1. 연구배경
미국의 정책 사례를 살펴보고 우리나라에 맞는 도시재생 정책 방향에 대해 고민하고자 한다. 더불어 도시재생과 임대주택 공급 등 주거지원 정책을 연계하는 정책이 필요하며 이를 위한 연구를 수행하고자 한다. 이를 통해 도시재생과 주거지원과 관련된 미국 사례 등을 통해 우리나라에 맞는 도시재생과 연계한 한국형 주거지원 방향을 제안하여 정책에 활용할 수 있도록 하는 것이 이 연구의 목적이다.
2. 우리나라 주거지원 및 도시재생 정책의 흐름
우리나라의 주거지원 정책은 택지개발을 통한 주택공급을 중심으로 이루어졌다. 1988년 주택 200만호 공급을 시작으로 신도시 개발, 개발제한구역을 활용한 임대주택 단지 공급 등이 중심이 되었다. 그리고 재원 측면에서는 2017년 기준 약 69조원에 달하는 주택도시기금을 조성하여 주택공급과 주택 구입 및 보증금 대출 등 다양한 주거지원 사업을 추진하였다.
우리나라의 도시재생은 2000년대 이후에 나타났다고 할 수 있다. 노후화된 도심에 대한 재생 요구가 높아졌고 뉴타운 등 기존의 재개발, 재건축 방식의 한계를 느끼면서 기존 가로 체계를 유지하면서 환경을 개선하는 도시재생의 관심이 높아져 2013년 도시재생 특별법이 재정되고 2018년 도시재생 뉴딜 로드맵이 마련되는 등 도시재생이 확산되고 있다.
3. 미국의 주거 및 도시 현황
미국은 최근 저출산, 고령화에 따라 빠르게 인구구조가 변화고 있는 우리나라와 달리 인구 구조의 변화가 느리다. 광활한 영토를 가지고 있고 이민자가 많은 특성에 따라 저출산, 고령화 등의 영향에 따른 영향이 적어 인구가 지속적으로 증가하고 평균가구원수도 큰 변화가 없다. 그리고 미국의 주거 형태는 공동주택 중심인 우리나라와 달리 단독주택 중심으로 이루어져 있으며, 자가 점유율이 63.8%로 우리나라보다는 높은 편이다. 이는 미국인의 경우 교외에 단독주택을 보유하는 것이 일반적인 중산층의 모습으로 생각하며 정부도 이에 부응하여 교외 개발을 통한 자가 보유를 중심으로 많은 정책적 지원이 추진되어 왔다.
미국 동북부 지역은 초기인 1900년대 이전에 개발이 이루어졌고 인적, 물적 자원이 집중되어 지속적으로 중심지 역할을 하고 있다. 중서부 지역은 1800년대 말부터 1900년대 초반에 활발하게 도시개발이 이루어졌으며, 서부 개척의 관문이 되었으나 제조업 쇠퇴 후 성장 동력을 잃어 쇠퇴하고 있는 상황이다. 서부지역과 남부지역은 1900년대 중반에 개발이 이루어졌으며, 첨단, 문화산업을 중심으로 최근 가장 빠르게 성장하는 지역이다.
4. 자가 보유 중심의 미국의 주거정책과 시사점
미국은 지속적으로 주택 금융 지원 등을 통해 자가 보유를 촉진하는 것이 주택 정책의 중심이 되어 왔다. FHA, Ginnie Mae, Fannie Mae 등을 통한 보증과 채권 유동화 등을 통해 주택 금융시장을 활성화하였으며, 이는 모기지 대출을 쉽게 박을 수 있도록 하여 주택 건설 활성화 및 자가 보유 촉진에 기여하였다. 그러나 이는 2008년 금융 위기의 원인이 되었으며, 주택 정책 변화에 대한 요구가 나왔으나 여전히 자가 보유 촉진 중심의 정책 기조는 유지되고 있으며 금융 위기의 영향은 많이 회복된 상황이다.
물론 미국에서도 임차가구에 대한 지원 제도가 많이 있다. 대표적인 것이 바우처, 공공임대주택 공급 등이다. 그러나 이러한 지원은 임대료 상승, 자금 부담 등으로 지원이 확대되지 못하고 있다.
미국은 장기간 자가 보유 촉진을 중심으로 정책을 추진하고 있지만 실제적으로 자가 점유율 상승 등의 효과는 제한적이다. 자가 보유 촉진 정책도 중요한 수단 중 하나이나 임차가구에 대한 지원과 균형을 맞추는 것이 중요하다고 볼 수 있다.
5. 미국 대도시의 교외 확장형 주택 및 도시개발
미국의 대도시는 교외 개발로 인하여 도심이 슬럼화된 경우가 많다. 예를들어 세인트루이스의 경우 170만명 규모의 도시권으로 전체 대도시권의 인구는 정체 상태이다. 그러나 도심과 교외지역을 나누어 보면 도심인 세인트루이스 시티는 인구가 지속적으로 감소하고 교외지역인 세인트 찰스 카운티는 지속적으로 인구가 증가하고 있다. 특히, 주로 고소득 백인이 외곽으로 이동하고 도심은 저소득 흑인 가구의 비율이 상당히 높다. 이러한 계층 분리는 사회문제의 요인이 되고 있다.
이러한 교외확장형 개발은 도시가 성장하는 시기에는 주택 가격 상승 억제 등 긍정적인 효과가 많다. 그러나 세인트루이스와 같이 도시 성장이 정체 또는 쇠퇴되는 상황에서의 교외 개발은 도심 슬럼화를 유발한다. 따라서, 우리나라에서도 도시 성장이 되는 경우에는 교외 개발을 유지할 필요가 있으나 도시 성장이 정체 또는 쇠퇴되는 경우에는 교외 확장형 개발을 지양하고 도심 재생에 집중할 필요가 있다.
6. 정체되고 노후화되는 미국의 지방 중소도시
미국의 중소도시의 특징은 우리나라와 달리 대도시권과 물리적 거리가 있고 지방자치가 활성화 되어 있다. 그에 따라 경제적으로 대도시에 종속되는 우리나라의 중소도시와 달리 나름대로 독자성을 유지하고 있다. 그러나 미국의 중소도시도 우리나라와 같은 급격한 인구감소 등은 아니나 인구 및 노후화 등 정체 상태를 보이고 있다. 그러나 인구 구조나 경제 구조 측면에서 나름대로 균형이 잡혀있다. 이는 미국 중소도시가 농산품 가공, 관광, 대학 등 나름대로의 경제적 기반을 가지고 있기 때문이다.
미국의 중소도시가 보여주듯이 중소도시가 유지되기 위해서는 산업적 기반이 중요하다. 따라서 중소도시 활성화는 단순히 나눠 주기식 지원을 통한 농업의 연명이 아니라 선택과 집중을 통해 농업이 가공업이나 관광업 등 산업적 기반으로 연결될 수 있도록 하는 것이 필요하다.
7. 미국 주요 도시의 도시재생과 젠트리피케이션
뉴욕 등 대도시는 교통여건이 양호하고 인재 수급이 용이한 도심에 첨단산업이 투자되기 시작하고 대도시의 도심이 첨단산업의 주요 투자 도시가 되었다. 이로 인해 도심 재생이 이루어지고 부동산 가격 상승으로 노동자 계층이 외곽으로 밀려나는 젠트리피케이션이 나타나게 된다.
뉴욕의 경우 세계화에 따른 제조업의 쇠퇴로 70-80년대 도심의 인구가 감소하고 슬럼화되는 도심 쇠퇴를 겪는다. 그러나 2000년대 첨단산업이 발달하고 정책적 지원 등으로 대규모 사업이 추진되는 등 도심 투자가 활발해져 도심 재생이 활성화되기 시작한다. 그러나 주택가격과 임대료가 급격하게 상승하기 시작하고 저소득 가구가 도심에서 밀려나고 경쟁력이 낮은 교외 지역은 일부 슬럼화 되는 젠트리피케이션이 발생하게 된다.
뉴욕과 같은 급격한 젠트리피케이션을 막기 위해서는 도시 재생에도 균형 개발이 필요하다. 뉴욕과 같은 대도시의 경우에는 과도하게 대규모 도시재생 사업을 추진할 경우 부동산 투기 등 부작용이 나타날 가능성이 높으므로 자생적 재생 사업을 촉진하는 등 속도 조절이 필요하고 중소도시 등의 경우는 상징적이고 집중적인 도시재생 사업을 통해 활성화하는 등 맞춤형 전략이 필요하다.
8. 미국의 주거와 도시재생 연계 정책
미국의 경우 도시재생을 주거지원과 연계한 정책으로 Choice Neighborhoods가 대표적이다. 노후 임대주택 단지를 재개발하면서 주변지역을 함께 재생하는 방식이다. 노후 임대주택만 재생하는 Hope VI를 한 단계 발전시킨 정책이다.
2018년 기준 85개 지역에 약 38백만 달러가 지원되었으며, 비교적 미국 전국에 고루 지원되었다. 시카고 Woodlawn과 뉴올리언스 Iberville 사례를 살펴보면 저소득층이 밀집한 임대주택 단지를 선정하여 이를 다양한 유형의 주택을 섞는 형태로 재개발하고 주변 지역의 도시 재생 사업을 함께 진행하면서 그곳에서 임대주택을 확보하여 저소득층을 위한 임대주택의 총 수는 유지하는 방향으로 추진하였다. 사업 자체는 비교적 성공적으로 추진되고 저소득층 밀집을 완화하는 효과도 있었다고 판단된다. 다만 먼저 임대주택을 철거하고 정비사업을 추진하는 방식으로 기존 저소득층의 젠트리피케이션은 막지 못하였다.
이는 우리나라의 노후화되고 있는 영구임대주택 단지의 재건축 등에서 참고할 만한 사례로 판단되며 기존 저소득 거주자들의 재정착을 유도하는 방식만 고민한다면 충분히 잘 설계된 정책이 될 수 있을 것이다.
9. 미국과 비교한 우리나라의 도시 및 주택 여건 전망
우리나라는 이민 사회인 미국과 달리 저출산, 고령화에 따른 인구 및 가구 감소가 빠르고 급격하게 나타날 것으로 예상된다. 도시, 주택에 영향을 많이 주는 가구수는 2030년대부터 일부 지역을 시작으로 2030-2040년대 대부분 지역이 감소하기 시작한다. 그리고 이 시기에 노후화된 주택의 수도 급격하게 증가할 것으로 보인다. 전세의 월세 전환 등으로 저소득 임차가구의 주거비 부담은 지속적으로 증가할 것으로 예상된다.
10. 미국의 사례를 바탕으로 한 우리나라 정책 방향 제안
우선 자가 보유와 임대 지원에 대한 균형 잡힌 정책 추진이 필요하다. 가구가 증가하는 현재는 우선 주택 시장 안정 등을 고려 도시 외곽 개발을 추진하되 이 과정에서 자가 보유를 촉진해 나가고 추후 가구 감소 등과 연계하여 점진적으로 도시 재생으로 정책 방향을 전환해 나갈 필요가 있다. 이러한 도시재생 전환은 단계적으로 이루어질 필요가 있으며, 수도권 등 대도시권과 중소도시의 방식에는 차이가 필요하다.
그리고 대도시의 도심 정비 과정에서 교외 중소도시의 경쟁력이 약화되지 않도록 속도 조절과 외곽 지역 슬럼화에 대한 대응이 필요하다. 또한, 젠트리피케이션 방지를 위하여 도시 재생 과정에서 임대주택 확보 정책을 적극적으로 추진해 나가야 한다.
11. 맺음말
우리나라의 경우 이제 택지개발의 시대에서 도시재생의 시대로 넘어가는 전환기를 앞두고 있다고 볼 수 있다. 미국과 달리 급격한 가구 감소와 노후화를 맞이하는 만큼 그에 대한 충분한 준비가 필요하다. 도시 외곽 개발에서 점전적인 도시 재생으로의 전환과 이 과정에서 젠트리피케이션과 도시외곽 슬럼화를 막을 수 있는 정책을 미리 준비해 나가야 할 것이다. |
