 기준으로 환산된 달러 가치로, 시간의 경과에 따른 인플레이션으로 인한 측정상의 오류를 제거한 개념이다.

(1) 할인(discount)의 필요성

모든 미래의 효과는, 그것이 어떤 형태를 취하든(예: 소비의 변화, 건강 등), 시간에 따른 가치 변화에 따라 할인되어야 한다. 영향의 현재 가치는 그 영향이 발생하는 시기와 적절한 할인율에 따라 달라지는데, 다른 조건이 동일하다면, 조기에 발생하는 편익이나 비용이 일반적으로 더 가치가 큰 것으로 간주된다.

미래에 발생할 영향을 할인해야 하는 주요한 근거는 다음과 같다.

1) 시간이 경과함에 따라 소비가 증가한다고 가정할 때, 다른 모든 조건이 동일하다면 미래의 소비 증가분은 오늘의 소비 증가분보다 덜 가치가 있다. 왜냐하면, 총 소비가 증가할수록 한계 소비 단위(marginal unit of consumption)의 가치는 감소하기 때문이다.

2) 사람들은 순수 시간 선호(pure time preference)를 표출하는 경향이 있는데, 이는 미래에 소비의 변화가 없더라도 사람들은 합리적으로 현재 소비를 나중의 소비보다 선호함을 의미한다.

3) 특정 시점에서 자본 투자를 대체하거나 유도하는 입법은 해당 시점에서 소비를 증가시키거나 감소시키는 입법과는 다른 방식으로 미래 소비에 영향을 미칠 수 있다.

(2) 할인 계수(discount factor) 및 할인 방식

할인 계수(discount factor)는 입법의 예상 편익과 비용을 발생 시간의 차이에 맞게 조정하는 데 사용된다. 효과가 먼 미래에 발생할수록 더 많이 할인된다. 할인율이 일정하다면, 특정 연도의 할인 계수는 다음과 같이 계산될 수 있다.

[eqn: {1} over {(1+할인율) ^{t}}]      [eqn: t] = 편익과 비용이 예상되는 미래 연수

이러한 방식으로 조정된 효과들을 “할인된 현재 가치(discounted present value)” 또는 단순히 “현재 가치(present value)”라고 한다. 예상 편익과 비용을 위 할인 계수에 따라 할인한 후 서로 다른 시점에 발생하는 편익과 비용을 합산하여 최종적인 순편익의 현재 가치를 측정할 수 있다.

입법영향분석에 있어서는 할인할 필요가 있는 입법 효과(편익과 비용)의 유형을 고려해야 한다. 입법 효과가 어떤 종류에 해당하느냐에 따라 사회적 관점(society’s perspective) 또는 민간 기업의 관점(private entity’s perspective)에서 할인율을 적용할 수 있다.

사회적 시간 선호율(social rate of time preferences)은 사회가 현재의 소비를 기꺼이 미래의 소비로 교환하고자 하는 비율을 의미한다. 그러나 입법의 효과를 측정하기 위해서 근본적인 민간 행동 변화(underlying private behavioral change)를 측정할 수도 있다. 민간 행동을 모형화(modeling)하기 위해서는 입법의 영향을 받는 인구에 해당하는 적절한 민간 할인율(private discount rates)을 사용해야 하며, 민간 할인율을 산정할 때는 입법 시행에 따라 영향을 받는 인구에 해당하는 적절한 할인율 분포(distribution of rates)를 고려해야 한다.

미국정부 장기채권 실질 수익률(the real rate of return on long-term U.S. government debt)은 사회적 시간 선호율의 적절한 근사치를 제공하는 지표로 활용된다. 이것은 위험이 없는 개인 저축에서 얻을 수 있는 수익률로서 현재 소비를 희생해 미래 소비를 증가시킬 수 있는 비율이며, 사회 전체가 현재 소비를 미래 소비로 교환할 수 있는 비율이기도 하다.

미국정부 장기채권(long-term U.S. Government debt)는 일반적으로 만기가 10년 이상인 미국 재무부 채권을 말하며, 실질 수익률(real rate of return)은 인플레이션율을 조정한 수익률을 말한다. 예를 들어 명목 수익률이 연 3%이고 인플레이션율이 연 2%라면 실질 수익률은 연 1%이다.

미국에서 지난 30년 동안 이 비율은 세전 기준(pre-tax basis)으로 실질 연평균 약 2.0%를 기록했다. 관리예산처(OMB)는 아래와 같은 방식에 따라 10년 만기 재무부 유통 채권의 30년 평균 수익률을 도출한다.

ㅇ 10년 만기 재무부 물가연동채권(10-year Treasury Inflation Protected Securities: TIPS)을 이용할 수 있었던 기간(2003년부터 2022년까지): 10년 만기 재무부 물가연동채권(TIPS)의 수익률(소비자 물가지수(Consumer Price Index: CPI)를 이용하여 인플레이션을 측정)

ㅇ 10년 만기 재무부 물가연동채권(TIPS)이 이용 가능하지 않았던 기간(1993년부터 2002년까지): 10년 만기 재무부 물가연동채권(TIPS)의 수익률에서 소비자 물가지수(CPI)의 연평균 변동률을 뺀 수익률

위와 같은 방식으로 산정할 때 연간 실질 수익률은 1.7%로 산정되는데, 관리예산처(OMB)는 여기에 개인 소비 지출(Personal Comsumption Expenditure: PCE) 인플레이션 지수를 반영한 연간 0.3%를 더했다. 그 결과, 사회적 시간 선호율은 연간 2.0%로 산정되었다.

관리예산처(OMB)는 3년마다 위와 같은 방식으로 사회적 시간 선호율을 업데이트하며, 그 결과를 Circular A-4 부록에 게재한다. (Circular A-4, p. 77)

간결성, 투명성, 실행 가능성을 위해 관리예산처(OMB)는 현재부터 30년 후까지 모든 입법 효과에 적용할 수 있는 단일한 기정(default)의 사회적 시간 선호율을 제시하고 있다. 30년 동안의 해당 할인 계수(discount factor)는 Circular A-4의 부록에 수록되어 있다.

제6장. 결론: 요약 및 우리 제도에의 시사점

미국의 입법영향분석은 세계적으로 가장 유래가 깊은 제도이며, 경제적 관점의 편익-비용 분석을 주된 분석 도구로 활용하여 발전되어 왔다. 미국에서 입법영향분석은 규제적 내용을 담은 연방정부 각 기관의 규칙 정립 작용에 적용되며, 입법의 형식을 갖춘 규제 정책의 타당성·효과성을 검증하기 위한 도구로서 고안·발전되어 왔다고 볼 수 있다.

특이한 것은 영향분석의 대상에서 연방 의회가 제정하는 법률(statutes)은 제외되며, 연방정부 각 기관이 법률을 비롯한 상위 규범의 시행을 위해 정립하는 규칙(rules and regulations)에만 적용된다는 점이다. 영향분석의 대상이 되는 규칙은 상위 규범의 범위에서 그 내용을 보다 상세하게 규율하는 것과 상위 규범의 의미를 명확하게 해석하는 것으로 구분된다. 어떠한 유형에 해당하든 미국에서 연방정부가 입안·시행하는 규칙은 국가 전체적으로 상당한 영향을 미치므로, 다수의 연방법률에서 연방정부의 규칙에 대해 입법영향분석을 시행하도록 의무화하고 있는 것이다.

우리 헌법에서는 의회가 정립하는 법률의 위임 또는 그 집행을 위해 필요한 사항을 규율할 수 있는 법형식으로 대통령령과 총리령·부령의 하위규범을 규정하고 있으나, 미국 연방헌법에서는 우리의 대통령령, 총리령·부령과 같은 하위규범 형식을 규정하고 있지 않다. 따라서 사실상 연방정부 각 기관이 입안·시행하는 규칙(rules and regulations)이 우리의 하위규범의 역할을 하고 있다고 볼 수 있다.

입법영향분석을 의무화하고 있는 연방법률은 단지 해당 법률의 규율 사항에 해당하는 행정부의 규칙에 대해서 입법영향분석을 수행하도록 하면서 일부 절차적 의무를 규정하는 것에 그치고, 실질적인 영향분석의 내용, 절차,  분석기법에 대해서는 대통령 행정명령(Executive Order)에서 구체적으로 규정하고 있다.

1993년 클린턴 행정부의 행정명령 제12866호는 연방정부 기관이 준수해야 할 입법영향분석의 구체적인 내용을 집대성한 것으로서 이후 오바마 행정부, 바이든 행정부를 거치면서 일부 내용이 수정·보강되었으나 그 대부분의 내용은 현재까지도 효력을 발휘하고 있다.

본 보고서에서는 이러한 대통령 행정명령의 내용을 중심으로 미국의 입법영향분석의 구체적인 내용과 절차에 대해서 살펴보고, 대통령 행정명령의 요구에 따라 관리예산처(OMB)가 규정한 행정지침(Circular A-4)의 내용을 중심으로 입법영향분석의 주요 기법을 정리하였다.

(1) 미국의 입법영향분석은 입법의 시행으로 인한 편익과 비용을 측정하고 그 결과를 바탕으로 입법의 효과성과 타당성을 검증하는, 철저히 경제적인 성격의 분석 방법이라는 점이 주목할 만하다.

물론 입법에 따른 모든 편익과 비용을 계량화하거나 금전 단위로 표시할 수 없다는 점에 대해서는 여러 대통령 행정명령과 행정지침(Circular A-4)에서 그 한계를 인정하면서 그 대안으로 질적인 설명방식(qualitative description)을 규정하고 있다. 그럼에도 불구하고, 수십 년간 관련 분석 기법을 발전시켜 온 결과 자칫 간과하기 쉬운 간접적 영향, 연관된 시장에의 영향, 사회전체적인 영향을 식별하고, 이를 최대한 계량화·화폐가치화할 수 있는 분석 방법을 제시하고 있다는 점은 우리 제도에 시사하는 바가 크다.

우리의 경우 아직까지는 입법 또는 규제의 영향을 물리적으로 계량화하거나 화폐가치로 표시함에 있어서는 그 결과물을 다소 작위적인 것으로 인식할 수밖에 없을 정도로 분석 기법이 고도화되지 못했음을 인정할 수밖에 없다.

제도 시행 초기에 있는 우리의 입법영향분석이 입법자의 결정을 지원하고, 국민에게 설득력 있는 분석 결과를 제시할 수 있기 위해서는 입법의 편익과 비용을 최대한 계량화·화폐가치화할 수 있는 분석 기법을 포함한 경제적인 측면에서의 분석 방법을 보완해야 한다.

(2) 우리의 입법영향분석 제도의 법적 근거를 보다 보완해야 한다. 전술한 바와 같이 미국의 입법영향분석 제도는 대통령 행정명령을 주요한 법적 근거로 하고 있지만 다양한 연방법률에서 입법영향분석 의무를 규정하고 있다. 반면, 우리의 경우 「행정기본법」 제39조에서 “현행 법령에 관한 분석”을 할 수 있도록 규정하고 있으나 의무 규정은 아니므로 제도의 실행력을 담보하는 데 있어서 일정한 한계가 있다.

미국과 같이 여러 법률에서 입법영향분석을 의무화하도록 하는 규정을 둘 수도 있으나 「행정규제기본법」 상 규제영향 분석과 같이 현행 「행정기본법」 제39조를 강행 규정으로 개정하는 방식이 보다 입법 경제적이며, 우리 현실에도 부합한다고 생각된다.

(3) 입법영향분석의 방법과 절차, 분석기법을 상세하게 규정한 규범의 정립이 절실하다. 미국의 경우 대통령 행정명령(Executive Order) 제12866호를 비롯한 다수의 대통령 행정명령에서 입법영향분석의 필요성과 원칙·철학, 기본적인 절차 등에 대해서 규정하고 있고, 상세한 분석 기법은 관리예산처(OMB)가 행정지침(Circular A-4)을 마련하여 연방정부 각 기관에 적용하도록 하고 있어 제도의 실행력이 고도로 담보되고 있다.

미국의 대통령 행정명령에 상응하는 대통령령을 마련하여 행정부 차원에서 입법영향분석의 절차와 방법을 규정하면서, Circular A-4와 같은 상세한 분석 지침은 대통령 훈령으로 규정함으로써 행정부 내 제도의 실행력을 제고할 필요가 있다.

(4) 입법영향분석의 범정부 추진체계의 마련이 필요하다. 전술한 바와 같이 미국의 경우 대통령실에 입법영향분석을 위한 범정부 워킹 그룹(Regulatory working group)이 설치되어 있다. 관리예산처(OMB)의 정보규제국장은 부통령(Vice President), 대통령실의 정책자문관(Advisors)과 국내적으로 중요한 입법적 책임이 있는 기관장 등으로 구성되는 입법 관련 워킹 그룹(Regulatory Working Group)을 소집하도록 하고, 입법영향분석과 관련된 연방정부내 기관간 갈등에 대해서는 부통령이 조정할 수 있도록 함으로써 조직화된 추진체계를 운용하고 있다.

우리의 경우에도 정부의 모든 정책이 법령의 형식으로 시행되고 있는 만큼 입법영향분석의 중요성에 대해 정부내 공감대를 형성하고, 이를 바탕으로 강력한 추진체를 마련할 필요가 있을 것이다.

(5) 각 중앙행정기관의 1차적 입법영향분석을 중심축으로 하면서 법제처가 그 결과를 중앙집중식으로 검증하는 방식으로 운용할 필요가 있다. 미국의 경우 연방정부 각 기관의 1차적 입법영향분석과 정보규제국(OIRA)의 중앙집중식 입법영향분석 심사를 유기적으로 조화시키고 있다.

연방정부의 각 기관은 소관 입법에 관하여 1차적 입법영향분석을 수행함에 있어서 대통령 행정명령을 비롯하여 정보규제국(OIRA)이 작성한 각종 지침과 가이드라인을 따라야 하며, 관리예산처(OMB)의 정보규제국(OIRA)이 행하는 2차적·중앙집중식 심사는 각 기관의 분석 결과가 대통령 행정명령이나 지침 등에 부합하는가를 점검한다.

이는 전체적으로 연방정부의 입법영향분석 제도의 효율적인 운영을 가능하게 함으로써 입법영향분석으로 인한 입법과정에서의 지연을 방지할 수 있도록 하고 있다.

우리의 경우 법제처가 행정부 내 법령안 심사 권한을 가지고 있으므로, 법령심사 과정에서 각 부처가 수행한 1차적 입법영향분석 결과를 검증하는 방식으로 운용체계를 구조화할 수 있을 것이다.

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