4차 산업혁명은 적극적 산업정책을 요구하고 있다. 하지만, 통상규범의 변화는 산업정책의 중요한 제약으로 작용하고 있다. 따라서, 통상규범의 변화 방향을 예측하고 미리 준비하는 것이야 말로, 통상정책을 통해 혁신성장을 촉진하기 위한 기본 중 기본이라 할 수 있다. 또한, 최근의 통상 규범은 큰 틀에서는 경제학적으로 혁신을 촉진하는 방향으로 발전하고 있다. 따라서, 통상규범의 발전 방향을 감안하여 국내 산업통상정책을 수립하는 것은 혁신성장에도 기여할 수 있다. 이에 본 보고서는 디지털 경제 환경 조성, 보조금, 규제 등 쟁점에 대하여 통상법의 주요 내용과 발전 방향을 살펴보았다. 아울러, 가능시 관련된 경제학적 연구도 함께 살펴보았다.
우선 디지털 경제 성장 환경 조성 관련, 가장 기본적인 통상규범은 전자상거래 관련 규율이다. 1998년 WTO에서 논의가 시작된 이래 상당한 노력이 경주되었으나 전자적 전송에 대한 관세유예 조치 (moratorium) 외에는 실질적 결정을 도출하지 못하였다. 통상규범의 주된 발전은 다자통상규범을 통해 발전해나갔다. 한미 FTA는 WTO의 정체된 협상에 비한다면 진일보된 협정에는 분명하나, USMCA 등 최신의 협정을 감안한다면 최신의 선진 규범은 아니다.
미국의 의회보고서 및 학계의 지적을 종합한다면, 최근의 통상규범 관련 쟁점은 디지털 재화의 분류, 디지털 전송에 대한 관세부과 유예, GATS와의 관계, 데이터현지화 요건, 공공데이터 접근, 디지털 세 등이 있다.
먼저, 디지털 재화의 분류는 미국과 EU의 입장이 첨예하게 대립하고 있으며 완전히 새로운 틀을 제공하는 협정 없이는 이 문제는 쉽게 해결되지 않을 것으로 보인다. 관세유예 조치는 주기적으로 갱신되고 있으나 나날이 그 갱신을 장담하기 어려운 상황이다. 개도국을 중심으로 관세수입 감소 등에 관한 우려가 제기되고 있다. GATS와의 관계는 디지털 재화의 분류와도 관계된 이슈로서 미국의 WTO 상소기구의 사법적극주의 비판과 결부되어 복잡한 문제를 야기할 것으로 예상된다.
데이터설비 현지화는 현재 디지털 무역 관련 이슈 중 가장 뜨거운 이슈로서, 데이터 국외 이전 제한과 데이터설비 현지화 등 세부 이슈로 구성되어 있다. 경제적으로도 데이터설비 현지화는 일국 경제에 부정적인 영향을 준다는 연구가 있으나, 개도국을 중심으로 국가 주권의 이슈로 이를 접근하여 현지화를 금지하는 국제규범 도입에 부정적인 경향이 있다. 단기적으로는 TPP의 규범 - @ 수준으로 규범이 도입될 가능성이 큰 상황이다. 공공데이터 접근 문제는 노력 (endeavor) 조항으로 USMCA에 도입된 비교적 최근 논의중인 통상 규범이지만, 향후 미국의 증거기반 정책법(Evidence-based policy making act) 등 국내 법제와 연관되어 특정 방식의 공공데이터 관리 혹은 개인정보 보호 방식을 요구할 가능성도 있다. 공공데이터 접근 자체를 강행규범화할 가능성도 감안해야 한다. 디지털세 관련 논의는 조세에 관한 것으로 전통적 통상조약의 영역은 아니나, 최근 디지털세 관련 논의를 통해 통상규범으로서의 역할이 주목받고 있다. 2021년 10월 타결된 OECD 차원의 논의에 주목해야 한다.
국내 데이터 관련 제도는 개선되어야 할 점이 많다. 전자상거래 관련 국내 제도에도 문제가 없는 것은 아니나 한미 FTA를 통해 대체적으로 선진 규범을 도입하였기에 시급성은 상대적으로 낮다. 국경간 데이터 이동 및 데이터설비 현지화 관련 조항은 쟁점화 가능성이 높다. 미국은 무역장벽 보고서를 통해 이슈를 지속 제기하고 있고 국내 제도 개정 방향이 최근 국제통상 규범 발전 방향과 배치될 가능성도 높은 상황이다. 따라서, 중장기적으로 국내통상 규범 개선에 적극 참여하면서 국내 제도를 점진적으로 개선해나가는 노력이 중요하다.
산업정책의 기본적인 수단으로서 보조금과 규제 역시 살펴볼 필요가 있다. 최근 가장 쟁점화되고 있는 산업정책은 보조금 이슈이다. 경제적 연구는 보조금은 미시적으로 기업의 혁신 성장을 촉진하는 효과는 있으나 과도하게 특정성이 높은 보조금은 거시적으로 시장을 왜곡하여 장기적으로 부정적 효과를 줄 수 있다는 점을 강조하고 있다. 통상규범의 발전은 이러한 미시경제적 및 거시경제적 연구결과와 반드시 일치하는 것은 아니지만 큰 틀에서 본다면 상통하는 방향에서 발전하고 있다.
WTO 보조금 협정 (WTO SCM)은 보조금 관련 가장 기본적 프레임워크를 제공하는 협정이다. 동 협정은 보조금을 정의하고 있으며, 특히 특정성 (specificity)에 대해 상세히 규율하고 있다. 특정성은 법률적 특정성과 사실상 특정성을 포괄하는 개념이다.
보조금은 금지보조금 (prohibited subsidies), 상계가능 보조금 (coutervailing duties), 허용 보조금(non-actionable subsidies)으로 구분된다. 금지보조금은 주로 수출과 수입 등 무역에 직접적이면서도 부정적 영향을 주는 보조금을 포괄하고 있다. 상계가능 보조금에 비해 간소화된 분쟁해결 절차가 적용된다. 반면, 상계가능 보조금은 회원국의 이익에 부정적 영향을 미친 경우에 한하여 보조금에 대해 문제를 제기할 수 있는 등 보다 엄격한 요건을 규정하고 있다. 한편, 허용보조금 조항은 1999년말을 기하여 만료되었다. 과거 이에 해당하던 보조금은 요건에 따라 상계가능 보조금 관련 규율의 적용을 받게 된다.
보조금 규율에 대하여는 TPP 등 지역무역협정에서 국영기업과 관련한 일부 진일보한 규범을 도입하고 있다. 또한, 미국, EU, 일본의 통상장관간 공동성명 제안서는 금지보조금 목록 확대, 입증책임 전환, 심각한 손상의 범위 확대, 투명성 규율 강화 등 내용을 규율하자는 내용을 발표하였다. 특히, 금지보조금 목록 확대 관련, 무제한적 대출보증, 구조조정 계획이 없음에도 지급 불능 기업에 지급되는 보조금, 일정 채무의 직접적 면제 등을 포괄한 것이 특징적이다. 과도한 대규모 보조금, 민간의 상업적 참여 없이 대규모 공급을 초래하는 보조금 등에 해당할 경우 입증책임을 문제 제기국이 아닌 보조금 공여국에게 부여하자는 주장도 특징적이다.
동 제안서는 통상규범의 발전 방향을 예측하는데 기여하나, 당장 구체화된 협정은 아니다. 따라서, 최근 타결된 협정 중 가장 보조금 관련 진일보한 규범을 담은 협정인 TPP/CPTPP와 USMCA를 살펴볼 필요가 있다.
먼저 TPP의 국영기업 정의는 WTO와 OECD의 규범과 논의를 종합한 것으로 그 자체에서 자의성이 존재한다. 따라서 TPP의 국영기업 정의가 그대로 일반화된 국제통상규범으로 자리 잡으리라는 보장은 없다. 하지만, TPP의 정의는 하나의 규율 방식을 보인다는 점에서 의미가 있다. 특징적인 것은, TPP에서는 WTO의 비차별 대우 및 상업적 고려를 차용하고, 보조금 규율 중 비상업적 지원 규범을 도입했다는 점이다. 특히, TPP 규범상 비상업적 지원에서 피해의 산정은 WTO 보조금협정과 반덤핑협정상 피해의 개념을 차용하였다. USMCA에서는 한 걸음 더 나아가 비상업적 지원 자체를 피해 산정 없이 금지되는 것으로 명시하였고, WTO 보조금협정 상 금지보조금과 유사하게 금지되는 대상을 열거하였다. 한편, TPP와 USMCA 모두 비상업적 지원은 서비스와 투자를 규율하는 것 역시 특징적이다.
공동성명 제안서와 TPP 및 USMCA가 공통적으로 강조하고 있는 것은 WTO의 투명성 규범 강화이다. 기존 WTO 회원국들은 투명성 규범을 의도적으로 준수하지 않는 경우가 상당하였고 행정적 부담을 정보요청국에게 부과하는 한계가 있었는데, 최근 발전 중인 규범은 이러한 문제를 극복하고자 하였다.
최근 발전 중인 보조금 관련 규범을 시급성, 확산 가능성을 중심으로 검토한 결과, 투명성 (통보 불이행 제재), 국영기업 관련 규범 중 정의, 비차별대우, 상업적 고려, 및 투명성 규범이 시급히 비중을 두고 대응해야 할 과제로서 나타났다. 중장기적으로는 모든 쟁점을 대상으로 이를 점수화하는 포괄적 가이드라인을 도입하여, 우선적으로는 산업통상자원부의 예산 사업을 대상으로, 이후 각 부처와 지방자치단체의 보조금 예산 사업을 대상으로 적용하면서 국내 제도를 국제 통상 규범에 맞게 점진적으로 개선할 필요가 있다.
마지막 쟁점은 규제의 운용이다. 이는 디지털 규범과는 별도의 내용으로서 규제에 관한 일반론적 내용을 담고 있다. USMCA는 모범 규제관행에 대해 가장 구체적인 내용을 담고 있는 최신의 협정이며, 과거 미국-EU간 협상이었던 TTIP (미타결)은 규제 동등성까지도 포함하려 했던 것으로 보인다. 중장기적으로 통상협상에 우리의 이익을 반영하기 위해 우리나라만의 표준적 규제 모델을 수립하면서, 지속적으로 우리의 모델과 선진국의 모델간 합치성 여부를 점검하는 것이 필요하다. |
