성 명	김락현		직 급			서기관
훈 련 국	미국	훈련기간		2023.08.01. ~ 2025.01.31.
훈련기관	캘리포니아 계약도시 협회 (California Contracted Cities Association)				보고서 매수		101 매
훈련과제	증거기반정책 수립 지원을 위한 통계데이터 거버넌스 효율화 방안 연구
보고서 제목	증거기반정책 수립 지원을 위한 통계데이터 거버넌스 효율화 방안 연구
내용요약	정부 신뢰의 확보를 위한 증거 기반 정책에는 무엇보다 객관적 증거의 확보가 중요하다. 정책 수립에 활용되는 여러 증거 중에서도 가장 객관적인 증거가 바로 통계데이터라고 할 것이다. 통계데이터는 통계 작성 과정에서 자료 수집의 객관성, 자료 처리의 정확성, 결과 공개의 투명성 등을 기본적인 특성으로 한다. 통계데이터가 가지는 이러한 가치를 고려하여 통계법 제12조의2는 ‘통계기반정책평가’ 제도를 규정하고 있다. 법령과 주요 정책․제도의 도입과 변경에는 그에 상응하는 ‘증거(Evidence)’로써 ‘통계(Statistics)’가 필요함을 명시적으로 요구하는 규정이다. 이 제도의 취지와 목적은 증거 기반 정책의 수립 및 평가와 일치한다. 하지만 이미 제정된 지 15년 지난 이 법률상의 제도에도 불구하고 국내에는 여전히 증거 기반 정책, 통계에 기반한 정책의 수립과 평가가 제대로 이루어지지 못하고 있다는 평가가 대부분이다. 미국과 영국을 비롯한 주요 선진국에서는 우리에 앞서 증거 기반 정책의 필요성을 인식하고 이를 구현하기 위한 다양한 법령의 제정과 각종 제도의 설계를 고민하였다. 이러한 근거 법령 제정과 의회 및 정부의 추진 동력을 기반으로 연방정부 소속 기관은 물론이고 지방정부와 각종 공공기관에 이르기까지 다양한 증거 기반 정책을 추진하였고 그 과정에서 여러 분야의 통계데이터가 증거로 활용되었다. 이러한 통계데이터 활용 확대에는 무엇보다 통계데이터를 생산하고 보유한 기관들이 통계데이터 거버넌스에 대해 적극적으로 협조하였기에 가능했을 것이다. 증거 기반 정책 수립을 위한 통계데이터 활용에 있어서 이와 같은 배경 차이를 계기로 이번 연구를 수행하게 되었다. 증거 기반 정책 수립에 대한 인식과 이를 위한 제도적 개선의 추진에 있어 우리나라와 미국의 가장 큰 차이는 무엇보다 주도 세력의 소속이라고 할 수 있다. 미국은 민주당과 공화당 양당의 상원과 하원의 대표가 공동 합의하여 발의한 『증거 기반 정책 결정 기초법』과 그에 따라 신설된 증거 기반 정책 결정위원회는 증거 기반 정책을 추진하는 컨트롤 타워 기능을 충실히 수행하였다. 그 결과로 행정부의 이행을 요구하는 22개의 권고 사항을 도출하였다. 그에 비해 우리나라는 행정부가 주도하여 증거 기반 정책을 추진하였다. 증거 기반 정책의 중요성에 대한 인식 아래 4차 산업혁명위원회, 디지털플랫폼정부위원회, 국가데이터위원회 등 다양한 컨트롤 타워가 등장하였으나 실효적인 성과를 내지 못하고 임기 만료로 폐지되고 다음 정부의 다른 위원회로 대체되기도 하였다. 또한 이러한 컨트롤 타워의 기능을 뒷받침할 입법은 『통계법』과 『공공데이터의 제공 및 이용 활성화에 관한 법률』의 개정, 『데이터기반행정 활성화에 관한 법률』의 제정 등이 일부 이루어지긴 하였으나 그 파급효과와 성과는 여전히 기대에 미치지 못하는 상황이다. 증거 기반 정책 수립을 점검할 수 있는 통계기반정책평가 제도의 실시도 미국은 증거법에서 각 기관별로 데이터 활용에 대한 평가계획을 수립하도록 의무화하고 있다. 이에 따라 수립된 평가계획은 데이터 전략 계획과 함께 기관의 증거 기반 정책 수립과 이를 위한 통계데이터 활용 수준을 점검하는 중요한 자료로 이용된다. 각 기관의 평가관은 기관에 대한 객관적인 평가를 위해 평가 업무 담당 경력, 전문성 등에 기초하여 자격을 갖춘 고위공무원을 임명하고 있다. 우리나라의 통계기반정책평가는 제도 마련 시기와 입법 취지에 비해 운영 성과는 미흡한 상황이다. 각 부처에서는 법령 제․개정이나 제도 마련을 위한 기본 절차 규정으로 인식하는 경우가 대부분이며 통계기반정책평가에 따른 통계 및 지표의 개발․개선 등 권고 사항에 대해서도 이행률이 매년 감소하고 있어 이에 대한 개선이 요구되는 현실이다. 미국의 평가관과 같은 각 기관 내부의 관리․감독 기능이 부재한 상황에서 각 부처의 이행 지연이나 부실 등에 대한 제재 수단도 마련되어 있지 않아 이에 대한 이행 의무화가 어려운 상황이다. 통계데이터 거버넌스를 주도하는 의사결정 기구는 미국은 관리예산처와 소속 과학통계부가 주도하는 연방 통계시스템이 있다. 증거법에 기반하여 과학통계부의 부서장이 미국의 최고 통계관이 되어 연방 통계시스템을 이끌어가게 된다. 그리고 이 시스템에는 16개 주요 통계기관과 24개 주요 행정기관, 100개 이상의 통계 프로그램 등 통계데이터 대부분의 생산 및 관리를 감독하고 조정해 나가는 역할을 맡고 있다. 또한 법령에 기반하여 이를 규율하는 각종 지침을 제정․배포하는 역할을 통해서도 통계데이터 거버넌스를 확보하고 있다. 우리나라는 이와 같은 역할을 국가통계위원회에 부여하고 있으나 연 1회에 불과한 본회의 개최, 통계청 소관 사항이 대부분인 안건 내용 등을 고려하면 통계데이터 거버넌스를 주도하는 기구로서 역할이 미흡한 상황이다. 통계데이터의 관리에 있어서도 미국은 각 통계작성기관에서 임명되는 통계관이 이러한 관리를 총괄하고 있으며 우리나라는 통계법에 따라 각 기관이 통계책임관을 임명하여 이러한 기능을 수행하도록 규정하고 있다. 법령상 제도는 유사하고 실제 적용에 있어서는 미국은 통계관이 해당 기관의 통계데이터 관리에 실질적인 책임이 적용되어 전반적인 권한을 행사하는 반면, 우리나라는 통계책임관은 임명된 직위에 따른 겸직에 불과하며, 실제 관리는 각 기관의 통계작성 부서에 의해 이루어지고 통계책임관의 권한 행사와 책임 부여는 미흡한 상황이다. 이에 따라 기관별 통계데이터 거버넌스 또한 효율적으로 기능하기 어려운 현실이다. 통계데이터 활용을 위한 인프라 구축에 있어서는 미국의 연방 데이터 포털, 통계데이터센터 구축 등과 비교하여 우리나라의 국가통계포털, 지리정보서비스, 통계데이터센터 등의 운영은 양적 측면에서는 개선을 이루었다고 할 수 있으나 질적 측면에서는 차이가 존재한다. 특히, 통계데이터의 연계․활용을 지원하는 통계데이터센터의 운영 인력 부분에서 미국은 관리자와 실무자 중 박사급 비중이 절반 이상인 반면 우리나라는 그 비율이 현저히 낮다. 또한 미국은 통계데이터센터 직접 운영 인력 외에도 해당 센터를 담당하는 각 대학이나 연구소 소속 연구기관에서 통계데이터 분석을 위해 소속 인력을 추가로 지원한다는 점은 이러한 차이를 더욱 크게 만들고 있다. 무엇보다 통계데이터 활용 확대를 위한 데이터 공유와 연계 활성화에 있어 미국은 『비밀정보 보호 및 통계효율법』에서 상무부 인구조사국, 상무부 경제분석국, 노동부 노동통계국은 상호 간에는 통계 목적을 위해 데이터의 공유를 허용하는 명시적인 규정을 둘 정도로 기관 간 통계데이터 공유를 활성화하려는 노력을 기울이고 있다. 또한 연방통계시스템 내의 각 기관 통계관이 참여하는 통계정책부처 간 협의회(ICSP)를 통해서도 각 기관이 보유한 통계데이터의 공유와 연계 프로그램에 대한 다양한 논의 및 조정이 이루어지고 있다. 이에 비해 우리나라에서는 각 기관 간 통계데이터 공유․연계가 미흡한 상황이다. 통계법에 ‘통계작성을 위한 행정자료 우선 활용(동법 제18조)’, ‘행정자료의 제공(동법 제24조)’, ‘통계자료의 제공 및 이용(동법 제30조 및 제31조)’ 등의 규정이 마련되어 있음에도 불구하고 통계작성 및 데이터 연계․분석을 위한 공유화 활용 사례는 여전히 시작 단계에 있다. 이러한 현실을 개선하기 위해 본 연구에서는 다음의 세 가지 사항을 증거 기반 정책 수립을 위한 통계데이터 거버넌스 효율화 방안으로 제안한다. 먼저, 국가통계위원회를 미국의 연방통계시스템과 통계정책부처간 협의회(ICSP)를 모델로 하여 통계데이터 활용 수요에 대응한 실효성 있는 기구로 개선하는 방안을 모색할 필요가 있다. 이를 위해 본 위원회와 실무위원회를 포함하는 국가통계위원회의 개최를 정례화하고 법령 제․개정이나 중요 정책 수립․평가와 같은 사항은 국무회의 상정 전에 국가통계위원회를 통해 증거 기반 정책 수립․평가가 이루어질 수 있는 통계데이터의 확보 가능 여부를 사전에 확인하는 방안도 검토되어야 할 것이다. 또한 국가통계위원회의 전문성 강화를 위해 미국의 증거법에서 규정하고 있는 데이터 자문단과 유사한 ‘국가통계 자문단’을 신설하여 논의 과정의 효율성을 확보함은 물론 당연직 위원의 통계 전문성을 보완하는 장치로 적용할 필요가 있다. 이러한 제도적 개선이 이루어진 후에 국가통계위원회는 실질적인 통계데이터 거버넌스를 주도하는 최고 의사결정 기구로 기능할 수 있을 것이라 기대된다. 다음으로 통계데이터에 기반한 증거 기반 정책 수립 및 평가를 이미 제도화한 통계기반정책평가 제도의 실효성 확보가 필요하다. 통계기반정책평가 제도의 실효성 확보를 위해서는 해당 기관에 대해 평가 결과를 담보할 수 있는 제재나 유인 수단의 마련이 절실히 요구된다. 이를 위해 통계법 개정을 통한 제재 수단 마련이나 통계예산 사전 검토 제도 등과 연계하여 평가 결과의 이행률을 높이는 방안이 검토될 수 있다. 또한 현재 국무조정실의 정부업무평가실에서 담당하고 있는 정부업무평가 중 통계데이터에 기반한 객관적 평가가 가능한 부분을 파악하여 이를 통계기반정책평가의 내용과 연계하는 방안도 고려될 수 있다. 정부업무평가의 평가 요소에 포함될 경우 통계기반정책평가의 결과를 각 부처가 자발적으로 이행하도록 만드는 인센티브가 될 것으로 기대된다. 나아가 정부업무평가 제도 또한 통계기반정책평가와 연계하여 정책의 수립-집행-평가의 전반적인 절차를 통계데이터라는 객관적 수치로 나타낼 수 있게 되면 평가 결과의 투명성이 향상됨은 물론 정부업무평가 결과 공개 시 국민의 이해도 높아질 수 있는 시너지 효과가 있을 것으로 기대된다. 미국은 통계데이터 관리를 총괄하는 대통령실 소속 관리예산처가 연방 정부 각 기관의 성과 평가를 담당하는 일원화 체계를 운영 중이다. 마지막으로, 통계데이터 관리 효율화 및 활용 확대를 위한 중앙통계기관 위상 강화가 필요하다. 미국은 대통령실 소속으로 중앙통계기관의 역할을 담당하는 관리예산처를 두고 있다. 이러한 위상에 기반하여 관리예산처에서 증거 기반 정책 수립을 위해 증거법에 따른 통계데이터 관리 및 활용 확대 지침을 배포하였을 때, 이에 대한 연방 정부 각 기관의 이행은 자발적이고 협조적으로 이루어졌다. 중앙행정기관의 공통된 업무를 총괄하는 경우 우리 정부 조직은 국무총리 소속으로 ‘처’를 두어 각 부처의 업무를 통할하도록 하고 있다. 대표적인 사례가 법제처와 인사혁신처이다. 법령 제정 업무와 인력 운영 업무는 모두 각 중앙행정기관의 공통된 업무이며 이를 통할하기 위해 국무총리 소속으로 처를 두고 있다. 통계데이터와 관련한 업무 또한 마찬가지 성격이라고 할 것이다. 해당 업무와 관련된 통계의 작성 및 관리는 모든 중앙행정기관에서 공통으로 이루어지고 있는 업무이며 이를 총괄하는 중앙통계기관의 위상 역시 ‘국가데이터부(가칭)’를 별도로 조직하지 않는다면 국무총리 소속의 ‘통계처’로 두는 것이 합리적이라고 할 것이다. 통계데이터의 활용 수요가 급증하고 있는 현재 상황에 대응하여 이러한 조직 개편 논의 또한 체계적으로 이루어져야 할 것으로 보인다. 이와 더불어 제도의 개선에 앞서 변화되는 제도를 실행하고 지지하는 각 통계작성기관의 협조와 의지가 필수적으로 요구된다.